EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 62010CJ0188

Domstolens Dom (Store Afdeling) af 22. juni 2010.
Aziz Melki (C-188/10) og Sélim Abdeli (C-189/10).
Anmodninger om præjudiciel afgørelse: Cour de cassation - Frankrig.
Præjudiciel forelæggelse – artikel 267 TEUF – undersøgelse af en national lovs overensstemmelse med såvel EU-retten som den nationale forfatning – national lovgivning, hvorefter der i første række skal foretages en kontrol af forfatningsmæssighed – artikel 67 TEUF – fri bevægelighed for personer – ophævelse af kontrollen ved de indre grænser – forordning (EF) nr. 562/2006 – artikel 20 og 21 – national lovgivning, som tillader identitetskontrol i en zone mellem Frankrigs landgrænse til stater, som er parter i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen, og en linje i en afstand af 20 kilometer herfra.
Forenede sager C-188/10 og C-189/10.

Digital reports (Court Reports - general)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2010:363

GENERALADVOKAT STILLINGTAGEN

J. MAZÁKS

fremsat den 7. juni 2010 ( 1 )

I — Indledning

1.

Disse anmodninger om præjudiciel afgørelse drejer sig om fortolkningen af artikel 67 TEUF og 267 TEUF. Det første spørgsmål, som cour de cassation (Frankrig) har forelagt, vedrører overensstemmelsen med artikel 267 TEUF af den franske organiske lov nr. 2009-1523 af 10. december 2009 om anvendelsen af artikel 61-1 i Den Franske Republiks forfatning, som indførte »spørgsmålet (la question prioritaire) om forfatningsmæssighed« i henhold til den nævnte artikel 61-1. Denne nye mekanisme er resultatet af en forfatningsreform, der trådte i kraft den 1. marts 2010, og som indfører en efterfølgende kontrol af lovbestemmelsers forfatningsmæssighed. Cour de cassation ønsker præciseret, om artikel 267 TEUF er til hinder for artikel 23-2 og 23-5 i bekendtgørelse nr. 58-1067 af 7. november 1958 om organisk lov om Conseil constitutionnel (forfatningsrådet), som ændret ved organisk lov nr. 2009-1523 (herefter »bekendtgørelse nr. 58-1067«), som pålægger de nationale domstole i første række at træffe afgørelse om forelæggelse for Conseil constitutionnel af det for dem rejste spørgsmål om forfatningsmæssighed, for så vidt som det med spørgsmålet gøres gældende, at en national retsakt er forfatningsstridig på grund af dens manglende overensstemmelse med EU-retten.

2.

Det andet spørgsmål vedrører overensstemmelsen af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale (den franske lov om strafferetspleje), som tillader de udpegede politimyndigheders identitetskontrol af enhver person, bl.a. i en zone mellem Frankrigs landgrænse til stater, som er parter i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000 L 239, s. 19), undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 (herefter »den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention«), og en linje på fransk område i en afstand af 20 kilometer herfra, med artikel 67 TEUF, som foreskriver, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser.

II — Retsforskrifter

A — EU-retlige bestemmelser

3.

Artikel 20 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT L 105, s. 1) har følgende ordlyd:

»De indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet.«

4.

Forordningens artikel 21 med overskriften »Kontrol inden for medlemsstaternes område« fastsætter:

»Ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser berører ikke:

a)

medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol; dette gælder også i grænseområder. For så vidt angår første punktum kan udøvelsen af politimæssige beføjelser navnlig ikke ligestilles med ind- og udrejsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger:

i)

ikke har grænsekontrol som formål

ii)

bygger på generelle politioplysninger og -erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet

iii)

er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser

iv)

udføres som stikprøvekontrol

b)

sikkerhedskontrol af personer i havne eller lufthavne, der foretages af de kompetente myndigheder i henhold til den enkelte medlemsstats ret eller af de ansvarlige i havne og lufthavne eller af transportvirksomheder, forudsat at denne kontrol også foretages for så vidt angår personer, der rejser inden for en medlemsstats område

c)

en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter

d)

tredjelandsstatsborgeres pligt til at anmelde deres tilstedeværelse på en medlemsstats område i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 22 i Schengenkonventionen.«

5.

Samme forordnings artikel 37 med overskriften »Indberetning af oplysninger fra medlemsstaterne« har følgende ordlyd:

»Senest den 26. oktober 2006 meddeler medlemsstaterne Kommissionen deres nationale bestemmelser vedrørende artikel 21, litra c) og d), […]

De af medlemsstaterne indberettede oplysninger offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende, C-udgaven.«

6.

I henhold til artikel 37 i forordning nr. 562/2006 har Den Franske Republik meddelt følgende tekst vedrørende forpligtelsen til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter i medfør af forordningens artikel 21, litra c):

»Efter § L.611-1 i lov om udlændinges indrejse og ophold og om asylret (Ceseda) skal udlændinge på begæring fremvise papirer eller dokumenter, som giver dem ret til indrejse eller ophold i Frankrig, for kriminalpolitiet.« ( 2 )

B — National ret

7.

Artikel 61-1 i Den Franske Republiks forfatning bestemmer:

»Når der for en ret fremsættes anbringender, hvorved en lovbestemmelses overensstemmelse med forfatningssikrede rettigheder og friheder anfægtes, kan Conseil constitutionnel forelægges dette spørgsmål efter henvisning fra Conseil d’État eller cour de cassation, som træffer afgørelse inden for en bestemt frist.

En organisk lov fastsætter gennemførelsesbetingelserne for denne artikel.«

8.

Artikel 62 i Den Franske Republiks forfatning bestemmer:

»En bestemmelse, der erklæres forfatningsstridig på grundlag af artikel 61, kan ikke vedtages eller iværksættes.

En bestemmelse, der erklæres forfatningsstridig på grundlag af artikel 61-1, ophæves fra tidspunktet for offentliggørelsen af Conseil constitutionnels afgørelse eller et i denne afgørelse fastsat senere tidspunkt. Conseil constitutionnel bestemmer betingelserne for og de grænser, inden for hvilke de virkninger, som bestemmelsen har affødt, kan anfægtes.

Afgørelser truffet af Conseil constitutionnel er endelige og bindende for statsmagten og for alle administrative og retslige myndigheder.«

9.

Artikel 88-1 i Den Franske Republiks forfatning har følgende ordlyd:

»Republikken deltager i Den Europæiske Union, som består af stater, der frit har valgt at udøve visse af deres kompetencer i fællesskab i medfør af traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, således som de er affattet i henhold til den i Lissabon den 13. december 2007 undertegnede traktat.«

10.

Artikel 1 i organisk lov nr. 2009-1523 har følgende ordlyd:

»Efter kapitel II i afsnit II i bekendtgørelse nr. 58-1067 af 7. november 1958 om organisk lov om Conseil constitutionnel er der indsat et kapitel IIa, der er affattet således:

Kapitel IIa

Spørgsmålet om forfatningsmæssighed

Afdeling 1

De ved de retter, der henhører under Conseil d’État eller cour de cassation, gældende bestemmelser

Artikel 23-1. – For retter, der henhører under Conseil d’État eller cour de cassation, skal et anbringende om, at en lovbestemmelse anfægter forfatningssikrede rettigheder og friheder, fremsættes i et særskilt og begrundet dokument, idet sagen ellers ikke realitetsbehandles. Et sådant anbringende kan første gang gøres gældende under en appel. Det kan ikke påkendes af egen drift. […]

Artikel 23-2. – Retten tager straks stilling ved en begrundet afgørelse om forelæggelse af spørgsmålet om forfatningsmæssighed for Conseil d’État eller cour de cassation. Forelæggelsen foretages, hvis følgende betingelser er opfyldt:

1o

Den anfægtede bestemmelse finder anvendelse på tvisten eller proceduren eller udgør grundlaget for retsforfølgning.

2o

Den er ikke allerede erklæret i overensstemmelse med forfatningen i præmisserne og konklusionerne i en afgørelse fra Conseil constitutionnel, medmindre omstændighederne er ændret.

3o

Spørgsmålet er ikke uden seriøs karakter.

Under alle omstændigheder skal retten, når den er forelagt et anbringende, der anfægter en lovbestemmelses overensstemmelse, dels med forfatningssikrede rettigheder og friheder, dels med Frankrigs internationale forpligtelser, i første række træffe afgørelse om forelæggelse af spørgsmålet om forfatningsmæssighed for Conseil d’État eller cour de cassation.

Afgørelsen om at forelægge spørgsmålet fremsendes til Conseil d’État eller cour de cassation inden for otte dage efter, at den er truffet, med parternes skriftlige indlæg eller konklusioner. Den kan ikke appelleres. Afvisning af at forelægge spørgsmålet kan kun anfægtes, hvis afgørelsen, som regulerer hele eller en del af tvisten, appelleres.

[…]

Afdeling 2

De ved Conseil d’État og cour de cassation gældende bestemmelser

Artikel 23-4. – Inden for en frist på tre måneder fra modtagelsen af den i artikel 23-2 eller artikel 23-1, sidste stykke, omhandlede forelæggelse udtaler Conseil d’État eller cour de cassation sig om henvisningen af spørgsmålet om forfatningsmæssighed til Conseil constitutionnel. Henvisningen foretages, hvis betingelserne i artikel 23-2, 1° og 2°, er opfyldt, og spørgsmålet er nyt eller udviser en seriøs karakter.

Artikel 23-5. – Et anbringende om, at en lovbestemmelse anfægter forfatningssikrede rettigheder og friheder, kan gøres gældende, herunder første gang under en kassationsanke, i forbindelse med en sag ved Conseil d’État eller cour de cassation. Anbringendet skal fremsættes i et særskilt og begrundet dokument, idet det ellers ikke realitetsbehandles. Det kan ikke påkendes af egen drift.

Under alle omstændigheder skal Conseil d’État eller cour de cassation, når de får forelagt anbringender, der anfægter en lovbestemmelses overensstemmelse med dels forfatningssikrede rettigheder og friheder, dels Frankrigs internationale forpligtelser, i første række tage stilling til forelæggelsen af spørgsmålet om forfatningsmæssighed for Conseil constitutionnel.

Conseil d’État eller cour de cassation har en frist på tre måneder fra forelæggelsen af anbringendet til at træffe afgørelse. Conseil constitutionnel forelægges spørgsmålet om forfatningsmæssighed, såfremt betingelserne i artikel 23-2, 1o og 2o, er opfyldt, og spørgsmålet er nyt eller udviser en seriøs karakter.

Når spørgsmålet er blevet indbragt for Conseil constitutionnel, udsætter Conseil d’État eller cour de cassation sagen, indtil Conseil constitutionnel har udtalt sig.

[…]«

11.

Cesedas artikel L.611-1 bestemmer:

»Ud over identitetskontrol skal personer af udenlandsk nationalitet kunne fremvise de papirer og dokumenter, på grundlag af hvilke de har ret til indrejse eller ophold i Frankrig, for kriminalpolitiet, jf. artikel 20 og 21 (1°) i code de procédure pénale.

I forlængelse af en identitetskontrol foretaget i henhold til artikel 78-1, 78-2 og 78-2-1 i code de procédure pénale kan personer af udenlandsk nationalitet ligeledes skulle fremvise de i det foregående stykke omhandlede papirer og dokumenter.«

12.

Artikel 78-1 i code de procédure pénale har følgende ordlyd:

»Anvendelsen af de i dette kapitel omhandlede regler er undergivet de i artikel 12 og 13 omhandlede retsmyndigheders kontrol.

Enhver, der befinder sig på det nationale område, må acceptere identitetskontrol foretaget af de i de følgende artikler omhandlede politimyndigheder og på de omhandlede betingelser.«

13.

Artikel 78-2, stk. 1-3, i code de procédure pénale har følgende ordlyd:

»Kriminalpolitiet, jf. artikel 20 og 21-1, kan anmode enhver person om at legitimere sig, hvis der foreligger en eller flere plausible grunde til mistanke om, at den pågældende:

har begået eller forsøgt at begå en lovovertrædelse

eller forbereder sig på at begå en forbrydelse

eller kan levere nyttige oplysninger for undersøgelsen i tilfælde af en forbrydelse

eller er genstand for en af en retsmyndighed beordret eftersøgning.

På skriftligt krav fra anklagemyndigheden med henblik på eftersøgning og retsforfølgning af lovovertrædelser, som den har præciseret, kan enhver persons identitet ligeledes på samme måde kontrolleres på steder og i en tidsperiode bestemt af denne myndighed. At identitetskontrollen viser andre lovovertrædelser end dem, der er omhandlet i anklagemyndighedens krav, udgør ikke en grund til ugyldighed af de hertil relaterede procedurer.

Enhver persons identitet kan, uanset vedkommendes adfærd, ligeledes kontrolleres efter de i stk. 1 omhandlede regler for at forebygge krænkelse af den offentlige orden, bl.a. personers eller goders sikkerhed.«

14.

Artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale bestemmer:

»I en zone mellem Frankrigs landgrænse til stater, som er parter i den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention, og en linje på fransk område i en afstand af 20 kilometer herfra samt i offentligt tilgængelige zoner i havne og lufthavne samt på jernbane- og rutebilstationer, som er åbne for international trafik og udpeget ved bekendtgørelse, kan der ligeledes foretages kontrol af enhver persons identitet i overensstemmelse med bestemmelserne i stk. 1 med henblik på at kontrollere overholdelsen af pligten til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise de ved lov foreskrevne beviser og dokumenter. Hvis kontrollen finder sted om bord på et tog, der tilbagelægger en international strækning, kan kontrollen foretages på strækningen mellem grænsen og den første station efter 20 kilometer-linjen fra grænsen. På internationale jernbanelinjer med særlige karakteristika, for så vidt angår hvilke stationer de betjener, kan kontrollen tillige foretages mellem denne station og en station beliggende inden for de følgende 50 kilometer. Disse jernbanelinjer og stationer udpeges ved ministeriel bekendtgørelse. Hvis en motorvejsstrækning begynder i den i dette stykkes første punktum nævnte zone, og det første betalingsanlæg er beliggende efter 20 kilometer-linjen, kan kontrollen desuden på strækningen indtil dette første betalingsanlæg finde sted på rastepladser samt ved betalingsanlægget og holdepladser i forbindelse hermed. De betalingsanlæg, som er omfattet af denne bestemmelse, udpeges ved bekendtgørelse. At identitetskontrollen viser en anden overtrædelse end manglende overholdelse af de ovennævnte forpligtelser udgør ikke en grund til ugyldighed af de hertil relaterede procedurer.«

III — De faktiske omstændigheder

15.

Aziz Melki og Sélim Abdeli, som begge er algeriske statsborgere og opholder sig ulovligt i Frankrig, har i medfør af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale anfægtet en politimæssig kontrol inden for zonen mellem den fransk-belgiske landgrænse og en linje på fransk område 20 kilometer herfra. Den 23. marts 2010 meddelte præfekten for departementet Nord Aziz Melki og Sélim Abdeli en afgørelse om, at de skulle føres tilbage til grænsen, og en afgørelse om, at de skulle tilbageholdes i lokaliteter, som ikke henhører under fængselsvæsenet.

16.

Aziz Melki og Sélim Abdeli har begge i forbindelse med en begæring om forlængelse af tilbageholdelsen fremsat af præfekten for juge des libertés et de la détention (afdelingen for varetægtsfængsling) for sidstnævnte indgivet et processkrift indeholdende et spørgsmål om forfatningsmæssighed. De gjorde begge gældende, at artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale tilsidesatte forfatningssikrede rettigheder og friheder. Den 25. marts 2010 afsagde juge des libertés et de la détention kendelse om forelæggelse for cour de cassation af følgende spørgsmål:

»Tilsidesætter artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale rettigheder og friheder, som er sikret ved Den Franske Republiks forfatning?«

17.

Juge des libertés et de la détention afsagde ligeledes kendelse om forlængelse af tilbageholdelsen af Aziz Melki og Sélim Abdeli med 15 dage.

18.

Ifølge den forelæggende ret har Aziz Melki og Sélim Abdeli til støtte for den hævdede forfatningsstridighed af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale påberåbt sig forfatningens artikel 88-1. De har gjort gældende, at de forpligtelser, der er fastsat i Lissabontraktaten, herunder forpligtelsen vedrørende personers frie bevægelighed, henset til forfatningens artikel 88-1, har forfatningsmæssig status, og at artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, som hjemler kontrolforanstaltninger ved Frankrigs grænser til andre medlemsstater, er i strid med princippet om personers frie bevægelighed i artikel 67 TEUF, hvorefter Unionen sikrer, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser.

IV — Den præjudicielle forelæggelse

19.

I anmodningerne om præjudiciel afgørelse anfører den forelæggende ret for det første, at det følger af artikel 23-2 i bekendtgørelse nr. 58-1067, at retter, der skal træffe realitetsafgørelse, ikke kan tage stilling til konventionsmedholdeligheden ( 3 ) af en lovbestemmelse forud for en forelæggelse af spørgsmålet om forfatningsmæssighed. I henhold til forfatningens artikel 62 kan afgørelser truffet af Conseil constitutionnel ikke gøres til genstand for søgsmål og er endelige og bindende for statsmagten og for alle administrative og retslige myndigheder. Ifølge cour de cassation følger det heraf, at de retter, der skal træffe realitetsafgørelse, i medfør af organisk lov nr. 2009-1523 er frataget muligheden for at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Den Europæiske Unions Domstol før forelæggelsen af spørgsmålet om forfatningsmæssighed. Hvis Conseil constitutionnel fastslår, at den anfægtede lovbestemmelse er i overensstemmelse med EU-retten, kan disse retter ikke længere indbringe et præjudicielt spørgsmål for Domstolen. Cour de cassation anfører endvidere, at i medfør af artikel 23-5 i bekendtgørelse nr. 58-1067 kan cour de cassation i et sådant tilfælde heller ikke, uanset de ufravigelige regler i artikel 267 TEUF, tage stilling til, om lovbestemmelsen er i overensstemmelse med EU-retten.

