EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 12.11.2018
COM(2018) 738 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om gennemførelsen af EU-strategien for tilpasning til klimaændringer
{SEC(2018) 472 final} - {SWD(2018) 460 final} - {SWD(2018) 461 final}
1.Indledning
Tre ud af fire europæiske borgere betragter klimaændringer som et meget alvorligt problem. De ændringer, der er observeret i klimaet, har allerede vidtrækkende konsekvenser for økosystemer, økonomiske sektorer samt menneskers sundhed og trivsel i Europa. I alt er der rapporteret økonomiske tab forårsaget af vejr eller andre klimarelaterede ekstreme hændelser i Europa i 1980-2016 på over 436 mia. EUR, fordelt som følger på medlemsstaterne 1 :
De årlige skader alene som følge af klimaændringer af Europæisk kritisk infrastruktur kan blive tidoblet inden udgangen af århundredet under status quo-scenarier (fra 3,4 mia. EUR i dag til 34 mia. EUR) 2 . Tabene er størst for industri-, transport- og energisektorerne.
Forventet årlig skade på kritisk infrastruktur i de europæiske regioner som følge af klimaændringer frem til udgangen af århundredet (mio. EUR) 3
Disse kort over skader på kritisk infrastruktur viser et mønster: Generelt vil virkningerne af klimaændringerne være ulige fordelt i Europa, både med hensyn til tid og sted. F.eks.: 4
·Middelhavsområdet vil lide mere under virkningerne af den varmerelaterede dødelighed blandt mennesker, vandrestriktioner, tab af levesteder, energiforbrug til afkøling og skovbrande.
·Kystregionerne kan i et højemissionsscenarie (en global temperaturstigning på mellem 3,2 ºC og 5,4 °C i 2081-2100) 5 lide økonomiske tab på omkring 39 mia. EUR om året i 2050 og op til 960 mia. EUR om året frem mod slutningen af århundredet 6 .
·Foreløbige beviser peger på en væsentlig nedgang i økosystemerne i bjergtundraen i Europa, selv om den globale opvarmning forbliver under Parisaftalens grænse på 2 °C. Ud over at den spiller en central rolle i forbindelse med vandreguleringen og ferskvand til konsum udgør bjergtundraen grundlaget for turisme og landdistrikterne, ligesom den er hjemsted for endemiske arter, der kun findes i Europa.
Den seneste sommers skovbrande i Sverige viser, at på trods af modeller og prognoser går intet europæisk land fri af konsekvenserne af klimaændringerne.
Der er også stadig mere, der viser, at Europa også er sårbar over for følgerne af klimaændringer uden for sine grænser, f.eks. gennem handel, internationale finansielle strømme, migration 7 og sikkerhed. Klimarisikoen går på tværs af grænser på grund af det utal af komplekse og globale forbindelser mellem mennesker, økosystemer og økonomier. At betragte tilpasning som et globalt offentligt redskab til at tackle grænseoverskridende risici kan afdække nye muligheder for at styrke det internationale samarbejde om modstandsdygtighed 8 . Når donorlandene hjælper andre med at tilpasse sig, hjælper de også sig selv.
Kommissionen har indsamlet indledende dokumentation for, hvordan virkninger af klimaændringer i andre dele af verden kan påvirke Europa gennem den internationale handel (import og eksport). Nedenstående kort viser de estimerede fald i EU's årlige BNP (mia. EUR) som følge af virkninger af klimaændringer i resten af verden gennem den internationale handel. Tallene i de forskellige regioner viser tab i et højemissionsscenarie (angivet med rødt) og en verden med 2 ºC (angivet med blåt) inden slutningen af århundredet. Vurderingen omfatter kun fire sektorer: arbejdsproduktivitet, landbrug, energi og flodoversvømmelser.
2 °C
Høj
Indvirkning på EU's årlige BNP (mia. EUR) som følge af virkninger af klimaændringer i resten af verden gennem den internationale handel (import og eksport)
9
0,1 mia.
0,3 mia.
1,0 mia.
3,0 mia.
5,0 mia.
Omfanget af disse indvirkninger på den grænseoverskridende handel afhænger af to faktorer:
1.omfanget af virkningerne af klimaændringerne i resten af verdens regioner og
2.omfanget af samhandelen mellem disse regioner og EU 10 .
Kortet viser, at EU vil blive påvirket mest af indvirkningerne af klimaændringer i Nord-, Syd- og Mellemamerika og i det sydlige Asien. I de fire vurderede sektorer er det landbrug, der står for størstedelen af de grænseoverskridende virkninger, efterfulgt af arbejdsproduktivitet. Hvis klimaændringerne eksempelvis reducerer udbyttet for en EU-handelspartner på landbrugsområdet, vil denne partners BNP falde, hvilket (blandt andre konsekvenser) vil betyde, at den vil importere færre produkter fra (bl.a.) EU. Dette vil dermed også trække EU's BNP ned 11 Det er imidlertid klart, at indvirkningerne også vil kunne være forårsaget af forstyrrelser i forsyningskæden for EU's import, som skyldes skader på andre sektorer samt yderligere strukturelle ændringer, som ikke vurderes i denne undersøgelse.
Med hensyn til klima og migration bekræfter nye scenarier, at der er en forbindelse mellem klimaændringer 12 og udviklingen i asylansøgninger i EU. Selv i et scenarie med moderate emissioner 13 anslås antallet af asylansøgninger at ville stige med 28 % inden slutningen af århundredet (i gennemsnit 98 000 flere asylansøgninger om året).
