1.

Denne præjudicielle forelæggelse stiller endnu en gang væsentlige spørgsmål vedrørende arten af retsvæsenets uafhængighed. De forelagte spørgsmål indebærer nærmere bestemt, at Domstolen skal tage stilling til, i hvilket omfang de i EU-retten indeholdte garantier for retsvæsenets uafhængighed også påvirker ordningen for udnævnelse af nationale dommere. Navnlig om EU-retten fastsætter nogen begrænsninger for den udøvende magts udnævnelse af dommere?

2.

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med et søgsmål anlagt som en actio popularis, der i øjeblikket verserer ved de maltesiske domstole. Det er i sagen gjort gældende, at den procedure for udnævnelse af dommere, der er fastsat i den maltesiske forfatning, ikke er i overensstemmelse med bl.a. artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

3.

Denne sag giver derfor Domstolen en ny mulighed for at undersøge sin seneste praksis om disse bestemmelsers anvendelsesområde og navnlig at overveje de krav, der stilles til retsvæsenets uafhængighed i Unionens retsorden.

4.

Artikel 2 TEU har følgende ordlyd:

»Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«

5.

Artikel 19, stk. 1, TEU bestemmer:

»Den Europæiske Unions Domstol omfatter Domstolen, Retten og et antal specialretter. Den sikrer overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne.

Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.«

6.

Chartrets kapitel VI, der har overskriften »Retfærdighed i retssystemet«, indeholder artikel 47 med overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, bestemmer følgende:

»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.

Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. […]

[…]«

7.

Constitution of Malta of 1964 (Maltas forfatning af 1964, herefter »forfatningen«) indeholder i kapitel VIII detaljerede regler om retsvæsenet, herunder bl.a. proceduren for udnævnelse af dommere. I 2016 blev dette kapitel reformeret, herunder blev Judicial Appointments Committee (udvalg for udnævnelse af dommere, herefter »udvalget«) nedsat. Selv om dette udvalgs rolle og proceduren for udnævnelse af dommere blev ændret væsentligt i juli 2020, er de regler, der finder anvendelse på hovedsagen, som følger.

8.

Forfatningens artikel 96 vedrører udnævnelsen af dommere til de øverste domstole. Den bestemmer:

9.

Forfatningens artikel 96A beskriver den rolle, som udvalget for udnævnelse af dommere spiller. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

10.

Forfatningens artikel 97 bestemmer:

»1.   I henhold til bestemmelserne i denne artikel fratræder en dommer ved de højere domstole sit hverv, når han fylder 65 år.

2.   En dommer ved de højere domstole kan kun afsættes fra sit embede af præsidenten efter en tale for repræsentanternes hus støttet af mindst to tredjedele af samtlige medlemmer med anmodning om, at dommeren fjernes på grundlag af dokumentation for manglende evne til at udføre de funktioner, der er forbundet med embedet (uanset om dette forhold udspringer af dårligt fysisk eller psykisk helbred eller en hvilken som helst anden grund), eller på grundlag af dokumentation for ukorrekt adfærd.

3.   Parlamentet kan lovregulere proceduren for fremlæggelsen af en tale og for undersøgelsen af og dokumentationen for den manglende evne eller den ukorrekte adfærd hos en dommer ved de øverste domstole i henhold til ovenstående stykke.«

11.

Forfatningens artikel 100 vedrører udnævnelsen af dommere ved de lavere domstole. Den fastsætter en procedure, som er tilsvarende den procedure, der finder anvendelse på dommerne ved de øverste domstole:

12.

Forfatningens artikel 101B omhandler disciplinærspørgsmål vedrørende dommere ved de højere og lavere domstole. Den bestemmer:

»1.   Der er et dommerudvalg (herefter »udvalget«), som er et underudvalg af retsplejeudvalget, som består af tre medlemmer af dommerstanden, der ikke er medlemmer af retsplejeudvalget, og som vælges blandt dommere ved de højere og lavere domstole i overensstemmelse med regulativer udstedt af retsplejeudvalget, dog således, at i disciplinærsager mod en dommer ved de lavere domstole er to af de tre medlemmer dommere ved disse domstole, og at i disciplinærsager mod en dommer ved de højere domstole er to af de tre medlemmer dommere ved disse domstole.

[…]

4.   Udvalget skal opretholde disciplinen blandt dommere ved de højere og lavere domstole på den i denne artikel foreskrevne måde.

[…]

15.   Medlemmerne af udvalget skal ved udøvelsen af deres funktioner handle ud fra deres egen overbevisning og er ikke underlagt nogen anden persons eller myndigheds instruktion eller kontrol.

[…]«

13.

Repubblika er en forening, der har til formål at fremme retsbeskyttelsen og retsstatsprincippet i Malta. Den 25. april 2019 anlagde foreningen en actio popularis ved den forelæggende ret med påstand om, at det fastslås, at Malta på grund af ordningen for udnævnelse af dommere ved de højere og de lavere domstole, der var gældende på tidspunktet for sagens anlæggelse, i henhold til forfatningens artikel 96, 96A og 100 tilsidesætter sine forpligtelser i henhold til bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, og i henhold til forfatningens artikel 39 samt i henhold til artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).

14.

I et retsmøde for den forelæggende ret den 30. oktober 2019 præciserede sagsøgeren, at foreningen i disse retsforhandlinger anfægtede de udnævnelser af dommere, der trådte i kraft den 25. april 2019, og enhver udnævnelse, der måtte blive foretaget efter denne dato, medmindre den foretages i overensstemmelse med anbefalingerne i udtalelse nr. 940/2018 fra Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (herefter »Venedigkommissionen«) om forfatningsordninger og magtadskillelse samt den dømmende og den håndhævende magts uafhængighed ( 2 ) og i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47.

15.

Prim Ministru (premierministeren, herefter »sagsøgte«) har gjort gældende, at adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol respekteres i Malta. I denne forbindelse blev de udnævnelser, der trådte i kraft den 25. april 2019, foretaget under streng overholdelse af forfatningens bestemmelser og i overensstemmelse med EU-retten. Sagsøgte har gjort gældende, at der ikke er nogen forskel mellem disse specifikke udnævnelser og enhver anden udnævnelse af et medlem af dommerstanden siden forfatningens offentliggørelse i 1964, bortset fra, at disse ansøgere – i modsætning til udnævnelser foretaget før 2016 – nu vurderes af udnævnelsesudvalget for retsvæsenet nedsat i henhold til forfatningens artikel 96A for så vidt angår deres egnethed.

16.

Sagsøgte har endvidere gjort gældende, at ordningen for udnævnelse af medlemmer af dommerstanden er i overensstemmelse med kravene i artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47 som fortolket af Domstolen. Ordningen afspejler faktisk den måde, hvorpå dommere udnævnes til Domstolen i henhold til artikel 253, stk. 1, TEUF, hvor udtalelsen fra det udvalg, der er nedsat i henhold til artikel 255 TEUF, ikke er bindende for den endelig afgørelse, der træffes af medlemsstaternes regeringer.

17.

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at den hovedproblemstilling, som den skal tage stilling til, vedrører premierministerens skønsbeføjelse i henhold til forfatningens artikel 96, 96A og 100 ved udnævnelsen af alle medlemmer af dommerstanden, og hvorvidt denne beføjelse blev forbedret efter de forfatningsmæssige ændringer i 2016. Selv om Domstolen i dom af 24. juni 2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (C-619/18, EU:C:2019:531), tog stilling til en række af de aspekter, der er rejst i denne sag, er den forelæggende ret af den opfattelse, at denne problemstilling bør behandles i forbindelse med en vurdering af ordningen som helhed, herunder adgangen til effektive retsmidler og til en upartisk domstol i Malta.

18.

