(1)

Den 1. april 2025 indgav Republikken Estland, repræsenteret ved finansministeriet, en anmodning til Kommissionen i henhold til artikel 35, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU (»anmodningen«) på vegne af AS Eesti Post (»Eesti Post« eller »ansøgeren«), som er den virksomhed, der udøver de aktiviteter, der er omfattet af anmodningen. I henhold til artikel 1, stk. 1, i Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/1804 (2) indeholder anmodningen de oplysninger, der er fastsat i nævnte gennemførelsesafgørelses bilag I.

(2)

Ansøgeren er en postbefordrende virksomhed i Estland og en ordregivende enhed som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2014/25/EU. Eesti Post er den eneste forsyningspligtudbyder i Estland (3). Anmodningen vedrører aktiviteter i forbindelse med visse posttjenester og andre tjenester end posttjenester som omhandlet i artikel 13, stk. 1, litra a) og b), og i artikel 13, stk. 2, litra b) og c), i direktiv 2014/25/EU, som leveres af ansøgeren på Estlands område. De pågældende tjenester, som beskrives i anmodningen, er følgende:

(3)

Med hensyn til kategorien »internationale (standard- og ekspres-) pakkeleveringstjenester (indgående og udgående)« anførte ansøgeren efter forskellige udvekslinger med Kommissionen, at denne efter at have gennemgået kategorien ikke længere ønskede, at anmodningen skulle omfatte internationale eksprespakkeleveringstjenester (4). Derfor vedrører nærværende afgørelse i forbindelse med denne tjenestekategori kun internationale standardpakkeleveringstjenester (jf. betragtning 22 og afsnit 3.2.1.3).

(4)

Hvad angår kategorien »internationale (standard-)pakkeleveringstjenester« har ansøgeren gjort gældende, at denne kategori omfatter omdeling af maxibreve med et indhold på op til 2 kg, der er omfattet af Eesti Posts forsyningspligt i forbindelse med posttjenester, da disse maxibreve de facto kan sidestilles med »ekstra små pakker« (5), der leveres internationalt (6). Kommissionen er enig med ansøgeren i, at maxibreve og ekstra små pakker bør være en del af det samme marked. De bør dog være adskilt fra internationale standardpakkeleveringstjenester (se afsnit 3.2.1.4).

(5)

Med hensyn til kategorien »tredje- og fjerdepartslogistiktjenester (international virksomhed)« anerkendte ansøgeren efter forskellige udvekslinger med Kommissionen, at direktiv 2014/25/EU ikke længere finder anvendelse på kontrakter, der tildeles med henblik på udøvelse af tredje- og fjerdepartslogistiktjenester, ligesom denne var enig i, at anvendelsesområdet for undtagelsen bør begrænses ved at fjerne denne kategori fra anmodningens anvendelsesområde (7). Nærværende afgørelse vedrører derfor ikke denne kategori.

(6)

Anmodningen var ikke ledsaget af en begrundet og dokumenteret afgørelse truffet af en uafhængig national myndighed, som er kompetent med hensyn til de pågældende aktiviteter. En sådan myndighed ville foretage en grundig analyse af betingelserne for at anvende artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU på de pågældende aktiviteter i overensstemmelse med stk. 2 og 3 i nævnte artikel. I henhold til punkt 1, litra a), og punkt 1, andet afsnit, i bilag IV til direktiv 2014/25/EU skal Kommissionen, i betragtning af at der i den foreliggende sag formodes at være fri adgang til markedet på grundlag af artikel 34, stk. 3, første afsnit, i nævnte direktiv, og i mangel af en begrundet og dokumenteret afgørelse fra en uafhængig national myndighed, vedtage en gennemførelsesafgørelse vedrørende anmodningen inden for 105 arbejdsdage.

(7)

I henhold til punkt 1, tredje afsnit, i bilag IV til direktiv 2014/25/EU løber fristen for vedtagelse af gennemførelsesretsakterne fra den første arbejdsdag efter Kommissionens modtagelse af anmodningen, hvortil der henvises i direktivets artikel 35, stk. 1, eller, hvis de oplysninger, der skal gives ved anmodningen, er ufuldstændige, fra arbejdsdagen efter modtagelsen af de fuldstændige oplysninger. Den første frist udløb således den 8. september 2025 (8). Da Kommissionen imidlertid var nødt til at indhente og undersøge yderligere oplysninger, blev fristen med ansøgerens samtykke forlænget til den 30. september 2025 (9).

