(1)

Ved brev af 28. september 2007 (dok. nr. 442805) anmodede tilsynsmyndigheden de islandske myndigheder om oplysninger vedrørende statsgarantier og forpligtelsen til at betale en statsgarantipræmie i henhold til den islandske lov om statsgarantier. Ved brev af 24. oktober 2007 fra den islandske mission ved Den Europæiske Union, hvorved den fremsendte brev fra det islandske finansministerium af samme dato, som tilsynsmyndigheden modtog og registrerede den 25. oktober 2007 (dok. nr. 448739 og 449598), besvarede de islandske myndigheder denne anmodning.

(2)

Sagen blev drøftet mellem repræsentanterne for tilsynsmyndigheden og den islandske regering den 7. september 2007 i Bruxelles og den 29. oktober 2007 i Reykjavik og mellem repræsentanter for tilsynsmyndigheden og Icelandic Financial Services Association på et møde den 6. marts 2008 i Bruxelles.

(3)

Tilsynsmyndighedens beslutning nr. 406/08/KOL af 27. juni 2008 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den islandske boligfinansieringsfonds (Íbúðalánasjóður) (BFF) fritagelse for betaling af en statsgarantipræmie blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og i EØS-tillægget (3). I denne beslutning opfordrede tilsynsmyndigheden interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i denne sag. Tilsynsmyndigheden har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Ved brev af 8. september 2008 (dok. nr. 490696) fremsatte de islandske myndigheder deres bemærkninger til tilsynsmyndighedens beslutning nr. 406/08/KOL.

(4)

I oktober 2008 stillede tilsynsmyndigheden sagen i bero på grund af den islandske banksektors kollaps. Der fandt imidlertid drøftelser sted om denne sag på et pakkemøde i Reykjavik den 4.-5. november 2009. Efter dette møde sendte tilsynsmyndigheden den 16. november 2009 en påmindelse om at fremsende oplysninger til brug for vurderingen af den omhandlede foranstaltnings forenelighed. De islandske myndigheder svarede ved brev af 7. december 2009 (dok. nr. 539538).

(5)

I en tilsvarende undersøgelse af statsstøtteforanstaltninger til fordel for den islandske boligfinansieringsfond konkluderede tilsynsmyndigheden i sin beslutning nr. 405/08/KOL af 27. juni 2008 (4), at statsgarantien til BFF udgør en eksisterende støtteforanstaltning. Den 18. juli 2011 vedtog tilsynsmyndigheden beslutning nr. 247/11/KOL om et forslag til passende foranstaltninger vedrørende finansieringen af den islandske boligfinansieringsfond Íbúðalánasjóður (BFF) (5), bl.a. i form af en statsgaranti.

(6)

Boligfinansieringsfonden Íbúðalánasjóður (BFF) er en statsejet institution, som drives efter armslængdeprincippet ifølge den islandske boliglov nr. 44/1998 (lög um húsnæðismál) (6). BFF ledes af en bestyrelse under velfærdsministeriet. Formålet med BFF er at fremme sikkerheden for og lige adgang til en bolig. Det sker ved at yde realkreditlån til enkeltpersoner og lån til enheder, der tilbyder lejeboliger og gennem en generel varetagelse af anliggender vedrørende boligforhold. Der ydes finansiering med det specifikke formål at øge borgernes muligheder for at erhverve eller leje boliger på rimelige vilkår (jf. artikel 1 i boligloven).

(7)

BFF er ikke direkte finansieret af staten, men finansieres ved afkast af fondens egenkapital (dvs. afdrag, renter og prisindekserede betalinger på bevilgede lån), gennem renter fra udstedelse og salg af BFF-obligationer (íbúdarbréf), som noteres på den islandske børs, og gennem gebyrer fra kunderne. BFF er også omfattet af en statsgaranti, som er en følge af statens ubegrænsede hæftelse for BFF's gæld i sin egenskab af ejer (7). Endvidere modtager BFF rentestøtte direkte fra statsbudgettet til at dække tab som følge af udlån under markedsrenten til enheder, der opfører og udbyder lejeboliger.

(8)

For en nærmere beskrivelse af BFF i henhold til boligloven henvises til tilsynsmyndighedens beslutning nr. 405/08/KOL.