20.

For det andet har cour de cassation rejst spørgsmålet, om bestemmelserne i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale er i overensstemmelse med artikel 67 TEUF. Ifølge den forelæggende ret gentager artikel 67 TEUF ikke den undtagelse fra princippet om fri bevægelighed, som følger af forbeholdet vedrørende den offentlige orden og den nationale sikkerhed i den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention.

21.

På denne baggrund har cour de cassation ved to anmodninger af 16. april 2010 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)

Er artikel 267 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, undertegnet i Lissabon den 13. december 2007, til hinder for en lovgivning som den, der er fastsat i artikel 23-2, stk. 2, og artikel 23-5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 58-1067 […], idet domstolene herved pålægges i første række at træffe afgørelse om forelæggelse for Conseil constitutionnel af det for dem rejste spørgsmål om forfatningsmæssighed, for så vidt som det med spørgsmålet gøres gældende, at en national retsakt er forfatningsstridig på grund af dens manglende overensstemmelse med EU-retten?

2)

Er artikel 67 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, undertegnet i Lissabon den 13. december 2007, til hinder for en lovgivning som den, der er fastsat i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, der har følgende ordlyd: »I en zone mellem Frankrigs landgrænse til stater, som er parter i den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention, og en linje på fransk område i en afstand af 20 kilometer herfra samt i offentligt tilgængelige zoner i havne og lufthavne samt på jernbane- og rutebilstationer, som er åbne for international trafik og udpeget ved bekendtgørelse, kan der ligeledes foretages kontrol af enhver persons identitet i overensstemmelse med bestemmelserne i stk. 1 med henblik på at kontrollere overholdelsen af pligten til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise de ved lov foreskrevne beviser og dokumenter. Hvis kontrollen finder sted om bord på et tog, der tilbagelægger en international strækning, kan kontrollen foretages på strækningen mellem grænsen og den første station efter 20 kilometer-linjen fra grænsen. På internationale jernbanelinjer med særlige karakteristika, for så vidt angår hvilke stationer de betjener, kan kontrollen tillige foretages mellem denne station og en station beliggende inden for de følgende 50 kilometer. Disse jernbanelinjer og stationer udpeges ved ministeriel bekendtgørelse. Hvis en motorvejsstrækning begynder i den i dette stykkes første punktum nævnte zone, og det første betalingsanlæg er beliggende efter 20 kilometer-linjen, kan kontrollen desuden på strækningen indtil dette første betalingsanlæg finde sted på rastepladser samt ved betalingsanlægget og holdepladser i forbindelse hermed. De betalingsanlæg, som er omfattet af denne bestemmelse, udpeges ved bekendtgørelse.«?«

22.

Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 20. april 2010 er sagerne C-188/l0 og C-189/l0 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.

23.

Cour de cassation har i sine anmodninger om præjudiciel afgørelse anmodet Domstolen om at træffe afgørelse under anvendelse af hasteproceduren.

24.

Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 12. maj 2010 blev det besluttet, at de foreliggende sager skulle behandles efter den fremskyndede procedure i henhold til artikel 23a i statutten for Domstolen og artikel 104a, stk. 1, i procesreglementet.

25.

Der er indgivet skriftlige indlæg af Aziz Melki og Sélim Abdeli, den franske, den belgiske, den tjekkiske, den tyske, den græske, den nederlandske, den polske og den slovakiske regering samt Kommissionen. Med undtagelse af den slovakiske regering har disse endvidere afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 2. juni 2010.

V — Om det andet præjudicielle spørgsmål

26.

Jeg mener, at det andet præjudicielle spørgsmål skal undersøges først, for så vidt som besvarelsen af det første spørgsmål efter min mening kan findes i Domstolens faste praksis på området, mens det andet spørgsmål fremviser en vis nyhed.

A — Om formaliteten vedrørende det andet præjudicielle spørgsmål

27.

Den franske regering har bestridt, at det andet præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling. Den hævder, at sagens realitet, inden for hvis rammer juge des libertés et de la détention har truffet afgørelse om overensstemmelsen af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale med EU-retten, er bortfaldet ( 4 ). Den eneste sag, der stadig verserer, er således spørgsmålet vedrørende forelæggelse for cour de cassation af et spørgsmål om forfatningsmæssighed med henblik på, at retten tager stilling til en eventuel forelæggelse af spørgsmålet for Conseil constitutionnel. Med sin afgørelse nr. 2010-605 DC af 12. maj 2010 har Conseil constitutionnel imidlertid stadfæstet sin retspraksis, hvorefter kontrollen af overholdelsen af international ret og EU-ret ikke indgår i kontrollen af forfatningsmæssighed og derfor ikke henhører under dens kompetence. Under disse omstændigheder mener den franske regering, at spørgsmålet om, hvorvidt artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale er i overensstemmelse med artikel 67 TEUF, er uden relevans i forbindelse med den eneste sag, der stadig verserer, nemlig sagen for cour de cassation. Domstolens svar på cour de cassations andet spørgsmål vil således være uden betydning. Derfor må dette spørgsmål afvises fra realitetsbehandling.

28.

Det bemærkes, at den franske regerings formalitetsindsigelse vedrørende det andet spørgsmål bygger på dens fortolkning af national ret, hvorefter kontrollen med overholdelsen af EU-retten ikke indgår i kontrollen af forfatningsmæssighed ( 5 ) og derfor ikke henhører under Conseil constitutionnels kompetence. I den forbindelse støtter den franske regering sig navnlig på afgørelse nr. 2010-605 DC af 12. maj 2010.

29.

Henset til henvisningerne i forelæggelsesafgørelserne til artikel 23-2 og 23-5 i bekendtgørelse nr. 58-1067, som ikke alene omhandler de anbringender, der anfægter overensstemmelsen af en lovbestemmelse med de forfatningssikrede rettigheder og friheder, men også de anbringender, ved hvilke overensstemmelsen af en lovbestemmelse med Den Franske Republiks internationale forpligtelser og dermed med EU-retten bestrides, mener jeg, at det ikke fremgår klart af sagsakterne for Domstolen, at cour de cassations andet præjudicielle spørgsmål er uden relevans i forbindelse med den verserende sag for den nævnte ret vedrørende formaliteten med hensyn til spørgsmålet om forfatningsmæssighed. Afgørelse nr. 2010-605 DC af 12. maj 2010 synes at udgøre et fortolkningsinstrument vedrørende artikel 23-2 og 23-5 i bekendtgørelse nr. 58-1067, men den har ikke ændret ordlyden af de pågældende bestemmelser.

30.

Jeg mener følgelig, at det andet spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.

B — Realiteten

31.

Sagsøgerne i hovedsagen mener ikke, at forordning nr. 562/2006 sondrer mellem unionsborgere og tredjelandsstatsborgere, som frit kan rejse ind i eller ud af Unionens område. De bemærker, at artikel 67 TEUF og 77 TEUF ikke forudsætter nogen begrænsning af eller undtagelse fra udøvelsen af den nævnte frihed, og at de to artikler foreskriver, at det sikres, at der ikke foretages kontrol ved de indre grænser, og at ingen omstændighed, uanset art, genetablerer muligheden for kontrol. Ifølge sagsøgerne i hovedsagen er artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale i sig selv i strid med denne frihed, for så vidt som kontrol udelukkende foretages »med henblik på at kontrollere overholdelsen af pligten til at være i besiddelse af eller medbringe og fremvise de ved lov foreskrevne beviser og dokumenter«. De mener, at den nævnte bestemmelse giver mulighed for gennemførelse af systematisk identitetskontrol i Frankrigs grænseområder og dermed ved Unionens indre grænser. Det er ligeledes i denne retning, at artikel 78-2 i code de procédure pénale anvendes af de franske retter. Sagsøgerne i hovedsagen mener endvidere, at mulighederne for at foretage kontrolforanstaltninger ved de indre grænser i særlige tilfælde, som er klart defineret i artikel 23-25 i forordning nr. 562/2006, er forskellige fra de i den franske lovbestemmelse anførte.

32.

Den franske regering har bemærket, at de pågældende bestemmelser på den ene side er begrundet ved tilstedeværelsen af store strømme af ind- og udrejsepopulationer. Med henblik på bl.a. en effektiv bekæmpelse af ulovlig indvandring bør de nationale politimyndigheder derfor i det pågældende område kunne foretage kontrol af besiddelsen af de dokumenter, der er foreskrevet i loven. I henhold til Cedesas artikel L.611-1 bør personer af udenlandsk nationalitet kunne fremvise de papirer eller dokumenter, som giver ret til indrejse eller ophold i Frankrig. På den anden side begrundes de pågældende bestemmelser ved nødvendigheden af at bekæmpe en form for særlig lovovertrædelse i ind- og udrejseområderne og i områderne i nærheden af grænserne. Ifølge den franske regering adskiller politimæssig kontrol, der udføres med hjemmel i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, i et område 20 kilometer fra grænsen sig klart fra grænsekontrol. Disse kontrolforanstaltninger tager for det første sigte på at kontrollere en persons identitet med henblik på dels at forebygge lovovertrædelser og krænkelse af den offentlige orden, dels at eftersøge ophavsmændene til en lovovertrædelse. Foranstaltningerne bygger for det andet på generelle politioplysninger og -erfaringer, som har vist den særlige betydning af kontrol i dette område. De er for det tredje udformet og udføres på en måde, der er klart forskellig fra den systematiske personkontrol, der foretages ved de ydre grænser. Den franske regering mener ikke, at disse kontrolforanstaltninger fremviser nogen af grænsekontrollens karakteristika, der, som det er anført i artikel 7 i forordning nr. 562/2006, skal være permanent og systematisk.

33.

Den tyske regering mener, at (ikke systematisk) politimæssig kontrol i grænseområder fortsat er mulig under overholdelse af betingelserne i artikel 21 i forordning nr. 562/2006. Den græske regering mener, at de politimæssige foranstaltninger, der er fastsat i artikel 78-2 i code de procédure pénale, ikke tager sigte på at kontrollere grænserne og ikke resulterer i nægtelse af indrejse. Den mener, at disse foranstaltninger ikke har andet formål end at kontrollere, at den kontrollerede person er i besiddelse af og kan — som vedkommende er forpligtet til — fremvise de tilladelser og de i loven foreskrevne dokumenter for at bevise sin identitet. Ifølge den græske regering finder disse kontrolforanstaltninger ikke sted systematisk, men henhører under de berørte myndigheders skønsbeføjelse, idet disse »kan« pålægge dem, men ikke er forpligtet hertil. Derfor mener den græske regering, at disse foranstaltninger vedrører kontrol, som er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra den systematiske personkontrol, der foretages ved de ydre grænser. Endelig begrundes de nævnte politimæssige foranstaltninger i eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og tager netop sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet.

34.

Den slovakiske regering mener, at medlemsstaterne af hensyn til den offentlige orden og indre sikkerhed har ret til at foretage politimæssige kontrolforanstaltninger på deres område, når de ikke har kontrol ved de indre grænser til formål, men f.eks. tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet eller terrorisme. Den er endvidere af den opfattelse, at beføjelsen til at foretage identitetskontrol ved medlemsstatens indre grænser og således at sikre overholdelsen af forpligtelsen til at være i besiddelse af eller medbringe et visum og papirer ligeledes er i overensstemmelse med artikel 21, litra c), i forordning nr. 562/2006.

35.

Den nederlandske regering har bemærket, at den franske kontrol i grænseområdet ved sit formål og sit indhold adskiller sig fra grænsekontrol. Grænsekontrol har til formål at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af de medlemsstaters område, der tilhører Schengenområdet. Denne kontrol er fokuseret på betingelserne for at rejse ind i eller ud af en medlemsstat, der tilhører Schengenområdet. Den pågældende kontrol indebærer under alle omstændigheder kontrol af besiddelsen af et gyldigt rejsedokument. I forbindelse med indrejse på området kan formålet med opholdet og den pågældendes besiddelse af subsistensmidler ligeledes kontrolleres. Ifølge den nederlandske regering kan det også kontrolleres, om en persons adgang til området, herunder dennes transportmidler og genstande i dennes besiddelse, kan udgøre en risiko for den offentlige orden og sikkerhed. Der er her tale om en helt anden kontrol end den franske kontrol i grænseområdet, idet sidstnævnte har til formål at kontrollere overholdelsen af forpligtelsen til at være i besiddelse af eller medbringe og fremvise de ved lov foreskrevne papirer og dokumenter, bl.a. identitetsdokumenter og opholdstilladelse. Kontrollen af besiddelsen af disse dokumenter er med hensyn til indhold en kontrol af en anden art og med et andet formål end grænsekontrollen. Den franske kontrol i grænseområdet adskiller sig ligeledes fra grænsekontrollen, som den nederlandske regering forstår det, ved den måde, hvorpå den foretages. Ifølge den nederlandske regering foretages grænsekontrollen på en systematisk og fortsat måde og over for enhver person, som passerer grænsen. Ifølge den belgiske regering skal artikel 67 TEUF fortolkes i lyset af den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention, som er en integrerende del af EU-retten og ikke forbyder de nationale myndigheder at foretage en identitetskontrol. Ifølge den belgiske regering er EU-retten følgelig ikke til hinder for en lovgivning som den, der følger af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale.

36.

Den tjekkiske regering er af den opfattelse, at de i forordning nr. 562/2006 fastsatte betingelser udelukker, at en medlemsstats politimæssige instanser generelt udviser større strenghed ved identitetskontrol i grænseområdet (inden for grænserne i Schengenområdet) end på resten af det nationale område, uanset om denne holdning følger af lovbestemmelser eller administrative bestemmelser, nationale direktiver eller blot af de kompetente organers praksis. Ifølge denne regering er indførelsen af beføjelser eller særlige politiprocedurer med henblik på en kontrol, der generelt er knyttet til et særligt grænseområde uden konkret grund, der er værd at tage i betragtning, efter sin karakter en kontrol ved de indre grænser. Denne konklusion ændrer ikke noget ved muligheden for, at medlemsstaten foretager politimæssig kontrol på sit område på grundlag af en generel norm, dvs. uden tilknytning til de indre grænser og passagen af dem. Kommissionen mener med forbehold af efterprøvelse, som henhører under den nationale rets kompetence, at den personkategori, der med størst sandsynlighed bliver afsløret ved identitetskontrol foretaget i nærheden af grænsen, netop består af personer, som har passeret grænsen illegalt. Ifølge Kommissionen udgør bestemmelserne i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale ikke kun en kontrol af overholdelsen af forpligtelsen til at være i besiddelse af identitetspapirer. De bør derimod kvalificeres som skjult grænsekontrol, der fra første færd er forbudt ved artikel 20 i forordning nr. 562/2006 ( 6 ).

37.

I forelæggelsesafgørelserne har den forelæggende ret udtrykkeligt påberåbt sig bestemmelserne i artikel 67, stk. 2, TEUF, som bl.a. fastsætter, at Unionen sikrer, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser. Jeg mener som følge heraf, at det andet præjudicielle spørgsmål, som cour de cassation har forelagt, tager udgangspunkt i princippet om, at bestemmelserne i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale kan udgøre personkontrol ved de indre grænser.

38.

Da jeg mener, at dette spørgsmål udelukkende vedrører personers passage af de indre grænser, undersøger jeg hverken reglerne for kontrol ved de ydre grænser eller det omfattende sæt af andre foranstaltninger, der er blevet indført i Unionen for at kompensere for medlemsstaternes manglende personkontrol ved de indre grænser ( 7 ).

39.

Med vedtagelsen af forordning nr. 562/2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage blev der indført foranstaltninger med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser, og regler for grænsekontrol af personer ved passage af EU-medlemsstaternes ydre grænser ( 8 ). Ifølge betragtning 20 til forordning nr. 562/2006 overholder denne forordning de grundlæggende rettigheder og de principper, som er anerkendt bl.a. i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

40.

Det fremgår af artikel 20 i forordning nr. 562/2006, at de indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet. Ved at sikre, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser, forbyder artikel 20 i forordning nr. 562/2006 i princippet denne kontrol ( 9 ). Ifølge artikel 2, nr. 10), i forordning nr. 562/2006 betyder »ind- og udrejsekontrol«»kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område«.

41.

Det følger heraf, at grænsekontrol tager sigte på retten til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område ( 10 ).

42.

Det skal påpeges, at ifølge samme forordnings artikel 21 berører ophævelse af kontrollen ved de indre grænser ikke visse af medlemsstaternes prærogativer. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at de udtryk, der er anvendt til at betegne disse prærogativer, skal fortolkes snævert, henset til at de udgør undtagelser til det almindelige princip om ophævelse af kontrol ved de indre grænser. Disse prærogativer bør anvendes af medlemsstaterne efter princippet om god tro og i overensstemmelse med det nævnte almindelige princips ånd og formål.

43.

