INT/952

Maskiner

Sektionen for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug

UDTALELSE

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om maskinprodukter
[COM(2021) 202 final – 2021/0105 (COD)]

Ordfører: Martin Böhme

1.Konklusioner og anbefalinger

1.1Sektoren for maskinprodukter er en af de centrale økonomiske sektorer i EU. Maskinernes egenskaber og anvendelsesområder vokser hastigt som følge af nye muligheder inden for teknik og ingeniørvæsen. Det er på høje tid, at der tages større hensyn til digitale teknologier som f.eks. kunstig intelligens, tingenes internet og robotter. Derfor skal de reguleringsmæssige standarder for sikkerhed og sundhedsbeskyttelse ved brugen af maskiner også tilpasses. På den baggrund har forslaget til forordning også stor relevans for det indre marked. EØSU har allerede behandlet emnerne i tilknytning til maskindirektivet grundigt i 2020 i sin informationsrapport "Revision af maskindirektivet" 1 .

1.2EØSU understreger, at man trods behovet for at fastlægge standarder for maskiner i hele EU, træffe juridisk bindende foranstaltninger og sørge for en konsekvent håndhævelse ikke må glemme virksomhederne i EU samt producenterne og operatørerne af maskiner. Dette gælder for store virksomheder og ikke mindst for små og mellemstore virksomheder. Maskinsektoren er et internationalt forretningsområde, og EU‑lovgivningen for produkterne skal fremme kvalitet, sikkerhed og konkurrenceevne og støtte virksomhedernes udvikling af innovative tilgange. Den må ikke udgøre en hindring for dem.

1.3EØSU glæder sig over, at der stadig fokuseres på operatørerne af maskinerne, arbejdstagerne, i forslaget til forordning, da beskyttelsen af deres sikkerhed og sundhed fortsat har afgørende betydning. Endvidere opfatter udvalget den normative omdannelse af maskindirektivet til en forordning som en fordel med henblik på en mere ensartet fortolkning i medlemsstaterne. Dermed bliver det fremover nemmere at konstatere og afhjælpe mangler i forbindelse med sikkerheden, hvilket især kommer de mennesker, der betjener maskinerne, til gode.

1.4EØSU kommer med følgende anbefalinger til Kommissionen:

1.4.1Overgangsbestemmelserne frem til den nye maskinforordning skal konkretiseres for at skabe retssikkerhed for alle aktører.

1.4.2EØSU ser et behov for tilpasning med hensyn til struktur og indhold i de bilag, der hører til forslaget til forordning. Nummereringen, klassificeringen af maskintyper og overlapninger med tilstødende EU-lovgivning giver anledning til spørgsmål.

1.4.3Efter EØSU's opfattelse skal det gøres klart, at maskiner skal være sikre på tidspunktet for deres markedsføring og i hele deres levetid.

1.4.4Maskinerne bliver stadig mere komplekse og kræver en særlig uddannelse af brugerne, så arbejdstagerne ikke udsættes for unødvendige farer 2 . Derudover er der behov for strukturer, som fastlægger en klar ansvarsfordeling i tilfælde af ulykker. Medarbejderrepræsentanter bør inddrages i procedurerne vedrørende indkøb og installation af nye maskiner.

1.4.5I forbindelse med brugen af kunstig intelligens er det nødvendigt med en særskilt sikkerhedsramme for driften af sådanne systemer.

1.4.6Den obligatoriske inddragelse af bemyndigede organer ved udarbejdelsen af overensstemmelsesvurderinger til maskinprodukter må ikke overbebyrde virksomhederne finansielt.

1.4.7EØSU mener, at der er behov for en løbende overvågning af lovgivningen vedrørende maskinprodukter, i samarbejde med de respektive relevante interessenter, så man kan reagere på tekniske innovationer, udfordringer for producenterne og varetage beskyttelsen af arbejdstagernes fysiske og psykiske sundhed.