(9)

BFF er en statslig offentligretlig organisation (jf. artikel 4 i den islandske boliglov) og er som sådan i henhold til de almindelige uskrevne regler i den islandske offentlige ret, der finder anvendelse på alle statslige institutioner, omfattet af en statsgaranti for alle dens forpligtelser. Garantien dækker alle statslige institutioner, uanset hvornår de er etableret, eller hvilke aktiviteter de udøver. Som nævnt ovenfor er en sådan statsgaranti en følge af statens ubegrænsede hæftelse for BFF's gæld i sin egenskab af ejer. Det betyder, at staten hæfter for samtlige BFF's forpligtelser, da garantien hverken er knyttet til særlige finansielle transaktioner foretaget af BFF eller begrænset til et bestemt maksimumsbeløb. Det fremgår også af artikel 5, stk. 3, i konkurslov nr. 21/1991 (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.), der udelukker anvendelse af konkursprocedurer eller andre insolvensprocedurer på institutioner som BFF.

(10)

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget, der blev ophøjet til lov nr. 121/1997 om statsgarantier (lög um ríkisábyrgðir) hed det bl.a.:

»Dette er baseret på den utvetydige regel i islandsk lovgivning om, at staten er ansvarlig for sine institutioner og virksomheder, medmindre garantien begrænses af en udtrykkelig lovbestemmelse (…), eller statens ansvar i et selskab med begrænset ansvar er begrænset til aktiekapitalindskuddet.«  (8)

(11)

Statsgarantien var også tilgængelig for BFF's forgængere: det statslige boliginstitut, den statslige bygningsfond og arbejdernes boligfond forvaltet af det statslige boliginstitut samt det statslige boligråd (jf. lov nr. 97/1993 om det statslige boliginstitut (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins).

(12)

På tidspunktet for oprettelsen af BFF og fondens forgængere var den ubegrænsede statsgaranti i deres favør og dækningen af samtlige deres forpligtelser ikke omfattet af en risikopræmie eller en garantipræmie. Ifølge de islandske myndigheder har de relevante nationale retsregler lige siden oprettelsen af BFF været udformet således, at BFF blev udelukket fra at betale nogen form for gebyrer for statsgarantien (9).

(13)

I den provisoriske lov nr. 68/1987 om skattemæssige foranstaltninger blev der for første gang indført en generel forpligtelse til at betale en garantipræmie til staten for statsgarantier, der ikke var omfattet af risikopræmien. Artikel 8 i lov nr. 37/1961 om statsgarantier (lög um ríkisábyrgðir), som ændret ved lov nr. 65/1988 om statsgarantier (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum), fastslog således, at banker, kreditfonde, finansielle institutioner, virksomheder og andre enheder, som ifølge loven er omfattet af en statsgaranti, uanset om det er gennem statens ejerskab eller på anden vis, skal betale en garantipræmie til staten, hvad angår deres forpligtelser over for udenlandske enheder. Præmien blev fastsat til 0,0625 % pr. kvartal af udenlandske forpligtelsers pålydende baseret på deres gennemsnit i hver periode (jf. artikel 8, stk. 2, i lov nr. 37/1961) (10).

(14)

Oprindelig blev der ikke pålagt lignende præmier på indenlandske forpligtelser. Lov nr. 121/1997 om statsgarantier (11) indførte en forpligtelse til at betale en præmie svarende til 0,0375 % for indenlandske forpligtelser. Denne sats blev senere hævet til 0,0625 % ved lov nr. 180/2000 (12).

(15)

Lov nr. 121/1997 foreskrev også en fritagelse for betaling af præmier for statsgaranti vedrørende boligobligationer udstedt af afdelingen for boligobligationer i det statslige boliginstitut. Hvad angår andre BFF-obligationer ophævede tillægsbudgetloven for 2001 med tilbagevirkende kraft BFF's gæld vedrørende BFF's ubetalte præmier i henhold til lov nr. 121/1997. Endelig blev der fastsat en generel fritagelse for BFF med hensyn til betaling af en statsgarantipræmie for alle forpligtelser ved lov nr. 70/2000, der trådte i kraft den 26. maj 2000.

(16)

For en nærmere beskrivelse af lovgivningen om statsgarantier og senere ændringer af de generelt gældende præmiesatser og de særlige bestemmelser om BFF henvises til tilsynsmyndighedens beslutning nr. 406/08/KOL.