Jeg mener derfor, at disse prærogativer, der er opregnet udtømmende i artikel 21 i forordning nr. 562/2006, ikke bør berøre ophævelsen af kontrollen ved de indre grænser. Dette fremgår i øvrigt klart af artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006, hvorefter ophævelse af kontrollen ved de indre grænser ikke berører bl.a. medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, herunder i grænseområder, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol. Samme bestemmelse anfører fire omstændigheder, hvorunder udøvelsen af politimæssige beføjelser ikke kan anses for at være ligestillet med grænsekontrol, nemlig for det første at de politimæssige foranstaltninger ikke har grænsekontrol som formål, for det andet at de bygger på generelle politioplysninger og -erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet, for det tredje at de er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser, og for det fjerde at de udføres som stikprøvekontrol.

44.

Det fremgår ikke klart af ordlyden af artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006, om de pågældende fire omstændigheder er kumulative eller ej. Jeg mener desuden, at der er en vis overlapning mellem disse omstændigheder, navnlig mellem den tredje og den fjerde. Efter min mening er disse omstændigheder udelukkende anført som eksempler ( 11 ), og hovedspørgsmålet er, hvorvidt de politimæssige foranstaltninger har en tilsvarende virkning som grænsekontrol, hvilket bør undersøges enkeltvis.

45.

De omhandlede omstændigheder udgør således faktorer eller indicier, der kan hjælpe med at fastslå, at udøvelsen af politimæssige beføjelser ikke har en tilsvarende virkning som grænsekontrol, men forekomsten af en eller flere omstændigheder er ikke nødvendigvis et afgørende element i denne henseende. Jeg mener følgelig, at det fremgår af artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006, at udøvelsen af politimæssige beføjelser udelukker foranstaltninger, der har en tilsvarende virkning som grænsekontrol, selv om de i et konkret tilfælde efterkommer en eller flere af de omstændigheder, der er anført i artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006 ( 12 ).

46.

Ifølge artikel 21, litra c), i forordning nr. 562/2006 berører ophævelsen af kontrollen ved de indre grænser ikke en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af og medbringe papirer og dokumenter ( 13 ). Jeg mener dog, at eventuel kontrol af overholdelsen af forpligtelsen til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter efter omstændighederne kan udgøre en hindring for det almindelige princip om ophævelse af kontrollen ved de indre grænser, navnlig når kontrolforanstaltningerne udføres systematisk, vilkårligt eller unødvendigt restriktivt ( 14 ).

47.

Det fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at den politimæssige kontrol af sagsøgerne i hovedsagen i henhold til artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale gennemførtes inden for zonen mellem den fransk-belgiske landgrænse og en linje på fransk område 20 kilometer herfra. Det synes, med forbehold af den nationale rets efterprøvelse, at de pågældende kontrolforanstaltninger ikke fandt sted ved et grænseovergangssted eller andetsteds ved grænsen. Jeg mener, ligesom Kommissionen i øvrigt har gjort gældende, at for at sikre den effektive virkning af artikel 20 i forordning nr. 562/2006, og til trods for en vis tvetydighed i ordlyden af forordningens artikel 2, nr. 10) ( 15 ), skal grænsekontrol ikke nødvendigvis finde sted på et geografisk område, der er sammenfaldende med en grænse, for at anses for personkontrol ved de indre grænser. Efter min mening skal der, for at efterprøve, om kontrolforanstaltninger ikke er i strid med artikel 20 i forordning nr. 562/2006, navnlig foretages en undersøgelse af deres formål og/eller deres fremgangsmåde og/eller deres virkninger efter det pågældende tilfældes særlige karakteristika ( 16 ).

48.

Sikringen af, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser, ville faktisk blive undergravet, hvis medlemsstaterne kunne indføre skjult grænsekontrol inden for deres områder, på afstand af grænserne.

49.

For at efterprøve rækkevidden af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale og med forbehold af den nationale rets efterprøvelse skal denne bestemmelse bl.a. sammenlignes med de øvrige bestemmelser i artikel 78-2, som fastsætter de betingelser, hvorefter de franske politimæssige myndigheder kan foretage identitetskontrol.

50.

Ifølge artikel 78-2, stk. 1, i code de procédure pénale kan de franske politimyndigheder anmode enhver person om at legitimere sig, hvis der foreligger en eller flere plausible grunde til at nære mistanke om, at den pågældende har begået eller forsøgt at begå en lovovertrædelse, forbereder sig på at begå en forbrydelse, eller at den pågældende kan levere oplysninger, der er nyttige for undersøgelsen i forbindelse med en forbrydelse, eller er genstand for en af en retslig myndighed beordret eftersøgning. I henhold til artikel 78-2, stk. 2, i code de procédure pénale kan enhver persons identitet kontrolleres efter de samme regler om skriftligt krav fra den offentlige anklagemyndighed med henblik på en af denne præciseret eftersøgning og retsforfølgning af lovovertrædelser. I henhold til artikel 78-2, stk. 3, i code de procédure pénale kan enhver persons identitet ligeledes kontrolleres efter bestemmelserne i artikel 78-2, stk. 1, for at forebygge en krænkelse af den offentlige orden ( 17 ).

51.

Det forekommer, at rækkevidden af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale klart adskiller sig fra denne artikels øvrige ovennævnte bestemmelser. Dels finder artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale anvendelse på en særlig geografisk zone i det franske nationale område, der på forhånd er afgrænset ved loven, dels kan enhver persons identitet kontrolleres efter de fastsatte regler med henblik på at kontrollere overholdelsen af forpligtelsen til at være i besiddelse af, medbringe og fremvise de ved loven foreskrevne papirer og dokumenter. Denne bestemmelse finder således uden nogen begrænsning anvendelse på enhver person, der befinder sig i målområdet ( 18 ).

52.

Det følger heraf, at artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale ubestrideligt har udarbejdet en anderledes og strengere ordning for identitetskontrol i grænseområder end i resten af det franske område.

53.

Den franske regering har for Domstolen forklaret, at kontrolforanstaltninger foretaget i henhold til artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale tager sigte på at kontrollere en persons identitet, enten for at forebygge lovovertrædelser eller krænkelse af den offentlige orden eller for at eftersøge ophavsmændene til en lovovertrædelse. Jeg mener imidlertid ikke, at denne bemærkning støttes af de dokumenter, der er fremlagt for Domstolen. Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse tager de tre første stykker i artikel 78-2 i code de procédure pénale specielt sigte på identitetskontrol med disse formål ( 19 ). Identitetskontrol foretaget i henhold til artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale er derimod udelukkende orienteret mod den pågældende persons geografiske placering, dvs. bl.a. en zone inden for en linje 20 kilometer fra grænsen.

54.

Henset til det geografiske anvendelsesområde for de omhandlede identitetskontrolforanstaltninger, til den omstændighed, at de kan finde anvendelse på enhver person, der befinder sig i det angivne geografiske område, og i mangel af en holdbar forklaring af det mål, de forfølger, mener jeg, at de udgør kontrol i tilknytning til grænsepassage, som ikke er omfattet af medlemsstaternes prærogativer i henhold til artikel 21 i forordning nr. 562/2006. Henset til det ovenstående mener jeg, at den omhandlede identitetskontrol udgør en skjult grænsekontrol, som er forbudt ved artikel 20 i forordning nr. 562/2006, og som ikke falder ind under de begrænsede undtagelser, der er fastsat i forordningens artikel 21.

55.

Jeg er følgelig af den opfattelse, at artikel 67 TEUF og artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006 er til hinder for en lovgivning som den, der er fastsat i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, der har følgende ordlyd: »I en zone mellem Frankrigs landgrænse til stater, som er parter i den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention, og en linje på fransk område i en afstand af 20 kilometer herfra samt i offentligt tilgængelige zoner i havne og lufthavne samt på jernbane- og rutebilstationer, som er åbne for international trafik og udpeget ved bekendtgørelse, kan der ligeledes foretages kontrol af enhver persons identitet i overensstemmelse med bestemmelserne i stk. 1 med henblik på at kontrollere overholdelsen af pligten til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise de ved lov foreskrevne beviser og dokumenter. Hvis kontrollen finder sted om bord på et tog, der tilbagelægger en international strækning, kan kontrollen foretages på strækningen mellem grænsen og den første station efter 20 kilometer-linjen fra grænsen. På internationale jernbanelinjer med særlige karakteristika, for så vidt angår hvilke stationer de betjener, kan kontrollen tillige foretages mellem denne station og en station beliggende inden for de følgende 50 kilometer. Disse jernbanelinjer og stationer udpeges ved ministeriel bekendtgørelse. Hvis en motorvejsstrækning begynder i den i dette stykkes første punktum nævnte zone, og det første betalingsanlæg er beliggende efter 20 kilometer-linjen, kan kontrollen desuden på strækningen indtil dette første betalingsanlæg finde sted på rastepladser samt ved betalingsanlægget og holdepladser i forbindelse hermed. De betalingsanlæg, som er omfattet af denne bestemmelse, udpeges ved bekendtgørelse«.

VI — Det første præjudicielle spørgsmål

56.

Med sit første spørgsmål, som omhandler fortolkningen af artikel 267 TEUF, anmoder cour de cassation Domstolen om at præcisere, om denne bestemmelse er i strid med en national lovgivning, som er fastsat ved en organisk lov om gennemførelse af artikel 61-1 i Den Franske Republiks forfatning, idet denne lovgivning pålægger domstolene i første række at træffe afgørelse om forelæggelse for Conseil constitutionnel af det for dem rejste spørgsmål om forfatningsmæssighed, for så vidt som det med spørgsmålet gøres gældende, at en national retsakt er forfatningsstridig på grund af dens manglende overensstemmelse med EU-retten. Cour de cassation har navnlig rejst spørgsmålet, om de procedureregler, der blev indført for det første ved artikel 23-2 i bekendtgørelse nr. 58-1067, og som kræver, at når der for en ret fremsættes anbringender, hvorved en lovbestemmelses overensstemmelse med dels forfatningssikrede rettigheder og friheder og dels Den Franske Republiks internationale forpligtelser anfægtes, skal denne ret i alle tilfælde i første række træffe afgørelse om forelæggelse af spørgsmålet om forfatningsmæssighed for Conseil d’État eller cour de cassation, som det tilkommer at træffe afgørelse om forelæggelse for Conseil constitutionnel, og for det andet ved den nævnte bekendtgørelses artikel 23-5, som kræver, at Conseil d’État eller cour de cassation, når der fremsættes sådanne anbringender for dem, i første række tager stilling til henvisningen af spørgsmålet om forfatningsmæssighed til Conseil constitutionnel, berører de franske retters frihed til at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen som sikret ved artikel 267 TEUF. I den henseende er jeg af den opfattelse, at artikel 62 i Den Franske Republiks forfatning, som cour de cassation henviser til i sin anmodning om præjudiciel afgørelse, og som fastsætter, at afgørelser truffet af Conseil constitutionnel ikke kan appelleres, også skal undersøges inden for rammerne af det første præjudicielle spørgsmål.

57.

Jeg mener, at cour de cassation med sit første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om national ret kan begrænse en national domstols frihed til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF.

A — Om formaliteten vedrørende det første præjudicielle spørgsmål

58.

Den franske regering har afvist, at det første præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling. Den har gjort gældende, at dette spørgsmål hviler på en åbenbart fejlagtig fortolkning af national ret, således at det har en rent hypotetisk karakter. Kommissionen har, selv om den ikke har gjort gældende, at det første præjudicielle spørgsmål ikke kan realitetsbehandles, givet udtryk for usikkerhed vedrørende den nationale retsforskrift, der er fremlagt i forelæggelsesafgørelserne. Den mener især, at rækkevidden af kontrollen af forfatningsmæssighed foretaget af Conseil constitutionnel ikke fremgår klart af den forelæggende rets angivelser.

59.

Det fremgår af fast retspraksis, at det ikke tilkommer Domstolen inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse at tage stilling til fortolkningen af nationale bestemmelser eller at afgøre, om den af den forelæggende ret anlagte fortolkning er korrekt. Det tilkommer Domstolen i henhold til kompetencefordelingen mellem denne og de nationale retter at tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål ( 20 ).

60.

Det fremgår imidlertid af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at de bygger på den forudsætning, at fransk ret, navnlig artikel 23-2 og artikel 23-5 i bekendtgørelse nr. 58-1067 samt artikel 62 i Den Franske Republiks forfatning, begrænser de nationale retters frihed, herunder den forelæggende rets frihed, til at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF og træffe afgørelse om en national bestemmelses overensstemmelse med EU-retten. Jeg mener, at i betragtning af, at tvisterne i hovedsagen er centreret om national rets overensstemmelse med EU-retten ( 21 ), fremstår det første præjudicielle spørgsmål ikke som åbenbart irrelevant for afgørelsen af tvisterne i hovedsagen.

61.

På baggrund af ovenstående kan det første præjudicielle spørgsmål antages til realitetsbehandling.

B — Realiteten

62.

Indledningsvis bemærker jeg, at Domstolen allerede har haft lejlighed til at udtale sig om tvister, hvor nationale bestemmelser begrænsede muligheden for, at en national domstol kunne forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF ( 22 ). Domstolen har i sine domme på området systematisk udtalt sig i retning af den mest vidtgående mulighed for, at nationale domstole kan forelægge Domstolen spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af EU-retten. Som svar på det første spørgsmål erindrer jeg således om Domstolens faste og standardiserede retspraksis på området. Endvidere er jeg af den opfattelse, at svaret på det første spørgsmål ikke kan påvirkes af den omstændighed, at målet for den pågældende organiske lov synes at være at tildele borgerne en supplerende processuel beskyttelse i henhold til national ret.

63.

I henhold til artikel 19, stk. 3, litra b), TEU og artikel 267 TEUF har Domstolen kompetence til inden for den præjudicielle procedure at tage stilling til en anmodning fra nationale retter om fortolkning af EU-retten eller om gyldigheden af retsakter vedtaget af EU-institutionerne ( 23 ).

64.

Det væsentligste formål med den kompetence, der er tildelt Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, er at sikre, at EU-retten anvendes ensartet af de nationale retter. Dette formål forfølges af Domstolen og de nationale retter i en samarbejdsånd ( 24 ) og på grundlag af gensidig tillid og en retslig dialog. Den i artikel 19 TEU og artikel 267 TEUF indførte præjudicielle procedure er et processuelt instrument, som er afgørende for at sikre en sammenhængende anvendelse og overholdelse af EU-retten ved alle de 27 medlemsstaters nationale retter.

65.

Det fremgår klart af ordlyden af artikel 267 TEUF, at Domstolens kompetence er meget vidtrækkende, og at den, idet den handler i en samarbejdsånd, principielt ikke er tilbøjelig til at afvise realitetsbehandling af spørgsmål forelagt af nationale retter om fortolkningen af traktaterne eller om gyldigheden og fortolkningen af EU-institutionernes retsakter.

66.

Det følger af fast retspraksis, at der foreligger en formodning for, at de spørgsmål vedrørende fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet, er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål ( 25 ). Endvidere fremgår det af artikel 267 TEUF, at nationale retter kun kan forelægge spørgsmål for Domstolen, hvis der verserer en tvist for dem, og hvis forelæggelsen sker med henblik på afgørelse af en retssag ( 26 ). Det tilkommer udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen ( 27 ). Når de af den nationale ret stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom ( 28 ).

67.

De nationale retter, hvis afgørelser ifølge nationale retsregler kan appelleres, kan derimod i henhold til artikel 267, stk. 2, TEUF frit skønne, om det er nødvendigt at forelægge Domstolen et præjudicielt fortolkningsspørgsmål, hvis et spørgsmål om EU-ret stilles dem, mens de nationale retter, hvis afgørelser ifølge nationale retsregler ikke kan appelleres, i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF er forpligtet til, hvis et sådant spørgsmål rejses for dem, at indbringe sagen for Domstolen ( 29 ).

68.

Det fremgår klart af dommen i sagen Cilfit m.fl. ( 30 ), at en national ret, hvis afgørelser ifølge nationale retsregler ikke kan appelleres, såfremt der er rejst et EU-retligt spørgsmål under en retssag ved den, er pligtig at indbringe sagen for Domstolen, medmindre retten har fastslået, at det rejste spørgsmål ikke er relevant, eller den pågældende fællesskabsbestemmelse allerede er blevet fortolket af Domstolen, eller EU-rettens korrekte anvendelse fremgår med en sådan klarhed, at der ikke er plads for fortolkningstvivl ( 31 ).

69.

Domstolen har i Rheinmühlen-Düsseldorf-dommen ( 32 ) fremhævet, at de nationale retter har en meget vid adgang til at indbringe spørgsmål for Domstolen, hvis de skønner, at en for dem verserende sag frembyder problemer vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retlige bestemmelser, som de nødvendigvis må træffe afgørelse om ( 33 ). Endvidere har Domstolen fastslået, at en national rets adgang til at indbringe spørgsmål for Domstolen principielt ikke kan ophæves ved en regel i national ret, hvorved retten er bundet af en overordnet instans’ retlige bedømmelse ( 34 ). I dommen i sagen ERG m.fl. ( 35 ) fastslog Domstolen i denne retning, at en ret, som ikke træffer afgørelse i sidste instans, har frihed til, navnlig hvis den skønner, at den højere instans’ retlige bedømmelse kan føre til, at der afsiges en dom i strid med EU-retten, at forelægge Domstolen de spørgsmål, som giver anledning til tvivl.

70.