2.Baggrund for udtalelsen og lovforslaget

2.1I 2018 tegnede maskinsektoren sig for en omsætning på 700 mia. EUR, en produktion til en værdi af 670 mia. EUR og en værditilvækst på 230 mia. EUR. EU's samlede eksport af maskiner og udstyr beløb sig til 517 mia. EUR, hvoraf ca. 50 % blev eksporteret til EU‑medlemsstater (dvs. handel inden for EU), mens resten blev eksporteret til lande uden for EU (handel med tredjelande) 3 .

2.2Kommissionens forslag til en ny forordning om maskinprodukter er en del af en omfattende pakke om kunstig intelligens. Det maskinspecifikke forslag vedrører revisionen af det såkaldte "maskindirektiv" (direktiv 2006/42/EF). Revisionen skal både fremme den digitale omstilling og styrke det indre marked. Maskindirektivet er en del af lovgivningen om produktsikkerhed. Det skal sikre en høj grad af beskyttelse for arbejdstagerne, forbrugerne og andre eksponerede personer ved at fokusere på sikkerheden ved selve maskinerne. Det forpligter maskinproducenten til at tage højde for sikkerhedsaspekter allerede i forbindelse med design og konstruktion af maskiner ("Safety by Design").

2.3Forslaget omfatter seks specifikke mål:

1.begrænsning af nye risici i forbindelse med nye digitale teknologier

2.sikring af en overensstemmende fortolkning af anvendelsesområdet og definitionerne samt forbedring af sikkerheden ved traditionelle teknologier

3.revurdering af maskiner, der anses for at udgøre en høj risiko, og revurdering af relaterede overensstemmelsesprocedurer

4.reduktion af kravene til dokumentation i papirform

5.sikring af sammenhæng med andre forskrifter i den lovgivningsmæssige ramme og

6.mindskelse af mulige forskelle i fortolkningen som følge af gennemførelsen i de enkelte lande.

2.4I forbindelse med en konsekvensanalyse har Kommissionen foretaget en afvejning af forskellige alternativer for håndteringen af maskindirektivet, som har sine rødder i 2006 og altså allerede har eksisteret i 15 år, og som bygger på lovgivning fra 1989. Set i forhold til tempoet i udviklingen inden for teknik og ingeniørvæsen er det et meget langt tidsrum. På den baggrund har Kommissionen valgt at gennemføre en revision med det formål at øge konkurrenceevnen ved at minimere byrden for producenterne og derudover forbedre sikkerheden vha. klare og supplerende krav. I den forbindelse må man acceptere ekstraomkostningerne til overholdelse af bestemmelserne.

2.5Den normative ændring fra et direktiv til en forordning skal forhindre forskelle i gennemførelsen i medlemsstaterne. På den måde håber Kommissionen på en forbedring og generel sikring af sammenhæng ved fortolkning og håndhævelse af retsakten.

3.Generelle bemærkninger

3.1Det hidtil gældende maskindirektiv er i modsætning til mange andre direktiver endnu ikke blevet tilpasset den såkaldte nye lovgivningsmæssige ramme. EØSU glæder sig over, at lovgivningen nu bliver opdateret og tilpasset de ændrede rammebetingelser i EU‑lovgivningen. Præciseringer af anvendelsesområdet, især med hensyn til afgrænsningen til lavspændingsdirektivet, direktivet om trykbærende udstyr og andre direktiver samt konkretiseringer af definitioner som f.eks. definitionen af en delmaskine anses for at være vigtige.

3.2EØSU anser forslaget om en revision for at være et tiltag på et vigtigt område for mange virksomheder, arbejdstagere samt andre relevante grupper i EU. De foreslåede regler udgør et centralt retsgrundlag for alle virksomheder, der konstruerer, bygger eller driver maskiner. Sikkerheden for de arbejdstagere, der betjener maskinerne, afhænger i høj grad af en konsekvent håndhævelse af og kontrol med reglerne i medlemsstaterne.

3.3Det er i tråd med princippet om ligebehandling i EU, at kravene til sikkerhed og sundhedsbeskyttelse ved maskiner skal være ens i alle medlemsstater og gælde i samme udstrækning for alle producenter, markedsførere og operatører i disse lande. EØSU er sikker på, at produkter vil kunne handles frit mellem alle medlemsstater, hvis disse krav opfyldes.