I retsmødet den 27. oktober 2020 fik Domstolen oplysninger om, at der efterfølgende var foretaget visse ændringer i forfatningen i juli 2020 efter de anbefalinger vedrørende ordningen for udnævnelse til dommerstanden, der var blevet fremsat af Venedigkommissionen i udtalelse nr. 940/2018. Disse ændringer påvirker imidlertid ikke genstanden for retsforhandlingerne for den forelæggende ret eller denne anmodning om præjudiciel forelæggelse for den sags skyld.

19.

Det er under disse omstændigheder, at Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (domstolen i civile sager, første afdeling, afdelingen for forfatningsretlige sager, Malta) ved afgørelse af 25. november 2019, modtaget af Domstolen den 5. december 2019, har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

20.

Repubblika, den belgiske, den maltesiske, den nederlandske, den polske og den svenske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Herudover fremsatte de mundtlige indlæg i retsmødet den 27. oktober 2020.

21.

Den polske regering har i de skriftlige indlæg bestridt, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling i to henseender.

22.

Den har for det første gjort gældende, at selv hvis maltesisk ret navnlig måtte give parter i forbindelse med en actio popularis mulighed for at anlægge sag til prøvelse af den abstrakte konventionalitet af gældende regler i den nationale retsorden, ville den forelæggende ret forelægge Domstolen sine præjudicielle spørgsmål således, at den afhængig af besvarelsen kunne træffe afgørelse om de maltesiske lovbestemmelsers abstrakte overensstemmelse med EU-retten.

23.

Den polske regering har imidlertid peget på, at afgørelsen af nationale lovbestemmelsers abstrakte overensstemmelse med EU-retten er omfattet af Domstolens enekompetence i henhold til artikel 258 TEUF og 259 TEUF, og at det udelukkende er Kommissionen eller en anden medlemsstat, der kan anlægge et sådant søgsmål. Den eneste genstand for en præjudiciel forelæggelse er derimod fortolkningen af EU-retten. I lyset af artikel 258 TEUF, 259 TEUF og 267 TEUF kan en national ret følgelig ikke træffe afgørelse om national lovgivnings abstrakte overensstemmelse med EU-retten på grundlag af fortolkningen af lovgivningen i den præjudicielle forelæggelsesprocedure, eftersom Domstolen ikke ville antage, at den selv havde kompetence til at efterprøve overensstemmelsen af national lovgivning i forbindelse med denne procedure.

24.

Domstolens fortolkning af EU-retten i den præjudicielle forelæggelsesprocedure kan derfor ikke anvendes til at løse en tvist som den for den forelæggende ret verserende, og den kan følgelig ikke anses nødvendig for at afsige dom i den i artikel 267 TEUF omhandlede forstand. Den polske regering har navnlig gjort gældende, at en modstridende fortolkning af denne bestemmelse vil være ensbetydende med, at artikel 258 TEUF og 259 TEUF omgås, og at den enekompetence, som Domstolen, Kommissionen og medlemsstaterne har i henhold til disse bestemmelser, undergraves.

25.

Det er i denne henseende korrekt, at der må sondres mellem Domstolens opgave, når den skal træffe afgørelse vedrørende en præjudiciel forelæggelse, og når den skal træffe afgørelse i et traktatbrudssøgsmål. Mens Domstolen inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål skal efterprøve, om den nationale foranstaltning eller praksis, som Kommissionen eller en anden medlemsstat har anfægtet, generelt strider mod EU-retten, uden at det er fornødent, at der foreligger en retstvist vedrørende dette for de nationale retsinstanser, er Domstolens opgave inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse derimod at bistå den forelæggende ret ved løsningen af den konkrete tvist, der er indbragt for den. Inden for rammerne af en sådan procedure skal der således foreligge en forbindelse mellem denne tvist og de EU-retlige bestemmelser, der ønskes fortolket, således at denne fortolkning fremstår som objektivt nødvendig for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe ( 3 ).

26.

I denne sag skal det anerkendes, at tvisten i hovedsagen er tilstrækkeligt knyttet til EU-retten, navnlig til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, som spørgsmålene vedrører. Den forelæggende ret skal derfor anvende denne bestemmelse ved afgørelsen af realiteten i denne tvist.

27.

I denne henseende er det ikke desto mindre Domstolens opgave, selv hvis artikel 267 TEUF ikke giver Domstolen beføjelse til at træffe afgørelse om nationale lovbestemmelsers forenelighed med de EU-retlige regler eller at anvende EU-retlige regler på en bestemt sag, at udtale sig om fortolkningen af traktaterne og af retsakter vedtaget af EU-institutionerne. Dette er grunden til, at Domstolen i henhold til fast retspraksis inden for rammerne af det retlige samarbejde i henhold til denne artikel og på grundlag af det materiale, der fremlægges for den, kan forsyne den nationale ret med en fortolkning af EU-retten, som kan være nyttig for retten ved vurderingen af den ene eller anden bestemmelse heri ( 4 ).

28.

Herudover vil jeg tilføje, at det forhold, at søgsmålet i hovedsagen er en actio popularis – hvor sagsøgeren ikke skal dokumentere en personlig interesse i retssagens udfald – ikke er til hinder for, at Domstolen træffer afgørelse om de præjudicielle spørgsmål. Det er tilstrækkeligt, at søgsmålet er tilladt i henhold til national ret, og at spørgsmålene afspejler et objektivt behov i forbindelse med løsningen af den tvist, der lovligt er indbragt for den forelæggende ret ( 5 ).

29.

Under hensyn til ovenstående betragtninger er jeg følgelig af den opfattelse, at der er en reel tvist for den forelæggende ret, og at der ikke er tvivl om de præjudicielle spørgsmåls relevans, eftersom de vedrører fortolkningen af EU-retlige bestemmelser – i denne sag den primære ret – og disse spørgsmål er netop det omtvistede forhold i tvisten i hovedsagen. Det følger derfor heraf, at den polske regerings første argument ikke er relevant.

30.

Den polske regering har for det andet anført, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, hvorefter medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, på ingen måde ændrer indholdet af princippet om kompetencetildeling eller omfanget af Unionens kompetencer. Bestemmelsen bygger derimod på den forudsætning, at eftersom Unionen ikke har kompetence inden for retsordenernes opbygning, tilkommer det medlemsstaterne at udpege retsinstanser og tilvejebringe hensigtsmæssige mekanismer til at sikre de rettigheder, som borgerne afleder af Unionens retsorden. Der kan følgelig ikke udledes nogen specifikke regler om udnævnelse af dommere eller domstolenes opbygning af artikel 19, stk. 1, TEU, som fortolket i lyset af artikel 5 TEU, sammenholdt med artikel 3 TEUF og 4 TEUF.

31.

Hvad angår chartrets artikel 47 har den polske regering gjort gældende, at bestemmelsen ikke finder anvendelse i denne sag. Repubblika har anlagt en actio popularis, men uden at benytte sig af en materiel ret afledt af EU-retten. Herudover og i modsætning til det, der kræves i henhold til chartrets artikel 51, »gennemfører« den pågældende medlemsstat ikke EU-retten i denne sag, eftersom de spørgsmål, der rejses i anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører nationale processuelle forhold, hvis regulering udelukkende er medlemsstaternes anliggende.

32.

Den polske regering har tilføjet, at der under alle omstændigheder ikke er nogen fælles EU-retlige kriterier for udnævnelse af dommere, som Domstolen kan støtte sig til ved bedømmelsen af den gældende ordning i Malta, og at alle medlemsstater benytter sig af forskellige ordninger.

33.

Disse argumenter vedrører i virkeligheden problemstillingen i det første af den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål. Jeg vil derfor undersøge dem i min bedømmelse af det første spørgsmål. Det er tilstrækkeligt at anføre, at den polske regerings anden formalitetsindsigelse efter min opfattelse ligeledes er ugrundet. Selv om jeg er enig i, at chartrets artikel 47 ikke finder anvendelse som sådan i hovedsagen (da Malta ikke herved »gennemfører« EU-retten i den i chartrets artikel 51 omhandlede forstand), finder artikel 19 TEU ikke desto mindre anvendelse fuldt ud, og fortolkningen af denne bestemmelse vil sandsynligvis som sådan være til nytte for den forelæggende ret.