I Kücükdeveci-dommen ( 36 ) har Domstolen for nylig understreget den fakultative karakter af artikel 267 TEUF, stk. 2, og efter min opfattelse den skønsbeføjelse, medlemsstaternes retter råder over i henhold til denne bestemmelse. I den sag, der gav anledning til dommen, rejstes spørgsmålet om, hvorvidt en national ret er forpligtet til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål om fortolkningen af EU-retten, før den undlader at anvende en national bestemmelse, som den anser for at være i strid med EU-retten, når den forelæggende ret i medfør af national ret ikke kan undlade at anvende en gældende bestemmelse i national ret, uden at denne bestemmelse forinden er blevet erklæret forfatningsstridig af Bundesverfassungsgericht. Domstolen udtalte, at det påhviler den nationale ret, der skal afgøre en tvist mellem private, at sikre overholdelsen af EU-retten, idet den om fornødent skal undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lovgivning, uanset om den udøver den beføjelse, som den har i de tilfælde, som er omhandlet i artikel 267, stk. 2, TEUF, til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af EU-retten ( 37 ).

71.

I Mecanarte-dommen ( 38 ) udtalte Domstolen, at for at opnå den effektive virkning af den ordning, der er indført ved artikel 267 TEUF, skal de nationale retter i videst muligt omfang kunne forelægge sager for Domstolen. Domstolen fastslog i denne dom — en sag, som efter min opfattelse ligner den foreliggende sag — at en national ret, som behandler en tvist vedrørende EU-retten, og som konstaterer, at en national bestemmelse er forfatningsstridig, ikke er afskåret fra eller fritaget for den i artikel 267 TEUF foreskrevne mulighed for eller forpligtelse til at forelægge Domstolen spørgsmål vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retten som følge af den omstændighed, at retten har pligt til at forelægge sagen for medlemsstatens forfatningsdomstol ( 39 ). Med hensyn til spørgsmålet, hvorvidt en national ret kan undlade en præjudiciel forelæggelse i det omfang, den nationale retsorden indeholder måder, hvorpå mangler ved en national bestemmelse kan afhjælpes, udtalte Domstolen, at den nationale rets skøn som omhandlet i artikel 267, stk. 2, TEUF også omfatter spørgsmålet om, på hvilket trin af sagens behandling, der bør forelægges Domstolen et præjudicielt spørgsmål. Heraf følger, at den omstændighed, at en tilsidesættelse af EU-retten kan afhjælpes inden for rammerne af den nationale retsorden, på ingen måde fraviger den skønsbeføjelse, som den nationale ret er tildelt i medfør af artikel 267, stk. 2, TEUF.

72.

Jeg er således af den opfattelse, at det klart fremgår af Domstolens faste praksis, at EU-rettens effektive virkning ville blive hindret, hvis pligten til at forelægge en forfatningsdomstol sagen kunne begrænse eller overføre den selvstændige beføjelse, der er tildelt alle nationale retter i medfør af artikel 267, stk. 2, TEUF, til at indbringe spørgsmål for Domstolen vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retten i sager, der verserer for dem.

73.

Hvis national ret begrænser eller overfører de nationale domstoles skønsbeføjelse med hensyn til at indbringe præjudicielle spørgsmål for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, mener jeg, at forrangsprincippet, som er hovedhjørnestenen i EU-retten, bør finde anvendelse. Dette princip blev der for nylig mindet om i erklæringer knyttet som bilag til slutakten fra den regeringskonference, der vedtog Lissabontraktaten, undertegnet den 13. december 2007 ( 40 ).

74.

Ifølge fast retspraksis har en national ret, der inden for rammerne af sit kompetenceområde skal anvende EU-retlige forskrifter, pligt til at sikre disse reglers fulde virkning, hvorved den i påkommende tilfælde af egen drift skal undlade at anvende — selv nyere — modstridende bestemmelser i national lovgivning, uden at den behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af disse bestemmelser ad lovgivningsvejen eller ved noget andet forfatningsmæssigt middel ( 41 ).

75.

Jeg mener, at artikel 267 TEUF er en integrerende del af medlemsstaternes retsorden, hvor den har forrang for nationale retsforskrifter i det omfang, de er uforenelige med den. Enhver ret kan og bør anvende artikel 267 TEUF fuldstændigt og i tilfælde af konflikt mellem denne artikel og en bestemmelse i national ret i påkommende tilfælde af egen drift undlade at anvende den pågældende bestemmelse inden for rammerne af en sag, der verserer for den.

76.

Det skal ligeledes fremhæves, at foruden den omstændighed, at de nationale retter i henhold til artikel 267, stk. 2, TEUF i sager, der verserer for dem, har en skønsbeføjelse med hensyn til at indbringe præjudicielle spørgsmål for Domstolen, og at denne beføjelse ikke kan begrænses eller overføres ved nationale foranstaltninger, er en dom, Domstolen har afsagt i en præjudiciel sag, bindende for den nationale ret ved afgørelsen af hovedsagen ( 42 ). I Simmenthal-dommen fastslog Domstolen, at den effektive virkning af den præjudicielle procedure ville blive nedsat, hvis den nationale ret var forhindret i øjeblikkeligt at anvende EU-retten i overensstemmelse med Domstolens afgørelse eller praksis. Jeg mener følgelig, at i tilfælde af konflikt mellem en afgørelse afsagt af Domstolen efter en præjudiciel forelæggelse og en afgørelse fra en national ret, herunder en forfatningsdomstol, pålægger EU-rettens forrang den nationale ret at anvende Domstolens afgørelse og undlade at anvende den modstridende afgørelse fra den nationale ret ( 43 ).

77.

Henset til den forelæggende rets redegørelse for de nationale retsforskrifter og navnlig reglerne vedrørende spørgsmålet om forfatningsmæssighed mener jeg, at artikel 267 TEUF er til hinder for en lovgivning som den, der er fastsat i artikel 23-2, stk. 2, og artikel 23-5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 58-1067, for så vidt som de pålægger retterne i første række at tage stilling til forelæggelsen for Conseil constitutionnel af det for dem rejste spørgsmål om forfatningsmæssighed, i det omfang det i dette spørgsmål gøres gældende, at en national retsakt er forfatningsstridig på grund af dens manglende overensstemmelse med EU-retten.

VII — Stillingtagen

78.

På baggrund af de ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de spørgsmål, som cour de cassation har forelagt, således:

»1)

Artikel 67 TEUF og artikel 20 og 21 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) er til hinder for en lovgivning som den, der er fastsat i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, der har følgende ordlyd: »I en zone mellem Frankrigs landgrænse til stater, som er parter i den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention, og en linje på fransk område i en afstand af 20 kilometer herfra samt i offentligt tilgængelige zoner i havne og lufthavne samt på jernbane- og rutebilstationer, som er åbne for international trafik og udpeget ved bekendtgørelse, kan der ligeledes foretages kontrol af enhver persons identitet i overensstemmelse med bestemmelserne i stk. 1 med henblik på at kontrollere overholdelsen af pligten til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise de ved lov foreskrevne beviser og dokumenter. Hvis kontrollen finder sted om bord på et tog, der tilbagelægger en international strækning, kan kontrollen foretages på strækningen mellem grænsen og den første station efter 20 kilometer-linjen fra grænsen. På internationale jernbanelinjer med særlige karakteristika, for så vidt angår hvilke stationer de betjener, kan kontrollen tillige foretages mellem denne station og en station beliggende inden for de følgende 50 kilometer. Disse jernbanelinjer og stationer udpeges ved ministeriel bekendtgørelse. Hvis en motorvejsstrækning begynder i den i dette stykkes første punktum nævnte zone, og det første betalingsanlæg er beliggende efter 20 kilometer-linjen, kan kontrollen desuden på strækningen indtil dette første betalingsanlæg finde sted på rastepladser samt ved betalingsanlægget og holdepladser i forbindelse hermed. De betalingsanlæg, som er omfattet af denne bestemmelse, udpeges ved bekendtgørelse.«

2)

Henset til den forelæggende rets redegørelse for de nationale retsforskrifter og navnlig reglerne vedrørende spørgsmålet om forfatningsmæssighed er artikel 267 TEUF til hinder for en lovgivning som den, der er fastsat i artikel 23-2, stk. 2, og artikel 23-5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 58-1067 af 7. november 1958 om organisk lov vedrørende Conseil constitutionnel, som ændret ved organisk lov nr. 2009-1523 af 10. december 2009, for så vidt som de pålægger retterne i første række at tage stilling til forelæggelsen for Conseil constitutionnel af det for dem rejste spørgsmål om forfatningsmæssighed, i det omfang det i dette spørgsmål gøres gældende, at en national retsakt er forfatningsstridig på grund af dens manglende overensstemmelse med EU-retten.«


( 1 ) – Originalsprog: fransk.

( 2 ) – Meddelelse i henhold til artikel 37 i forordning nr. 562/2006 — medlemsstaternes mulighed for i deres lovgivning at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter, jf. artikel 21, litra c) (2008/C 18/03) (EUT 2008 C 18, s. 15).

( 3 ) – Nemlig en lovbestemmelses overensstemmelse med en international konvention.

( 4 ) – Ifølge den franske regering har proceduren med de algeriske myndigheders anerkendelse af de pågældende, som er nødvendig for gennemførelsen af tilbageførslen til grænsen, ikke kunnet gennemføres før udløbet af fristen på 15 dages administrativ tilbageholdelse. Derfor besluttede præfekten for regionen Nord-Pas-de-Calais, dvs. præfekten for departementet Nord, den 9. april 2010 at løslade Aziz Melki og Sélim Abdeli. Heraf følger, at siden denne dato er Aziz Melki og Sélim Abdeli ikke længere genstand for nogen frihedsbegrænsende foranstaltning, og de to kendelser afsagt af juge de la liberté et de la détention, som ikke var blevet appelleret af de pågældende, er ligeledes ophørt med at afføde retsvirkninger og er blevet endelige.

( 5 ) – Ifølge den franske regering er det de almindelige domstole, der har til opgave at kontrollere konventionsmedholdeligheden, dvs. en lovs overensstemmelse med en international konvention.

( 6 ) – Den polske regering har ikke indgivet indlæg vedrørende det andet spørgsmål.

( 7 ) – Jf. i denne retning bl.a. Rådets afgørelse 2008/616/RIA af 23.6.2008 om gennemførelse af afgørelse 2008/615/RIA om intensivering af det grænseoverskridende samarbejde, navnlig om bekæmpelse af terrorisme og grænseoverskridende kriminalitet (EUT L 210, s. 12), Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 af 26.10.2004 om oprettelse af et europæisk agentur for forvaltning af det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser (EUT L 349, s. 1), Rådets rammeafgørelse 2006/960/RIA af 18.12.2006 om forenkling af udvekslingen af oplysninger og efterretninger mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder (EUT L 386, s. 89), Rådets afgørelse af 6.4.2009 om oprettelse af Den Europæiske Politienhed (Europol) (EUT L 121, s. 37) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1987/2006 af 20.12.2006 om oprettelse, drift og brug af anden generation af Schengen-informationssystemet (SIS II) (EUT L 381, s. 4).

( 8 ) – Domstolen har i dom af 22.10.2009, forenede sager C-261/08 og C-348/08, Zurita García og Choque Cabrera, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 43, fastslået, at artikel 62, nr. 1) og 2), litra a), EF [jf. nu artikel 77, stk. 2, litra e), TEUF] udgør Rådets retlige handlingsgrundlag for at vedtage foranstaltninger til at sikre ophævelse af enhver form for kontrol af personer ved passage af de indre grænser samt foranstaltninger vedrørende passage af medlemsstaternes ydre grænser og ikke som sådan har til formål eller som virkning at tillægge tredjelandsstatsborgere rettigheder eller at pålægge medlemsstaterne forpligtelser.

( 9 ) – Hvis der foreligger en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed, kan en medlemsstat undtagelsesvist og under overholdelse af visse strenge betingelser midlertidigt genindføre grænsekontrol ved sine indre grænser. Omfanget og varigheden af grænsekontrollen må ikke overstige det strengt nødvendige for at imødegå truslen. Jf. artikel 23-31 i forordning nr. 562/2006.

( 10 ) – Det bemærkes, at ifølge sjette betragtning til forordning nr. 562/2006 er »[g]rænsekontrol [...] ikke kun i de medlemsstaters interesse, ved hvis ydre grænse kontrollen foretages, men i alle de medlemsstaters interesse, der har ophævet grænsekontrollen ved deres indre grænser. Grænsekontrollen bør bidrage til at bekæmpe ulovlig indvandring og menneskehandel og forebygge enhver trussel mod medlemsstaternes indre sikkerhed, offentlige orden, offentlige sundhed og internationale forbindelser«.

( 11 ) – Jeg mener, at det fremgår af udtrykket »navnlig«, at den i artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006 nævnte liste kun indeholder eksempler og ikke er udtømmende.

( 12 ) – Jeg mener f.eks. med hensyn til den tredje og den fjerde omstændighed, at den effektive intensitet af kontrollen kun udgør en vejledende faktor. Man kan faktisk antage, at skjult grænsekontrol foretages på en mindre intens måde end den kontrol, der er tilladt i henhold til EU-retten.

( 13 ) – Jf. analogt dom af 17.2.2005, sag C-215/03, Oulane, Sml. I, s. 1215, præmis 34. I denne dom fastslog Domstolen, at »[f]ællesskabsretten er [...] ikke til hinder for, at en medlemsstat fører kontrol med forpligtelsen til altid at kunne fremvise et identitetsbevis, men det forudsættes, at en tilsvarende forpligtelse påhviler landets egne statsborgere med hensyn til deres identitetskort«.

( 14 ) – Jf. analogt dom af 27.4.1989, sag 321/87, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 997, præmis 15.

( 15 ) – Jf. ligeledes artikel 2, nr. 9), i forordning nr. 562/2006, som definerer »grænsekontrol« som »den aktivitet, som i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning og med henblik på at opfylde målene heri foretages ved en grænse udelukkende på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, og som omfatter ind- og udrejsekontrol og grænseovervågning«.

( 16 ) – Jf. i denne retning ligeledes artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006.

( 17 ) – Jeg mener ikke, at de øvrige bestemmelser i artikel 78-2, stk. 5 og 6, i code de procédure pénale vedrørende Guadeloupe, Guyana, Mayotte, Saint-Martin og Saint-Barthélémy er relevante i den foreliggende sag, henset til at de franske oversøiske departementer, regioner og territorier ikke er omfattet af Schengenområdet for fri bevægelighed.

( 18 ) – Den franske regering har ligeledes påberåbt sig Cedesas artikel L.611-1 i sit indlæg. Det skal understreges, at denne bestemmelse ikke er relevant i det foreliggende tilfælde, da det klart fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at sagsøgerne i hovedsagen var genstand for kontrol i henhold til artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale. Det ser under alle omstændigheder ligeledes ud til, med forbehold af den nationale rets efterprøvelse, at kontrollen af opholdstilladelser i henhold til Cedesas artikel L.611-1 som regel finder sted på hele det franske område og skal være baseret på meget strenge kriterier med hensyn til den omhandlede persons status som person af udenlandsk nationalitet. Henset til at Cedesas artikel L.611-1 fastsætter, at personer af udenlandsk nationalitet ligeledes kan være forpligtet til at fremvise de papirer og dokumenter, på grundlag af hvilke de har ret til indrejse eller ophold i Frankrig, efter en identitetskontrol foretaget i henhold til artikel 78-1, 78-2 og 78-2-1 i code de procédure pénale, forekommer det, med forbehold af den nationale rets efterprøvelse, at artikel L.611-1 faktisk kan anvendes på en strengere måde i det relevante geografiske område i betragtning af dens relation til artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale. Hertil kommer, at artikel 78-2-1 i code de procédure pénale, som bestemmer, at politimyndighederne efter anklagemyndighedens krav har beføjelse til at få adgang til steder, der anvendes i erhvervsmæssigt øjemed, ikke er relevant i det foreliggende tilfælde. Det ser under alle omstændigheder ud til, at denne bestemmelse finder anvendelse på hele det franske område.

( 19 ) – Dette betyder ikke, at identitetskontrol gennemført i henhold til artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale ikke, i bestemte tilfælde, kan afsløre eller forebygge lovovertrædelser, men det forholder sig tilsyneladende således, at med forbehold af den nationale rets efterprøvelse er der andre bestemmelser i den nævnte lov, der specifikt omhandler disse udfordringer.

( 20 ) – Jf. i denne retning dom af 14.2.2008, sag C-244/06, Dynamic Medien, Sml. I, s. 505, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis.

( 21 ) – Jf. punkt 18 ovenfor.

( 22 ) – Tidligere EF-traktatens artikel 234 og EØF-traktatens artikel 177.

( 23 ) – Da der ikke er tale om gyldigheden af en retsakt vedtaget af EU-institutionerne i den foreliggende sag, koncentrerer jeg mine overvejelser i denne stillingtagen om spørgsmålet om fortolkning af EU-retten i henhold til artikel 267 TEUF.

( 24 ) – Jf. analogt dom af 5.3.2009, sag C-350/07, Kattner Stahlbau, Sml. I, s. 1513, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis.

( 25 ) – Jf. bl.a. dom af 22.12.2008, sag C-333/07, Régie Networks, Sml. I, s. 10807, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis.

( 26 ) – Jf. kendelse af 18.6.1980, sag 138/80, Borker, Sml. s. 1975, præmis 4, og af 5.3.1986, sag 318/85, Greis Unterweger, Sml. s. 955, præmis 4, samt dom af 19.10.1995, sag C-111/94, Job Centre, Sml. I, s. 3361, præmis 9, og af 14.6.2001, sag C-178/99, Salzmann, Sml. I, s. 4421, præmis 14.

( 27 ) – Dom af 28.4.1983, sag 170/82, Les Fils d’Henri Ramel, Sml. s. 1319, præmis 8.

