INDKALDELSE AF FEEDBACK MED HENBLIK PÅ EN KONSEKVENSANALYSE

Dette dokument har til formål at informere offentligheden og interessenterne om Kommissionens kommende lovgivningsarbejde, så de kan give feedback om Kommissionens forståelse af problemet og om mulige løsninger og give os alle relevante oplysninger, som de måtte have, herunder om de forskellige løsningsmodellers virkninger.

Initiativets titel

Den europæiske grænse- og kystvagt – ajourføring af EU-reglerne

Ansvarligt GD (ansvarlig enhed)

Generaldirektoratet for Migration og Indre Anliggender, kontor B1 Schengen og de ydre grænser

Initiativtype

Forslag til en forordning

Vejledende tidsplan

Tredje kvartal 2026

Yderligere oplysninger

https://home-affairs.ec.europa.eu/agencies_en#frontex-the-european-border-and-coast-guard-agency 

Dette dokument er udelukkende til orientering. Det foregriber ikke Kommissionens endelige afgørelse om, hvorvidt initiativet vil blive videreført, eller om dets endelige indhold. Alle elementer i det beskrevne initiativ, herunder dets tidsplan, er anført med forbehold for ændringer.

A. Politisk kontekst, problemdefinition, retsgrundlag og nærhedstjek

Politisk baggrund

Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) har været i drift siden den 1. maj 2005. Forordning (EU) 2019/1896 (forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt) fastsætter den retlige ramme, inden for hvilken Frontex støtter EU-medlemsstaterne i beskyttelsen af EU's ydre grænser og tilbagesendelsesoperationer fra medlemsstaterne til tredjelande.

Frontex er et decentraliseret EU-agentur og er en del af den europæiske grænse- og kystvagt, som også omfatter de nationale myndigheder i EU-landene med ansvar for grænseforvaltning, herunder kystvagter, samt de nationale myndigheder med ansvar for tilbagesendelser.

Forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt indeholdt også bestemmelser om oprettelsen af det såkaldte stående korps, som er EU's første uniformerede tjeneste bestående af grænsevagter og tilbagesendelsesspecialister, der står til rådighed for at støtte de nationale myndigheder i deres daglige opgaver.

En integreret forvaltning af EU's ydre grænser af høj kvalitet er en forudsætning for fri bevægelighed inden for Schengenområdet. I 2024 var Schengenområdet endnu en gang verdens mest besøgte destination. Denne betydelige strøm af passagerer blev håndteret gennem over 120 000 europæiske grænse- og kystvagters daglige arbejde. Samtidig er migrationspresset ved de ydre grænser fortsat højt på grund af geopolitiske og sikkerhedsmæssige konflikter, herunder taktisk instrumentalisering af migration til politiske formål. EU's ydre grænser er også udsat for voksende og mere komplekse sikkerhedstrusler samt smugling af ulovlige varer såsom narkotika og skydevåben, som ofte er forbundet med organiseret kriminalitet.

En effektiv gennemførelse af tilbagesendelser af tredjelandsstatsborgere, som ikke har ret til ophold i EU, er fortsat en udfordring. Før covid-19-pandemien lå den gennemsnitlige tilbagesendelsesprocent på næsten 33 %. I de seneste år er det imidlertid kun ca. en ud af fem af de personer, der har fået påbud om at forlade EU, der reelt er blevet sendt tilbage.

I juli 2024 forpligtede Kommissionens formand Ursula von der Leyen sig i sine politiske retningslinjer til at styrke Frontex ved at tredoble det stående korps til 30 000 og udstyre det med den nyeste teknologi til overvågning og situationsbevidsthed samt med eget udstyr og personale for at sikre, at det under alle omstændigheder kan beskytte vores grænser med stærk styring og fuld respekt for de grundlæggende rettigheder. De politiske retningslinjer satte også forbedring af eftersøgnings- og redningsoperationer i Middelhavet samt en ny fælles tilgang til tilbagesendelser højt på dagsordenen.

Problem, som initiativet har til formål at løse

I 2023 gennemførte Kommissionen en evaluering af den eksisterende lovgivning og konstaterede, at selv om forordning (EU) 2019/1896 generelt var egnet til formålet, var der nogle mangler i den retlige ramme. Medlemsstaterne i Rådet understregede også behovet for at afhjælpe disse mangler og opfordrede til overvejelser om mulige målrettede ændringer af forordningen.