(17)

I beslutning nr. 406/08/KOL forklarede tilsynsmyndigheden, at statsgarantien til fordel for BFF, som eksisterede, før EØS-aftalen trådte i kraft den 1. januar 1994, som sådan ikke blev behandlet inden for rammerne af proceduren for ny støtte, men inden for rammerne af en særlig procedure for eksisterende støtte (sag nr. 64865, nu sag nr. 70382). Beslutning nr. 406/08/KOL omhandlede det forhold, at BFF er fritaget for at betale en garantipræmie, som andre virksomheder, der er struktureret på samme måde som BFF, skal betale. I den sammenhæng mener tilsynsmyndigheden indledningsvis ikke, at det var relevant for vurderingen af klassifikationen af støtten som ny eller eksisterende støtte, at loven om statsgaranti faktisk ændrede situationen for BFF med hensyn til betaling af en garantipræmie. Det afgørende var, at den nye lov nr. 121/1997 om statsgarantier indførte et nyt system, hvor BFF for første gang blev behandlet gunstigere end foreskrevet i den generelle regel for virksomheder, der var omfattet af den indirekte statsgaranti. Det var derfor tilsynsmyndighedens foreløbige vurdering, at enhver fordel for BFF som følge af den fritagelse, der blev indrømmet afdelingen for boligobligationer ifølge artikel 7 i lov nr. 121/1997, ville udgøre ny støtte. Det samme gælder fritagelsen for præmiebetaling vedrørende andre af BFF's transaktioner, jf. lov nr. 70/2000 om ændring af lov nr. 121/1997 og tillægsbudgetloven for 2001.

(18)

I den indledende vurdering fandt tilsynsmyndigheden, at BFF's fritagelse for betaling af en garantipræmie, udgjorde statsstøtte efter EØS-aftalens artikel 61, stk. 1. Følgende statsstøtteelementer blev identificeret i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure:

(19)

Tilsynsmyndigheden betvivlede endvidere, at ovennævnte statsstøtteelementer kan betragtes som forenelige med EØS-aftalen. Tilsynsmyndigheden forklarede, at selv om visse former for lån til boligfinansiering kan defineres som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter artikel 59, stk. 2, i EØS-aftalen og derfor muligvis kan være støtteberettigede, finder tilsynsmyndigheden indledningsvis, at BFF's generelle låneordning er for bred til at opfylde betingelserne i artikel 59, stk. 2. Tilsynsmyndigheden har ikke fået forelagt oplysninger, der giver grund til at tro, at det generelt ikke er muligt at finde boligfinansiering på rimelige vilkår på markedet. Under boligfinansieringsfondens generelle låneordning ydes der lån til alle uanset låntagers indkomst og formue og uden hensyntagen til den finansierede boligs værdi og størrelse. Endvidere kan der ydes lån overalt uden hensyntagen til, om der let kan findes finansiering på lokalt plan.

(20)

De islandske myndigheders kommentarer fokuserer på det forhold, at ethvert involveret støtteelement stammer direkte fra den indirekte statsgaranti til fordel for BFF, som det allerede er fastslået udgør eksisterende støtte. De islandske myndigheder mener, at betaling af gebyrer er en integrerende del af statsgarantien som sådan. Da der ikke er tale om selvstændige og afgørende ændringer af statsgarantien og betalingen af gebyrer, er der derfor ikke tale om ny statsstøtte, og sagen bør behandles inden for rammerne af den eksisterende statsstøttesag. Den islandske regering gav også udtryk for det synspunkt, at hvis det blev vurderet, at der var tale om ny støtte, var der tale om forenelig støtte på grund af BFF's sociale karakter og det forhold, at støtten til BFF opfylder de betingelser, der fremgår af Altmark-dommen (13).

(21)

Hvad angår indførelsen af en forpligtelse til at betale præmie for statsgarantier for visse finansielle institutioners udenlandske forpligtelser, jf. lov nr. 68/1987, anfører de islandske myndigheder, at BFF i virkeligheden aldrig har betalt præmie, da fonden ikke havde udenlandske forpligtelser.

(22)

Endvidere mener de islandske myndigheder, at forpligtelsen til at betale præmie for andre indenlandske forpligtelser end boligobligationer baseret på lov nr. 121/1997 var »baseret på et tvivlsomt retsgrundlag«, da det aldrig var meningen, at BFF's forgængere skulle betale en garantipræmie. De islandske myndigheder peger også på det forhold, at BFF's gæld i forbindelse med eventuelle ubetalte garantipræmier blev annulleret med tilbagevirkende kraft i tillægsbudgetloven for 2001, hvilket viser, at det var lovgiverens intention, at BFF hele tiden skulle have være fritaget for betaling af en garantipræmie.

(23)

Og endelig skyldtes BFF's fritagelse for betaling af statsgarantipræmie det forhold, at BFF beregnede sig en rentemarginal på 0,0375 % på pantesikrede gældsinstrumenter, der garanterede forpligtelser vedrørende boligobligationer (14). De islandske myndigheder kalder det et »særligt statsgarantigebyr«. Det indgår i en særlig reservefond.