Tilpasning handler om løsninger og beredskab over for disse interne og internationale udfordringer. Det indebærer, at man foregriber ovennævnte negative virkninger af klimaændringerne og træffer passende foranstaltninger til at minimere de skader, de kan forårsage, eller udnytter de muligheder, der måtte opstå.
Kommissionen begyndte i 2005 at overveje behovet for at tilpasse sig ændringerne i Europas klima. Det mundede ud i vedtagelsen af en hvidbog 14 i 2009 samt en EU-tilpasningsstrategi ("strategien") i 2013 15 .
På det tidspunkt, hvor strategien blev udviklet, blev de økonomiske, miljømæssige og sociale omkostninger for EU ved ikke at handle for en række sektorer i økonomien anslået til 100 mia. EUR om året i 2020 og 250 mia. EUR om året i 2050 16 . De aktuelle overslag tyder på, at omkostningerne ved ikke at handle kan stige eksponentielt frem til 2080'erne 17 . De nuværende økonomiske modeller over de samlede globale virkninger af klimaændringerne er muligvis utilstrækkelige i deres behandling af sektorer, integration af virkninger på det fysiske miljø, økosystemer, biodiversitet og deres tjenester, usikkerhed og vippepunkter. Det er muligt, at de fremtidige risici kan undervurderes gennem modellerne 18 .
Strategien indeholder otte tiltag, som tager sigte på opfyldelse af tre konkrete mål:
1.at øge EU-landenes, -regionernes og -byernes modstandsdygtighed
2.at skabe et bedre grundlag for beslutningstagningen om tilpasning
3.at øge modstandsdygtigheden i de vigtigste sårbare sektorer og EU's politikker.
Kommissionen har siden 2013 arbejdet hen imod disse tre mål i en lang række af sine aktiviteter. De fungerer stadig som rettesnor for Kommissionens arbejde i dag.
Denne rapport undersøger processen og resultaterne af evalueringen af strategien, herunder de erfaringer, der indtil videre er høstet i gennemførelsen.
2.Processen
Ifølge strategien skulle Kommissionen i 2017 aflægge rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af strategien og om nødvendigt foreslå, at den revideres. Dette er baggrunden for denne rapport og det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene (SWD), som beskriver resultatet af evalueringen.
I overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for bedre regulering blev evalueringen foretaget i henhold til de fem kriterier: i) virkning, ii) effektivitet, iii) relevans, iv) sammenhæng og v) EU-merværdi. Der findes en grundig vurdering baseret på disse kriterier i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene.
Der blev indhentet beviser primært gennem samarbejdspartnere, som foretog en litteraturgennemgang, en målrettet undersøgelse, interviews, workshopper og casestudier.
Endvidere baserede Kommissionen sin analyse på flere forskellige kilder, som enten blev konsulteret direkte eller indarbejdet gennem samarbejdspartnerens rapport, f.eks. andre evalueringer af de enkelte tiltag i strategien 19 , nationale strategier fra medlemsstaterne, oplysninger afgivet af medlemsstaterne i henhold til forordningen om en overvågningsmekanisme 20 , rapporter til programmer finansieret af de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESIF) 21 siden 2014 og resultaterne af forsknings- og innovationsprojekter finansieret af EU-rammeprogrammerne.
3.Resultater af evalueringen
Strategien har generelt opfyldt sine mål, og der er registreret fremskridt på alle de otte tiltag, som er følgende:
1.anspore alle medlemsstater til at vedtage omfattende tilpasningsstrategier
2.tilvejebringe Life-finansiering 22 til at støtte kapacitetsopbygningen og øge tilpasningsindsatsen i Europa
3.indføre tilpasning inden for rammerne af borgmesteraftalen 23
4.afhjælpe problemet med videnhuller
5.videreudvikle Climate-ADAPT 24 som "one-stop-shop" for tilpasningsinformation i Europa
6.fremme klimasikring i den fælles landbrugspolitik, samhørighedspolitikken og den fælles fiskeripolitik
7.sikre mere resistent infrastruktur
8.fremme forsikring og andre finansielle produkter med henblik på resistente investeringer og forretningsmæssige beslutninger.
Mellem 2013 og 2018 gik antallet af medlemsstater med en national tilpasningsstrategi fra 15 til 25. EU har fremmet og overvåget tiltagene gennem Life-projekter og borgmesteraftalen for klima og energi ("borgmesteraftalen"). Strategien har bidraget til at forbedre vores viden om tilpasning og dele den for at skabe et beslutningsgrundlag. Gennem strategien har tilpasning præget og styret en lang række af EU's egne vigtigste politikker og finansieringsprogrammer og styrket forbindelserne til katastroferisikobegrænsning, infrastrukturens modstandsdygtighed og den finansielle sektor.
3.1.Relevans
Efter strategien blev vedtaget, har der været flere og flere beviser på, at vejr- og klimarelaterede ekstreme hændelser bliver hyppigere og mere intense i Europa. De nuværende emissionsreduktionsforpligtelser under Parisaftalen 25 vil resultere i en global opvarmning på over 3 °C i forhold til det førindustrielle niveau. Derfor er det afgørende, at EU's modstandsdygtighed over for klimaekstremer styrkes for at begrænse de økonomiske, sociale og miljømæssige omkostninger på kort, mellemlang og lang sigt.
Konsekvenserne af klimaændringer vil mærkbart berøre en stor del af EU's befolkning. Både offentlige myndigheder og private aktører (husholdninger, virksomheder, investorer) vil skulle overveje forebyggende foranstaltninger. Derfor er de oprindelige mål i strategien om at skabe et bedre grundlag for beslutningstagningen og øge modstandsdygtigheden i hele Europa stadig relevante og noget, man fortsat bør arbejde på.