34.

Jeg foreslår derfor, at Domstolen antager de præjudicielle spørgsmål til realitetsbehandling.

35.

Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt fastslået, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47 skal anses for at finde anvendelse, når en national ret vurderer gyldigheden af en procedure for udnævnelse af dommere som den i forfatningen foreskrevne.

36.

For så vidt angår artikel 19, stk. 1, TEU har Domstolen for nylig afsagt en række principielle domme, som utvivlsomt indebærer, at dette spørgsmål skal besvares bekræftende.

37.

Som Domstolen sammenfattede i dom af 9. juli 2020, Land Hessen (C-272/19, EU:C:2020:535), følger det af retspraksis, at »dommerne i medlemsstaternes uafhængighed har grundlæggende betydning for Unionens retsorden i flere henseender. Uafhængigheden henhører for det første under retsstatsprincippet, som indgår i de værdier, hvorpå Unionen, ifølge artikel 2 TEU, er baseret, og som er fælles for medlemsstaterne, og under artikel 19 TEU, der konkretiserer denne værdi og ligeledes lægger domstolsprøvelsen inden for denne retsorden på de nationale domstole (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, præmis 32). Dernæst er den nævnte uafhængighed en nødvendig betingelse for, på EU-rettens anvendelsesområde, at sikre borgerne den grundlæggende ret til en uafhængig og upartisk domstol, der er fastsat i chartrets artikel 47, som har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten (jf. i denne retning bl.a. dom af 26.3.2020, Fornyet prøvelse Simpson mod Rådet og HG mod Kommissionen, C-542/18 RX-II og C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, præmis 70 og 71 og den deri nævnte retspraksis). Endelig har den nævnte uafhængighed betydning for et velfungerende retligt samarbejde, som omfatter mekanismen med præjudiciel forelæggelse, fastsat i artikel 267 TEUF, idet denne mekanisme alene kan aktiveres af en retsinstans, der skal anvende EU-retten, og som bl.a. opfylder dette krav om uafhængighed (jf. bl.a. dom af 21.1.2020, Banco de Santander, C-274/14, EU:C:2020:17, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis)« ( 6 ).

38.

Hvad angår det materielle anvendelsesområde for artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er det ligeledes klart fastslået, at bestemmelsen omhandler de områder, der er omfattet af EU-retten, uafhængigt af, om der foreligger en situation, hvor medlemsstaterne gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 ( 7 ).

39.

Det er i denne forbindelse nu klart, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under medlemsstaternes kompetence, gælder det ikke desto mindre, at medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence skal overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten og navnlig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ( 8 ). Denne forpligtelse finder navnlig anvendelse på ethvert nationalt organ, der som en ret kan træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, og som således vedrører områder, der er omfattet af EU-retten ( 9 ).

40.

Denne fortolkning af anvendelsesområdet for artikel 19, stk. 1, TEU finder støtte i bestemmelsens tilblivelseshistorie og den forbindelse, hvori bestemmelsen blev indført i traktaten. Artikel 19, stk. 1, TEU blev indført for at understrege medlemsstaternes pligt til at sikre effektiv retsbeskyttelse på de områder, hvor Domstolen ikke direkte kan tilbyde en sådan ( 10 ), eftersom selve eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse, som skal sikre overholdelsen af EU-retten, er uløseligt forbundet med eksistensen af en retsstat ( 11 ). I mangel af effektive garantier for domstolenes uafhængighed, vil princippet om effektiv retsbeskyttelse for borgernes rettigheder i henhold til EU-retten derved blive undermineret ( 12 ). Det kan endelig anføres, at dette princip, der er henvist til i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, udgør et generelt princip i EU-retten, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i EMRK artikel 6 og 13, og som nu er bekræftet i chartrets artikel 47 ( 13 ).

41.

Under disse omstændigheder, og eftersom den i denne sag omtvistede udnævnelsesprocedure finder anvendelse på alle maltesiske dommere, kan det antages, at nogle – hvis ikke alle – af dem nødvendigvis vil skulle træffe afgørelse om spørgsmål vedrørende fortolkningen eller anvendelsen af EU-retten. Dette er derfor i sig selv tilstrækkeligt til, at det skal sikres, at disse dommere, der er udnævnt i overensstemmelse med proceduren i forfatningen, skal have en tilstrækkelig grad af retslig uafhængighed for at opfylde kravene i artikel 19 TEU.

42.

Chartrets artikel 47, stk. 1, bestemmer: »Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret ved EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.« Det følger af dom af 16. maj 2017, Berlioz Investment Fund (C-682/15, EU:C:2017:373), at artiklens anvendelse er betinget af, at en rettighed eller frihed som sikret ved EU-retten er blevet krænket ( 14 ).

43.

Det skal imidlertid anføres, at sagsøgeren hverken har gjort nogen krænkelse af vedkommendes egen ret til effektive retsmidler gældende, ikke har anfægtet den forelæggende rets uafhængighed i forbindelse med dennes handlinger eller har støttet ret på nogen specifik garanti i EU-retten. Under disse omstændigheder er det derfor ikke min opfattelse, at chartrets artikel 47 finder anvendelse som sådan i hovedsagen.

44.

Endvidere er jeg enig i den opfattelse, som generaladvokat Bobek for nylig gav udtryk for, hvorefter der er mulighed for en »abstrakt efterprøvelse af [en national regels] forfatningsmæssighed« i lyset af chartrets artikel 47, hvor reglen er blevet vedtaget i forbindelse med gennemførelsen af EU-retten i den i chartrets artikel 51, stk. 1, omhandlede forstand ( 15 ). Eftersom proceduren for udnævnelse af nationale dommere er en del af domstolssystemet, er den imidlertid, som ovenfor anført, omfattet af medlemsstaternes kompetence. Under disse omstændigheder opfylder proceduren for udnævnelse af dommere i Malta ikke betingelserne for »gennemførelse« af EU-retten som fastsat i chartrets artikel 51, stk. 1, selv om dette – som jeg allerede har anført – ikke er et krav for anvendelsen af artikel 19 TEU ( 16 ).

45.

Eftersom den forpligtelse, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, hvorefter de skal tilvejebringe de nødvendige retsmidler til at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, svarer til adgangen til effektive retsmidler for en domstol i henhold til chartrets artikel 47 ( 17 ), følger det heraf, at medlemsstaternes forpligtelse i henhold til artikel 19, stk. 1, TEU dermed i dette omfang »afspejles« i den individuelle ret, der anerkendes i chartrets artikel 47 ( 18 ).

46.

Jeg er derfor helt enig med generaladvokat Tanchev, som i sit forslag til afgørelse A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:551) anførte, at »der er en forfatningsmæssig passarelle« mellem de to bestemmelser, og at der er et uundgåeligt sammenfald i den retspraksis, der omhandler dem ( 19 ). Endvidere har Domstolen selv allerede udtalt, at »artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger alle medlemsstaterne at indføre de retsmidler, der er nødvendige for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse som omhandlet i bl.a. chartrets artikel 47 på de områder, der er omfattet af EU-retten« ( 20 ).

47.

Jeg er i denne forbindelse af den opfattelse, at mens chartrets artikel 47 ikke som sådan finder anvendelse i hovedsagen, skal artikel 19, stk. 1, TEU ikke desto mindre fortolkes i lyset af chartrets artikel 47 – og retspraksis herom.

48.

Jeg konkluderer derfor på baggrund af ovenstående betragtninger, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, finder anvendelse, når en national ret vurderer gyldigheden af en procedure for udnævnelse af dommere som den, der er fastsat i den maltesiske forfatning.