( 28 ) – Jf. i denne retning bl.a. dom af 13.3.2001, sag C-379/98, PreussenElektra, Sml. I, s. 2099, præmis 38, og af 26.1.2010, sag C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 25.

( 29 ) – Jf. bl.a. dom af 15.9.2005, sag C-495/03, Intermodal Transports, Sml. I, s. 8151, præmis 31 og 33.

( 30 ) – Dom af 6.10.1982, sag 283/81, Sml. s. 3415, præmis 21.

( 31 ) – Det fremgår imidlertid ligeledes af dommen i sagen Cilfit m.fl., at muligheden for en national ret, hvis afgørelser ifølge nationale retsregler ikke kan appelleres, for ikke at forelægge Domstolen ethvert spørgsmål om fortolkning af EU-retten, der er rejst i en retssag ved den, skal vurderes på grundlag af bl.a. de forskellige sprogversioner af de pågældende EU-retlige bestemmelser. Henset til at der nu er 23 officielle arbejdssprog inden for Unionen, og at alle sprogversioner er autentiske, forekommer det lidet sandsynligt, at en national ret reelt kan benytte denne (stærkt begrænsede) mulighed.

( 32 ) – Dom af 16.1.1974, sag 166/73, Sml. s. 33, præmis 3.

( 33 ) – Jf. ligeledes dom af 16.12.2008, sag C-210/06, Cartesio, Sml. I, s. 9641, præmis 88.

( 34 ) – Domstolen har i Rheinmühlen-Düsseldorf-dommen udtalt, at det ville forholde sig anderledes, hvis de spørgsmål, der er rejst af en ret, er identiske med spørgsmål rejst af retten i sidste instans. Det skal bemærkes, at i dom af 12.2.1974, sag 146/73, Rheinmühlen-Düsseldorf, Sml. s. 139, præmis 3, har Domstolen udtalt, at artikel 267 TEUF, når der er tale om en ret, hvis afgørelser ifølge national ret kan appelleres, ikke er til hinder for, at en sådan rets afgørelser om at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål fortsat er underlagt den nationale lovgivnings normale retsmidler (jf. ligeledes Cartesio-dommen, præmis 89). Det følger heraf, at spørgsmålet opstår, om og i hvilken udstrækning nationale retsmidler kan begrænse en national rets beføjelse til at indbringe præjudicielle spørgsmål for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF. Domstolen har i dom af 12.2.1974, Rheinmühlen-Düsseldorf, understreget, at uanset at der eksisterer nationale retsmidler, er den bundet af forelæggelsesafgørelsen, som har virkning, så længe den ikke er blevet tilbagekaldt (jf. ligeledes Cartesio-dommen, præmis 92-97). Det fremgår af Domstolens praksis på området, at — idet den anerkender eksistensen af nationale retsmidler — når en retssag verserer for en national ret, kan de nationale retsregler ikke begrænse denne rets selvstændige beføjelse til at indbringe en præjudiciel forelæggelse for Domstolen. Under disse omstændigheder er Domstolen bundet af den afgørelse, der har anordnet en præjudiciel forelæggelse, som har virkning, så længe den ikke er blevet ændret eller tilbagekaldt af den ret, der har truffet afgørelsen, idet alene den sidstnævnte ret kan fastslå, at den præjudicielle forelæggelse skal trækkes tilbage eller ændres. Med hensyn til en sag, hvor Domstolen fastslog, at den ikke havde kompetence til at træffe afgørelse, fordi der ikke længere verserede en tvist ved den forelæggende ret, jf. kendelse af 24.3.2009, sag C-525/06, Nationale Loterij, Sml. I, s. 2197, præmis 8-11. Det bemærkes, at i den omhandlede sag havde den forelæggende ret ikke foretaget nogen tilbagekaldelse af anmodningen om præjudiciel afgørelse.

( 35 ) – Dom af 9.3.2010, forenede sager C-379/08 og C-380/08, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 26.

( 36 ) – Dom af 19.1.2010, sag C-555/07, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser.

( 37 ) – I præmis 55 i den nævnte dom fastslog Domstolen, at »[d]en fakultative karakter af denne forelæggelse påvirkes ikke af den fremgangsmåde, der efter intern ret gælder for den nationale rets undladelse af at anvende en national bestemmelse, som den anser for at være i strid med forfatningen«.

( 38 ) – Dom af 27.6.1991, sag C-348/89, Sml. I, s. 3277, præmis 44.

( 39 ) – Jf. præmis 45-49 i den nævnte dom. I den sag, der gav anledning til denne dom, rejste Tribunal Fiscal Aduaneiro do Porto (Portugal) for det første spørgsmålet, om den var kompetent til at foretage en præjudiciel forelæggelse, i det omfang det fastslås, at de omhandlede nationale bestemmelser var forfatningsstridige, da spørgsmålet om, hvorvidt en intern retsforskrift er forfatningsstridig, i henhold til artikel 280, stk. 3, i den portugisiske forfatning skal forelægges den portugisiske forfatningsdomstol, hvorfor alene den sidstnævnte instans er kompetent til at foretage en præjudiciel forelæggelse i sådanne sager. For det andet rejste den spørgsmålet, om en præjudiciel forelæggelse ikke er overflødig, i det omfang manglerne ved en national bestemmelse kan afhjælpes i den nationale retsorden. Jf. ligeledes dom af 10.7.1997, sag C-261/95, Palmisani, Sml. I, s. 4025, præmis 16-21.

( 40 ) – Erklæring 17 vedrørende forrang fastslår:

»Konferencen erindrer om, at traktaterne og den ret, der vedtages af Unionen på grundlag af traktaterne, i overensstemmelse med Domstolen for Den Europæiske Unions faste retspraksis har forrang frem for medlemsstaternes ret på de betingelser, der er fastlagt i nævnte retspraksis.

Endvidere har konferencen besluttet at knytte Rådets Juridiske Tjenestes udtalelse om forrang, jf. dokument 11197/07 (JUR 260), som bilag til denne slutakt:

»Udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste af 22.6.2007

Det følger af Domstolens retspraksis, at fællesskabsrettens forrang er et af hovedprincipperne i fællesskabsretten. Ifølge Domstolen er dette princip uløseligt forbundet med Det Europæiske Fællesskabs karakter. Da der første gang blev afsagt dom på grundlag af denne faste retspraksis (Costa mod ENEL af 15.7.1964, sag 6/64 (1)), var fællesskabsrettens forrang ikke nævnt i traktaten. Det er stadig tilfældet i dag. Den omstændighed, at princippet om fællesskabsrettens forrang ikke medtages i den nye traktat, ændrer ikke på nogen måde på eksistensen af dette princip og ved Domstolens eksisterende retspraksis.

(1) »Af […] dette fremgår det, at den af traktaten affødte ret, der hidrører fra en autonom retskilde, på grund af sin selvstændige natur retsligt må gå forud for en hvilken som helst national bestemmelse, idet den ellers ville miste sin fællesskabskarakter, og idet selve retsgrundlaget for Fællesskabet ellers ville blive bragt i fare.«««

( 41 ) – Jf. i denne retning dom af 9.3.1978, sag 106/77, Simmenthal, Sml. s. 629, præmis 24, af 4.6.1992, forenede sager C-13/91 og C-113/91, Debus, Sml. I, s. 3617, præmis 32, af 18.7.2007, sag C-119/05, Lucchini, Sml. I, s. 6199, præmis 61, og af 27.10.2009, sag C-115/08, ČEZ, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 138. Jf. ligeledes dom af 19.11.2009, sag C-314/08, Filipiak, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 84, i hvilken Domstolen fastslog, at den omstændighed, at en forfatningsdomstol (i den omhandlede sag Trybunał Konstytucyjny (den polske forfatningsdomstol)) har udskudt det tidspunkt, hvor de omtvistede bestemmelser ikke længere har bindende virkning, ikke er til hinder for, at den forelæggende ret i overensstemmelse med princippet om EU-rettens forrang udlader at anvende disse bestemmelser inden for rammerne af den sag, som er indbragt for denne, hvis den fastslår, at de er i strid med EU-retten.

( 42 ) – Jf. i denne retning bl.a. dom af 3.2.1977, sag 52/76, Benedetti, Sml. s. 163, præmis 26, og af 14.12.2000, sag C-446/98, Fazenda Pública, Sml. I, s. 11435, præmis 49, samt kendelse af 5.3.1986, sag 69/85, Wünsche, Sml. s. 947, præmis 13. Jf. ligeledes punkt 64 i forslaget til afgørelse fra generaladvokat Jacobs i den sag, der gav anledning til dom af 30.11.2000, sag C-195/98, Österreichischer Gewerkschaftsbund, Sml. I, s. 10497. I forslaget til afgørelse i den sag, der gav anledning til dom af 8.9.2009, sag C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, anførte generaladvokat Bot, at en ensartet fortolkning af EU-retten kun kan sikres, hvis Domstolens domme har en bindende karakter for de nationale retter. Denne bindende karakter er også den umiddelbare følge af de nationale retters pligt til at sikre fællesskabsrettens effektive anvendelse (punkt 204 og 205).

( 43 ) – Jf. analogt Filipiak-dommen.

Top

DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)

22. juni 2010 ( *1 )

I de forenede sager C-188/10 og C-189/10,

angående anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af cour de cassation (Frankrig) ved afgørelser af 16. april 2010, indgået til Domstolen samme dato, i straffesagerne mod

Aziz Melki (sag C-188/10),

Sélim Abdeli (sag C-189/10),

har

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, R. Silva de Lapuerta og C. Toader samt dommerne K. Schiemann, E. Juhász, T. von Danwitz (refererende dommer), J.-J. Kasel og M. Safjan,

generaladvokat: J. Mazák

justitssekretær: kontorchef M.-A. Gaudissart,

henset til Domstolens præsidents kendelse af 12. maj 2010 om at underkaste de præjudicielle forelæggelser en fremskyndet procedure i henhold til artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og artikel 104a, stk. 1, i Domstolens procesreglement,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 2. juni 2010,

efter at der er afgivet indlæg af:

Aziz Melki og Sélim Abdeli ved avocat R. Boucq

den franske regering ved E. Belliard, G. de Bergues og B. Beaupère-Manokha, som befuldmægtigede

den belgiske regering ved C. Pochet, M. Jacobs og T. Materne, som befuldmægtigede, bistået af avocat F. Tulkens

den tjekkiske regering ved M. Smolek, som befuldmægtiget

den tyske regering ved J. Möller, B. Klein og N. Graf Vitzthum, som befuldmægtigede

den græske regering ved T. Papadopoulou og L. Kotroni, som befuldmægtigede

den nederlandske regering ved C. Wissels og M. de Ree, som befuldmægtigede

den polske regering ved J. Faldyga, M. Jarosz og M. Szpunar, som befuldmægtigede

den slovakiske regering ved B. Ricziová, som befuldmægtiget

Europa-Kommissionen ved J.-P. Keppenne og M. Wilderspin, som befuldmægtigede,

og efter at have hørt generaladvokaten,

afsagt følgende

Dom

1

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 67 TEUF og 267 TEUF.

2

Anmodningerne er blevet fremsat i forbindelse med to sager indledt mod henholdsvis Aziz Melki og Sélim Abdeli, der begge er algeriske statsborgere, og som tilsigter at opnå en forlængelse af deres tilbageholdelse i lokaliteter, som ikke henhører under fængselsvæsenet.

Retsforskrifter

EU-retlige bestemmelser

3

Følgende fremgår af præamblen til protokol (nr. 19) om Schengenreglerne som integreret i Den Europæiske Union, knyttet som bilag til Lissabontraktaten (EUT 2010 C 83, s. 290, herefter »protokol nr. 19«):

»De høje kontraherende parter,

som noterer sig, at de aftaler om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, som visse af Den Europæiske Unions medlemsstater undertegnede i Schengen den 14. juni 1985 og den 19. juni 1990, samt de dermed forbundne aftaler og de regler, der er vedtaget på grundlag af disse aftaler, er blevet integreret i Den Europæiske Union ved Amsterdamtraktaten af 2. oktober 1997,

som ønsker at bevare Schengenreglerne, som de er blevet udbygget siden Amsterdamtraktatens ikrafttræden, og udbygge disse regler for at bidrage til opfyldelsen af målet om at give unionsborgerne et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser,

[…]

er blevet enige om følgende bestemmelser, der knyttes som bilag til traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde«.

4

Følgende fremgår af protokollens artikel 2:

»Schengenreglerne gælder for de medlemsstater, der er nævnt i artikel 1, jf. dog artikel 3 i tiltrædelsesakten af 16. april 2003 og artikel 4 i tiltrædelsesakten af 25. april 2005. Rådet træder i stedet for den eksekutivkomité, der blev nedsat ved Schengenaftalerne.«

5

Nævnte regler omfatter bl.a. konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (EFT 2000 L 239, s. 19), undertegnet i Schengen (Luxembourg) den 19. juni 1990 (herefter »gennemførelseskonventionen«), hvis artikel 2 vedrørte passage af de indre grænser.

6

Følgende fremgår af gennemførelseskonventionens artikel 2, stk. 1-3:

»1.   De indre grænser kan alle steder passeres uden personkontrol.

2.   Når den offentlige orden eller den nationale sikkerhed kræver det, kan en kontraherende part dog efter samråd med de øvrige kontraherende parter træffe beslutning om, at der i et begrænset tidsrum iværksættes en national grænsekontrol, der er tilpasset forholdene, ved de indre grænser. Hvis det af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed er påkrævet at handle omgående, træffer den pågældende kontraherende part de nødvendige foranstaltninger og underretter snarest muligt de øvrige kontraherende parter herom.

3.   Ophævelsen af personkontrollen ved de indre grænser berører hverken anvendelsen af artikel 22 eller de kompetente myndigheders udøvelse af deres politimæssige beføjelser efter national lovgivning på hele den kontraherende parts område, eller den lovbestemte pligt til at være i besiddelse af, medføre og forevise tilladelser og dokumenter.«

7

Gennemførelseskonventionens artikel 2 blev ophævet med virkning fra den 13. oktober 2006 i overensstemmelse med artikel 39, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks, EUT L 105, s. 1).

8

Følgende fremgår af denne forordnings artikel 2, nr. 9)-11):

»I denne forordning forstås ved:

[…]

9)

»grænsekontrol«: den aktivitet, som i overensstemmelse med bestemmelserne i denne forordning og med henblik på at opfylde målene heri foretages ved en grænse udelukkende på grund af den planlagte eller faktiske grænsepassage uagtet andre hensyn, og som omfatter ind- og udrejsekontrol og grænseovervågning

10)

»ind- og udrejsekontrol«: kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer, herunder deres transportmidler og genstande i deres besiddelse, kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område

11)

»grænseovervågning«: overvågning af grænserne på strækningerne mellem grænseovergangssteder og overvågning af grænseovergangssteder uden for den normale åbningstid for at forhindre personer i at omgå ind- og udrejsekontrollen«.

9

Artikel 20 i forordning nr. 562/2006 med overskriften »Passage af de indre grænser« bestemmer:

»De indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet.«

10

Forordningens artikel 21 med overskriften »Kontrol inden for medlemsstaternes område« bestemmer:

»Ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser berører ikke:

a)

medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol; dette gælder også i grænseområder. For så vidt angår første punktum kan udøvelsen af politimæssige beføjelser navnlig ikke ligestilles med ind- og udrejsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger:

i)

ikke har grænsekontrol som formål

ii)

bygger på generelle politioplysninger og -erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet

iii)

er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser

iv)

udføres som stikprøvekontrol

[…]

c)

en medlemsstats mulighed for i lovgivningen at indføre en forpligtelse til at være i besiddelse af eller medbringe papirer og dokumenter

[…]«

Nationale bestemmelser

Forfatningen af 4. oktober 1958

11

Forfatningen af 4. oktober 1958 som ændret ved forfatningslov nr. 2008-724 af 23. juli 2008 om modernisering af institutionerne under den femte republik (JORF af 24.7.2008, s. 11890, herefter »forfatningen«) bestemmer i artikel 61-1:

»Når der for en ret fremsættes anbringender, hvorved en lovbestemmelses overensstemmelse med forfatningssikrede rettigheder og friheder anfægtes, kan Conseil constitutionnel forelægges dette spørgsmål efter henvisning fra Conseil d’État eller cour de cassation, som træffer afgørelse inden for en bestemt frist.

En organisk lov fastsætter gennemførelsesbetingelserne for denne artikel.«

12

Forfatningens artikel 62, stk. 2 og 3, bestemmer:

»En bestemmelse, der erklæres forfatningsstridig på grundlag af artikel 61-1, ophæves fra tidspunktet for offentliggørelsen af Conseil constitutionnels afgørelse eller et i denne afgørelse fastsat senere tidspunkt. Conseil constitutionnel bestemmer betingelserne for og de grænser, inden for hvilke de virkninger, som bestemmelsen har affødt, kan anfægtes.