Siden 2013 har den internationale politiske udvikling såsom målene for bæredygtig udvikling og Sendairammen for katastrofeforebyggelse 26 styrket det politiske momentum for støtten til tilpasning til klimaændringer i hele verden betydeligt. Klimaforpligtelserne og målene for bæredygtig udvikling skal fremmes sammen for at kunne tackle de presserende udfordringer, som forårsages af forringelse af økosystemet, virkninger af klimaændringerne, stigninger i uligheden og politisk ustabilitet 27 . Eftersom strategiens formål var at fokusere på virkningerne af klimaændringer på EU's område, omhandlede den ikke det potentielle samspil med tilpasning til klimaændringerne uden for EU. På grund af manglende beviser tog den også kun delvist højde for de mulige virkninger af klimaændringer uden for Europa og deres konsekvenser for EU.
I dag er der ikke desto mindre stadig flere beviser på, at der er behov for, at EU overvejer forbindelserne mellem klima og sikkerhed samt de grænseoverskridende virkninger af tilpasning, eller manglende tilpasning, i ikke-EU-lande.
3.2.Virkning
Strategiens vidtrækkende målsætninger er ikke blevet opfyldt fuldt ud gennem de første fem år, men der er gjort fremskridt. Generelt har den politiske opmærksomhed flyttet sig til tilpasningsspørgsmål og behovet for at forberede sig til de uundgåelige konsekvenser.
På nationalt plan har 25 medlemsstater nu en tilpasningsstrategi, sammenlignet med 15 i 2013. Life har siden 2014 finansieret 60 tilpasningsrelaterede projekter med 184 mio. EUR, som efter deres afslutning takket være gentagelser og overførsler forventes at ville påvirke et område på 1,8 mio. km2, svarende til en fjerdedel af EU's område. Life hjælper gennem målrettede projekter også med at gennemføre nationale og regionale tilpasningsstrategier i Grækenland og Cypern. Endvidere blev udbredelsen af tilpasningsstrategier øget med de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESIF), som lancerede risikovurderinger, der tager højde for tilpasning til klimaændringer som en betingelse for at sikre effektivitet og virkning i udgifterne 28 .
Regionalt og lokalt har Kommissionen indført tilpasning i borgmesteraftalen og har udbredt kendskabet, mobiliseret og støttet byer i vedtagelsen af lokale tilpasningsstrategier. I april 2018 havde 1 076 af borgmesteraftalens parter fra 25 medlemsstater, som repræsenterer omkring 60 mio. indbyggere, forpligtet sig til at foretage sårbarheds- og risikovurderinger samt til at udarbejde, gennemføre og rapportere om tilpasningsplaner. Omkring 40 % af byerne i EU med flere end 150 000 indbyggere anslås at have vedtaget tilpasningsplaner for at beskytte europæerne mod virkningerne af klimaændringerne 29 .
Evalueringen bekræfter også, at der er sket en betydelig udvikling i kendskabet til tilpasning som følge af Kommissionens bestræbelser, navnlig gennem EU's rammeprogrammer for forskning og innovation samt gennem den europæiske klimatilpasningsplatform (Climate-ADAPT). Ingen af de prioriterede videnshuller er imidlertid blevet lukket, og nye huller er opstået. For det første blev der formuleret åbne videnhuller i 2013 (i stedet for sektorspecifikke spørgsmål), hvilket gør det svært at måle fremskridtet. For det andet, hvilket ofte er tilfældet ved videnhuller på andre videnskabelige felter, vil vores viden måske aldrig blive fuldstændig og sikker. Usikkerhed kan imidlertid integreres i modellerne og i den gennemsigtige og åbne beslutningstagning: Det er ikke nogen undskyldning for ikke at handle.
Fremskridtet er også tydeligt med hensyn til integration i de gældende EU-politikker og -programmer. Her kan der stadig være plads til forbedringer i integrationen af tilpasning i nogle af EU's fælles politikker, såsom handel og fiskeri. For handel er der et videnhul om følgevirkninger fra tredjelande, og en forståelse heraf vil give mulighed for effektiv integration af tilpasning i EU's handelspolitik. For fiskeriet skyldes det primært, at der ikke er nok opmærksomhed på klimatilpasning i den relevante EU-fond.
Med hensyn til EU's fonde er der forskellige grader af integration i de europæiske struktur- og investeringsfonde: Der blev indført et system for sporing af klimarelaterede udgifter, men det var til tider vanskeligt at vurdere, i hvilken grad investeringerne fremmede tilpasningen i praksis. En fuldstændig adskillelse af udgifterne til modvirkning og tilpasning er ikke altid mulig som følge af synergier mellem politikkerne, navnlig i landbrugssektoren. Under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Samhørighedsfonden kan en stor del af midlerne spores direkte til tilpasningsrelaterede investeringer. Desuden omfatter den gældende fælles landbrugspolitik, som blev vedtaget få måneder efter tilpasningsstrategien, en række foranstaltninger, som er relevante for tilpasning samt for modvirkning (herunder visse krav om krydsoverensstemmelse og grøn omstilling) fordelt over flere prioriteter. Bevillingerne til tilpasningsrelaterede tiltag i de forskellige finansieringsprogrammer er vist i tabellen nedenfor.