De vigtigste områder, der skal tages fat på, er:

1.Manglende klarhed om nogle af Frontex' opgaver: Frontex har en bred vifte af muligheder for at støtte de nationale myndigheder i forvaltningen af grænserne. Erfaringen har imidlertid vist, at nogle af disse opgaver ikke er tilstrækkeligt reguleret. Navnlig er reglerne for Frontex' samarbejde med tredjelande ikke egnede til mangfoldigheden af tredjelande, som det skal samarbejde med. Desuden er de ikke tilstrækkeligt fleksible, hvilket begrænser Frontex' evne til at tilpasse sin operationelle støtte til nye behov. Frontex spiller også en central rolle med hensyn til at forbedre EU's bevidsthed om begivenheder, der finder sted ved de ydre grænser. Reglerne om behandling af relevante oplysninger, herunder personoplysninger, er imidlertid komplekse, men også ufuldstændige og hindrer Frontex' arbejde med situationsbevidsthed, grænseoverskridende kriminalitetsforebyggelse og tilbagesendelsesaktiviteter. Desuden definerer forordningen ikke i tilstrækkelig grad Frontex' rolle i bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet og giver ikke Frontex nogen rolle med hensyn til at støtte medlemsstaterne i gennemførelsen af EU's visumpolitik.

2.Frontex' begrænsede effektivitet på tilbagesendelsesområdet: Frontex har en stadig vigtigere rolle at spille i at støtte medlemsstaterne med tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere, der ikke har ret til at opholde sig i EU. Denne støtte begrænses imidlertid i øjeblikket af en række udfordringer, herunder med hensyn til en passende repræsentation af tilbagesendelsesmyndigheder i agenturets bestyrelse, utilstrækkelige menneskelige og budgetmæssige ressourcer samt det forhold, at tilbagesendelsesoperationer ikke er underlagt sårbarhedsvurderinger. Frontex har desuden ikke mandat til at støtte tilbagesendelsesoperationer fra tredjelande til andre tredjelande, hvilket begrænser dets evne til effektivt at støtte EU's migrationsstyring.

3.Utilstrækkelig harmonisering i gennemførelsen af integreret europæisk grænseforvaltning: For at kunne forvalte EU's ydre grænser effektivt, skal grænsevagter uddannes til at arbejde i overensstemmelse med ensartede standarder i hele Europa. Der er imidlertid i øjeblikket betydelige forskelle i uddannelsen af grænse- og kystvagter. Desuden varierer de operationelle procedurer og standarder meget mellem medlemsstaterne. Dette hæmmer samarbejdet mellem medlemsstaterne og med Frontex, mindsker effektiviteten af koordineringen på EU-plan og hindrer udviklingen af en fælles grænseforvaltningskultur af høj standard i Europa.

4.Frontex oplever hindringer for en effektiv anvendelse af sit personale og tekniske udstyr: Frontex' støtte til medlemsstaterne er steget betydeligt i de seneste år. Der er dog stadig strukturelle og praktiske udfordringer, som hæmmer det stående korps' effektivitet og underminerer den optimale anvendelse af teknisk udstyr (f.eks. patruljevogne og fartøjer). Disse hindringer omfatter: i) vanskeligheder med rekruttering og fastholdelse af kvalificeret personale, ii) delvist uegnede personaleregler for grænsevagter og iii) udbuds- og indsættelsesrelaterede udfordringer vedrørende teknisk udstyr. Tilsammen underminerer disse faktorer Frontex' beredskab og hæmmer dets evne til hurtigt og effektivt at håndtere skiftende dynamikker ved de ydre grænser.

5.Forvaltningen af Frontex skal tilpasses agenturets skiftende rolle med henblik på at sikre strategisk sammenhæng og ejerskab på tværs af EU: I øjeblikket svarer Frontex' forvaltnings- og tilsynsstrukturer til strukturerne i andre decentrale EU-agenturer. Hvis flere opgaver og operationer skal overdrages til Frontex, er det nødvendigt at foretage en vurdering af, om forvaltningsstrukturen skal styrkes, både hvad angår medlemsstaternes og EU-institutionernes tilsyn samt internt i Frontex, herunder rollerne for den ansvarlige for grundlæggende rettigheder, databeskyttelsesrådgiveren og andre interne kontrolstrukturer. 

Grundlaget for en EU-indsats (retsgrundlag og nærhedstjek)

Retsgrundlag

Retsgrundlaget for Frontex er artikel 77, stk. 2, litra b) og d), og artikel 79, stk. 2, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Disse bestemmelser vedrører politikker for grænsekontrol, asyl og indvandring (afsnit V, kapitel 2, i TEUF). Frontex er nu reguleret i forordning (EU) 2019/1896.