(8)

Efter at Kommissionen havde sendt anmodninger om yderligere oplysninger pr. e-mail den 9., 14., 22., 24., 28. og 30. april 2025, den 5., 8. og 27. maj 2025, den 3., 5., 10., 12., 16., 19. og 24. juni 2025 og den 1. og 7. juli 2025, fremsendte ansøgeren sine svar og supplerende oplysninger pr. e-mail den 11., 16., 17., 25. og 30. april 2025, den 7. og 15. maj 2025, den 2., 6., 10., 12., 16., 18., 19., 26., 27. og 30. juni 2025 og den 3. og 9. juli 2025, den 29. august 2025, den 3., 4., 5. og 8. september 2025.

(9)

Direktiv 2014/25/EU finder anvendelse på tildeling af kontrakter vedrørende udøvelse af aktiviteter i forbindelse med posttjenester og andre tjenester, hvis sidstnævnte tjenester leveres af en enhed, som også leverer posttjenester som omhandlet i direktiv 2014/25/EU, medmindre aktiviteten er undtaget i henhold til artikel 34 i nævnte direktiv.

(10)

I artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU fastslås det, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, der er omhandlet i direktivet, ikke er underlagt nævnte direktiv, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri.

(11)

Denne afgørelse er baseret på den retlige og faktiske situation i september 2025, på de oplysninger, der er fremlagt af ansøgeren, og på de oplysninger, der er offentligt tilgængelige. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige eller faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU ikke længere er opfyldt.

(12)

Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis den pågældende medlemsstat har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning og åbner for konkurrence i en given sektor eller en del heraf. Denne lovgivning er anført i bilag III til direktiv 2014/25/EU, som, for posttjenesters vedkommende, omfatter Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (10).

(13)

Som anført af ansøgeren (11) har Estland gennemført (12) og anvender direktiv 97/67/EF. Adgangen til det relevante marked betragtes derfor som fri, jf. artikel 34, stk. 3, i direktiv 2014/25/EU.

(14)

Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, bør bedømmes på baggrund af forskellige kriterier, hvoraf ingen er afgørende i sig selv. Hvad angår de relevante aktiviteter, der er omfattet af denne afgørelse, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked et af de kriterier, som bør tages i betragtning. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af anmodningen, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de relevante markeder.

(15)

Denne vurdering er imidlertid begrænset af de korte frister og af behovet for at basere sig på de oplysninger, som Kommissionen har til rådighed. Disse oplysninger stammer enten fra allerede tilgængelige kilder eller fra de oplysninger, der er indhentet i forbindelse med anmodningen, og kan ikke suppleres med mere tidskrævende metoder, herunder navnlig offentlige forespørgsler rettet til de berørte økonomiske aktører. Vurderingen af direkte eksponering for konkurrence, som gennemføres inden for rammerne af direktiv 2014/25/EU, berører derfor ikke den fuldstændige anvendelse af konkurrencelovgivningen.

(16)

Denne afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne og andre områder af EU-retten. Navnlig svarer de kriterier og den metode, der anvendes til at vurdere, om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i henhold til artikel 34 i direktiv 2014/25/EU, ikke nødvendigvis til dem, der anvendes til at foretage en vurdering i henhold til artikel 101 eller 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde eller i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (13), som bekræftet af Retten i Österreichische Post AG mod Kommissionen (14).

(17)

Formålet med nærværende afgørelse er at fastslå, hvorvidt de aktiviteter, der er omfattet af anmodningen, er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang, jf. artikel 34 i direktiv 2014/25/EU) — selv uden budgetdisciplin i henhold til de detaljerede EU-regler for offentlige indkøb i direktiv 2014/25/EU — at kontrakter vedrørende udøvelsen af de berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig og ikkediskriminerende måde, på grundlag af kriterier, der gør det muligt for køberne at finde den løsning, som samlet set er den økonomisk mest fordelagtige.