Afgørelser truffet af Conseil constitutionnel er endelige og bindende for statsmagten og for alle administrative og retslige myndigheder.«

13

Følgende fremgår af forfatningens artikel 88-1:

»Republikken deltager i Den Europæiske Union, som består af stater, der frit har valgt at udøve visse af deres kompetencer i fællesskab i medfør af traktaten om Den Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, således som de er affattet i henhold til den i Lissabon den 13. december 2007 undertegnede traktat.«

Bekendtgørelse nr. 58-1067

14

Ved organisk lov nr. 2009-1523 af 10. december 2009 om gennemførelse af forfatningens artikel 61-1 (JORF af 11.12.2009, s. 21379) blev der indsat et nyt kapitel IIa med overskriften »Spørgsmålet (la question prioritaire) om forfatningsmæssighed« i afsnit II i bekendtgørelse nr. 58-1067 af 7. november 1958 om den organiske lov om Conseil constitutionnel. Dette kapitel II a bestemmer:

»Afdeling 1

De ved de retter, der henhører under Conseil d’État eller cour de cassation, gældende bestemmelser

Artikel 23-1

For retter, der henhører under Conseil d’État eller cour de cassation, skal et anbringende om, at en lovbestemmelse anfægter forfatningssikrede rettigheder og friheder, fremsættes i et særskilt og begrundet dokument, idet sagen ellers ikke realitetsbehandles. Et sådant anbringende kan første gang gøres gældende under en appel. Det kan ikke påkendes af egen drift.

[…]

Artikel 23-2

Retten tager straks stilling ved en begrundet afgørelse om forelæggelse af spørgsmålet om forfatningsmæssighed for Conseil d’État eller cour de cassation. Forelæggelsen foretages, hvis følgende betingelser er opfyldt:

Den anfægtede bestemmelse finder anvendelse på tvisten eller proceduren eller udgør grundlaget for retsforfølgning.

Den er ikke allerede erklæret i overensstemmelse med forfatningen i præmisserne og konklusionerne i en afgørelse fra Conseil constitutionnel, medmindre omstændighederne er ændret.

Spørgsmålet er ikke uden seriøs karakter.

Under alle omstændigheder skal retten, når den er forelagt et anbringende, der anfægter en lovbestemmelses overensstemmelse, dels med forfatningssikrede rettigheder og friheder, dels med Frankrigs internationale forpligtelser, i første række træffe afgørelse om forelæggelse af spørgsmålet om forfatningsmæssighed for Conseil d’État eller cour de cassation.

Afgørelsen om at forelægge spørgsmålet fremsendes til Conseil d’État eller cour de cassation inden for otte dage efter, at den er truffet, med parternes skriftlige indlæg eller konklusioner. Den kan ikke appelleres. Afvisning af at forelægge spørgsmålet kan kun anfægtes, hvis afgørelsen, som regulerer hele eller en del af tvisten, appelleres.

Artikel 23-3

Når spørgsmålet forelægges, udsætter retten sagen, indtil modtagelsen af afgørelsen fra Conseil d’État eller cour de cassation eller, hvis spørgsmålet er indbragt herfor, fra Conseil constitutionnel. Sagens undersøgelse udsættes ikke, og retten kan anordne de nødvendige foreløbige eller sikrende retsmidler.

Sagen udsættes imidlertid ikke, når en person er frihedsberøvet som følge af sagen, eller når sagen har til formål at bringe en frihedsberøvende foranstaltning til ophør.

Retten kan også træffe afgørelse uden at afvente afgørelsen af spørgsmålet om forfatningsmæssighed, hvis det følger af loven eller bekendtgørelsen, at retten skal træffe afgørelse inden for en bestemt frist eller straks. Hvis førsteinstansretten træffer afgørelse uden at afvente, og dens afgørelse appelleres, skal appelretten udsætte sagen. Den kan imidlertid undlade at udsætte sagen, hvis den selv har pligt til at træffe afgørelse inden for en bestemt frist eller straks.

Når en udsættelse af sagen risikerer at medføre uoprettelige eller for vidtgående konsekvenser for en parts rettigheder, kan den ret, der beslutter at forelægge spørgsmålet, desuden træffe afgørelse om de punkter, som bør afgøres med det samme.

Hvis der er iværksat kassationsanke, mens den ret, som skal træffe afgørelse om sagens realitet, har truffet afgørelse uden at afvente afgørelsen fra Conseil d’État eller cour de cassation eller, hvis spørgsmålet er indbragt herfor, fra Conseil constitutionnel, skal enhver afgørelse vedrørende denne appel udsættes, indtil der er truffet afgørelse om spørgsmålet om forfatningsmæssighed. Dette gælder ikke, når den pågældende part er blevet frihedsberøvet på grund af sagen, og det af loven følger, at cour de cassation skal træffe afgørelse inden for en bestemt frist.«

Afdeling 2

De ved Conseil d’État og cour de cassation gældende bestemmelser

Artikel 23-4

Inden for en frist på tre måneder fra modtagelsen af den i artikel 23-2 eller artikel 23-1, sidste stykke, omhandlede forelæggelse udtaler Conseil d’État eller cour de cassation sig om henvisningen af spørgsmålet om forfatningsmæssighed til Conseil constitutionnel. Henvisningen foretages, hvis betingelserne i artikel 23-2, 1° og 2°, er opfyldt, og spørgsmålet er nyt eller udviser en seriøs karakter.

Artikel 23-5

Et anbringende om, at en lovbestemmelse anfægter forfatningssikrede rettigheder og friheder, kan gøres gældende, herunder første gang under en kassationsanke, i forbindelse med en sag ved Conseil d’État eller cour de cassation. Anbringendet skal fremsættes i et særskilt og begrundet dokument, idet det ellers ikke realitetsbehandles. Det kan ikke påkendes af egen drift.

Under alle omstændigheder skal Conseil d’État eller cour de cassation, når de får forelagt anbringender, der anfægter en lovbestemmelses overensstemmelse med dels forfatningssikrede rettigheder og friheder, dels Frankrigs internationale forpligtelser, i første række tage stilling til forelæggelsen af spørgsmålet om forfatningsmæssighed for Conseil constitutionnel.

Conseil d’État eller cour de cassation har en frist på tre måneder fra forelæggelsen af anbringendet til at træffe afgørelse. Conseil constitutionnel forelægges spørgsmålet om forfatningsmæssighed, såfremt betingelserne i artikel 23-2, 1o og 2o, er opfyldt, og spørgsmålet er nyt eller udviser en seriøs karakter.

Når spørgsmålet er blevet indbragt for Conseil constitutionnel, udsætter Conseil d’État eller cour de cassation sagen, indtil Conseil constitutionnel har udtalt sig. Dette gælder ikke, hvis den pågældende part er frihedsberøvet som følge af sagen, eller det af loven følger, at cour de cassation skal træffe afgørelse inden for en bestemt frist. Hvis Conseil d’État eller cour de cassation har pligt til at træffe afgørelse straks, kan sagen ikke udsættes.

[…]

Artikel 23-7

Conseil d’État eller cour de cassation fremsender deres begrundede afgørelse om forelæggelse for Conseil constitutionnel med parternes processkrifter eller påstande. Conseil constitutionnel modtager en kopi af den begrundede afgørelse, hvorved Conseil d’État eller cour de cassation har besluttet ikke at forelægge et spørgsmål om forfatningsmæssighed. Hvis Conseil d’État eller cour de cassation ikke har truffet afgørelse inden for fristerne fastsat i artikel 23-4 og 23-5, oversendes spørgsmålet til Conseil constitutionnel.

[…]

Afdeling 3

De ved Conseil constitutionnel gældende bestemmelser

[…]

Artikel 23-10

Conseil constitutionnel træffer afgørelse inden for en frist på tre måneder at regne fra det tidspunkt, hvor sagen er blevet indbragt for det. Parterne skal have adgang til at afgive indlæg. Retsmødet er offentligt, med undtagelse af særlige tilfælde, der er fastlagt i forretningsordenen for Conseil constitutionnel.

[…]

Code de procédure pénale

15

Artikel 78-2 i code de procédure pénale i den affattelse, som var i kraft på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, bestemmer:

»Kriminalpolitiet, jf. artikel 20 og 21-1, kan anmode enhver person om at legitimere sig, hvis der foreligger en eller flere plausible grunde til mistanke om, at den pågældende:

har begået eller forsøgt at begå en lovovertrædelse

eller forbereder sig på at begå en forbrydelse

eller kan levere nyttige oplysninger for undersøgelsen i tilfælde af en forbrydelse

eller er genstand for en af en retsmyndighed beordret eftersøgning.

På skriftligt krav fra anklagemyndigheden med henblik på eftersøgning og retsforfølgning af lovovertrædelser, som den har præciseret, kan enhver persons identitet ligeledes på samme måde kontrolleres på steder og i en tidsperiode bestemt af denne myndighed. At identitetskontrollen viser andre lovovertrædelser end dem, der er omhandlet i anklagemyndighedens krav, udgør ikke en grund til ugyldighed af de hertil relaterede procedurer.

Enhver persons identitet kan, uanset vedkommendes adfærd, ligeledes kontrolleres efter de i stk. 1 omhandlede regler for at forebygge krænkelse af den offentlige orden, bl.a. personers eller goders sikkerhed.

I en zone mellem Frankrigs landgrænse til stater, som er parter i den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention, og en linje på fransk område i en afstand af 20 kilometer herfra samt i offentligt tilgængelige zoner i havne og lufthavne samt på jernbane- og rutebilstationer, som er åbne for international trafik og udpeget ved bekendtgørelse, kan der ligeledes foretages kontrol af enhver persons identitet i overensstemmelse med bestemmelserne i stk. 1 med henblik på at kontrollere overholdelsen af pligten til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise de ved lov foreskrevne beviser og dokumenter. Hvis kontrollen finder sted om bord på et tog, der tilbagelægger en international strækning, kan kontrollen foretages på strækningen mellem grænsen og den første station efter 20 kilometer-linjen fra grænsen. På internationale jernbanelinjer med særlige karakteristika, for så vidt angår hvilke stationer de betjener, kan kontrollen tillige foretages mellem denne station og en station beliggende inden for de følgende 50 kilometer. Disse jernbanelinjer og stationer udpeges ved ministeriel bekendtgørelse. Hvis en motorvejsstrækning begynder i den i dette stykkes første punktum nævnte zone, og det første betalingsanlæg er beliggende efter 20 kilometer-linjen, kan kontrollen desuden på strækningen indtil dette første betalingsanlæg finde sted på rastepladser samt ved betalingsanlægget og holdepladser i forbindelse hermed. De betalingsanlæg, som er omfattet af denne bestemmelse, udpeges ved bekendtgørelse. At identitetskontrollen viser en anden overtrædelse end manglende overholdelse af de ovennævnte forpligtelser udgør ikke en grund til ugyldighed af de hertil relaterede procedurer.

[…]«

Tvisterne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

16

Aziz Melki og Sélim Abdeli, som er algeriske statsborgere, der opholder sig ulovligt i Frankrig, blev kontrolleret af politiet i medfør af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale inden for zonen mellem den fransk-belgiske landgrænse og en linje på fransk område 20 kilometer herfra. Den 23. marts 2010 traf præfekten afgørelse om, at de begge skulle føres tilbage til grænsen, samt at de fortsat skulle tilbageholdes.

17

Aziz Melki og Sélim Abdeli har for juge des libertés et de la détention, for hvilken præfekten har indgivet en begæring om forlængelse af denne tilbageholdelse, bestridt lovligheden af deres tilbageholdelse og har gjort gældende, at artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale er i strid med forfatningen, fordi denne bestemmelse tilsidesætter forfatningssikrede rettigheder og friheder.

18

Juge des libertés et de la détention har ved to kendelser af 25. marts 2010 truffet afgørelse dels om forelæggelse for cour de cassation af spørgsmålet om, hvorvidt artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale tilsidesætter forfatningssikrede rettigheder og friheder, dels om forlængelse af tilbageholdelsen af Aziz Melki og Sélim Abdeli med 15 dage.

19

Ifølge den forelæggende ret har Aziz Melki og Sélim Abdeli gjort gældende, at artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale er i strid med forfatningen, eftersom Den Franske Republiks forpligtelser som følge af Lissabontraktaten har forfatningsmæssig status, henset til forfatningens artikel 88-1, og at nævnte bestemmelse i code de procédure pénale, som hjemler kontrolforanstaltninger ved Frankrigs grænser til andre medlemsstater, er i strid med princippet om personers frie bevægelighed i artikel 67, stk. 2, TEUF, hvorefter Unionen sikrer, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser.

20

Det er for det første den forelæggende rets opfattelse, at der herved opstår spørgsmålet, om artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale er i strid med såvel EU-retten som forfatningen.

21

For det andet udleder cour de cassation af artikel 23-2 og 23-5 i bekendtgørelse nr. 58-1067 samt af forfatningens artikel 62, at retter, som træffer afgørelse om sagens realitet, ligesom den selv, i medfør af organisk lov nr. 2009-1523, som indsatte nævnte artikler i bekendtgørelse nr. 58-1067, ikke har mulighed for at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Den Europæiske Unions Domstol, når et spørgsmål om forfatningsmæssighed er blevet indbragt for Conseil constitutionnel.

22

Cour de cassation, som er af den opfattelse, at dens afgørelse om forelæggelse af spørgsmålet om forfatningsmæssighed for Conseil constitutionnel afhænger af en fortolkning af EU-retten, har besluttet at udsætte begge verserende sager og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)

Er artikel 267 [TEUF] til hinder for en lovgivning som den, der er fastsat i artikel 23-2, stk. 2, og artikel 23-5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 58-1067 af 7. november 1958, som er indsat ved organisk lov nr. 2009-1523 af 10. december 2009, idet domstolene herved pålægges i første række at træffe afgørelse om forelæggelse for Conseil constitutionnel af det for dem rejste spørgsmål om forfatningsmæssighed, for så vidt som det med spørgsmålet gøres gældende, at en national retsakt er forfatningsstridig på grund af dens manglende overensstemmelse med EU-retten?

2)

«Er artikel 67 [TEUF] til hinder for en lovgivning som den, der er fastsat i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, der har følgende ordlyd: »I en zone mellem Frankrigs landgrænse til stater, som er parter i den i Schengen den 19. juni 1990 undertegnede konvention, og en linje på fransk område i en afstand af 20 kilometer herfra samt i offentligt tilgængelige zoner i havne og lufthavne samt på jernbane- og rutebilstationer, som er åbne for international trafik og udpeget ved bekendtgørelse, kan der ligeledes foretages kontrol af enhver persons identitet i overensstemmelse med bestemmelserne i stk. 1 med henblik på at kontrollere overholdelsen af pligten til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise de ved lov foreskrevne beviser og dokumenter. Hvis kontrollen finder sted om bord på et tog, der tilbagelægger en international strækning, kan kontrollen foretages på strækningen mellem grænsen og den første station efter 20 kilometer-linjen fra grænsen. På internationale jernbanelinjer med særlige karakteristika, for så vidt angår hvilke stationer de betjener, kan kontrollen tillige foretages mellem denne station og en station beliggende inden for de følgende 50 kilometer. Disse jernbanelinjer og stationer udpeges ved ministeriel bekendtgørelse. Hvis en motorvejsstrækning begynder i den i dette stykkes første punktum nævnte zone, og det første betalingsanlæg er beliggende efter 20 kilometer-linjen, kan kontrollen desuden på strækningen indtil dette første betalingsanlæg finde sted på rastepladser samt ved betalingsanlægget og holdepladser i forbindelse hermed. De betalingsanlæg, som er omfattet af denne bestemmelse, udpeges ved bekendtgørelse?«

23

Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 20. april 2010 er sagerne C-188/10 og C-189/10 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.

Om de præjudicielle spørgsmål

Formaliteten

24

Den franske regering har gjort gældende, at de præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.

25

Hvad angår det første spørgsmål er det den franske regerings opfattelse, at dette spørgsmål er rent hypotetisk. Spørgsmålet er således baseret på den forudsætning, at Conseil constitutionnel ved undersøgelsen af, om en lov er i overensstemmelse med forfatningen, kan undersøge, om loven er i overensstemmelse med EU-retten. Ifølge retspraksis fra Conseil constitutionnel tilkommer det ikke dette inden for rammerne af en kontrol om loves forfatningsmæssighed, men derimod forvaltningsdomstolene og de almindelige domstole at undersøge en lovs overensstemmelse med EU-retten. Det følger heraf, at i medfør af national ret har Conseil d’État og cour de cassation ikke pligt til at forelægge Conseil constitutionnel spørgsmål om nationale bestemmelsers overensstemmelse med EU-retten, idet sådanne spørgsmål ikke er forbundet med kontrollen af forfatningsmæssighed.

26

Hvad angår det andet præjudicielle spørgsmål har den franske regering anført, at en besvarelse af dette spørgsmål vil være uden betydning. Med virkning fra den 9. april 2010 er Aziz Melki og Sélim Abdeli således ikke længere omfattet af nogen frihedsberøvende foranstaltning, og de to kendelser fra juge des libertés et de la détention har fra denne dato ikke længere nogen virkning. Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale er i overensstemmelse med artikel 67 TEUF, er ligeledes helt uden relevans inden for rammerne af den eneste sag, som stadig verserer for cour de cassation, henset til at Conseil constitutionnel, som det har fremhævet i afgørelse nr. 2010-605 DC af 12. maj 2010, erklærede sig for inkompetent til at undersøge, om en lov er forenelig med EU-retten, når det er blevet forelagt spørgsmålet om denne lovs forfatningsmæssighed.

27

Det bemærkes herved, at ifølge fast retspraksis er der formodning for, at de spørgsmål om EU-rettens fortolkning, som den nationale ret har forelagt på baggrund af de retlige og faktiske omstændigheder, som den har ansvaret for at fastlægge — og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve — er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (jf. navnlig dom af 22.12.2008, sag C-333/07, Regie Networks, Sml. I, s. 10807, præmis 46, af 8.9.2009, sag C-478/07, Budejovicky Budvar, Sml. I, s. 7721, præmis 63, og af 20.5.2010, sag C-56/09, Zanotti, Sml. I, s. 4517, præmis 15).