Konkret behov for en EU-indsats

En effektiv gennemførelse af integreret grænseforvaltning på EU-plan imødegår udfordringer, som medlemsstaterne ikke effektivt kan håndtere alene. Evalueringen af forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt har vist, at Frontex yder afgørende støtte på områder som situationsbevidsthed, tilbagesendelser, fælles operationer og uddannelse – hvilket styrker kapaciteten, koordineringen og sammenhængen i hele EU. Dens rolle i tilbagesendelsesoperationer, risikoanalyser og hurtige indsættelser styrker den operationelle kapacitet, hvor de nationale ressourcer er begrænsede. En indsats på EU-plan er hensigtsmæssig for at styrke integrationen af forvaltningen af EU's ydre grænser. Det sikrer beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder og letter samarbejdet med tredjelande og giver strategiske fordele, der rækker ud over, hvad de enkelte medlemsstater kan opnå på egen hånd.

B. Mål og løsningsmodeller

Formålet med ethvert kommende initiativ vil være todelt:

1)at afhjælpe de mangler, der er konstateret i evalueringen af forordning (EU) 2019/1896, og at forberede og udstyre Frontex til dets øgede rolle som EU's operationelle arm inden for grænseforvaltning og sikre et højt niveau af sikkerhed ved EU's ydre grænser som reaktion på de nye operationelle udfordringer

2)at opfylde EU's mål om udvikling og effektiv gennemførelse af integreret grænseforvaltning i hele EU.

De identificerede mangler og nye operationelle udfordringer kan til en vis grad imødegås ved at intensivere Frontex' og medlemsstaternes bestræbelser på at samarbejde bedre om operationer og indsatser i forbindelse med tilbagesendelser, herunder om prioritering og udvidelse af operationer i tredjelande samt i forbindelse med bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet. Der kunne udarbejdes yderligere operationel vejledning på disse områder. Samarbejdet med andre EU-agenturer kunne også styrkes. Frontex og medlemsstaterne kunne også træffe foranstaltninger inden for rammerne af det nuværende mandat for at forbedre EU's situationsbevidsthed med hensyn til begivenheder ved de ydre grænser. Afhængigt af de tilgængelige ressourcer kunne Frontex også øge sin støtte til medlemsstaterne i forbindelse med tilbagesendelser. Frontex kunne forsøge at omfordele sine eksisterende menneskelige og budgetmæssige ressourcer inden for de eksisterende rammer for at tage højde for samtidige operationelle prioriteter.

Mere ambitiøse løsninger kunne omfatte forslag om lovgivningsmæssige foranstaltninger for at forbedre reglerne om:

(I)omfanget af aktiviteter i tredjelande i henhold til statusaftaler, samarbejdsordninger og/eller ad hoc-aktiviteter uden for disse instrumenter for at kunne tilbyde et mere skræddersyet samarbejde

(II)Frontex' opgaver med hensyn til bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet

(III)behandling af operationelle personoplysninger med henblik på afsløring af kriminalitet

(IV)samarbejde med relevante internationale organisationer

(V)situationsbevidsthed for bl.a. at muliggøre en hurtigere og bedre reaktion på hybride trusler.

Desuden kunne der foreslås nye bestemmelser om at inddrage Frontex i at støtte medlemsstaterne i gennemførelsen af EU's visumpolitik og tilbagesendelsesoperationer mellem tredjelande. Lovgivningsmæssige foranstaltninger kunne også overvejes for at styrke Frontex' menneskelige og budgetmæssige ressourcer på baggrund af operationelle behov, samtidig med at dets evne til at håndtere samtidige operationelle prioriteter forbedres.

Gennemførelsen af integreret europæisk grænseforvaltning kunne forbedres ved at intensivere indsatsen for at harmonisere de operationelle retningslinjer, der gælder både for Frontex' og medlemsstaternes grænseforvaltningspersonale samt for teknisk udstyr (f.eks. droner og patruljefartøjer). Desuden kunne de fælles minimumsstandarder for grænseforvaltning videreudvikles for at mindske forskellene og lette samarbejdet mellem medlemsstaterne og Frontex. Disse bestræbelser kunne suppleres med foranstaltninger, der træffes i fællesskab af Frontex og medlemsstaterne for at forbedre og harmonisere uddannelsen af grænsevagter og tilbagesendelsesspecialister. Frontex og medlemsstaterne kunne også integrere deres planlægning yderligere vedrørende behov for menneskelige ressourcer og teknisk udstyr, rekruttering og indkøb. Agenturets bestyrelse kunne styrke sine forvaltnings- og tilsynsroller, f.eks. ved at diversificere sin sammensætning, øge hyppigheden af sine møder eller oprette flere støttegrupper og udvalg.