(18)

I tidligere afgørelser (15) har Kommissionen sondret mellem indenlandske og internationale pakkeleveringstjenester. Kommissionen var af den opfattelse, at indenlandske pakkeleveringstjenester leveres af virksomheder på nationale distributionsnetværk, mens international pakkelevering består i afhentning af pakker, som skal transporteres til og leveres i udlandet, og udføres af virksomheder, som har adgang til net i bestemmelseslandene. Ansøgerens holdning er i overensstemmelse med Kommissionens praksis. Ansøgeren har navnlig gjort gældende, at både indenlandske og internationale standardpakketjenester i Estland anvender den samme nationale infrastruktur — hovedsagelig pakkemaskinenetværket. Sidstnævnte netværk henviser til de integrerede systemer med automatiserede pakkeindsamlings- og leveringssteder i hele Estland, som ikke er en del af det netværk, som Eesti Post udbyder gennem forsyningspligten i forbindelse med posttjenester (16). Det betyder, at pakker (herunder ekstra små pakker) kan komme ind via postkontorets netværk og derefter leveres via et pakkemaskinenetværk i Estland (forudsat at pakkens oprindelsesland tillader det) (17). I modsætning til indenlandske pakkeleveringstjenester kræver internationale standardpakketjenester desuden aftaler mellem aktørerne om at levere grænseoverskridende tjenester (18). De fleste markedsdeltagere, der opererer i Estland, bruger deres egne netværk til pakker, der er begrænset til de baltiske lande, men for internationale forsendelser er de nødt til at få adgang til tredjeparters netværk (19).

(19)

Kommissionen har også i tidligere afgørelser (20) givet udtryk for, at markedet for pakkelevering (både indenlandsk og internationalt) kan segmenteres i ekspres- og standardleveringstjenester (også kaldet »udskudte« tjenester). Med denne segmentering tages der hensyn til, at eksprestjenester er hurtigere og mere pålidelige end en standardtjeneste, at disse tjenester kræver en anden infrastruktur, og at eksprestjenester omfatter serviceaspekter med yderligere merværdi, såsom track and trace-tjenester, og som regel også er dyrere.

(20)

I den foreliggende sag giver de forskellige strukturer, som postvirksomhederne i Estland har etableret, betydelige muligheder for substitution på udbudssiden mellem ekspres- og standardleveringstjenester (21). Både ekspres- og standardtjenester anvender de samme logistiske netværk, og alle postvirksomheder bruger det samme netværk til at sende både ekspresprodukter og udskudte produkter. I den forbindelse er alle de vigtigste trin i leveringskæden, såsom afhentning og levering, sortering, rampeaktiviteter og toldbehandling, de samme for de fleste ekspres- og standardtjenester (22). Desuden tilbyder de vigtigste markedsaktører deres kunder en ikkegaranteret levering inden for den næste dag for både ekspres- og standardtjenester (23).

(21)

Fra efterspørgselssiden understreger ansøgeren populariteten af pakkemaskiner til afhentning i forskellige befolkningscentre tæt på eller inden for kommercielle områder i hele Estland (samt i de andre baltiske lande), da de giver mulighed for levering uden kontakt og for fleksibilitet med hensyn til, hvornår pakken ankommer til kunden (24). Yderligere tillægstjenester, der er tilgængelige for forbrugerne, såsom track and trace-tjenester, er desuden næsten de samme for standardpakketjenester som for eksprespakkeleveringstjenester (25).

(22)

På grundlag af ovenstående elementer er ansøgeren for så vidt angår den indenlandske pakkeleveringstjeneste af den opfattelse, at det ville være uhensigtsmæssigt at opdele dette marked i ekspres- og standardmarkedet, eftersom der er betydelige muligheder for substitution på efterspørgsels- og udbudssiden (26). Ansøgeren er af den opfattelse, at der bør være et indre marked for indenlandske ekspres- og standardleveringstjenester. Kommissionen er enig i dette synspunkt og konkluderer, at ekspres- og standardpakkeleveringstjenester med henblik på denne afgørelse tilhører det samme marked. For så vidt angår internationale eksprespakkeleveringstjenester, mener ansøgeren, at disse tjenester er åbne for konkurrence (27), da disse tjenester imidlertid er udelukket fra anmodningens anvendelsesområde, begrænser Kommissionen sin analyse til internationale standardpakkeleveringstjenester (afsnit 3.2.1.3).