3.4EØSU glæder sig over, at lovgivningsforslaget opretholder det centrale krav i det hidtidige direktiv: Der opstilles grundlæggende regler for sikkerhed, sundhedsbeskyttelse og fri bevægelighed for maskiner, der gælder i hele Europa. Hovedmålsætningerne er på den ene side sikkerhed og på den anden side at fjerne handelshindringer, men nu med inddragelse af aktuelle og fremtidige innovationer inden for teknik og ingeniørvæsen i maskinsektoren.

3.5EØSU fremhæver nødvendigheden af transparente, hensigtsmæssige og forståelige overgangsbestemmelser i forbindelse med omdannelsen af maskindirektivet til den nye maskinforordning. Artikel 50 i forslaget skal specificeres. Det er uklart, hvilke regler der gælder for maskiner, som produceres eller markedsføres i den 30 måneder lange overgangsfase, og hvordan disse maskiner afgrænses fra produkter fra før overgangsfasen. Producenter og importører har brug for en passende frist. En hensigtsmæssig løsning ville f.eks. være, at det præciseres, at medlemsstaterne i op til 42 måneder efter den nye forordnings ikrafttrædelse ikke må forhindre markedsføringen af maskiner, som er produceret i overensstemmelse med direktiv 2006/42/EF og før datoen for ophævelse af direktivet.

3.6Det nuværende forslag til maskinprodukter udvider endnu engang viften af meget forskellige maskintyper, som skal behandles i en sådan forordning. Det er efter EØSU's mening naturligt med henblik på at skabe et omfattende og forståeligt regelsæt. For producenter, eksportører og købere af maskiner er det vigtigt, at især integrationen af systemer med kunstig intelligens (AI) i maskinparken reguleres på en sikker måde. Den foreliggende samlede lovgivningsmæssige tilgang giver mulighed for, at den enkelte virksomhed kun skal foretage én overensstemmelsesvurdering.

3.7EØSU ser et behov for tilpasning med hensyn til struktur og indhold i de bilag, der hører til forslaget til forordning. Der er ingen grund til at ændre nummereringen af de tilhørende bilag til forslaget til forordning (bilag IV er nu bilag I osv.). Ændringer bør begrænses til tilfælde, hvor der er et tydeligt behov for det. Derudover er det i betragtning af deres potentielt høje risiko korrekt, at bestemte sikkerhedskomponenter i bilag II som f.eks. ROPS, FOPS eller software, der varetager sikkerhedsfunktioner, ligeledes medtages på listen over maskinprodukter med høj risiko i henhold til bilag I. Desuden bør modstridende overlapninger med anden eksisterende EU‑lovgivning om maskiner undgås. Som det f.eks. er tilfældet med lavspændingsdirektivet. Overensstemmelsesvurderingsprocedurer bør kun gennemføres én gang. Dette vil f.eks. være relevant for visse sikkerheds- og sundhedskrav, der er anført i bilag III til dette forslag, og som er forbundet med risici (f.eks. direktiv 2014/53/EU om radioudstyr (RED) eller direktivet om trykbærende udstyr (PED) 2014/68/EU). I disse tilfælde bør kun de overensstemmelsesvurderingsprocedurer for omsætning eller ibrugtagning, der er fastsat i dette forslag til forordning, finde anvendelse.