49.

Den forelæggende ret har med det andet spørgsmål nærmere bestemt ønsket oplyst, om artikel 19 TEU, om nødvendigt, når den sammenholdes med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den er til hinder for national lovgivning, hvorefter den udøvende magt, i dette tilfælde premierministeren, har en skønsmæssig og afgørende beføjelse i forbindelse med udnævnelse af medlemmer af dommerstanden. Dette er det væsentligste spørgsmål i denne anmodning.

50.

Som det fremgår af den retspraksis, der er henvist til i min bedømmelse af det første af den forelæggende rets spørgsmål, skal den berørte medlemsstat, når en dommer kan træffe afgørelse om spørgsmål vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, sikre, at dommerne har tilstrækkelige garantier for uafhængigheden og opfylder de væsentligste krav til effektiv retsbeskyttelse i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ( 21 ).

51.

Endvidere, og eftersom medlemsstaternes forpligtelse til at tilvejebringe tilstrækkelige retsmidler til at sikre effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, i henhold til artikel 19, stk. 1, TEU svarer til adgangen til effektive retsmidler for en domstol i henhold til chartrets artikel 47 ( 22 ), bør det anføres, at det i chartrets artikel 52, stk. 3, er fastsat, at for så vidt som chartret indeholder rettigheder, som svarer til rettigheder, der er garanteret i EMRK, skal betydningen af disse rettigheder være de samme som i henhold til EMRK.

52.

Som det fremgår af forklaringerne til chartrets artikel 47, som i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og chartrets artikel 52, stk. 7, skal tages i betragtning ved fortolkningen af chartret, svarer chartrets artikel 47, stk. 1 og 2, til EMRK’s artikel 6, stk. 1, og artikel 13.

53.

Det fremgår i denne henseende af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at begrundelsen for at indsætte ordene »en ved lov oprettet« i EMRK’s artikel 6, stk. 1, første punktum, er at sikre, at organiseringen af retsordenen ikke blot afhænger af den udøvende magts ubegrænsede skøn, men at indførelsen af en domstolsordning og udnævnelsen af dommere reguleres af hensigtsmæssig lovgivning. Der er således ikke tvivl om, at retten til at blive prøvet ved »en ved lov oprettet« domstol som omhandlet i EMRK’s artikel 6, stk. 1, efter selve sin art omfatter aspekter af proceduren for udnævnelse af dommere ( 23 ). I praksis er der imidlertid en tendens til, at de restriktioner, der opstilles i denne henseende i national lovgivning, er begrænsede og vedrører forhold, såsom kvalifikationer for udnævnelsen, forfremmelse inden for retsordenen og aldersgrænser.

54.

Det er ligeledes vigtigt at anføre, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol fastholder – selv om princippet om magtadskillelse mellem den udøvende magt og den dømmende magt er blevet af større betydning i dennes retspraksis – at hverken artikel 6 eller nogen anden bestemmelse i EMRK pålægger staterne at vedtage en bestemt forfatningsmodel, der regulerer forholdet og interaktionen mellem de forskellige statslige grene på den ene eller anden måde. EMRK’s artikel 6 pålægger heller ikke staterne at overholde teoretiske forfatningsmæssige begreber for de tilladelige grænser for denne interaktion ( 24 ). Mens et større antal medlemsstater har enten et domstolsråd – defineret som et uafhængigt organ oprettet ved lov eller i henhold til deres nationale forfatning, som skal sikre retsvæsenets og de individuelle dommeres uafhængighed og derved fremme retssystemets effektive funktionsmåde ( 25 ) – eller for så vidt angår Malta og visse andre lande et udvalg til udnævnelse inden for retsvæsenet ( 26 ), skal det i denne henseende anerkendes, at deres sammensætning og kompetence er meget forskellige ( 27 ).

55.

Det er imidlertid vigtigt at nævne, at det blotte forhold, at dommere udnævnes af et medlem af den udøvende magt, ikke i sig selv indebærer, at de førstnævnte står i et underordnelsesforhold til den sidstnævnte, eller sår tvivl om de førstnævntes upartiskhed, hvis – og dette er et væsentligt forbehold – de, når de først er udnævnt, frit kan udøve deres funktioner uden udefrakommende indflydelse eller pres ( 28 ). Der er dog en undtagelse hertil. Som Domstolen anerkendte i dom af 26. marts 2020, Fornyet prøvelse Simpson og HG mod Rådet og Kommissionen (C-542/18 RX-II og C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232), spiller artikel 19 TEU en rolle, når en bestemt dommer ikke er blevet gyldigt udnævnt, og når denne ulovlighed er af en sådan art og alvorlighed, at den skaber en reel risiko for, som Domstolen formulerede det, at den udøvende magt kan bringe integriteten af udnævnelsesproceduren i fare ( 29 ). Det følger heraf, at der skal være en mekanisme, hvorved en ulovlig udnævnelse til dommerstanden – navnlig når den pågældende dommer ikke lovligt kunne udnævnes – lovligt kan erklæres ugyldig.

56.

Det kan ikke desto mindre anføres, at bortset fra det specifikke og usædvanlige tilfælde med ulovligt udnævnte dommere, der er beskrevet i dommen i sagen Fornyet prøvelse Simpson mod Rådet og HG mod Kommissionen, ser artikel 19, stk. 1, TEU i det væsentlige fremad, idet den omhandler beskyttelsen af domstolenes uafhængighed, når dommeren først er udnævnt.

57.

Der er i denne henseende ingen grund til at benægte, at politik har spillet en rolle – nogle gange endog en afgørende rolle – ved udnævnelsen af dommere i mange retssystemer, herunder i medlemsstaterne. Det er her tilstrækkeligt at pege på erfaringen hos to af verdens mest prominente og indflydelsesrige domstole – nemlig den øverste domstol i USA og den tyske forfatningsdomstol – hvor næsten alle medlemmer blev åbenlyst forbundet med bestemte politiske partier og politiske traditioner ( 30 ). Politikere og tidligere politikere kan endog være ex officio medlemmer af forfatningsdomstole i medlemsstaterne (som i Frankrig ( 31 )) enten på grund af den lovgivning, der regulerer det (som det er tilfældet med den belgiske forfatningsdomstol ( 32 )), eller fordi de vælges af parlamentsmedlemmer (som f.eks. i Tyskland ( 33 ) eller som det navnlig er tilfældet i Italien ( 34 )) eller de ofte udnævnes traditionelt som dommere ved disse domstole. Der kan dog ikke herske tvivl om, at alle disse domstole har vist sig at være målbevidst uafhængige i forhold til de øvrige grene af statsmagten.

58.

Dette bringer os direkte videre til spørgsmålet om, hvad begrebet retsvæsenets uafhængighed indebærer. Det er nu med al tydelighed fastslået, at kravet om, at domstolene skal være uafhængige, omfatter to aspekter. Det første, eksterne, aspekt kræver, at den pågældende ret udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelse. Det andet, interne, aspekt hænger sammen med begrebet upartiskhed og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Dette aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i sagens udfald ud over den strikte anvendelse af retsregler ( 35 ).

59.

Selv om denne sag ikke direkte vedrører problemstillingen om retsvæsenets upartiskhed, er det ikke desto mindre et begreb, som er nært forbundet med begrebet institutionel uafhængighed. Problemstillingen om institutionel uafhængighed er blevet undersøgt i en række afgørelser fra Menneskerettighedsdomstolen helt tilbage fra den principielle dom af 28. juni 1984, Campbell og Fell mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:1984:0628JUD000781977), og senere af Domstolen i en række væsentlige afgørelser måske begyndende med dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117).

60.