(23)

En yderligere segmentering af pakkeleveringstjenester mellem forbruger- og erhvervspakker kan overvejes i visse tilfælde (dvs. indenlandske og internationale private (C2X) pakkeleveringstjenester og indenlandske og internationale (B2X) erhvervspakkeleveringstjenester). For så vidt angår indenlandske pakkeleveringstjenester i Estland anvender alle virksomheder, ifølge ansøgeren, den samme infrastruktur til at behandle pakker og levere tjenesteydelser til forbrugere (C2X) og til virksomheder (B2X). Pakkerne sorteres centralt, og transporten foregår via det samme linjenetværk, hvilket indebærer, at der ikke er nogen væsentlig infrastrukturforskel mellem C2X og B2X med hensyn til håndtering af leverancer (28). Ansøgeren har fremsat lignende betragtninger vedrørende internationale tjenester og præciseret, at de fleste internationale pakker generelt er e-handelsrelaterede og dermed en del af B2X-segmentet (29). Kommissionen konkluderer derfor, at C2X- og B2X-tjenester med henblik på denne afgørelse tilhører det samme marked for både indenlandske og internationale pakkeleveringstjenester.

(24)

Med hensyn til den potentielle skelnen mellem omdeling af maxibreve med et indhold på op til 2 kg, der er omfattet af forsyningspligten i forbindelse med posttjenester, som Eesti Post leverer, og internationale standardpakkeleveringstjenester, anvendes ca. [95-100] % af maxibrevene til levering af varer, der købes online, på grundlag af oplysninger fra ansøgeren (30). Den vigtigste årsag til mængderne er det internationale salg fra store (hovedsagelig kinesisk baserede) butikker, mens mængderne på hjemmemarkedet er marginale (mindre end [0-5] %) (31). Selv om disse produkter er klassificeret som maxibreve på grund af brugen af Verdenspostforeningens netværk, bør de ifølge ansøgeren (32) betragtes som de facto-pakker og som et alternativ til »ekstra små pakker«, der leveres af virksomheder som SmartPosti og DPD (33). Begge tjenester er ens med hensyn til størrelse og funktionalitet, og prisniveauerne er generelt sammenlignelige (34).

(25)

Set fra kundens synspunkt giver sporede maxibreve stort set den samme leveringsoplevelse som for små pakkeforsendelser, navnlig når det gælder mindre e-handelsforsendelser (35). Dette omfatter tilsvarende leveringshastighed, kundenotifikationer og sporingskapacitet. Selv om priserne på maxibreve reguleres som del af forsyningspligten i forbindelse med posttjenester, vil dette desuden ikke fjerne konkurrencepresset fra ekstra små pakker, hvilket den gradvise nedgang i Eesti Posts andel af disse tjenester viser (se afsnit 3.2.1.4). Desuden håndteres maxibreve nu ofte gennem avancerede logistiknetværk såsom PRIME Tracked og IPC INTERCONNECT (36), som tilbyder sporing, faste leveringsstandarder og en pålidelig tjeneste — svarende til, hvad der forventes af netværk for standardpakkeleverancer. Som følge heraf er internationale maxibreve ud fra et forbrugerperspektiv nu en sammenlignelig valgmulighed med henblik på levering af e-handelsvarer (37).

(26)

Ikke desto mindre peger ovenstående elementer snarere på at medtage maxibreve med et vareindhold på op til 2 kg i samme kategori som ekstra små pakker i stedet for at medtage dem i den overordnede kategori af internationale standardpakkeleveringstjenester. Med henblik på denne afgørelse konkluderer Kommissionen derfor, at maxibreve og ekstra små pakker er en del af det samme marked. Det er ikke nødvendigt at afgøre, om leveringen af maxibreve og ekstra små pakker tilhører det samme marked som den internationale standardlevering af andre pakker eller et særskilt marked, da resultatet af analysen forbliver uændret i henhold til definitionen af produktmarkedet (se afsnit 3.2.1.3 og 3.2.1.4) (38).

(27)

Ifølge ansøgeren bør det relevante geografiske marked for både indenlandske og internationale pakkeleveringstjenester defineres som nationalt og omfatte Estlands område (39).