28

I det foreliggende tilfælde vedrører de præjudicielle spørgsmål fortolkningen af artikel 67 TEUF og 267 TEUF. Det fremgår ikke af begrundelserne for forelæggelsesafgørelserne, at kendelserne afsagt af juge des libertés et de la détention vedrørende Aziz Melki og Sélim Abdeli er ophørt med at have enhver virkning. Desuden fremgår det ikke klart, at den af cour de cassation foretagne fortolkning af mekanismen vedrørende spørgsmålet om forfatningsmæssighed klart er udelukket, henset til ordlyden af de nationale bestemmelser.

29

Følgelig kan den formodning om relevans, som anmodningen om præjudiciel afgørelse i hver af sagerne er omfattet af, ikke gendrives af den franske regerings indsigelser.

30

Anmodningen om præjudiciel afgørelse i disse sager bør derfor realitetsbehandles.

Det første spørgsmål

31

Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 267 TEUF er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som indfører en procedure for kontrol af nationale loves forfatningsmæssighed, hvorved denne medlemsstats domstole pålægges i første række at træffe afgørelse om forelæggelse for den nationale ret, som har til opgave at udøve kontrol med forfatningsmæssigheden af love, af et spørgsmål om en national lovbestemmelses overensstemmelse med forfatningen, når sagen samtidig vedrører en manglende overensstemmelse mellem denne lov og EU-retten.

Indlæg for Domstolen

32

Aziz Melki og Sélim Abdeli er af den opfattelse, at de i hovedsagen omhandlede nationale retsforskrifter er i overensstemmelse med EU-retten, forudsat at Conseil constitutionnel undersøger EU-retten og i tilfælde af tvivl med hensyn til fortolkningen heraf forelægger Domstolen et præjudicielt spørgsmål, idet det anmoder om, at den præjudicielle forelæggelse underkastes en fremskyndet procedure i henhold til artikel 104a i Domstolens procesreglement.

33

Det er den franske regerings opfattelse, at EU-retten ikke er til hinder for den omhandlede nationale lovgivning, eftersom den hverken ændrer eller påvirker den nationale rets rolle og kompetencer med hensyn til anvendelse af EU-retten. Den franske regering har til støtte herfor i det væsentlige baseret sig på den samme fortolkning af den nævnte lovgivning som den, der — efter fremsendelsen af forelæggelsesafgørelserne fra cour de cassation til Domstolen — er anlagt af både Conseil constitutionnel i dets afgørelse nr. 2010-605 DC af 12. maj 2010 og Conseil d’État i dets afgørelse nr. 312305 af 14. maj 2010.

34

Ifølge denne fortolkning kan formålet med et spørgsmål om forfatningsmæssighed ikke være at forelægge Conseil constitutionnel et spørgsmål om en lovs overensstemmelse med EU-retten. Det tilkommer ikke dette, men derimod forvaltningsdomstolene og de almindelige domstole at undersøge en lovs overensstemmelse med EU-retten, selv efter deres egen vurdering at anvende EU-retten og samtidigt med eller efter fremsendelsen af spørgsmålet om forfatningsmæssighed at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen.

35

Den franske regering har herved navnlig anført, at det følger af den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, at den nationale ret enten under visse betingelser kan træffe afgørelse om realitetsspørgsmålet uden at afvente afgørelsen fra cour de cassation, Conseil d’État eller Conseil constitutionnel vedrørende spørgsmålet om forfatningsmæssighed, eller kan anordne de foreløbige eller sikrende retsmidler, som er nødvendige for at sikre en umiddelbar beskyttelse af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne.

36

Såvel den franske som den belgiske regering har gjort gældende, at den processuelle mekanisme for spørgsmålet om forfatningsmæssighed har til formål at sikre borgerne, at deres begæring om en undersøgelse af spørgsmålet om en national bestemmelses forfatningsmæssighed rent faktisk behandles, uden at en forelæggelse for Conseil constitutionnel kan udelukkes på grundlag af den pågældende bestemmelses uoverensstemmelse med EU-retten. Desuden har en forelæggelse for Conseil constitutionnel den fordel, at sidstnævnte kan ophæve en lov, som er uforenelig med forfatningen, og at denne ophævelse har virkning erga omnes. Derimod er virkningerne af en dom fra en forvaltningsdomstol eller en almindelig domstol, hvorved det fastslås, at en national bestemmelse er uforenelig med EU-retten, begrænset til den specifikke sag, som denne ret har behandlet.

37

Den tjekkiske regering foreslår en besvarelse, hvorefter det følger af princippet om EU-rettens forrang, at den nationale ret har pligt til at sikre den fulde virkning af EU-retten ved at undersøge den nationale rets forenelighed med EU-retten og ved ikke at anvende bestemmelser i den nationale ret, der er i strid hermed, uden først at skulle forelægge spørgsmålet for den nationale forfatningsdomstol eller en anden national ret. Ifølge den tyske regering bør udøvelsen af den ret for enhver national ret til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål, som følger af artikel 267 TEUF, ikke hindres af en bestemmelse i national ret, som underlægger en forelæggelse for Domstolen med henblik på en fortolkning af EU-retten en afgørelse fra en anden national ret. Den polske regering er af den opfattelse, at artikel 267 TEUF ikke er til hinder for en lovgivning som den, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål, eftersom den deri fastsatte procedure ikke tilsidesætter indholdet af rettighederne og forpligtelserne for de nationale retter som omhandlet i nævnte bestemmelse.

38

Kommissionen er af den opfattelse, at EU-retten, og herunder navnlig princippet om EU-rettens forrang og artikel 267 TEUF, er til hinder for en national lovgivning som den, der er beskrevet i forelæggelsesafgørelserne, når enhver anfægtelse af en national lovbestemmelses overensstemmelse med EU-retten sætter borgeren i stand til at påberåbe sig, at denne lovbestemmelse tilsidesætter forfatningen. I så fald overgår ansvaret for at sikre EU-rettens overholdelse implicit, men nødvendigvis fra den ret, som træffer afgørelse om sagens realitet, til Conseil constitutionnel. Derfor resulterer mekanismen for spørgsmålet om forfatningsmæssighed i en situation som den, der af Domstolen i dom af 9. marts 1978, Simmenthal (sag 106/77, Sml. s. 629) blev fundet i strid med EU-retten. Den omstændighed, at forfatningsdomstolen selv kan forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål, afhjælper ikke denne situation.

39

Hvis en anfægtelse af en lovbestemmelses overensstemmelse med EU-retten derimod ikke gør det muligt for borgerne uden videre at anfægte samme lovbestemmelses overensstemmelse med forfatningen, således at den ret, som træffer afgørelse om sagens realitet, forbliver kompetent til at anvende EU-retten, er EU-retten ikke til hinder for en national lovgivning som den, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål, forudsat at flere kriterier er opfyldt. Ifølge Kommissionen skal den nationale ret stadig have mulighed for samtidigt at forelægge Domstolen ethvert præjudicielt spørgsmål, som den finder nødvendigt, og anordne alle nødvendige foranstaltninger for at sikre en foreløbig domstolsbeskyttelse af de ved EU-retten sikrede rettigheder. Det er ligeledes nødvendigt, dels at proceduren vedrørende kontrol af forfatningsmæssighed ikke bevirker, at sagen om realiteten udsættes i for lang tid, dels at den nationale ret efter denne procedure og uafhængigt af resultatet heraf fortsat helt frit kan vurdere den nationale lovbestemmelses overensstemmelse med EU-retten, afstå fra at anvende bestemmelsen, hvis den finder den i strid med EU-retten, og forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål, hvis den finder det nødvendigt.

Domstolens svar

40

Artikel 267 TEUF tillægger Domstolen kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål om fortolkningen af traktaterne og om gyldigheden og fortolkningen af retsakter udstedt af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer. Artiklen bestemmer i stk. 2, at en national ret kan forelægge Domstolen sådanne spørgsmål, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, og i stk. 3, at den er pligtig til at gøre det, såfremt dens afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres.

41

Det følger for det første heraf, at selv om det efter omstændighederne kan være hensigtsmæssigt, at rent nationale retsspørgsmål er afklaret inden forelæggelsen for Domstolen (jf. dom af 10.3.1981, forenede sager 36/80 og 71/80, Irish Creamery Milk Suppliers Association m.fl., Sml. s. 735, præmis 6), skal de nationale retter i videst muligt omfang kunne forelægge sager for Domstolen, såfremt de finder, at en for dem verserende sag rejser spørgsmål, som kræver en fortolkning eller en bedømmelse af gyldigheden af EU-retten, der er relevante for afgørelsen af den pågældende sag (jf. navnlig dom af 16.1.1974, sag 166/73, Rheinmühlen-Düsseldorf, Sml. s. 33, præmis 3, af 27.6.1991, sag C-348/89, Mecanarte, Sml. I, s. 3277, præmis 44, og af 16.12.2008, sag C-210/06, Cartesio, Sml. I, s. 9641, præmis 88).

42

Domstolen har heraf konkluderet, at alene den omstændighed, at der findes en national lovbestemmelse, hvorefter de retter, som ikke dømmer i sidste instans, skal følge den af en overordnet instans foretagne retlige bedømmelse, ikke kan fratage disse retter muligheden fastsat i artikel 267 TEUF for at forelægge Domstolen fortolkningsspørgsmål vedrørende EU-retten (jf. i denne retning Rheinmühlen-Düsseldorf-dommen, præmis 4 og 5, og Cartesio-dommen, præmis 94). Den ret, som ikke træffer afgørelse i sidste instans, skal have frihed til, navnlig hvis den skønner, at den højere instans’ retlige bedømmelse kan føre til, at der afsiges en dom i strid med EU-retten, at forelægge Domstolen de spørgsmål, som giver anledning til tvivl (dom af 9.3.2010, sag C-378/08, ERG m.fl., Sml. I, s. 1919, præmis 32).

43

For det andet har Domstolen allerede fastslået, at en national ret, som inden for rammerne af sin kompetence skal anvende EU-rettens bestemmelser, er forpligtet til at sikre den fulde virkning af disse regler og om fornødent af egen drift undlade at anvende enhver modstående bestemmelse i national lovgivning, endog en senere national bestemmelse, uden at den behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne ad lovgivningsvejen eller ved ethvert andet forfatningsmæssigt middel (jf. navnlig Simmenthal-dommen, præmis 21 og 24, samt dom af 20.3.2003, sag C-187/00, Kutz-Bauer, Sml. I, s. 2741, præmis 73, af 3.5.2005, forenede sager C-387/02, C-391/02 og C-403/02, Berlusconi m.fl., Sml. I, s. 3565, præmis 72, og af 19.11.2009, sag C-314/08, Filipiak, Sml. I, s. 11049, præmis 81).

44

Enhver bestemmelse i en national retsorden eller enhver lovgivningsmæssig, administrativ eller retslig praksis, som har til følge, at EU-rettens virkning begrænses ved, at den dommer, der er kompetent til at anvende EU-retten, frakendes mulighed for, når han anvender denne, at foretage, hvad der kræves for at udelukke nationale lovgivningsbestemmelser, der måtte udgøre en hindring for EU-rettens fulde virkning, er således er uforenelig med de krav, der følger af selve EU-rettens natur (jf. Simmenthal-dommen, præmis 22, og dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433, præmis 20). Dette ville være tilfældet, såfremt løsningen af en konflikt mellem en bestemmelse i EU-retten og en national lov var forbeholdt en anden myndighed end den dommer, der er udset til at sikre EU-rettens anvendelse, og denne myndighed havde en særlig skønsbeføjelse, endog selv om den hindring, der således ville opstå for EU-rettens fulde virkning, kun var midlertidig (jf. i denne retning Simmenthal-dommen, præmis 23).

45

Endelig har Domstolen fastslået, at en national ret, som behandler en tvist, der berører EU-retten, og som finder, at en national bestemmelse ikke blot er i strid med EU-retten, men også er forfatningsstridig, ikke er afskåret fra eller fritaget for den i artikel 267 TEUF foreskrevne mulighed for eller forpligtelse til at forelægge Domstolen spørgsmål vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retten som følge af den omstændighed, at retten efter denne konstatering af, at en national retsregel er forfatningsstridig, har pligt til at forelægge sagen for medlemsstatens forfatningsdomstol. Således ville EU-rettens gennemslagskraft blive bragt i fare, såfremt en ordning med forelæggelsespligt for forfatningsdomstolen kunne forhindre den nationale ret, som behandler en sag, i hvilken EU-retten har betydning, i at udnytte sin mulighed for i henhold til artikel 267 TEUF at forelægge Domstolen spørgsmål vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retten, således at den nationale ret kan bedømme, hvorvidt en national retsforskrift er forenelig med EU-retten (jf. Mecanarte-dommen, præmis 39, 45 og 46).

46

Hvad angår de konsekvenser, der kan drages af ovennævnte retspraksis i forhold til nationale bestemmelser som dem, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål, bemærkes, at den forelæggende ret går ud fra den forudsætning, at det følger af disse bestemmelser, at Conseil constitutionnel ved undersøgelsen af et spørgsmål om forfatningsmæssighed, der er baseret på den omhandlede lovs uforenelighed med EU-retten, også vurderer denne lovs overensstemmelse med EU-retten. I dette tilfælde kan den ret, som træffer afgørelse om sagens realitet, og som forelægger spørgsmålet om forfatningsmæssighed, inden denne forelæggelse hverken træffe afgørelse om den omhandlede lovs forenelighed med EU-retten eller forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen vedrørende nævnte lov. Desuden bemærkes, at i tilfælde af at Conseil constitutionnel måtte finde, at den omhandlede lov er i overensstemmelse med EU-retten, kan den nævnte ret, som træffer afgørelse i sagens realitet, heller ikke, efter afgørelsen fra Conseil constitutionnel, der er bindende for alle retslige myndigheder, forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål. Det samme gælder, hvis anbringendet om en lovbestemmelses manglende forfatningsmæssighed fremsættes under en sag for Conseil d’État eller cour de cassation.

47

Ifølge denne fortolkning har den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning som konsekvens, såvel inden forelæggelsen af et spørgsmål om forfatningsmæssighed som i givet fald efter afgørelsen fra Conseil constitutionnel om dette spørgsmål, at forvaltningsdomstolene og de almindelige domstole hindres i at udøve deres kompetence eller opfylde deres forpligtelse som fastsat i artikel 267 TEUF til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Det må konstateres, at det følger af de principper, som er fastlagt i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 41-45, at artikel 267 TEUF er til hinder for en national lovgivning som den, der er beskrevet i forelæggelsesafgørelserne.

48

Som det imidlertid fremgår af denne doms præmis 33-36, har den franske og den belgiske regering anlagt en anden fortolkning af den franske lovgivning, der er omhandlet i det første præjudicielle spørgsmål, idet de navnlig har baseret sig på afgørelserne fra Conseil constitutionnel nr. 2010-605 DC af 12. maj 2010 og fra Conseil d’État nr. 312305 af 14. maj 2010, afsagt efter fremsendelsen af forelæggelsesafgørelserne fra cour de cassation til Domstolen.

49

Det bemærkes herved, at det tilkommer den forelæggende ret i de sager, som er indbragt for den, at afgøre, hvilken fortolkning af den nationale ret der er korrekt.

50

Ifølge fast retspraksis tilkommer det den nationale ret i videst muligt omfang at fortolke den nationale lovgivning, den skal anvende, i overensstemmelse med EU-retten (dom af 26.9.2000, sag C-262/97, Engelbrecht, Sml. I, s. 7321, præmis 39, af 27.10.2009, sag C-115/08, ČEZ, Sml. I, s. 10265, præmis 138, og af 13.4.2010, sag C-91/08, Wall, Sml. I, s. 2815, præmis 70). Henset til de ovennævnte afgørelser fra Conseil constitutionnel og Conseil d’État kan en sådan fortolkning af de nationale bestemmelser, som har indført den i hovedsagen omhandlede mekanisme for kontrol af forfatningsmæssighed, ikke udelukkes.

51

Gennemgangen af spørgsmålet om, hvorvidt en fortolkning, som opfylder kravene i EU-retten, af mekanismen vedrørende spørgsmålet om forfatningsmæssighed er mulig, må ikke rejse tvivl med hensyn til de væsentlige kendetegn ved den samarbejdsordning mellem Domstolen og de nationale retter, der er indført ved artikel 267 TEUF, således som de fremgår af den retspraksis, som er nævnt i denne doms præmis 41-45.

52

Det følger således af Domstolens faste praksis, at med henblik på at sikre EU-rettens forrang kræver samarbejdsordningen, at den nationale ret på ethvert tidspunkt under proceduren, som den finder passende, og selv efter en procedure om kontrol af forfatningsmæssighed, frit kan forelægge Domstolen ethvert præjudicielt spørgsmål, som den finder nødvendigt.

53

For så vidt som den nationale ret indeholder en forpligtelse til at indlede en procedure om kontrol af forfatningsmæssighed, som forhindrer den nationale ret i umiddelbart at undlade at anvende en national lovbestemmelse, som den anser for stridende mod EU-retten, kræver anvendelsen af ordningen indført med artikel 267 TEUF ikke desto mindre, at nævnte ret dels frit kan anordne enhver nødvendig foranstaltning med henblik på at sikre en foreløbig domstolsbeskyttelse af rettighederne i henhold til Unionens retsorden, dels efter en sådan procedure kan undlade at anvende nævnte nationale lovbestemmelse, hvis den finder den i strid med EU-retten.