Alternativt kunne mere ambitiøse løsninger omfatte en genovervejelse af det stående korps for at styrke integrationen mellem Frontex og medlemsstaternes kompetente myndigheder, hvilket eventuelt kan føre til en forøgelse af antallet af medlemmer i det stående korps. Den nye ramme kunne fremme et EU-karrieresystem baseret på harmoniseret uddannelse, bedre personalemobilitet mellem de nationale myndigheder og Frontex samt styrkede fælles standarder for grænseforvaltning i hele EU. Desuden kunne planlægningen og anskaffelsen af udstyr forbedres med henblik på at udvikle flere synergier og give Frontex mere effektive midler til at støtte medlemsstaterne ved de ydre grænser og i forbindelse med tilbagesendelser. Det stående korps' og Frontex' rolle i at støtte medlemsstaterne kan styrkes ved at øge deres operationelle uafhængighed og forbedre betingelserne for den langsigtede forvaltning af arbejdsstyrken, kombineret med stærkere ledelse samt interne og eksterne tilsynsmekanismer.

C. Forventede virkninger

En mere effektiv forvaltning af de ydre grænser og tilbagesendelser samt større klarhed over Frontex' rolle i håndteringen af sikkerhedstrusler, herunder bekæmpelse af grænseoverskridende kriminalitet, vil have positive økonomiske og sociale virkninger ved at sikre betingelserne for, at Schengenområdet kan bestå, hvor enkeltpersoner og virksomheder fuldt ud kan drage fordel af de friheder, området tilbyder, uden kontrol ved de indre grænser. Et stærkere Frontex med forbedrede menneskelige og teknologiske kapaciteter vil muliggøre en mere effektiv anvendelse af offentlige ressourcer i EU til migration og sikkerhed. Dette vil kunne opnås gennem bedre planlægning, koordinering og stordriftsfordele. En mere ensartet anvendelse af standarderne på de områder, der er omfattet af den integrerede europæiske grænseforvaltning, vil også have en positiv indvirkning med hensyn til overholdelse af de grundlæggende rettigheder.

D. Bedre lovgivning

Konsekvensanalyse

Der vil blive gennemført en konsekvensanalyse, som vil indgå i Kommissionens forslag. I konsekvensanalysen vil der blive lagt særlig vægt på forenklingsinitiativer og mulige foranstaltninger til at reducere den administrative byrde.

En ekstern kontrahent gennemfører en forundersøgelse for at indsamle det nødvendige grundlag for Kommissionens konsekvensvurdering. Resultaterne af undersøgelsen forventes at foreligge i første kvartal af 2026. Kontrahenten vil også inddrage interessenter gennem yderligere spørgeskemaundersøgelser, interviews og workshops.

Høringsstrategi

Kommissionen vil foretage så brede høringer som muligt for at indsamle vigtige oplysninger og sikre, at konsekvensvurderingen afspejler den brede offentlige interesse.

Ud over denne indkaldelse af feedback vil Kommissionen iværksætte en offentlig høring, som vil være tilgængelig online på siden Deltag i debatten og være åben i mindst 12 uger. Spørgeskemaet til den offentlige høring vil være tilgængeligt på alle 24 officielle EU-sprog. Svar på den offentlige høring kan indsendes på et hvilket som helst af disse sprog.

En faktuel sammenfattende rapport med bidragene fra den offentlige høring vil blive offentliggjort på høringswebsiden otte uger efter høringens afslutning. En sammenfattende rapport om alle høringsaktiviteter vil blive vedlagt som bilag til konsekvensanalysen.

Der er også planlagt målrettede høringer af interessenter i forbindelse med dette initiativ, navnlig med Frontex, EU-institutioner, medlemsstater og andre centrale interessenter.

Formålet med høringen

Gennem denne høring vil Kommissionen gerne indsamle:

·interessenters synspunkter om de nuværende og nye problemer og udfordringer i relation til Frontex' opgaver, aktiviteter, indsatser, struktur og ledelse

·interessenternes synspunkter om mulige politiske tilgange og muligheder for at tackle sådanne problemer og udfordringer samt om deres potentielle virkninger

·dokumentation og data, der ligger til grund for disse synspunkter.

Målgruppe

Målgruppen omfatter især:

·EU-medlemsstaterne, herunder deres kompetente myndigheder

·EU-institutioner, -organer, -agenturer og -kontorer

·myndigheder for grundlæggende rettigheder og databeskyttelse

·internationale organisationer

·civilsamfundsorganisationer

·kompetente myndigheder i tredjelande

·akademiske eksperter, tænketanke og forskningsinstitutioner

·repræsentanter fra industrien

·offentligheden.