(28)

I sine tidligere afgørelser (40) fandt Kommissionen, at markederne for indenlandske og internationale pakkeleveringstjenester og alle segmenter heraf, uanset forskellen mellem indenlandske og internationale tjenester, er af national karakter. Ansøgerens holdning er i overensstemmelse med Kommissionens praksis.

(29)

Da der ikke foreligger oplysninger om et andet geografisk marked, anses de geografiske markeder for indenlandske og internationale pakkeleveringstjenester, med henblik på denne afgørelse og med forbehold af EU's konkurrencelovgivning, for at dække Estlands område.

(30)

Siden 2023 har der været 21 aktive tjenesteudbydere på markedet for indenlandske pakkeleveringstjenester (41), herunder datterselskaber af nationale postvirksomheder, såsom DPD og SmartPosti.

(31)

På grundlag af de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, udgjorde Eesti Posts markedsandel målt i værdi inden for dette markedssegment [20-25] % i 2022, [20-25] % i 2023 og [15-20] % i 2024 (42).

(32)

Markedsandelene for Eesti Posts vigtigste konkurrenter målt i værdi for perioden 2022-2024 er som følger: for 2022: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [10-15] %, Jet Express [5-10] %. For 2023 er markedsandelene som følger: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [10-15] %, Jet Express [5-10] %. For 2024 er markedsandelene for Eesti Posts vigtigste konkurrenter som følger: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [10-15] %, Jet Express [5-10] % (43).

(33)

På grundlag af de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, udgjorde Eesti Posts markedsandel målt i volumen [20-25] % i 2022, [20-25] % i 2023 og [20-25] % i 2024 (44).

(34)

Markedsandelene for Eesti Posts vigtigste konkurrenter målt i volumen for perioden 2022-2024 er som følger: for 2022: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [10-15] %, Jet Express [5-10] %. For 2023 er markedsandelene som følger: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [5-10] %, Jet Express [5-10] %. For 2024 er markedsandelene for Eesti Posts vigtigste konkurrenter som følger: DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [5-10] %, Jet Express [0-5] % (45).

(35)

Eesti Posts markedsandel er faldet en smule i løbet af de seneste tre år i modsætning til de vigtigste konkurrenters markedsandele, som ofte har været en smule stigende. Som følge heraf er forskellen mellem Eesti Post og dens vigtigste konkurrenter blevet mindre i årenes løb. Denne ændring bekræfter yderligere, at Eesti Post i stigende grad er udsat for konkurrencepres. Desuden bekræfter det forhold, at 26 % af det samlede marked både med hensyn til værdi og volumen er forbeholdt andre mindre postvirksomheder, yderligere, at aktiviteten er undergivet almindelige konkurrencevilkår.

(36)

På grundlag af de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, kræves der ikke tilladelse til levering af indenlandske pakkeleveringstjenester i modsætning til de traditionelle posttjenester, hvortil der skal gives tilladelse (46). Virksomhederne er forpligtet til at underrette den estiske konkurrencemyndighed om opstarten af deres forretningsaktiviteter, men anmeldelsesproceduren er ifølge ansøgeren relativt enkel og skaber ikke hindringer for virksomheder, der ønsker at komme ind på markedet (47). Eksempelvis viser registreringen af en nytilkommen virksomhed i Estland, postvirksomheden Unisend Eesti OÜ, i 2023, at adgangen til markedet foregår ret gnidningsløst (48).

(37)

På grundlag af de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, anslås de samlede omkostninger ved at komme ind på markedet til mellem 1 og 1,5 mio. EUR (49) Ifølge ansøgeren vil Estlands relativt beskedne geografiske størrelse og veludviklede infrastruktur gøre det lettere for nye konkurrenter at opbygge et konkurrencedygtigt netværk inden for en rimelig tidsramme, der anslås til mellem tre og seks måneder (50). Ifølge ansøgeren kan nye konkurrenter anvende »en trinvis tilgang« til at komme ind på markedet ved i første omgang at fokusere på tætbefolkede byområder (f.eks. Tallinn og Tartu), så de kan undgå de omkostninger, der er forbundet med at betjene landdistrikterne i de tidlige faser af markedsindtrængningen, og de kan derefter udvide deres dækning, efterhånden som virksomheden vokser (51).