Da en stor del af denne retspraksis er konsolideret og opsummeret i dommen om den øverste domstols uafhængighed og dommen i sagen A.K. m.fl., kan det i den foreliggende sag være tilstrækkeligt blot at undersøge uafhængighedsbegrebet, som Domstolen drøftede det i disse to domme. Jeg foreslår at begynde med en analyse af dommen i sagen A.K. m.fl.

61.

Domstolen forklarede i dommen i sagen A.K. m.fl.:

[…]

[…]

62.

I den samme dom udtalte Domstolen videre, at det forhold, at visse dommere »blev udnævnt af republikkens præsident, ikke er af en sådan karakter, at den skaber en afhængighed for disse dommere af denne præsident eller rejser tvivl om deres upartiskhed, hvis de berørte, når de først er udnævnt, ikke påvirkes af nogen form for pression og ikke modtager instrukser i udøvelsen af deres funktioner« ( 36 ). Domstolen fortsatte ikke desto mindre med at tilråde, at det »stadig [er] nødvendigt at sikre, at de materielle betingelser og den processuelle fremgangsmåde, hvorunder afgørelser om udnævnelser vedtages, har en sådan karakter, at der ikke opstår rimelig tvivl i offentligheden om, at de pågældende dommere er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden, når de berørte først er blevet udnævnt« ( 37 ). Ud fra dette synspunkt er det bl.a. vigtigt, at disse betingelser og fremgangsmåder er affattet på en sådan måde, at de sikrer, at dommere er beskyttet mod indblanding eller ydre pres, der ville kunne bringe deres uafhængighed i fare ( 38 ).

63.

Domstolen bemærkede derefter, at domstolsrådets (kendt som KRS) eksistens, som rådgav den polske præsident om egnetheden af bestemte kandidater til embedet som dommer, hjalp med at gøre proceduren mere objektiv og gennemsigtig, forudsatte imidlertid, at »dette organ selv er tilstrækkeligt uafhængigt af den lovgivende og den udøvende magt og af den myndighed, som det skal indgive en sådan indstilling til udnævnelse til (jf. analogt dommen om den øverste domstols uafhængighed, præmis 116)« ( 39 ). Domstolen konkluderede ved at henvise til kriterier, hvorefter den forelæggende ret selv kunne bedømme KRS’ uafhængighed.

64.

Domstolen udtrykte tilsvarende overvejelser i dommen om den øverste domstols uafhængighed. Det er imidlertid nødvendigt at undersøge baggrunden for disse retsforhandlinger, således at sammenhængen og betydningen af de bemærkninger, som Domstolen efterfølgende fremsatte i dommen i sagen A.K. m.fl. vedrørende nødvendigheden af at sikre, at de materielle betingelser og detaljerede processuelle regler, der regulerer vedtagelsen af udnævnelsesafgørelser, er af den sådan art, at de ikke kan give anledning til rimelig tvivl hos borgerne om de berørte dommeres uimodtagelighed over for eksterne faktorer, forstås korrekt.

65.

Sagen om den øverste domstols uafhængighed tog udgangspunkt i en traktatbrudssag indledt af Kommissionen, hvori den gjorde gældende, at visse bestemmelser i en polsk lov, som gav den præsidenten for Republikken Polen mulighed for at beslutte, om en bestemt dommer skulle have lov til at fortsætte sit hverv efter den normale pensionsalder, tilsidesatte garantierne for retsvæsenets uafhængighed. Domstolen understregede, at selv om afgørelser om dommeres pensionsalder udgjorde et anliggende for medlemsstaterne, var medlemsstaterne ikke desto mindre, når de vælger en sådan mekanisme, forpligtet til at sikre, at retsvæsenets uafhængighed ikke derved blev kompromitteret.

66.

Domstolen udtalte derefter, at det forhold, at »Republikken Polens præsident er tildelt beføjelse til at afgøre, om en sådan given forlængelse skal indrømmes eller ej, ganske vist ikke i sig selv [er] tilstrækkelig til at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af dette princip. Det skal imidlertid sikres, at de materielle betingelser og den processuelle fremgangsmåde, hvorunder sådanne afgørelser vedtages, har en sådan karakter, at der ikke opstår rimelig tvivl i offentligheden om, at de pågældende dommere er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden« ( 40 ).

67.

Domstolen fandt derefter, at den nye lovgivning, der regulerede den øverste domstol i Polen, ikke var i overensstemmelse med disse krav, for så vidt som afgørelsen om at tildele en sådan forlængelse »nu er betinget af en afgørelse fra Republikken Polens præsident, som har skønsmæssig karakter, idet dens vedtagelse ikke som sådan er begrænset af noget objektivt kriterium, der kan efterprøves, og idet den ikke skal begrundes. Derudover kan en sådan afgørelse ikke gøres til genstand for domstolsprøvelse« ( 41 ).

68.

Mens Domstolen anerkendte, at det polske nationale råd for retsvæsenet skulle afgive en udtalelse til republikkens præsident, inden sidstnævnte traf sin afgørelse – hvilken proces ganske vist bidrog til at gøre proceduren mere objektiv – ændrede det ikke på, at loven ikke indeholdt nogen mekanisme, hvorved dette organ var forpligtet til at afgive sine udtalelser »på grundlag af fuldt ud objektive og relevante kriterier og [være begrundet] tilstrækkeligt, således at den er egnet til objektivt at oplyse denne myndighed, når denne træffer afgørelse« ( 42 ).

69.

Domstolen konkluderede, at den skønsbeføjelse, som den polske præsident var tildelt med henblik på at forlænge pensionsalderen for visse dommere, var af »en sådan karakter, at den rejser rimelig tvivl navnlig i offentligheden om, hvorvidt dommerne er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden« ( 43 ).

70.

Hvilke konklusioner kan der drages af disse to vigtige afgørelser (og den retspraksis, der gik forud for dem)? Det følger af dommen i sagen A.K. m.fl. (og den tidligere retspraksis), at hverken EU-retten eller for den sags skyld EMRK på forhånd pålægger nogen bestemt form for institutionelle garantier, der skal sikre dommeres uafhængighed. Det, der betyder noget, er imidlertid for det første, at dommere ikke står i et afhængighedsforhold til eller er under hierarkisk kontrol fra den udøvende magts eller den lovgivende magts side, og at dommere for det andet faktisk har garantier, der beskytter dem mod sådant eksternt pres.

71.

Under disse omstændigheder er det kun, hvis et af disse aspekter af proceduren for udnævnelse af dommere er behæftet med en mangel af en sådan karakter og alvorlighed, at den skaber en reel risiko for, at andre dele af statsmagten, navnlig den udøvende magt, kan udøve et skøn, der ikke tilkommer denne, hvorved integriteten af resultatet af udnævnelsesproceduren bringes i fare (og der således vækkes en rimelig tvivl hos borgerne med hensyn til den eller de pågældende dommeres uafhængighed og upartiskhed), at den pågældende udnævnelsesprocedure kan være i strid med artikel 19, stk. 1, TEU ( 44 ).

72.

Det skal også erindres, at i overensstemmelse med Domstolens og Menneskerettighedsdomstolens praksis forudsætter garantierne for medlemsstaternes domstoles uafhængighed og upartiskhed, at der findes regler ikke kun om medlemmernes udnævnelse, men også om organets sammensætning, funktionsperiode, tilfælde, hvor organets medlemmer kan eller skal vige deres sæde, og tilfælde, hvor de kan afsættes, som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl hos parter i retssager om, at organet er uimodtageligt for påvirkninger udefra og neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden ( 45 ). Disse kriterier er lige så vigtige som selve udnævnelsesproceduren, fordi »kravet om dommeres uafhængighed er en del af kerneindholdet af den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, der har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten, og for bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, bl.a. retsstatsprincippet« ( 46 ).

73.