3.8EØSU anser arbejdstagernes sikkerheds- og sundhedsbeskyttelse for at være en vigtig faktor. Producenter og maskinkonstruktører bærer ansvaret for en maskines grundlæggende sikkerhed. Hvis sikkerheden ikke kan garanteres, må maskinen ikke tages i brug. De mennesker, der betjener maskinerne i det daglige, må ikke udsættes for undgåelige farer. Det betyder helt konkret, at maskiner skal være sikre på tidspunktet for markedsføringen og i hele deres levetid. Det skal regelmæssigt kontrolleres, om sikkerhedsreglerne overholdes. Maskinerne skal kunne betjenes sikkert og alle sikkerheds- og beskyttelsesanordninger skal konstrueres på en sådan måde, at de ikke nemt kan omgås eller frakobles. Desuden skal alle resterende risici, som ikke kan afhjælpes ved konstruktionen, markeres og fremgå af den tekniske dokumentation, herunder især brugsanvisningen, så de er lette at få øje på for brugere og operatører. EØSU råder Kommissionen til at medtage en anbefaling vedrørende nødvendigheden af at høre medarbejderrepræsentanter og sikkerhedsrådgivere på arbejdspladsen i forslaget til forordning. Desuden bør fysiske eller juridiske personers ansvar i tilfælde af en ulykke defineres klart, navnlig ved anvendelsen af kunstig intelligens.

3.9EØSU henviser til indholdet i sin udtalelse "Koordineret plan for kunstig intelligens" 4 fra 2019. Der blev det konkluderet, at for at mindske de risici, som mennesker kan blive udsat for, når de betjener maskiner, skal arbejdstagere uddannes særskilt i håndteringen af AI og robotter, så de kan arbejde sikkert med dem og standse dem i nødstilfælde ("nødbremseprincippet"). Det gælder især der, hvor mennesker og maskiner arbejder særlig tæt sammen. Den Internationale Standardiseringsorganisation (ISO) har i den forbindelse vedtaget en standard vedrørende robotter, som er rettet mod producenter, markedsførere og brugere. Denne standard opstiller retningslinjer for udformning og organisering af arbejdsområderne med henblik på at reducere risiciene på arbejdspladsen.

3.10EØSU prioriterer den digitale brugsanvisning. Efter anmodning fra kunden kan producenten stille brugsanvisningen til rådighed i papirform. Det er imidlertid velkendt i industrien, at kunder i mange tilfælde allerede i dag kræver en digital brugsanvisning.

3.11Det daglige arbejde med maskiner viser, at de forskellige anvendelsesformål og dermed forbundne risici næppe tillader generaliserede og formodede enklere regler som f.eks. et rent "forbud" mod, at der findes skarpe metalkanter, da de undertiden er en del af en maskines funktion. Ved mange maskintyper, f.eks. ved maskiner til presning eller laserskærere, er risiciene for maskinoperatørerne uløseligt forbundne med maskinens ønskede funktion. Det er producentens ansvar så vidt muligt at mindske disse risici for kvæstelser vha. passende beskyttelsesforanstaltninger.

3.12EØSU finder det korrekt, at det fremlagte forslag til forordning især også inddrager maskiner, der er mere avancerede og dermed mindre afhængige af mennesker som operatører. Andelen af disse teknologier på det samlede europæiske marked for maskiner forventes at vokse kraftigt i de kommende år. Der er især behov for ensartede standarder for maskiner, der er selvlærende og gradvist kan blive mere autonome og dermed også kan udføre nye handlinger og betjeningstrin. Det giver næsten sig selv, at digitale teknologier som f.eks. kunstig intelligens, tingenes internet og robotteknologi skaber nye udfordringer med hensyn til produktsikkerhed. Netop ved brugen af kunstig intelligens er der behov for en sikkerhedsramme for driften af sådanne systemer, der skal fastlægges særskilt.

3.13EØSU understreger, at ud over aspektet med sundhedsbeskyttelse for maskinernes operatører (fysisk og psykisk) skal miljøaspektet og indvirkningen på klimaet også have en væsentlig indflydelse på vurderingen af om en maskine er sikker. Produktionen og driften af en maskine og spørgsmålet om bæredygtighed skal vurderes samlet og ud fra indvirkningerne på mennesker og miljø. En maskine, der skader klimaet på vedvarende vis, kan næppe anses for at være sikker. Det fremlagte forslag tager miljøaspektet op. Der er spørgsmålet om, hvad der sker, når maskinprodukter efterfølgende ændres vha. fysiske indgreb eller digitalt, og dette muligvis ikke var forudset af producenten. Dette kan medføre, at grundlæggende sikkerheds- og sundhedsbeskyttelseskrav ikke længere opfyldes, og at de gennemførte overensstemmelsesvurderinger ikke længere er gyldige. I forbindelse med det generelle hensyn til miljø- og klimamålsætninger ved produktion og drift af en maskine er det nødvendigt at skabe en sammenhængende helhed med anden EU-lovgivning (f.eks. vedrørende produkters bæredygtighed).