(38)

Ansøgeren fremførte, at Unisend Eesti OÜ's indtræden på markedet i 2023 blev opfattet som en yderligere konkurrenceøgende faktor på dette marked. På grundlag af de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, drev Unisend Eesti OÜ fra april 2025 173 pakkemaskiner i hele Estland (52), hvilket bekræftede en generel ekspansiv tendens.

(39)

I lyset af de ovenfor beskrevne faktorer finder Kommissionen med henblik på denne afgørelse, og uden at det berører konkurrencelovgivningen, at aktivitet i forbindelse med levering af indenlandske standard- og eksprespakkeleveringstjenester i Estland, er direkte underlagt almindelige konkurrencevilkår. Da betingelserne i artikel 34 i direktiv 2014/25/EU er opfyldt, kan det derfor konkluderes, at direktiv 2014/25/EU ikke finder anvendelse på kontrakter om udøvelse af aktiviteter i forbindelse med indenlandske pakkeleveringstjenester i Estland.

(40)

På grundlag af de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, er der ni tjenesteudbydere, der er aktive på dette marked, herunder datterselskaber af nationale postvirksomheder såsom DPD og SmartPosti, hvoraf mindst fem har en markedsandel på over 10 % (53). På samme måde som for hjemmemarkedet er der ingen retlige eller lovgivningsmæssige hindringer for adgang, som registreringen af postvirksomheden Unisend Eesti OÜ i 2023 viser (54), og der kræves ikke en licens for at levere internationale standardpakkeleveringstjenester (55).

(41)

Hvis markedet for internationale standardpakkeleveringstjenester defineres som eksklusive maxibreve og ekstra små pakker, var Eesti Posts markedsandel udtrykt i værdi på [10-15] % i 2022, [20-25] % i 2023 og [15-20] % i 2024 på grundlag af ansøgerens oplysninger (56).

(42)

Markedsandelene for Eesti Posts vigtigste konkurrenter målt i værdi er for perioden 2022-2024 som følger for 2022: DHL [20-25] %, TNT/Fedex [20-25] %, DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, EKLT/UPS [5-10] %, Venipak [0-5] %. For 2023 er markedsandelene som følger: TNT/Fedex [20-25] %, DHL [15-20] %, DPD [10-15] %. SmartPosti [10-15] %, EKLT/UPS [5-10] %, Venipak [5-10] %. For 2024 er markedsandelene for Eesti Posts vigtigste konkurrenter som følger: TNT/Fedex [20-25] %, DHL [15-20] %, DPD [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, Venipak [5-10] %, EKLT/UPS [5-10] % (57).

(43)

Ifølge de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, udgjorde Eesti Posts markedsandel på dette marked målt i volumen [10-15] % i 2022, [25-30] % i 2023 og [25-30] % i 2024 (58).

(44)

Markedsandelene for Eesti Posts vigtigste konkurrenter målt i volumen for perioden 2022–2024 er som følger: for 2022: DHL [15-20] %, TNT/Fedex [20-25] %, DPD [15-20] %, SmartPosti [15-20] %, EKLT/UPS [5-10] %, Venipak [0-5] %. For 2023 er markedsandelene som følger: TNT/Fedex [15-20] %, DHL [15-20] %, SmartPosti [15-20] %, DPD [10-15] %, EKLT/UPS [5-10] %, Venipak [5-10] %. For 2024 er markedsandelene for Eesti Posts vigtigste konkurrenter som følger: TNT/Fedex [15-20] %, DHL [15-20] %, SmartPosti [10-15] %, DPD [10-15] %, Venipak [5-10] %, EKLT/UPS [5-10] % (59).

(45)

Denne analyse ændrer sig ikke, hvis maxibreve og ekstra små pakker medtages på dette marked. Eesti Posts markedsandele på markedet for internationale standardpakkeleveringstjenester, hvor sidstnævnte defineres som omfattende maxibreve og ekstra små pakker, er som følger for 2021: [35-40] % målt i mængde og [20-25] % målt i værdi, for 2022: [25-30] % målt i mængde og [15-20] % målt i værdi, for 2023: [30-35] % målt i mængde og [20-25] % målt i værdi (60). Til sammenligning lå markedsandelene for Eesti Posts to nærmeste konkurrenter (i gennemsnit) på ca. [10-15] % målt i mængde og [15-20] % målt i værdi for DPD og [10-15] % målt i mængde og [10-15] % målt i værdi for SmartPosti (61). Andre stærke konkurrenter på det samme marked er private virksomheder som TNT/Fedex, som i samme periode havde en markedsandel på (i gennemsnit) [15-20] % målt i mængde og [15-20] % målt i værdi, eller DHL, som havde ca. [15-20] % målt i mængde og [15-20] % målt i værdi (62).