(24)

I EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, hedder det:

»Bortset fra de i denne aftale hjemlede undtagelser er støtte, som ydes af EF-medlemsstater, EFTA-stater eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelige med denne aftale i det omfang, den påvirker samhandelen mellem de kontraherende parter.«

(25)

Det betyder, at for at foranstaltninger kan klassificeres som statsstøtte ifølge artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, skal de indebære tilskud fra staten eller ved hjælp af statsmidler, give den støttemodtagende virksomhed en fordel, være selektive, fordreje konkurrencen og kunne påvirke samhandelen mellem de kontraherende parter.

(26)

Tilsynsmyndighedens statsstøtteretningslinjer for statsgarantier (15) fastslår, at garantier, der gives direkte af staten, dvs. af centrale, regionale eller lokale myndigheder, kan udgøre statsstøtte. Mere gunstige finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer, eller som er omfattet af en eksplicit statsgaranti eller statslig dækning af tab, således at staten bærer et ubegrænset ansvar, kaldes en ubegrænset statsgaranti (16). Endvidere gælder:

»Fordelen ved en statsgaranti er, at risikoen bæres af staten. Staten bør normalt have udbetalt en rimelig præmie for at bære risikoen, og hvis den helt eller delvis giver afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for virksomheden og et dræn på statens ressourcer (17).«

(27)

I beslutning nr. 247/11/KOL konkluderede tilsynsmyndigheden, at den indirekte og ubegrænsede statsgaranti til fordel for BFF udgør statsstøtte ifølge artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen, da den udgør et dræn på den islandske stats ressourcer og giver BFF en økonomisk fordel. Tilsynsmyndigheden henviste til, at virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer, eller som er omfattet af en eksplicit statsgaranti eller statslig dækning af tab, kan opfattes som modtagere af støtte. Endvidere er det ikke nødvendigt, at staten foretager betalinger i henhold til den omhandlede garanti. Støtten ydes kontinuerligt fra det tidspunkt, hvor garantien gives, og ikke kun på det tidspunkt, hvor garantien påberåbes, eller det tidspunkt, hvor der foretages udbetalinger i henhold til garantien (18).

(28)

På grund af den direkte forbindelse mellem tilstedeværelsen af statsstøtteelementer i en foranstaltning i form af en statsgaranti og nødvendigheden af at fastsætte (og betale) en (markeds)præmie for en sådan statslig indgriben, er det afgørende spørgsmål, om fritagelsen for betaling af et garantigebyr kan karakteriseres som et separat statsstøtteelement i forhold til den fordel, der følger af garantien som sådan. En passende præmie kan i hvert fald delvis opveje den fordel, der indrømmes støttemodtageren. Hvis det havde været muligt at fastsætte en markedspræmie for den pågældende garanti svarende til statens risiko i forbindelse med garantien, og hvis BFF havde betalt en sådan præmie, var kriteriet i artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen om tilstedeværelse af statsmidler og en økonomisk fordel for BFF ikke opfyldt. Præmien udgør derfor en integreret del af beregningen af det statsstøttebeløb, der er ydet i form af en garanti. En sådan konklusion følger også af retningslinjerne for statsgarantier som nævnt ovenfor.

(29)

De islandske myndigheder gav udtryk for et lignende synspunkt i deres bemærkninger til beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (beslutning nr. 406/08/KOL). Endvidere understregede de islandske myndigheder, at hensigten med loven om statsgarantier var at indføre en generel lov om betingelserne for at yde statsgarantier. Selve loven ydede ikke som sådan garantier, men fastlagde blot betingelserne for garantier (19).

(30)

I lyset af ovenstående og på grund af den særlige karakter af støtteelementer i en statsstøtteforanstaltning i form af en statsgaranti mener tilsynsmyndigheden ikke, at BFF's fritagelse for betaling af en statsgarantipræmie udgør en selvstændig statsstøtteforanstaltning i forhold til den indirekte og ubegrænsede statsgaranti ydet af den islandske stat, jf. artikel 61, stk. 1, i EØS-aftalen. Den manglende præmiebetaling udgør en del af den fordel og de statsmidler, der indgår i statsgarantien til BFF. Da fordelene ved denne statsgaranti behandles af tilsynsmyndigheden i statsstøtteproceduren for eksisterende støtte (jf. sag nr. 70382 (tidligere 64865), beslutning nr. 247/11/KOL), er den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende BFF's fritagelse for betaling af en statsgarantipræmie ikke begrundet og kan afsluttes —