54

Det bør endvidere understreges, at den omstændighed, at der i første række skal indledes en procedure om kontrol af forfatningsmæssigheden af en national lov, hvis indhold begrænser sig til at gennemføre ufravigelige bestemmelser i et EU-direktiv, ikke må berøre den kompetence, som kun tilkommer Domstolen, til at konstatere ugyldigheden af en EU-retsakt, og herunder navnlig et direktivs ugyldighed, en kompetence, som har til formål at garantere retssikkerheden ved at sikre en ensartet anvendelse af EU-retten (jf. i denne retning dom af 22.10.1987, sag 314/85, Foto-Frost, Sml. s. 4199, præmis 15-20, af 10.1.2006, sag C-344/04, IATA og ELFAA, Sml. I, s. 403, præmis 27, og af 18.7.2007, sag C-119/05, Lucchini, Sml. I, s. 6199, præmis 53).

55

For så vidt som det forhold, at der i første række skal indledes en procedure om kontrol af forfatningsmæssighed, resulterer i ophævelse af en national lov, der begrænser sig til at gennemføre ufravigelige bestemmelser i et EU-direktiv, fordi denne lov er i strid med den nationale forfatning, kan Domstolen således i praksis fratages muligheden for efter anmodning herom fra de retter, som træffer afgørelse om sagens realitet i den pågældende medlemsstat, at foretage en kontrol af gyldigheden af nævnte direktiv ud fra de samme grunde vedrørende kravene i de primærretlige bestemmelser og navnlig de rettigheder, som er anerkendt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som artikel 6 TEU tillægger samme juridiske værdi som traktaterne.

56

Inden kontrollen af, hvorvidt en lov, hvis indhold begrænser sig til at gennemføre ufravigelige bestemmelser i et EU-direktiv, er forfatningsmæssig, kan gennemføres ud fra de samme grunde, som har rejst tvivl med hensyn til direktivets gyldighed, har de nationale retter, hvis afgørelser ikke kan appelleres i henhold til nationale bestemmelser, i princippet pligt til i medfør af artikel 267, stk. 3, TEUF at forelægge Domstolen et spørgsmål om gyldigheden af dette direktiv og herefter at drage de konsekvenser, der følger af Domstolens dom i den præjudicielle sag, medmindre den ret, som skal foretage kontrollen af forfatningsmæssighed, selv har forelagt sagen for Domstolen på grundlag af artikel 267, stk. 2, TEUF. Hvad således angår en national gennemførelseslov med et sådant indhold er spørgsmålet om, hvorvidt direktivet er gyldigt, henset til gennemførelsesforpligtelsen, af forudgående karakter. Desuden vil den omstændighed, at de nationale retter tilrettelægger undersøgelsen således, at den skal finde sted inden for en streng tidsfrist, ikke være til hinder for en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af det pågældende direktiv.

57

Som følge heraf skal det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 267 TEUF er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som indfører en procedure for kontrol af nationale loves forfatningsmæssighed, for så vidt som den omstændighed, at denne procedure skal indledes i første række — såvel før forelæggelsen af et spørgsmål om forfatningsmæssighed for den nationale ret, som har til opgave at kontrollere loves forfatningsmæssighed, som i givet fald efter afgørelsen om dette spørgsmål fra denne ret — forhindrer alle andre nationale retter i at udøve deres kompetence eller opfylde deres forpligtelse til at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen. Derimod er artikel 267 TEUF ikke til hinder for en sådan national lovgivning, forudsat at de andre nationale retter fortsat:

på et hvilket som helst tidspunkt under proceduren, som de finder passende, og selv efter proceduren om kontrol af forfatningsmæssighed kan forelægge Domstolen ethvert præjudicielt spørgsmål, som de finder nødvendigt

kan anordne alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre en foreløbig domstolsbeskyttelse af de ved EU-retten sikrede rettigheder, og

efter en sådan procedure kan undlade at anvende den omhandlede nationale lovbestemmelse, hvis de finder den i strid med EU-retten.

Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning kan fortolkes i overensstemmelse med disse krav i EU-retten.

Det andet spørgsmål

58

Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 67 TEUF er til hinder for en national lovgivning, der tillader politimyndighederne i en zone i en afstand af 20 kilometer fra en medlemsstats landgrænse til stater, som er parter i gennemførelseskonventionen, at foretage kontrol af enhver persons identitet med henblik på at kontrollere vedkommendes overholdelse af pligten til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise de ved lov foreskrevne beviser og dokumenter.

Indlæg for Domstolen

59

Aziz Melki og Sélim Abdeli er af den opfattelse, at artikel 67 TEUF og 77 TEUF ganske enkelt foreskriver, at der ikke må gennemføres kontrol ved de indre grænser, og at Lissabontraktaten på samme grundlag gør den frie bevægelighed for personer absolut, uanset de pågældende personers nationalitet. Det følger heraf, at denne frie bevægelighed er til hinder for en restriktion som den, der er fastsat i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, som tillader de nationale myndigheder at foretage systematiske identitetskontroller i grænseområderne. De har desuden nedlagt påstand om, at det fastslås, at artikel 21 i forordning nr. 562/2006 er ugyldig, fordi den i sig selv tilsidesætter den absolutte frihed til ud- og indrejse som fastsat i artikel 67 TEUF og 77 TEUF.

60

Den franske regering har anført, at de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser er begrundet i nødvendigheden af at bekæmpe en bestemt type kriminalitet ved grænseovergangene og de grænsenære områder, som frembyder særlige risici. Identitetskontrollerne gennemført på grundlag af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale overholder fuldt ud artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006. De tager sigte på at kontrollere en persons identitet med henblik på dels at forebygge lovovertrædelser eller krænkelse af den offentlige orden, dels at eftersøge ophavsmændene til en lovovertrædelse. Disse kontroller bygger desuden på generelle politioplysninger og -erfaringer, som har vist den særlige betydning af kontrol i disse områder. De gennemføres på grundlag af oplysninger fra politiet, som stammer fra tidligere politimæssige undersøgelser eller oplysninger opnået inden for rammerne af samarbejdet mellem politiet i forskellige medlemsstater, som danner grundlag for stederne og tidspunkterne for kontrollerne. De nævnte kontroller er hverken faste, permanente eller systematiske. Derimod udføres de som stikprøvekontrol.

61

Den tyske, den græske, den nederlandske og den slovakiske regering foreslår ligeledes, at det andet spørgsmål besvares benægtende, idet de understreger, at det selv efter Lissabontraktatens ikrafttræden stadig er muligt at udføre ikke-systematiske politikontroller i grænseområderne, så længe betingelserne fastsat i artikel 21 i forordning nr. 562/2006 overholdes. Disse regeringer har navnlig anført, at identitetskontrollerne i disse områder som fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning adskiller sig ved deres formål, deres indhold, måden, hvorpå de gennemføres, og deres konsekvenser fra grænsekontrollen som omhandlet i artikel 20 i forordning nr. 562/2006. Disse kontroller kan tillades i medfør af bestemmelserne i denne forordnings artikel 21, litra a) eller c).

62

Derimod er det den tjekkiske regerings og Kommissionens opfattelse, at artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006 er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede. De kontroller, som er fastsat i denne, udgør — ifølge disse — skjulte grænsekontroller, som ikke er tilladt i henhold til artikel 21 i forordning nr. 562/2006, eftersom de kun kan tillades i grænseområder og ikke kan underlægges nogen anden betingelse end betingelsen om, at den person, der kontrolleres, befinder sig i et af disse områder.

Domstolens svar

63

Indledningsvis bemærkes, at den forelæggende ret ikke har forelagt et præjudicielt spørgsmål om gyldigheden af en bestemmelse i forordning nr. 562/2006. Da artikel 267 TEUF ikke udgør et retsmiddel, der står til rådighed for parterne ved den nationale ret, er Domstolen ikke forpligtet til at vurdere gyldigheden af EU-retten alene af den grund, at dette spørgsmål er blevet påberåbt for den af en af disse parter (dom af 30.11.2006, forenede sager C-376/05 og C-377/05, Brünsteiner og Autohaus Hilgert, Sml. I, s. 11383, præmis 28).

64

Hvad angår den af den forelæggende ret anlagte fortolkning af artikel 67 TEUF, der i stk. 2 bestemmer, at Unionen sikrer, at der ikke foretages personkontrol ved de indre grænser, bemærkes, at artikel 67 TEUF er indeholdt i kapitel 1 med overskriften »Almindelige bestemmelser« i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og at det fremgår af selve ordlyden af artiklen, at det er Unionen, der er adressat for den heri indeholdte forpligtelse. Nævnte kapitel 1 indeholder ligeledes artikel 72 TEUF, som gengiver forbeholdet i artikel 64, stk. 1, EF om udøvelse af medlemsstaternes beføjelser med hensyn til opretholdelse af lov og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.

65

Kapitel 2 i nævnte afsnit V indeholder særlige bestemmelser om politikken vedrørende kontrollen ved de ydre grænser, og navnlig artikel 77 TEUF, som afløser artikel 62 EF. Ifølge artikel 77, stk. 2, litra e), TEUF vedtager Europa-Parlamentet og Rådet foranstaltninger, hvorefter personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser. Det følger heraf, at der i vurderingen af, om EU-retten er til hinder for en national lovgivning som den, der er indeholdt i artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, må tages hensyn til bestemmelser vedtaget på dette grundlag, og herunder navnlig artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006.

66

Fællesskabslovgiver har gennemført princippet om, at der ikke må gennemføres kontrol ved de indre grænser ved i medfør af artikel 62 EF at vedtage forordning nr. 562/2006, som ifølge sin betragtning 22 tilsigter at udvikle Schengenreglerne. Denne forordning indfører i afsnit III en fællesskabsordning vedrørende passage af de inde grænser, som med virkning fra den 13. oktober 2006 har afløst gennemførelseskonventionens artikel 2. Anvendelsen af denne forordning påvirkes ikke af Lissabontraktatens ikrafttræden. Protokol nr. 19, der er knyttet som bilag til Lissabontraktaten, bestemmer således udtrykkeligt, at Schengenreglerne fortsat finder anvendelse.

67

Artikel 20 i forordning nr. 562/2006 bestemmer, at de indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet. Ifølge forordningens artikel 2, nr. 10), forstås der ved »ind- og udrejsekontrol« kontrol ved grænseovergangsstederne for at sikre, at personer kan få lov til at rejse ind i eller ud af medlemsstaternes område.

68

Hvad angår de kontroller, der er fastsat ved artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, bemærkes, at de ikke gennemføres »ved grænserne«, men derimod inden for nationalt område, og at de gennemføres uafhængigt af, om den person, der kontrolleres, har passeret grænsen. Navnlig gennemføres de ikke på tidspunktet for grænsepassagen. De nævnte kontroller udgør således ikke personkontroller, der er forbudt i henhold til artikel 20 i forordning nr. 562/2006, men derimod kontroller inden for medlemsstatens område som omhandlet i nævnte forordnings artikel 21.

69

Artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006 bestemmer, at ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser ikke berører medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol, og at dette også gælder i grænseområder. Det følger heraf, at kontroller inden for medlemsstatens område i medfør af denne artikel 21, litra a), kun er forbudt, når de har tilsvarende virkning som grænsekontrol.

70

Navnlig kan udøvelsen af politimæssige beføjelser ifølge denne bestemmelses andet punktum ikke anses for at have tilsvarende virkning som grænsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger ikke har til formål at kontrollere grænserne, bygger på generelle politioplysninger og -erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet, er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser og endelig udføres som stikprøvekontrol.

71

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt udøvelsen af de kontrolkompetencer, som følger af artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, har tilsvarende virkning som grænsekontrol, bemærkes for det første, at formålet med de ved denne bestemmelse fastsatte kontroller ikke er det samme som formålet med grænsekontroller som omhandlet i forordning nr. 562/2006. Denne kontrol har ifølge nævnte forordnings artikel 2, nr. 9)-11), dels til formål at sikre sig, at personer kan få lov til at rejse ind i eller ud af en medlemsstats område, dels at forhindre personer i at omgå ind- og udrejsekontrollen. Den nævnte nationale bestemmelse tilsigter derimod at kontrollere overholdelsen af den lovbestemte pligt til at være i besiddelse af, medføre og forevise tilladelser og dokumenter. En medlemsstats mulighed for at fastsætte sådanne forpligtelser i sin nationale ret påvirkes i medfør af artikel 21, litra c), i forordning nr. 562/2006 ikke af ophævelsen af kontrollen ved de indre grænser.

72

For det andet er den omstændighed, at det territoriale anvendelsesområde for den kompetence, som følger af den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelse, er begrænset til et grænseområde, ikke i sig selv tilstrækkelig til, at det må konstateres, at denne kompetence har tilsvarende virkning som grænsekontrol som omhandlet i artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006, henset til ordlyden af og formålet med denne artikel 21. Hvad angår kontroller, der finder sted om bord på et tog, der tilbagelægger en international strækning og på betalingsmotorveje, indeholder den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelse særlige regler om sit territoriale anvendelsesområde, et element, som kan udgøre en indikation af, at der foreligger en sådan tilsvarende virkning.

73

Desuden indeholder artikel 78-2, stk. 4, i code de procédure pénale, som tillader kontroller uafhængigt af den pågældende persons adfærd og særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for tilsidesættelse af den offentlige orden, ingen præciseringer eller begrænsninger af den således tildelte kompetence, navnlig med hensyn til intensiteten og hyppigheden af de kontroller, som kan gennemføres på dette retsgrundlag, som har til formål at undgå, at de kompetente myndigheders praktiske anvendelse af denne kompetence resulterer i kontroller med tilsvarende virkning som grænsekontrol som omhandlet i artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006.

74

En national lovgivning, som giver politimyndighederne kompetence til at gennemføre identitetskontroller — en kompetence, der dels er begrænset til medlemsstatens grænseområde til andre medlemsstater, dels gennemføres uafhængigt af den kontrollerede persons adfærd og særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden — skal for at opfylde artikel 20 og artikel 21, litra a), i forordning nr. 562/2006, fortolket i lyset af hensynet til retssikkerheden, indeholde en nødvendig afgrænsning af den kompetence, som tillægges disse myndigheder, navnlig med henblik på at tjene som vejledning for den skønsbeføjelse, som sidstnævnte råder over med hensyn til den praktiske anvendelse af denne kompetence. Denne afgrænsning bør sikre, at den praktiske anvendelse af kompetencen til at gennemføre identitetskontroller ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol, som det navnlig fremgår af de omstændigheder, som er nævnt i artikel 21, litra a), andet punktum, i forordning nr. 562/2006.

75

Under disse omstændigheder skal det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 67, stk. 2, TEUF og artikel 20 og 21 i forordning nr. 562/2006 er til hinder for en national lovgivning, som tillader politimyndighederne i den pågældende medlemsstat udelukkende i en zone i en afstand af 20 kilometer fra denne medlemsstats landgrænse til stater, som er parter i gennemførelseskonventionen, at foretage kontrol af enhver persons identitet uafhængigt af vedkommendes adfærd og særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden, med henblik på at kontrollere overholdelsen af den lovbestemte pligt til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise beviser og dokumenter, uden at fastsætte den nødvendige afgrænsning af denne kompetence, som skal sikre, at den praktiske udøvelse af nævnte kompetence ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol.

Sagsomkostningerne

76

Da sagens behandling i forhold til hovedsagerne parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

 

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

 

1)

Artikel 267 TEUF er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som indfører en procedure for kontrol af nationale loves forfatningsmæssighed, for så vidt som den omstændighed, at denne procedure skal indledes i første række — såvel før forelæggelsen af et spørgsmål om forfatningsmæssighed for den nationale ret, som har til opgave at kontrollere loves forfatningsmæssighed, som i givet fald efter afgørelsen om dette spørgsmål fra denne ret — forhindrer alle andre nationale retter i at udøve deres kompetence eller opfylde deres forpligtelse til at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen. Derimod er artikel 267 TEUF ikke til hinder for en sådan national lovgivning, forudsat at de andre nationale retter fortsat:

på et hvilket som helst tidspunkt under proceduren, som de finder passende, og selv efter proceduren om kontrol af forfatningsmæssighed kan forelægge Domstolen ethvert præjudicielt spørgsmål, som de finder nødvendigt

kan anordne alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre en foreløbig domstolsbeskyttelse af de ved EU-retten sikrede rettigheder, og

efter en sådan procedure kan undlade at anvende den omhandlede nationale lovbestemmelse, hvis de finder den i strid med EU-retten.

Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning kan fortolkes i overensstemmelse med disse krav i EU-retten.

 

2)

Artikel 67, stk. 2, TEUF og artikel 20 og 21 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) er til hinder for en national lovgivning, som tillader politimyndighederne i den pågældende medlemsstat udelukkende i en zone i en afstand af 20 kilometer fra denne medlemsstats landgrænse til stater, som er parter i konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, undertegnet i Schengen (Luxembourg) den 19. juni 1990, at foretage kontrol af enhver persons identitet uafhængigt af vedkommendes adfærd og særlige omstændigheder, som indebærer en risiko for krænkelse af den offentlige orden, med henblik på at kontrollere overholdelsen af den lovbestemte pligt til at være indehaver af, være i besiddelse af og fremvise beviser og dokumenter, uden at fastsætte den nødvendige afgrænsning af denne kompetence, som skal sikre, at den praktiske udøvelse af nævnte kompetence ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol.

 

Underskrifter


( *1 ) – Processprog: fransk.

Top