(46)

Disse data viser, at leveringen af internationale standardpakkeleveringstjenester er temmelig konkurrencedygtig i Estland.

(47)

I lyset af de faktorer, der er beskrevet i dette afsnit, finder Kommissionen med henblik på denne afgørelse, og uden at det berører konkurrencelovgivningen, at aktivitet i forbindelse med levering af internationale standardpakkeleveringstjenester (indgående og udgående) i Estland er direkte underlagt almindelige konkurrencevilkår. Da betingelserne i artikel 34 i direktiv 2014/25/EU er opfyldt, kan det derfor konkluderes, at direktiv 2014/25/EU ikke finder anvendelse på kontrakter om udøvelse af aktiviteter i forbindelse med internationale standardpakkeleveringstjenester (indgående og udgående).

(48)

I dette afsnit analyseres de relevante markedsaktørers markedsandele, som ansøgeren har anslået (63), hvor maxibreve og ekstra små pakker defineres som et særskilt marked, der adskiller sig fra internationale standardpakkeleveringstjenester.

(49)

Ansøgeren har gjort gældende, at Eesti Post har oplevet et betydeligt fald i markedsandelene for maxibreve. I 2021 håndterede Eesti Post f.eks. ca. 4,5 mio. maxibreve ([20-25] % i mængde og [10-15] % målt i værdi), mens dette tal var faldet til 1,6 mio. maxibreve i 2023 ([5-10] % målt i mængde, mindre end [0-5] % målt i værdi til [1-5] mio. EUR) og til 1,3 mio. maxibreve i 2024, hvilket svarer til et fald på ca. 71 % (64). Ifølge ansøgeren skyldes Eesti Posts fald hovedsageligt ændringer i forbrugernes præferencer. Ansøgeren har navnlig anført, at forbrugerne i stigende grad foretrækker små pakker, som kan sendes og modtages via pakkemaskiner, som er mere tilgængelige — ofte døgnet rundt — og tilbyder mere fleksible afhentningsmuligheder end traditionelle leveringsmetoder (65).

(50)

For så vidt angår ekstra små pakker, oplevede Eesti Post ifølge ansøgerens oplysninger også et lille fald fra ca. 5,7 mio. ([30-35] % målt i mængde og [10-15] % målt i værdi) i 2021 til ca. 5,3 mio. ([25-30] % målt i mængde og [5-10] % målt i værdi) i 2023 (66). Til sammenligning er markedsandelen for de to andre udbydere af ekstra små pakker i Estland (dvs. SmartPosti/Itella og DPD) i gennemsnit forblevet stabil på [10-15] % målt i mængde og [5-10] % målt i værdi for så vidt angår SmartPosti/Itella og på [10-15] % målt i mængde og [5-10] % målt i værdi for DPD i samme periode (67).

(51)

Oplysningerne i betragtning 49 og 50 viser, at Eesti Post mistede markedsandele i perioden 2021-2023 i forhold til andre aktører, der fortsat er stærke konkurrenter. Som beskrevet i betragtning 38 forventes en ny aktørs indtræden (Unisend Eesti OÜ) desuden at gøre markedet yderligere dynamisk.

(52)

I lyset af de faktorer, der er beskrevet i dette afsnit, finder Kommissionen med henblik på denne afgørelse, og uden at det berører konkurrencelovgivningen, at aktivitet i forbindelse med levering af maxibreve og ekstra små pakker i Estland er direkte underlagt almindelige konkurrencevilkår. Da betingelserne fastsat i artikel 34 i direktiv 2014/25/EU er opfyldt, kan det derfor konkluderes, at direktiv 2014/25/EU ikke finder anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af denne aktivitet.