EU's struktur- og investeringsfonde 2014-2020 – klimarelaterede bevillinger (i mia. EUR og % af det samlede beløb)
|
EU-støtte |
Klimarelateret |
Heraf |
|||
|
Direkte modvirkning |
Direkte tilpasning |
Støtteforanstaltninger til begge |
|||
|
EFRU og ETS 30 |
196,7 |
37,9 |
30,8 |
3,4 |
3,6 |
|
[19,3 %] |
[15,7 %] |
[1,7 %] |
[1,8 %] |
||
|
Samhørighedsfonden |
63,4 |
17,6 |
13,4 |
3,0 |
1,3 |
|
[27,8 %] |
[21,1 %] |
[4,7 %] |
[2,0 %] |
||
|
ESF 31 og ungdomsbeskæftigelsesdirektivet |
88,9 |
1,2 |
1,2 |
- |
- |
|
[1,3 %] |
[1,3 %] |
- |
- |
||
|
EHFF 32 |
5,7 |
1,0 |
1,0 |
- |
- |
|
[18,2 %] |
[18,2 %] |
||||
|
ELFUL 33 |
99,0 |
56,5 |
5,4 |
7,5 |
43,6 |
|
[57,1 %] |
[5,5 %] |
[7,6 %] |
[44 %] |
||
|
I alt |
453,7 |
114,2 |
51,9 |
13,9 |
48,5 |
|
[25,4 %] |
[11,4 %] |
[3,1 %] |
[10,8 %] |
||
Endvidere skal alle store projekter 34 , der finansieres af Den Europæiske Fond for Regional Udvikling og Samhørighedsfonden, klimasikres i perioden 2014-2020, hvor modstandsdygtigheden over for klimaændringer fremmes gennem sårbarheds- og risikovurderinger efterfulgt af identifikation, vurdering og gennemførelse af de relevante tilpasningsforanstaltninger.
Den Europæiske Socialfond og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond fokuserede ikke specifikt på tematisk mål 5 ("Fremme af tilpasning til klimaforandringer, risikoforebyggelse og -styring") på trods af indvirkningerne på sårbare befolkningsgrupper, beskæftigelsen og fiskebestandene. Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL), som finansierer de direkte betalinger under den fælles landbrugspolitik, er ikke en del af ESIF, men omkring 20 % af de direkte betalinger kan betragtes som klimarelevante.
3.3.Effektivitet
De administrative omkostninger, der var direkte forbundet med strategien, var lave og stort set kun begrænset til Kommissionen, bortset fra finansieringsprogrammer, hvor andre (f.eks. nationale) organisationer supplerer EU's finansiering 35 . Omkostningerne til andre interessenter var i de fleste tilfælde frivillige og primært forbundet med adgangen til EU-midler.
Fordelene ved strategien blev sikret uden de store omkostninger takket være multiplikatoreffekten af strategiens tiltag for vejledning, koordinering, udbredelse, demonstration og integration i andre politikker og støtteprogrammer.
Generelt giver EU-strategien værdi for pengene, idet de otte tiltag i strategien kan betragtes som særdeles omkostningseffektive. Life-projekter, herunder dem om tilpasning, anslås at have givet fordele for samfundet på omkring 1,7 mia. EUR i 2014, hvilket er fire gange så meget som det samlede Life-budget for dette år 36 .
3.4.Sammenhæng
Der er vidtrækkende virkninger af klimaændringerne i udsigt for EU. Det er nødvendigt med tilpasning for at gøre indsatsen på alle forvaltningsniveauer effektiv nok til at håndtere de systemiske ændringer i vores klima, miljø og samfund.
Strategien er i store træk i overensstemmelse med andre af EU's samt nationale, regionale og lokale politikker og tilpasningstiltag. Kommissionens vejledning, som den udarbejdede som led i strategien, bidrog til at samordne de nationale sektorer og politikker og til at tackle nogle grænseoverskridende klimaspørgsmål mellem medlemsstaterne. EU's makroregionale strategier 37 og borgmesteraftalen styrkede også lignende tilgange på tværs af EU's medlemsstater, som deler de samme typer klimarisici.
Billedet er mere nuanceret for sammenhængen med internationale politikker og initiativer. På det tidspunkt, hvor strategien blev udarbejdet, besluttede Kommissionen at fokusere på virkningerne af klimaændringer på EU's område med nogle analyser af forbindelserne mellem migration og klimaændringer 38 og de potentielle konsekvenser for EU.
På trods af det har gennemførelsen af strategien bidraget til at styrke EU's foranstaltninger udadtil for modstandsdygtighed over for klimaændringer ved at forbedre videngrundlaget og teste tilpasningsmuligheder og beredskab, der kunne være relevante uden for EU 39 .
Ser man fremad, er der mulighed for at omformulere strategien, så den i højere grad følger den internationale politiske udvikling siden 2013, samt bedre at vurdere konsekvenserne for EU af de grænseoverskridende virkninger af klimaændringer i lande uden for EU via f.eks. migrationsstrømme, handelsstrømme og finansielle strømme.
EU skal som part i UNFCCC 40 rapportere om fremskridt og tiltag vedrørende tilpasning og muligvis justere sine ambitioner ved at gennemgå sine strategier og politikker. Strategien bør understøtte denne proces ved at samle de europæiske og globale tilpasningstiltag.
Der er muligheder for at knytte forbindelser mellem EU's fremtidige tilpasningspolitik samt opfyldelsen af målene for bæredygtig udvikling, konventionen om den biologiske mangfoldighed 41 og Sendairammen for katastrofeforebyggelse. Mange af de indikatorer, der er blevet udviklet til overvågning af fremskridtet inden for disse globale rammer, er f.eks. meget relevante for tilpasningen. Endvidere er man i færd med at udvikle modelleringsværktøjer, som integrerer bæredygtighed og klimascenarier og ‑udfordringer (for tilpasning og modvirkning) 42 .