Alt dette betyder, at dommere skal være økonomisk uafhængige af den udøvende og den lovgivende magt, således f.eks. at de oppebærer en løn, der er passende i forhold til deres retslige opgaver. Dette betyder ligeledes, at deres løn ikke må nedsættes (ud over ved alment gældende beskatning) i deres embedsperiode. En medlemsstat kan imidlertid nedsætte dommeres løn som led i en undtagelsesforanstaltning til nedbringelse af omkostninger, forudsat at nedsættelserne finder generel anvendelse i hele den offentlige sektor, nedsættelserne er forholdsmæssige, og det oprindelige lønniveau genindføres, når den økonomiske krise, som begrundede foranstaltningen, er overstået ( 47 ).

74.

Endnu vigtigere er den omstændighed, at et væsentligt kendetegn ved retsvæsenets uafhængighed er, at dommere også skal have tilstrækkelig beskyttelse mod at blive afsat, bortset fra, når det er berettiget ( 48 ). Afgørelsen om at afsætte en dommer – uanset om denne afgørelse træffes af den udøvende magt alene eller efter en sag for den lovgivende magt – skal i princippet også kunne efterprøves af domstolene. Garantier om retsvæsenets uafhængighed vil ellers være intetsigende, hvis den udøvende eller den lovgivende magt kan gemme sig bag uudgrundelig tavshed og gøre gældende, at enhver afgørelse om at afsætte en dommer ikke er berettiget, da vejen vil stå åben for, at en dommer kan afsættes i andre tilfælde end, når det er berettiget ( 49 ).

75.

Endelig fordrer kravet om uafhængighed tillige, at disciplinærordningen for dem, som har til opgave at udøve dømmende myndighed, frembyder de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for, at en sådan ordning anvendes som et system til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold. Fastsættelse af regler, som både definerer, hvilken adfærd der udgør disciplinærforseelser, og hvilke sanktioner der konkret finder anvendelse, som foreskriver et uafhængigt organs indgriben i henhold til en procedure, der fuldt ud garanterer rettighederne i chartrets artikel 47 og 48, bl.a. retten til et forsvar, og som fastsætter en mulighed for at indbringe disciplinærorganers afgørelser for domstolene, udgør i denne forbindelse alle væsentlige garantier med henblik på at bevare den dømmende magts uafhængighed ( 50 ).

76.

En gennemgang af de procedurer for udnævnelse til dommerstanden, der i øjeblikket er gældende i medlemsstaterne, afslører en mangfoldighed af tilgange og udnævnelsesordninger. Som jeg allerede har anført, er der intet i artikel 19 TEU eller chartrets artikel 47 (eller for den sags skyld EMRK’s artikel 6), som søger ensartethed i denne henseende. En ting er dog klart: Dommere udnævnes, og de vælges ikke. Det betyder, at i en Union, som bygger på demokratiske værdier og retsstatsprincippet i henhold til artikel 2 TEU, står dommere ikke – og kan ikke stilles – til demokratisk regnskab, og de kan heller ikke tildeles en rolle i udarbejdelsen af politikker.

77.

Alt dette indvirker på retsvæsenets uafhængighed. De institutionelle garantier, som jeg har talt om, er dermed udarbejdet for at sikre, at dommere godtgør den nødvendige uafhængighed af den udøvende og den lovgivende magt, ikke kun i tale, men også i handling. Ud over de nødvendige institutionelle garantier er det væsentligste kendetegn ved retsvæsenets uafhængighed måske også det mest flygtige. Da dommere ikke har noget demokratisk mandat, sømmer det sig følgelig for dem at godtgøre uafhængighed af deres egne rent personlige politiske præferencer og subjektive overbevisninger og derved forblive tro over for deres alvorlige forpligtelse til upåvirket af følelser at anvende loven under henvisning til fastlagte retlige principper uden frygt eller begunstigelse.

78.

Det er korrekt, således som det er anerkendt i dommen om den øverste domstols uafhængighed, at eksistensen af uafhængige organer, såsom et nationalt domstolsråd eller et udvalg for udnævnelse af dommere, kan bistå til at sikre, at proceduren for udnævnelse af dommere (eller som i denne sag forlængelse af en bestemt dommers embedsperiode) er objektiv og gennemsigtig. Eksistensen af sådanne organer kan som sådan og i sig selv derfor være ønskværdige. Det fremgår ikke desto mindre klart af dommen i sagen i A.K. m.fl., at eksistensen heraf ikke er afgørende for retsvæsenets uafhængighed, som kræves i henhold til artikel 19 TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47. Jeg anfører dette, selv om Domstolen i dommen om den øverste domstols uafhængighed talte om at sikre, at »de materielle betingelser og den processuelle fremgangsmåde, hvorunder sådanne afgørelser vedtages, har en sådan karakter, at der ikke opstår rimelig tvivl i offentligheden om, at de pågældende dommere er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden« ( 51 ). Som det allerede er nævnt, var disse kommentarer imidlertid rettet mod en udnævnelse, som forlængede varigheden af dommeres hverv, og vedrørte ikke selve en faktisk udnævnelse til dommerstanden. Det må derfor gentages, at artikel 19, stk. 1, TEU i det væsentlige ser fremad, idet den søger at sikre, at dommere, når de først er udnævnt, har tilstrækkelige garantier for retsvæsenets uafhængighed.

79.

Jeg har, da jeg drog denne konklusion, ikke set bort fra det forhold, at Domstolen gentog disse ord i dommen i sagen A.K. m.fl. ( 52 ) med hensyn til udnævnelse af dommere i almindelighed. Det er imidlertid ikke min opfattelse, at Domstolen herved havde til hensigt uden videre at antyde f.eks., at den blotte omstændighed, at en person, som tidligere var nært knyttet til et bestemt politisk parti eller tradition, efterfølgende udnævnes til dommer, i sig selv er tilstrækkeligt til at så tvivl om denne dommers uafhængighed for så vidt angår artikel 19, stk. 1, TEU efter hans eller hendes udnævnelse til embedet. Jeg er i denne forbindelse derfor fortsat ikke overbevist om, at artikel 19, stk. 1, TEU rækker bagud, så at sige, til retsstillingen før udnævnelsen af den pågældende dommer.

80.

Jeg har heller ikke set bort fra det forhold, at Menneskerettighedsdomstolen for nylig fastslog, at EMRK’s artikel 6, stk. 1, var blevet tilsidesat i en sag, som såede tvivl om lovligheden af en procedure for udnævnelse af dommere ( 53 ). Det er imidlertid vigtigt at understrege, at denne konstatering ikke skyldtes, at justitsministeren ikke havde udnævnt de ansøgere, der var foreslået af det kompetente uafhængige ekspertudvalg – hvilket var muligt efter national ret. Det var snarere, fordi hun havde givet en utilstrækkelig begrundelse for beslutningen om at afvige fra den af udvalget foretagne vurdering, idet der ikke blev foretaget en uafhængig bedømmelse af de relevante fortjenester hos ansøgerne, og at der ikke blev givet en tilstrækkelig begrundelse for, at hendes fravigelse af anbefalingen fra ekspertudvalget, hvilket – som den øverste islandske domstol allerede havde fastslået – udgjorde en tilsidesættelse af islandsk ret. Dette udgjorde ifølge Menneskerettighedsdomstolen grove uregelmæssigheder, som vedrørte selve kernen i retten til en »domstol oprettet ved lov« ( 54 ).

81.

De afgørende betragtninger er dog fortsat, om en national dommer objektivt set har tilstrækkelige garantier for institutionel uafhængighed og beskyttelse mod afsættelse fra embedet, således at – som Domstolen bemærkede i dommen i sagen A.K. m.fl. – at han eller hun kan udøve sit hverv på en måde, som er helt uafhængig og uden enhver form for ordrer eller kontrol fra enten den udøvende eller den lovgivende magt.

82.