(53)

Der tilbydes trykkeri- og emballeringstjenester som en pakke af tjenester til masselevering, som er almindelig praksis i forbindelse med masseforsendelser. Pakken indeholder bl.a. modtagelse af dokumenter, trykning, kuvertering og foliering samt emballering. For at øge omkostningseffektiviteten outsourcer virksomheder ofte sådanne interne processer til tredjeparter.

(54)

På grundlag af de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt (68), og under hensyntagen til Kommissionens tidligere afgørelser (69) defineres det relevante produktmarked som tjenester i forbindelse med trykning og emballering af postforsendelser. Ansøgerens holdning er i overensstemmelse med Kommissionens praksis (70).

(55)

I henhold til Kommissionens tidligere afgørelser er markedet for trykkeri- og emballeringstjenester i princippet nationalt. For det første organiseres trykkerifaciliteten nationalt, selv om trykning i visse tilfælde kan foretages uden for det nationale område. For det andet er der forskelle i prisfastsættelsen i forskellige medlemsstater. For det tredje udføres de fleste af disse tjenester for potentielle eller faktiske nationale afsendere for at optimere deres interne processer og reducere deres omkostninger (71). Den definition af andre tjenester end posttjenester, som ansøgeren har foreslået, er i overensstemmelse med Kommissionens praksis (72). Da der ikke er grund til at antage, at markedets geografiske område skulle være et andet, er det geografiske marked for trykkeri- og emballeringstjenester med henblik på denne afgørelse nationalt.

(56)

Eesti Post, som er den eneste tjenesteyder, der er underlagt reglerne for offentlige udbud på markedet for trykkeri- og emballeringstjenester i Estland, havde en markedsandel på [25-30] % i 2022, [30-35] % i 2023 og [30-35] % i 2024, både med hensyn til værdi og volumen (73). På grundlag af de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, planlægger Eesti Post som led i sin langsigtede strategiske plan at udfase denne trykkeri- og emballeringstjeneste senest i august 2026. Som følge af denne planlagte lukning forventer Eesti Post ikke nogen betydelige investeringer på dette marked (74).

(57)

Markedsandelene for Eesti Posts største konkurrenter er som følger: Unified Post AS havde en markedsandel på [55-60] % i 2022, [50-55] % i 2023 og [50-55] % i 2024, både med hensyn til værdi og volumen (75). Joon OÜ havde en markedsandel på [10-15] % i 2022, [5-10] % i 2023 og [10-15] % i 2024, både med hensyn til værdi og volumen (76). Det skal i øvrigt bemærkes, at disse konkurrenter i modsætning til Eesti Post ikke er omfattet af reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter, hvilket giver dem en yderligere konkurrencefordel i forhold til Eesti Post.

(58)

Ifølge de oplysninger, som ansøgeren har fremlagt, er denne aktivitet på det relevante marked for trykkeri- og emballeringstjenester ikke underlagt nogen lovgivningsmæssige krav, der begrænser adgangen til markedet (77). Desuden var 381 virksomheder aktive inden for dette forretningssegment, der klassificeres som »trykning og reproduktion af indspillede medier«, i 2022. Selv om dette segment ifølge ansøgeren er bredere end markedet for trykkeri- og emballeringstjenester, viser tilstedeværelsen af et betydeligt antal aktive virksomheder i dette bredere forretningssegment, at sektoren er forholdsvis konkurrencedygtig og almindeligt tilgængelig (78). Som beskrevet i anmodningen kan omkostningerne ved at komme ind på markedet anslås til mellem 150 000 og 180 000 EUR, hvilket ifølge ansøgeren er tilstrækkeligt til at generere en markedsandel på mindst 10 % (79).

(59)

I lyset af de faktorer, der er beskrevet i dette afsnit, finder Kommissionen med henblik på denne afgørelse, og uden at det berører konkurrencelovgivningen, at aktivitet i forbindelse med levering af trykkeri- og emballeringstjenester i Estland er direkte underlagt almindelige konkurrencevilkår. Da betingelserne i artikel 34, stk. 1, i direktiv 2014/25/EU således er opfyldt, kan det konkluderes, at direktiv 2014/25/EU ikke finder anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af aktiviteter i forbindelse med trykkeri- og emballeringstjenester —