Med hensyn til den interne sammenhæng (dvs. indholdet) blev det konstateret, at strategien var meget sammenhængende, og at flere tiltag supplerede hinanden. Der var f.eks. en omfattende formidling af viden om tilpasning mellem de, der skaber den eller samler den på EU-plan 43 , Climate-ADAPT 44 og lokale myndigheder, som henter de nødvendige oplysninger til at gennemføre borgmesteraftalen. En større udnyttelse og brug af forbindelser mellem tiltagene kunne imidlertid have forbedret den interne sammenhæng endnu mere 45 .
3.5.EU-merværdi
Strategien skaber merværdi for Europa, navnlig fordi den giver mulighed for at integrere tilpasning i de primære sektorer, forvaltningsniveauer og EU-politikker.
Interessenterne værdsatte fordelene ved tilpasningsforskningen på EU-plan og formidlingen af viden gennem initiativer som Climate-ADAPT.
Beslutningstagerne på nationalt, regionalt og lokalt plan ville muligvis have fundet det nødvendigt at overveje tilpasning uden EU-strategien. Interessenterne bekræftede imidlertid, at hvis EU ikke havde taget teten, ville der være sket mindre fremskridt og være mindre motivation til at styrke tilpasningskapaciteten, navnlig på tværs af grænserne i EU's makroregioner, der deler klimarisici 46 , f.eks. vandområder og i Alperne. Samtidig ville EU's byer uden borgmesteraftalen være mere sårbare, og de lokale og regionale interessenter ville have mindre videnskabelig viden til at understøtte deres langsigtede planlægning.
Endvidere vurderede interessenterne den katalysatorrolle, som Life-programmet har spillet, særdeles positivt. Life har styrket bottom-up-indsatsen og -læringen for klimatilpasning og har optimeret processen for vedtagelse af EU-politikker om miljø og klimaændringer generelt.
Strategiens tiltag om forsikring og den finansielle sektor har muligvis indtil videre ikke været tilstrækkelige til at overvinde forhindringerne for det offentlig-private samarbejde. De har fremmet forståelsen af, hvordan forsikringsmarkederne fungerer som et afgørende tilpasningsværktøj i medlemsstaterne, herunder konkret den rolle, som forsikringer spiller i styringen af klimarisikoen, men EU's tiltag har endnu ikke skabt klare resultater. EU-merværdien ligger her i at åbne for samarbejde mellem regeringer og forsikringsselskaber, øge kendskabet til dækningshullet og behovet for, at myndighederne integrerer forsikring i styringen af klimarisici.
Selvom strategien omfattede fremme af finansielle produkter med henblik på klimaresistente investeringer i foranstaltning 8, nåede effekten af Kommissionens handlingsplan for 2018 om finansiering af bæredygtig vækst 47 ikke at komme med i denne evaluering. Det er imidlertid sandsynligt, at den vil vise sig at være nyttig for stabiliteten i EU's finansielle system, fordi den sikrer, at der tages hensyn til klimarisici i virksomhedernes og de finansielle institutioners risikostyringsprocesser. Handlingsplanen har også til formål at fremme gennemsigtighed og bæredygtighed i investeringsbeslutninger om både tilpasningsbehov og emissionsreduktionsmuligheder.
4.Erfaringer
De ovenfor beskrevne resultater og eksempler viser, at en tilpasningsstrategi på EU-plan stadig er meget relevant og tilfører værdi til den nationale, regionale og lokale tilpasningsindsats, samtidig med at den er omkostningseffektiv. Strategien, som er et politikinstrument med begrænsede administrative konsekvenser for de fleste interessenter, har skabt opmærksomhed hos interessenterne omkring behovet for at forberede sig på klimarelaterede farer. Strategien har fungeret som et referencepunkt, dvs. at den har skabt fokus i og fremmet indsatsen på andre forvaltningsniveauer. Endvidere har den kunnet samle kræfterne om det fortsatte arbejde med at sikre, at politikkerne og budgetterne på EU-plan tager hensyn til klimaændringer.
Kommissionen har i løbet af evalueringsprocessen fået værdifuld indsigt i strategiens første fem år:
·Videnhuller om tilpasning vil muligvis aldrig blive lukket helt, men merværdien af EU's forsknings- og innovationstiltag siden 2013 er blevet værdsat kraftigt af interessenterne. Tiden er nu muligvis inde til at skifte fokus fra at generere viden til at anvende den i beslutningstagningen i situationer præget af usikkerhed, navnlig i økonomiske sektorer eller regioner, der potentielt er mere sårbare, såsom landbruget i Middelhavsområdet eller regionerne i Europas yderste periferi. Til dette formål kunne Kommissionen etablere muligheder for udveksling af oplysninger om vellykkede tilpasningsforanstaltninger mellem interessenterne og med det videnskabelige samfund. Tilpasningstiltag, som er udviklet i en bottom-up-proces og i fællesskab, kan fremme indsatsen og læringen på trods af, at dokumentationen er ufuldstændig, i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet 48 . Der kunne afholdes strukturerede videnskabspolitiske dialoger, f.eks. inden for rammerne af den europæiske konference om tilpasning til klimaændringer (European Climate Change Adaptation (ECCA)) 49 . Endvidere kunne der etableres et forum for tilpasningsanalyse og -modellering, som skulle forbedre anvendelsen af modeller for virkningerne af og tilpasning til klimaændringerne i den politiske beslutningsproces. Forummet kunne udnytte den samlede kapacitet i en række forskellige modeller, arbejde på styrkerne og begrænsningerne i konkurrerende metoder til tilpasningsforskning og yde løbende vejledning i den fremadrettede indsats.