3.14Kommissionens forslag præciserer, at muligheden for, at producenten kan gennemføre overensstemmelsesvurderinger i eget regi, bortfalder ved højrisikomaskiner, der skal kontrolleres, også selv om der anvendes harmoniserede standarder. Mange af de berørte maskiner produceres dog i små serier eller som enkeltdele, og derfor er det i disse tilfælde ikke hensigtsmæssigt at inddrage et eksternt kontrolorgan i praksis. EØSU råder derfor til, at den gældende lovgivning bibeholdes i begrundede enkelttilfælde. Hvis andelen af kunstig intelligens f.eks. kun vedrører statisk software, der ikke kan udvikle sig alene eller træffe beslutninger. Desuden er det spørgsmålet, om den obligatoriske inddragelse af et bemyndiget organ ved udarbejdelse af en overensstemmelsesvurdering ikke også medfører betydelige omkostninger, som ikke mindst belaster små og mellemstore virksomheder kraftigt. Dette gælder især, når det kun er en lille del af maskinen, der er udstyret med kunstig intelligens, men maskinen alligevel skal kontrolleres fuldt ud og anmeldes som en højrisikomaskine. Især ved enkeltdele, hvor der ikke kan anvendes en passende prøvningsstandard, er det spørgsmålet, hvor effektivt et eksternt bemyndiget organ er.

3.15EØSU glæder sig over, at Kommissionen kan formulere sine egne tekniske specifikationer, såfremt der mangler passende harmoniserede standarder. Med henblik herpå skal alle relevante interessenter inddrages på forhånd.

3.16I forbindelse med ensartede afprøvnings- og valideringsprocesser anbefaler EØSU, at der indføres et europæisk certifikat for virksomheder, der kan dokumentere pålideligheden af systemer for kunstig intelligens 5 .

3.17Forslaget præciserer, at maskinprodukter kun må gøres tilgængelige på markedet eller tages i brug, hvis de er korrekt installeret og vedligeholdt og anvendes i overensstemmelse med deres formål. Derudover skal de væsentlige sikkerheds- og sundhedskrav i bilag III være opfyldt (artikel 7). Delmaskiner skal dog ikke tages i brug, og de bør derfor undtages fra bestemmelserne vedrørende ibrugtagning. Dette kan f.eks. løses særskilt ved, at delmaskiner kun må gøres tilgængelige på markedet, hvis de opfylder de grundlæggende sikkerheds- og sundhedskrav i bilag III, som producenten har erklæret overensstemmelse med i sin inkorporeringserklæring.

3.18Med henblik på en så sammenhængende gennemførelse af maskinforordningen som muligt mener EØSU, at det er nødvendigt for EU og alle relevante interessenter, at der gennemføres en løbende overvågning. Det kræver koordinerede samordningsprocesser mellem generaldirektoraterne GROW, EMPL og CONNECT. Derudover kunne der f.eks. helt konkret etableres et panel bestående af de administrative samarbejdsgrupper (ADCO) for maskinsektoren og Udvalget af Arbejdstilsynschefer for sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen (SLIC) med henblik på en løbende samordning, som ville blive finansieret af Kommissionen.

Bruxelles, den 2. september 2021

Alain Coheur

Formand for Sektionen for Det Indre Marked, Produktion og Forbrug

_____________

(1)       Informationsrapport "Revision af maskindirektivet" .

(2)    Se også EUT C 240 af 16.7.2019, s. 51 .

(3)      Kilde: https://ec.europa.eu/growth/sectors/mechanical-engineering/machinery_da .

(4)     EUT C 240 af 16.7.2019, s. 51 .

(5)    Se også EUT C 240 af 16.7.2019, s. 51 .