Mens vurderingen af disse forhold i sidste ende er et anliggende for den forelæggende ret, forekommer det under hensyn til bestemmelserne i forfatningens artikel 97 og 100, at dommere faktisk har en væsentlig beskyttelse mod afsættelse fra embedet, undtagen ved uarbejdsdygtighed eller ukorrekt adfærd. Hvad angår beskyttelsen mod afsættelse fra embedet som dommer ved de højere og lavere domstole i Malta bestemmer forfatningen, at de skal fratræde embedet, når de fylder 65 år, og ikke kan afsættes fra embedet før denne alder, undtagen af præsidenten efter en begæring fra repræsentanternes hus støttet af ikke mindre end to tredjedele af medlemmerne på grundlag af dokumentation for manglende evne til at udføre de funktioner, der er forbundet med embedet (uanset om dette udspringer af dårlig fysisk eller psykisk helbred eller en hvilken som helst anden grund) eller på grundlag af dokumentation for ukorrekt adfærd ( 55 ).

83.

Endvidere forekommer disciplinærordningen i henhold til forfatningen at yde de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for, at den anvendes som en ordning til politisk kontrol af retsafgørelsers indhold. Det organ, som har enekompetence til at irettesætte dommere, er et underudvalg til retsplejeudvalget bestående af tre medlemmer af dommerstanden valgt blandt dommere fra de højere og de lavere domstole, der handler ud fra deres egen overbevisning og er ikke underlagt nogen persons eller myndigheds instruktion eller kontrol ( 56 ). Herudover fastsætter forfatningens artikel 101B en procedure, som garanterer, at den dommer, der er rejst sag imod, har mulighed for at indgive indlæg og blive hørt i en høring med bistand af en advokat eller juridisk rådgiver. Den samme bestemmelse definerer også adfærd, der udgør disciplinære overtrædelser under henvisning til de etiske regler for medlemmer af dommerstanden, og de straffe, der faktisk finder anvendelse.

84.

Det er korrekt, at den maltesiske forfatning – i modsætning til visse andre medlemsstaters forfatninger ( 57 ) – ikke indeholder en udtrykkelig erklæring om, at dommere er uafhængige i udøvelsen af deres funktioner. Det kan være, at den forelæggende ret er af den opfattelse, at dette fremgår af ordlyden af artikel 97 i den maltesiske forfatning. Under alle omstændigheder er denne manglende udtrykkelige garanti ikke i sig selv skæbnesvanger, hvis, hvilket forekommer at være tilfældet, maltesiske dommere i øvrigt har andre, stærke institutionelle og forfatningsmæssige garantier, der har til hensigt at fremme retsvæsenets uafhængighed.

85.

Det samme gælder for den økonomiske uafhængighed. Ifølge den maltesiske regering modtager dommere i Malta en løn, der er på linje med den øverste lønskala for den maltesiske forvaltning, således at de maltesiske dommeres økonomiske uafhængighed ikke forekommer at være truet. Der er heller ikke noget, der tyder på, at lønnen enten er blevet eller kan blive forringet på en måde, som vil true retsvæsenets uafhængighed.

86.

Inden jeg konkluderer på den forelæggende rets andet spørgsmål, finder jeg det nødvendigt at behandle betydningen af Venedigkommissionens udtalelse nr. 940/2018 for denne sag. En væsentlig del af sagsøgerens sag støttes nemlig på anbefalingerne i denne udtalelse.

87.

For det første har sagsøgeren gjort Venedigkommissionens udtalelse nr. 940/2018 gældende til støtte for påstanden om, at det fastslås, at den anfægtede procedure for udnævnelse af dommere er ugyldig under henvisning til artikel 19, stk. 1, TEU. Efter sagsøgerens opfattelse anførte Venedigkommissionen, at ændringerne af forfatningen fra 2016, hvorved udvalget for udnævnelse af dommere blev nedsat, var et skridt i den rigtige retning, men ikke i tilstrækkelig grad sikrede retsvæsenets uafhængighed, og at der var behov for yderligere skridt ( 58 ).

88.

Mens en udtalelse fra Venedigkommissionen som denne her åbenlyst er af stor værdi ved vurderingen af gyldigheden af en procedure for udnævnelse af dommere for så vidt angår kravene til effektiv retsbeskyttelse, kan den ikke desto mindre ikke anses for afgørende for spørgsmålet om lovligheden for så vidt angår artikel 19, stk. 1, TEU. Som generaladvokat Bobek for nylig anførte: »På grundlag af EU-retten udgør disse rapporter […] en nyttig informationskilde« ( 59 ). Venedigkommissionens analyse er i det væsentlige politisk, om end en sofistikeret og politisk oplyst analyse. Venedigkommissionens udtalelse har til formål at finde en ideel ordning. Det er med dette formål in mente, at Venedigkommissionen har fremsat anbefalinger til forbedring af den gældende ordning for udnævnelse af dommere i Malta, som omhandler bl.a. sammensætningen af udvalget for udnævnelse af dommere eller den bindende karakter af det forslag, som det skal indgive til Maltas præsident (snarere end til premierministeren) ( 60 ).

89.

Som et tidligere medlem af Venedigkommissionen har påpeget, skal de handlingsnormer, som Venedigkommissionen fastsætter, også opretholde de pågældende landes valgfrihed og skønsbeføjelse. Venedigkommissionens udtalelser kan ikke komme til udtryk som »alt-eller-intet«-normer, selv visse af normernes fleksibilitet kan korrigeres delvist ved internationale konventioner, såsom EMRK, når retsvæsenets opbygning og uafhængighed står på spil ( 61 ). Som Venedigkommissionen selv erindrede om i udtalelse nr. 940/2018, findes der ikke en enkelt »model«, som ideelt kan overholde magtfordelingsprincippet og sikre retsvæsenets fuldstændige uafhængighed ( 62 ).

90.

For det andet er forslagene fra udvalget for udnævnelse af dommere ikke bindende i henhold til forfatningen af 2016, og det forekommer, at udnævnelsesafgørelser ikke anses for at kunne håndhæves af de maltesiske domstole. Jeg anfører i denne henseende, hvilket blev bekræftet af den maltesiske regerings repræsentant i retsmødet, at det kun er retsmidlet actio popularis, der i øjeblikket står til rådighed i Malta. Som Repubblika anførte som svar, er dette retsmiddel blot et middel til at anfægte en lovs forfatningsmæssighed, og det er ikke en procedure, hvorved gyldigheden af en individuel udnævnelse til dommer kan granskes. Såfremt den problemstilling måtte opstå, at en individuel dommer måtte blive ulovligt udnævnt, vil de maltesiske domstole faktisk være forpligtet til i medfør af artikel 19, stk. 1, TEU at have et passende retsmiddel til at sikre, at udnævnelsen kan anfægtes på effektiv vis. Eftersom der ikke forekommer at være rejst et spørgsmål herom for de maltesiske domstole indtil nu, er det måske ufornødent at overveje dette yderligere, indtil en sådan problemstilling faktisk opstår. Hvis premierministeren nogensinde måtte afvige fra forslaget fra udvalget for udnævnelser af dommere, vil han eller hun i medfør af forfatningen ikke desto mindre være forpligtet til at begrunde sit valg i en erklæring offentliggjort i statstidende og at afgive en forklaring om fravigelsen af anbefalingen i repræsentanternes hus inden for en bestemt frist ( 63 ).

91.

Endvidere garanterer forfatningens artikel 96A, stk. 4, at medlemmerne af udvalget for udnævnelser af dommere handler ud fra deres egen overbevisning og ikke er underlagt nogen anden persons eller myndigheds instruktion eller kontrol. Herudover foretager udvalget for udnævnelser af dommere sine udtalelser på grundlag af kriterier, der er fastsat i en offentliggjort afgørelse som krævet i forfatningens artikel 96A, stk. 8 ( 64 ), og udnævnelser bygger på objektive kriterier – såsom erfaring som advokat – der er opstillet i forfatningen ( 65 ).