·Modstandsdygtighed over for klimaændringer er afgørende for de langsigtede infrastrukturinvesteringer: Det kræver bl.a. specifikke tilpasningsstandarder 50 , jordobservationsdata, andre rumdata, rumbaserede tjenester, borgervidenskab og retningslinjer, der er tilgængelige for både eksperter og beslutningstagere. Der er plads til yderligere integration af tilpasning i infrastrukturen, f.eks. ved at kræve klimasikring for infrastruktur, der finansieres af EU 51 , og navnlig når infrastrukturen er nødvendig i emissionsreduktionsindsatsen.
·Strategiens tiltag kunne være bedre integreret med hinanden. Der opstod spontane forbindelser mellem tiltagene, men de kunne være blevet identificeret og udnyttet bedre. Climate-ADAPT kunne f.eks. give et bedre overblik over de aktuelle forskningsprojekter, som finansieres af EU, eller operationelle aktiviteter som de forskellige Copernicus-tjenester. Endvidere bør der ske hyppigere udveksling af metoder og resultater med fagfolk og relevante nationale og EU-platforme, f.eks. gennem flere interaktive værktøjer eller webinarer.
·På samme måde bør strategien integrere den internationale dimension af tilpasning bedre for at synkronisere den med globale kollektive politikker og tiltag for bæredygtig udvikling, biodiversitet og katastrofeforebyggelse, for blot at nævne nogle få. Kommissionen agter at samle sine integrationstiltag og -processer for at opfylde målene for bæredygtig udvikling og klimaforpligtelserne, både inden for EU og gennem sin støtte til og sit samarbejde med udviklingslandene.
·Strategien sikrede, at der blev udarbejdet tilpasningsplaner på alle niveauer, men den var mindre effektiv med hensyn til gennemførelsen og overvågningen af disse planer i medlemsstaterne. En mere strømlinet proces, som følger fremskridtet i de nationale tilpasningstiltag og understøtter peerlæring, kunne bidrage til at sætte et yderligere skub i tilpasningsindsatsen. Tilpasning indgår i forordningen om forvaltning af energiunionen 52 , som vil sikre mere systematisk regelmæssig rapportering fra medlemsstaterne om en række forskellige tilpasningsmål og om fremskridtet. Dette vil også bidrage til at gennemføre Parisaftalen. Dette bør skabe en bedre overvågningsramme for hele EU med nationale og/eller regionale og/eller lokale strategier, hvilket dermed mere præcist kunne identificere områder, der kræver en større indsats eller bedre samarbejde, fælles udfordringer eller usikkerheder.
·Med hensyn til de lokale tilpasningsstrategier har fremskridtet været langsommere end forudset i 2013, og det varierer mellem medlemsstaterne. Dette skyldes sandsynligvis de nationale rammer, dvs. hvorvidt der findes bindende national lovgivning, som kræver, at de lokale myndigheder udarbejder lokale tilpasningsplaner 53 . For at fremme udarbejdelsen og gennemførelsen af lokale tilpasningsstrategier bør Kommissionen:
(1)tilskynde medlemsstaterne til aktivt og konstant at overveje, hvilke rammer der skal til for at styrke den lokale indsats, og
(2)øge oplysningskampagner og den tekniske og finansielle bistand til lokale myndigheder, f.eks. gennem borgmesteraftalen eller andre initiativer, især i de medlemsstater, hvor andelen af lokale tilpasningsstrategier er lavere (dvs. Syd- og Østeuropa) 54 .
·De fem år, siden strategien blev vedtaget, er for kort en periode til at analysere de fordelingsmæssige virkninger af tilpasning (eller manglende tilpasning). De forventede virkninger varierer kvalitativt og kvantitativt mellem EU's regioner. EU's solidaritetsinstrumenter og dens økonomiske og sociale samhørighed kan blive testet: Der kan være vindere og tabere både regionalt, socialt og blandt de økonomiske aktører. Der ville være behov for passende resultatindikatorer på EU-plan til at måle de specifikke virkninger på lande, regioner, befolkningsgrupper eller sektorer. Når de projekter, der er finansieret under den flerårige finansielle ramme for 2014-2020, afsluttes, vil det måske være muligt at samle relevante og innovative samfundsmæssige indikatorer for at kortlægge de samfundsøkonomiske virkninger af politikker for klimaændringer og tilpasning mere præcist. Dette kunne muligvis føre til bedre tilgange til Kommissionens samhørighedspolitik for programmeringsperioden efter 2027.
·Strategien vil muligvis kunne skabe bedre resultater i fremtiden på visse områder, herunder:
oKatastrofeforebyggelse, navnlig for integration af tilpasningsperspektiver i metoder og indikatorer, viden til risikovurderinger og en mere systematisk dialog mellem fagfolk inden for tilpasning og fagfolk inden for katastrofeforebyggelse. Det kunne også overvejes at styrke borgernes bevidsthed.
oBedre integration af tilpasning i EU's hav- og fiskeripolitik og kystområder generelt. Selv om emissionerne og temperaturerne bliver stabiliseret, vil vandstanden i havene fortsætte med at stige. Én ud af tre EU-borgere bor inden for 50 km fra kysten, og uden tilpasningsforanstaltninger vil millioner blive påvirket af oversvømmelser i kystområderne. EU-politikker, som påvirker vekselvirkningerne mellem land og hav, såsom maritim fysisk planlægning og integreret kystzoneforvaltning 55 , Horisont Europa og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond 56 samt tiltagene i dagsordenen for den internationale havforvaltning 57 , bør være bedre forberedt til at håndtere dette i fremtiden.
oUdvikling og brug af instrumenter og værktøjer til investorer og forsikringsselskaber, som muligvis ikke i tilstrækkelig grad integrerer klimaændringer i deres forvaltningspraksis 58 . Der er uudnyttet potentiale til at forbedre prognoser og risikoanalyser gennem klimatjenester og bedre datadeling 59 , hvor nye markedsmuligheder kan fremme tilpasningen, navnlig ved hjælp af klimaoplysninger fra Copernicus 60 . Rumstrategien for Europa 61 identificerede klimaspørgsmål som et af de vigtigste nye brugerbehov.
oBrug af private investeringer i tilpasningen. Det ville ikke være tilstrækkeligt med offentlige midler til at sikre en klimarobust økonomi. For også at tiltrække private midler fastlægges det i handlingsplanen for finansiering af bæredygtig vækst 62 , at der skal skabes klarhed om, hvorvidt investeringerne bidrager til tilpasning til klimaændringer gennem en taksonomi af miljømæssigt bæredygtige investeringer 63 . Dette tiltag, sammen med den investeringsstøtte, der ydes under InvestEU-programmet, har åbnet op for muligheder for at lede den private sektor i retning af klimarobuste virksomheder samt opbygge en pipeline af målrettede tilpasningsprojekter. Dette ville ideelt set blive ledsaget af udviklingen af værktøjer som tekniske standarder om modstandsdygtighed over for klimaændringer og cost-benefit-analyser, som fremhæver de økonomiske fordele ved tilpasning.
oØkosystembaseret tilpasning (f.eks. dyrkningssystemer baseret på reduceret jordbearbejdning (Conservation Agriculture), grøn infrastruktur, naturbeskyttelse) giver flere fordele, herunder for biodiversitet, økosystemer, tilpasning til klimaændringer, modvirkning af klimaændringer, luft- og jordkvalitet samt samfundets trivsel. Denne multifunktionalitet bør være bedre forankret i vurderingen af tilpasningsmuligheder. Dette ville gøre det muligt for naturbaserede tilpasningsløsninger at konkurrere på kort sigt med andre og mere konventionelle eller "grå" infrastrukturmuligheder. Økosystembaseret tilpasning kunne også integreres i tiltagene for at rejse kapital og investeringer. Erfaringerne fra Life (herunder faciliteten til finansiering af naturkapital), Horisont 2020 og andre EU-støttede projekter bør inddrages for at gennemføre handlingsplanen om finansiering af bæredygtig vækst og tiltrække investeringer i grøn infrastruktur og naturbaserede løsninger.
oFremme af vedtagelsen og overvågningen af lokale tilpasningsstrategier og -tiltag. Det er vigtigt at integrere tilpasning bedre i de nationale/regionale rammer (f.eks. byplanlægning, fysisk planlægning og kystplanlægning). Politisk engagement på alle forvaltningsniveauer bør mobiliseres, hvilket vil føre til bedre teknisk bistand til regionale og lokale myndigheder og mere støtte til tilpasning. På grundlag af de løbende nationale klima- og energidialoger på flere planer, som er omhandlet i forordningen om forvaltningen af energiunionen, kunne borgmesteraftalen bidrage til at identificere og udveksle god national praksis for at inddrage byerne.
oBedre forberedelse af geografiske områder med særlige miljømæssige udfordringer, naturlige begrænsninger eller sårbarheder med høj eksponering for klimaændringer, såsom regionerne i den yderste periferi.
oFremme af vurderingen og kortlægningen af social sårbarhed over for klimarelaterede hændelser samt identificering og inddragelse af sårbare grupper i udviklingen af retfærdige tilpasningspolitikker på alle relevante forvaltningsniveauer. Kommissionen kunne f.eks. øge behovet for at vurdere, planlægge og gennemføre socialt retfærdig tilpasning i byer gennem EU's finansieringsprogrammer, f.eks. ved at hjælpe med at opbygge kapacitet i kommunerne, så de kan udarbejde tilpasningspolitikker, der er socialt retfærdige. Der kunne tages udgangspunkt i gode eksempler fra Finland, Slovakiet og Frankrig 64 .
oStyrkelse af forbindelserne mellem offentlig sundhed og tilpasning, navnlig for at forbedre samarbejdet på tværs af sektorer om risikovurdering og -overvågning samt for at øge kendskabet og kapaciteten i sundhedssektoren, herunder på lokalt plan, for at imødegå de aktuelle og nye klimarelaterede sundhedsrisici. Kommissionen kunne f.eks. også støtte udviklingen og udvekslingen af bedste praksis og ny viden om klimarelaterede sundhedsrisici gennem Horisont 2020 og dets efterfølgende program samt gennem Life og potentielt sundhedsdelen af den foreslåede Europæiske Socialfond Plus 65 for 2021-2027.
oFremme forbindelserne med modvirkningspolitikkerne på alle forvaltningsplaner. Kommissionen vil på EU-plan tilføje tilpasning til sin kommende langsigtede lavemissionsudviklingsstrategi. Tilpasning giver økonomisk og social stabilitet, mens manglende tilpasning (eller "dårlig tilpasning") vil forværre ulighederne, svække den territoriale samhørighed og øge sikkerhedsrisiciene og fordrivelser. På nationalt plan vil tilpasningsmålene være en del af de nationale energi- og klimaplaner i henhold til forordningen om forvaltning af energiunionen. Kommissionen forventer, at disse planer vil afspejle behovet for at klimasikre sektorer, der er afgørende for indsatsen for at reducere emissionerne (f.eks. arealanvendelse, landbrug, energi eller transport).
Generelt gælder det, at på trods af, at de otte tiltag i strategien er frivillige og indirekte (vejledning, koordinering, forskning, formidling, integration af tilpasning i politikker og sektorer), har de givet momentum og støtte til den nationale, regionale, lokale og grænseoverskridende tilpasning.
Strategien er blevet en fælles referenceramme, som giver mulighed for at opdatere viden og skabe opmærksomhed omkring behovet for at forandre vores samfund, efterhånden som virkningerne af klimaændringer viser sig. Det ville ikke have været muligt at opnå samme fremskridt uden strategien, navnlig med hensyn til frembringelse og deling af viden og integration af tilpasning i EU's politikker. Kommissionens klimaambitioner for budgettet for 2021-2027 er baseret på de idéer, der allerede var nedfældet i strategien fra 2013.
Kommissionen har f.eks. til hensigt at bruge 25 % af den næste flerårige finansielle ramme (2021-2027) 66 på mål for modvirkning af og tilpasning til klimaændringer 67 . Ifølge forslaget skal der bruges 35 % af EU's forskningsrammeprogram på klimarelaterede spørgsmål 68 . Den Europæiske Fond for Regional Udvikling ville sigte mod klimaudgifter på 30 % og Samhørighedsfonden 37 %. For disse to finansieringsprogrammer udgør dette en betydelig relativ stigning i forhold til den nuværende periode. Derudover foreslår Kommissionen i sine forslag 69 , at:
(1)flere af de EU-finansierede infrastrukturinvesteringer skal være klimarobuste, og
(2)støtte gennem fondene under samhørighedspolitikken skal, hvor det er relevant, være betinget af katastroferisikostyringsplaner, der er forenelige med de nationale tilpasningsstrategier, samt af nationale energi- og klimaplaner.
Dette vil blive støttet af lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger under Kommissionens initiativ om bæredygtig finansiering for at kanalisere privat kapital til aktiviteter til modvirkning af og tilpasning til klimaændringer og bane vejen for blandede finansieringsformer.
Endvidere har Kommissionen konsolideret tilpasning i sit forslag til en fremtidig fælles landbrugspolitik 70 , hvor tilpasning til klimaændringer nu er klart identificeret i en af de ni specifikke målsætninger. Det forventes, at 40 % af budgettet for den fremtidige fælles landbrugspolitik vil gå til klimaindsatsen, og endvidere at medlemsstaterne i deres strategiske planer vil udarbejde en indsatsstrategi baseret på en vurdering af behov, der ser på de relevante klimaændringspolitikker og -planer 71 .
På nuværende tidspunkt mener Kommissionen, at den nuværende strategi er egnet til formålet, samtidig med at det anerkendes, at behovene for tilpasning er blevet større og flere siden 2013. Før der træffes beslutning om en mulig revision af strategien vil der skulle tages højde for en række hændelser og deres udfald frem til 2020, f.eks.:
·UNFCCC's COP24 72 og den forberedende dialog (Talanoa) i 2018. Tilpasning er et vigtigt aspekt af Parisaftalens arbejdsprogram, som aktuelt er under forhandling. COP24 og Talanoadialogen vil give anledning til en global og europæisk refleksion over de kollektive og individuelle fremskridt mod opfyldelsen af de langsigtede mål i Parisaftalen. Dette kan få konsekvenser for tilpasningsdrøftelserne, navnlig i lyset af den særlige rapport fra Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer (IPCC) om virkningerne af en global opvarmning på 1,5° C og den særlige rapport fra IPCC om klimaændringer og havene og kryosfæren.
·Den indledende gennemførelse af forordningen om forvaltning af energiunionen. De nationale energi- og klimaplaner vil også indeholde tilpasningsmål, hvor det er relevant. Ifølge forordningen skal Kommissionen vurdere udkastene til planerne og kan afgive henstillinger om dem. Medlemsstaterne vil skulle tage hensyn til disse henstillinger eller offentliggøre deres begrundelse for ikke at gøre det. De langsigtede nationale strategier vil også omhandle tilpasning og vil skulle være forenelige med de nationale energi- og klimaplaner. Fremskridtene med tilpasningen vil blive rapporteret på en mere systematisk og regelmæssig måde af medlemsstaterne, og denne proces vil blive understøttet af gennemførelsesretsakter om strukturen og formatet for denne rapportering.
·EU's langsigtede strategi for drivhusgasemissioner. Tilpasning vil indgå i den langsigtede strategi, hvor behovet for, at EU's virksomheder og regeringer lægger planer for virkninger, der slår senere igennem, såsom stigningen i vandstanden i havene og vandknaphed, fremhæves. Den vil også sikre, at modvirkning og tilpasning vil blive samlet i sammenhængende klimatiltag og løsninger.
I mellemtiden vil EU's miljø- og havpolitikker (f.eks. den tematiske strategi for jord, biodiversitetsstrategien), den bioøkonomiske strategi, de løbende evalueringer af den fælles landbrugspolitik, regionale politikker og samhørighedspolitikker og det næste budget for 2021-2027 fortsætte med at koncentrere integrationsindsatsen. Støtten fra Life, fondene under samhørighedspolitikken og Horisont 2020 vil blive opretholdt frem til 2020, den reviderede civilbeskyttelsesmekanisme forventes, hvis den vedtages, at ville styrke forbindelserne mellem tilpasning og katastrofeforebyggelse, og i byerne vil borgmesteraftalen medvirke til at beskytte de europæiske borgere mod virkningerne af klimaændringer.