92.

Sammenfattende kan Venedigkommissionens udtalelse derfor siges at afspejle anbefalinger til en mere komplet ordning med gennemsigtighed og meritbaserede udnævnelser til dommerstanden. Mens disse som sådan kan siges at være ønskværdige anbefalinger, taler det forhold, at den maltesiske ordning ikke fuldt ud opfylder disse standarder, ikke i sig selv for, at maltesiske dommere ikke både i teorien og i praksis har garantier for uafhængighed, som er tilstrækkelige til at opfylde kravene i artikel 19 TEU.

93.

På baggrund af ovenstående betragtninger konkluderer jeg følgelig, at artikel 19, stk. 1, TEU, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, ikke er til hinder for nationale forfatningsbestemmelser hvorefter den udøvende magt eller et af medlemmerne heraf, såsom premierministeren, spiller en rolle i proceduren for udnævnelse af medlemmer af dommerstanden.

94.

Mens artikel 19, stk. 1, TEU, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, ikke er normgivende ex ante, hverken for så vidt angår bestemte betingelser for udnævnelsen eller arten af de særlige garantier, som medlemsstaternes dommere har, kræver den ikke desto mindre som minimum, at sådanne dommere har garantier for uafhængighed. Det afgørende for så vidt angår artikel 19 TEU er, at dommere ikke skal stå i et afhængighedsforhold til eller være underlagt hierarkisk kontrol fra enten den udøvende eller den lovgivende magt. Dommere skal være økonomisk uafhængige af den udøvende og den lovgivende magt, således at deres løn ikke forringes (på anden måde end ved beskatning, der finder generel anvendelse, og forholdsmæssige foranstaltninger til lønnedsættelse) i deres embedsperiode. Det er ligeledes vigtigt, at de har tilstrækkelig beskyttelse mod afsættelse fra embedet, undtagen når det er berettiget, og deres disciplinære ordning skal omfatte de nødvendige garantier til at forhindre enhver risiko for, at den anvendes som en ordning til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold.

95.

Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om disse garantier faktisk foreligger.

96.

Den forelæggende ret har med det tredje spørgsmål, såfremt premierministerens beføjelse måtte anses for uforenelig med artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47, ønsket oplyst, om dette forhold bør tages i betragtning for så vidt angår fremtidige udnævnelser, eller om det også berører tidligere udnævnelser. Dette spørgsmål rejser faktisk spørgsmålet om de tidsmæssige begrænsninger af retsvirkningerne af Domstolens dom, hvis den forelæggende ret efter sin bedømmelse måtte konkludere, at den omtvistede procedure for udnævnelse af dommere er i strid med artikel 19, stk. 1, TEU som fortolket af Domstolen i den forestående dom.

97.

Det bør i denne henseende erindres, at i henhold til Domstolens faste praksis belyser og præciserer den fortolkning, som Domstolen foretager af en EU-retlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF, betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt, fra sin ikrafttræden. Heraf følger, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen, såfremt betingelserne for at anlægge sag ved de kompetente retter om anvendelsen af den nævnte regel i øvrigt er opfyldt ( 66 ).

98.

Det er derfor kun rent undtagelsesvis, at Domstolen under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er sikret i Unionens retsorden, vil finde anledning til at begrænse muligheden for at gøre en bestemmelse gældende, som Domstolen har fortolket. For at der kan træffes bestemmelse om en sådan begrænsning, skal to hovedbetingelser være opfyldt, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige forstyrrelser ( 67 ).

99.

Domstolen har endvidere fundet, at en begrænsning af en sådan fortolknings tidsmæssige virkninger kun kan tillades i den faktiske dom, hvorved der træffe afgørelse om den fortolkning, der er anmodet om ( 68 ). Det skal i denne henseende anføres, at denne sag for første gang behandler spørgsmålet, om en national procedure for udnævnelse af dommere er omfattet af artikel 19, stk. 1, TEU og i givet fald, i hvilket omfang.

100.

Hvad angår betingelsen om god tro kan tre forhold fremhæves. For det første vil denne sag sandsynligvis markere en udvikling i fortolkningen af anvendelsesområdet for artikel 19, stk. 1, TEU, for så vidt som den omhandler en procedure for udnævnelse af dommere og dette i forbindelse med forholdsvis ny retspraksis indledt med dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117). For det andet svarede den udnævnelsesordning, der var i kraft inden reformen af forfatningen i 2016, til den i hovedsagen anfægtede ordning – med undtagelse af udvalget for udnævnelse af dommeres medvirken. Malta skulle imidlertid for at blive medlem af Den Europæiske Union nødvendigvis respektere de værdier, der er henvist til i artikel 2 TEU ( 69 ), og opfylde »København-kriterierne«, som Det Europæiske Råd vedtog den 21. og 22. juni 1993 ( 70 ), som indebærer – i medfør af det politiske kriterium – en streng efterprøvelse af overholdelsen af retsstatsprincippet og et stærkt, effektivt, uafhængigt, upartisk og ansvarligt retsvæsen ( 71 ). Selv om Europa-Kommissionen for det tredje anførte i landekapitlet om Malta 2019 ( 72 ) under henvisning til Venedig-kommissionens udtalelse nr. 940/2018, at det maltesiske retssystem står over for en række udfordringer, og at nylige reformer endnu ikke fuldt ud har sikret retsvæsenets uafhængighed ( 73 ), anså den det ikke for nødvendigt at indlede en traktatbrudssag mod Malta på grundlag af artikel 258 TEUF ( 74 ).

101.

Disse omstændigheder forekommer mig derfor rimeligvis at have ledt de berørte myndigheder i Malta til at antage, at den anfægtede procedure for udnævnelse af dommere var i overensstemmelse med EU-retten ( 75 ).

102.

Hvad angår risikoen for alvorlige forstyrrelser skal det anføres, at Domstolens fortolkning af EU-retten i denne sag omhandler retten til effektive retsmidler og lovmæssigheden af sammensætningen af nationale domstole.

103.

Under disse omstændigheder er det åbenlyst, at hvis den forelæggende ret på grundlag af Domstolens dom måtte konkludere, at den gældende procedure for udnævnelse af dommere i Malta er i strid med artikel 19, stk. 1, TEU, vil det uundgåeligt medføre alvorlige betænkeligheder vedrørende retssikkerheden, som kan påvirke den rette funktionsmåde af retssystemet som helhed. Disse vanskeligheder vil faktisk ikke kun påvirke dommeres mulighed for at træffe afgørelse i verserende sager, men vil også – som den maltesiske regering med rette har påpeget sit skriftlige indlæg – indvirke på retssystemets mulighed for at behandle det efterslæb af sager, som Malta står over for. Endelig vil en sådan beslutning sandsynligvis påvirke res judicata status for sager, som de maltesiske domstole tidligere har behandlet. Princippet om res judicata er imidlertid af særlig betydning både i Den Europæiske Unions retsorden og i de nationale retssystemer. Det er vigtigt for at sikre en stabil retstilstand og stabile retlige relationer og retsplejehensyn, at retsafgørelser, der er blevet endelige, efter at de hjemlede appelmuligheder er udnyttet, eller efter at appelfristerne er udløbet, ikke længere kan anfægtes ( 76 ).

104.

På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at svaret på den forelæggende rets tredje spørgsmål bør være, at der ikke kan rejses tvivl om proceduren for udnævnelse af dommere under påberåbelse af artikel 19, stk. 1, TEU, fortolket i lyset af chartrets artikel 47, til støtte for sager, der er anlagt før datoen for afsigelsen af den forestående dom.

105.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg derfor, at Domstolen bør besvare det af Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (domstol i civile sager, første afdeling, afdelingen for forfatningsretlige sager, Malta) forelagte spørgsmål som følger: