EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 25.11.2020

COM(2020) 779 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET

om Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismens funktionsmåde i henhold til artikel 22 i Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013






Det første flerårige evalueringsprogram (2015-2019)

{SWD(2020) 327 final}

1.Indledning

Den 14. juni 1985 underskrev Frankrig, Tyskland og de tre Benelux-lande Schengenaftalen, der fjernede kontrollen ved de indre grænser mellem disse medlemsstater. I dag, 35 år senere, er Schengenområdet en af Den Europæiske Unions mest betydningsfulde bedrifter. Det har styrket den frie bevægelighed ved at gøre det muligt for 400 millioner EU-borgere og ikke-EU-borgere, der lovligt opholder sig i området, samt varer og tjenesteydelser at krydse grænserne 1 uden at være underlagt kontrol ved de indre grænser, hvilket giver betydelige sociale og økonomiske fordele 2 for vores samfund.

Et velfungerende Schengenområde er afhængig af en korrekt og effektiv gennemførelse af Schengenreglerne og af gensidig tillid mellem medlemsstaterne. Det kræver en tidssvarende, ensartet og yderst effektiv forvaltning af de ydre grænser og en række kompenserende foranstaltninger (såsom effektivt samarbejde mellem retshåndhævende myndigheder, effektive visum- og tilbagesendelsespolitikker og et omfattende Schengeninformationssystem) for at beskytte borgernes sikkerhed, mindske risikoen for ulovlige bevægelser mellem medlemsstaterne og forbedre synergierne mellem de nationale myndigheder.

Et robust overvågningssystem er afgørende for at undersøge, hvordan landene gennemfører Schengenreglerne, og for at anbefale forbedringer af gennemførelsen. Derfor nedsatte de kontraherende parter i 1998 som led i Schengenkonventionen et stående udvalg med mandat til at påvise mangler og foreslå løsninger i forbindelse med gennemførelsen af Schengenreglerne 3 . Efter indarbejdelsen af Schengenkonventionen i EU's retlige ramme overtog Rådet den koordinerende rolle, og evalueringerne blev med jævne mellemrum udført af hold af eksperter fra medlemsstaterne ledsaget af en repræsentant fra Rådet og en observatør fra Kommissionen 4 .

I 2015 blev ansvaret for koordineringen og den overordnede organisering af arbejdet overført til Kommissionen under den nye "Schengenevaluerings- og overvågningsmekanisme" 5 . Mekanismen er dog fortsat et fælles ansvar, hvor Kommissionen foretager evalueringer sammen med eksperter fra medlemsstaterne. Dette peerevalueringselement er centralt for Schengenevalueringerne, fordi det styrker ansvarlighed, ejerskab af resultater og tillid. Rådet er ansvarligt for at fremsætte henstillinger til de evaluerede stater på baggrund af et forslag fra Kommissionen om, hvordan man afhjælper eventuelle mangler, der er konstateret under evalueringerne.

Mekanismen er stadig så relevant som nogensinde. Siden 2015 har Schengenområdet været under konstant pres, og i dag står vi over for en anden virkelighed, end da Schengenområdet blev etableret. Ustabilitet i Europas nabolande og andre lande, følgerne af de meget usædvanlige omstændigheder i forbindelse med flygtningekrisen i 2015, covid-19-krisen og terrortruslen kræver overvejelser og opfølgning.

For at have et velfungerende Schengenområde er det bl.a. nødvendigt med et velfungerende værktøj til at evaluere, hvordan Schengenområdet fungerer, og til at sikre en effektiv gennemførelse af forbedringer. Alle relevante medlemsstater er nu blevet evalueret under den nye mekanisme i overensstemmelse med det første flerårige evalueringsprogram. I overensstemmelse med indberetningsforpligtelserne i henhold til SCH-EVAL-forordningen 6 indeholder denne rapport en status over gennemførelsen af Schengenreglerne baseret på resultaterne af evalueringerne og gennemførte henstillinger. Rapporten tjener også som grundlag for de overvejelser, der er nødvendige i forbindelse med evalueringen af mekanismen for at sikre, at den kan nå sit fulde potentiale som et redskab til at evaluere, hvordan Schengenområdet fungerer, og for at sikre, at der effektivt gennemføres forbedringer.

Erfaringen viser, at etableringen og opretholdelsen af Schengenområdet kræver en daglig kombineret indsats fra medlemsstaterne og EU-institutionerne for at give alle EU-borgere mulighed for at drage fuld fordel af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden interne grænser. Kommissionen har oprettet Schengenforummet for at genopbygge tilliden og stimulere det konkrete samarbejde om spørgsmål vedrørende Schengenområdet blandt alle involverede aktører. Ved at give en status over anvendelsen af Schengenreglerne og Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismens funktionsmåde har denne rapport til formål at udgøre det nødvendige grundlag for drøftelserne i det første Schengenforum den 30. november.

2.Schengenevalueringsprocessen

2.1.Schengenevalueringsprocessen

Schengenreglerne omfatter et bredt regelsæt under hastig udvikling samt kompenserende foranstaltninger, der skal opveje fraværet af kontrol ved de indre grænser. Ved hjælp af Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen overvåges gennemførelsen af Schengenreglerne i de lande, der helt eller delvist anvender Schengenreglerne 7 . I evalueringsprocessen vurderes også kapaciteten til fuldt ud at gennemføre Schengenreglerne i de lande, hvor kontrollen ved de indre grænser endnu ikke er ophævet 8 . Ved hjælp af Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen vurderes især gennemførelsen af foranstaltninger vedrørende ydre grænser, tilbagesendelse, visumpolitik, politisamarbejde, Schengeninformationssystemet (SIS), databeskyttelse og fraværet af grænsekontrol ved de indre grænser.

Kommissionen foretager evalueringer over en femårig cyklus efter flerårige og årlige programmer sammen med eksperter fra medlemsstaterne samt EU-agenturer, der deltager som observatører. Hvert land evalueres mindst én gang hvert femte år. Yderligere ad-hoc evalueringer i form af uanmeldte evalueringer eller nye besøg kan tilrettelægges efter behov. Tematiske evalueringer er endnu et værktøj til vurdering af gennemførelsen af specifikke dele af Schengenreglerne i flere lande på samme tid. Figuren nedenfor illustrerer den femårige evalueringsproces.

Evalueringsrapporterne forelægges Schengenudvalget (hvor alle medlemsstater er repræsenteret), og såfremt udvalget afgiver en positiv udtalelse, vedtages de af Kommissionen 9 Efter forslag fra Kommissionen vedtager Rådet henstillingerne for at afhjælpe eventuelle mangler, der er konstateret i evalueringsrapporterne, hvilket afslutter første fase af evalueringen. Som opfølgning skal det pågældende land indsende en handlingsplan med en liste over afhjælpende foranstaltninger til gennemførelse af Rådets henstillinger. Kommissionen vurderer handlingsplanerne i samarbejde med de relevante evalueringseksperter. Det evaluerede land er forpligtet til hver tredje måned at rapportere om fremskridtene. Når alle afhjælpende foranstaltninger er truffet, afslutter Kommissionen evalueringen, hvilket afslutter anden fase.

Når det i evalueringsrapporten konkluderes, at der er alvorlige mangler, skal Kommissionen straks underrette Rådet, og der gælder kortere frister for opfølgningen. De evaluerede lande skal indsende handlingsplanen inden for en frist på en måned fra Rådets henstilling. Kommissionen kan overveje at foretage et nyt besøg for at kontrollere gennemførelsen af de foranstaltninger, der er truffet for at afhjælpe de konstaterede mangler. Når en evalueringsrapport konkluderer, at det evaluerede land i alvorlig grad forsømmer sine forpligtelser, og Kommissionens overvågning viser, at situationen fortsætter, kan Kommissionen iværksætte proceduren i Schengengrænsekodeksens artikel 29, som i sidste ende kan føre til en henstilling om genindførelse af kontrol ved de indre grænser, forudsat at alle betingelser herfor er opfyldt.

2.2.Det første flerårige evalueringsprogram

Mellem 2015 og 2019 blev der foretaget over 200 evalueringer 10 i Schengenområdet 11 og i 27 tredjelande 12 , sidstnævnte for at kontrollere gennemførelsen af visumpolitikken. Der blev aflagt 29 uanmeldte besøg og otte nye besøg i 15 lande inden for alle de vigtigste politikområder med undtagelse af databeskyttelse og politisamarbejde. Der blev foretaget to tematiske evalueringer i 2015 og 2019/2020 om henholdsvis lokalt Schengensamarbejde inden for visumpolitikken og om de nationale strategier for integreret grænseforvaltning.

På baggrund af disse evalueringer har Kommissionen vedtaget 198 evalueringsrapporter, og Rådet har rettet mere end 4 500 henstillinger til medlemsstaterne. Kun 45 evalueringer er dog blevet afsluttet, mens en række evalueringsrapporter og henstillinger vedrørende de evalueringer, der blev foretaget i 2019, fortsat ikke er vedtaget.

I disse første fem år er der lagt stor vægt på at udvikle arbejdsmetoder, der forbedrer kvaliteten, effektiviteten og sammenhængen i evalueringerne. I betragtning af de nationale eksperters centrale rolle var der primært fokus på at videreudvikle den skræddersyede uddannelse, der allerede har været på plads siden det forrige evalueringssystem. Kurser til eksperter med henblik på deres deltagelse i evalueringshold tilbydes på nuværende tidspunkt af Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning (Frontex) og Den Europæiske Unions Agentur for Uddannelse inden for Retshåndhævelse (Cepol) med støtte fra undervisere fra Kommissionen og Agenturet for Grundlæggende Rettigheder (FRA). De omfatter specifikke moduler vedrørende ydre grænser, tilbagesendelse, politisamarbejde og Schengeninformationssystemet. Der er også udarbejdet standardiserede tjeklister for at sikre en sammenhængende vurdering.

EU-agenturerne 13 bidrog væsentligt til processen gennem tilrettelæggelse af kurser, udarbejdelse af risikoanalyser, der dannede grundlag for udformningen af de årlige programmer for Schengenevalueringerne, og deltagelse i evalueringerne som observatører. Hvad angår forvaltningen af de ydre grænser, blev der i 2016 vedtaget endnu et værktøj til kvalitetskontrol med gennemførelsen af de sårbarhedsvurderinger, der er beskrevet i forordningen om den europæiske grænse- og kystvagt (Frontex) 14 . Disse årlige sårbarhedsvurderinger, der foretages af Frontex, supplerer Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen ved at give et øjebliksbillede af landenes operationelle kapacitet til at forvalte de ydre grænser. De tages i betragtning ved evalueringen af et bestemt land.

Finansiel støtte fra Fonden for Intern Sikkerhed og Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden gjorde det lettere at gennemføre henstillingerne. Medlemsstaterne blev opfordret til at (om)fordele ressourcerne inden for rammerne af deres nationale programmer for at prioritere foranstaltninger, der afhjælper de mangler, der konstateres i evalueringsrapporterne 15 .

3.STATUS OVER GENNEMFØRELSEN AF SCHENGENREGLERNE

3.1.Vigtigste resultater og fremskridt opnået under det første flerårige evalueringsprogram

I løbet af de sidste fem år har resultaterne af evalueringerne vist, at medlemsstaterne generelt overholder de væsentlige bestemmelser i Schengenreglerne på alle evaluerede politikområder. Evalueringerne viste imidlertid, at der er visse tilbagevendende mangler i medlemsstaterne, og at der anvendes forskellige fremgangsmåder medlemsstaterne imellem på grund af en usammenhængende gennemførelse af Schengenreglerne. Disse forskelle undergraver graden af harmonisering og sammenhæng og kan i sidste ende få indvirkning på Schengenområdets funktionsmåde. 

Evalueringerne gjorde det muligt at konstatere og afhjælpe adskillige tilbagevendende mangler. Flere medlemsstater har indtaget en positiv og proaktiv holdning til at afhjælpe de mangler, der blev konstateret under evalueringerne. I nogle tilfælde begyndte medlemsstaterne at arbejde på afhjælpende foranstaltninger, allerede før Rådet vedtog sine henstillinger. Når der i en rapport blev konstateret "alvorlige mangler", viste de nye besøg, at medlemsstaterne havde gjort en hurtig indsats for at afhjælpe de mest alvorlige mangler. Dette bekræfter, at den nøje overvågning af medlemsstaternes forpligtelser og ansvar og hurtige foranstaltninger fra medlemsstaternes side er afgørende for en behørig og effektiv gennemførelse af Schengenreglerne.

Resultaterne af evalueringer har i de senere år tjent som grundlag for at styrke EU-politikken, og de har ydet et væsentligt bidrag til den videre udvikling af Schengenreglerne og til at sikre en korrekt og mere harmoniseret gennemførelse. Resultaterne har bidraget til formuleringen af​Kommissionens henstilling af 7. marts 2017 om at gøre tilbagesendelserne mere effektive 16 og til det omarbejdede tilbagesendelsesdirektiv og revisionen af tilbagesendelseshåndbogen 17 . De blev i vid udstrækning anvendt til lovgivningsforslag inden for visumpolitikken og til at forbedre håndbogen om visumkodeksen. De var afgørende for at forbedre den retlige ramme for Schengeninformationssystemet og for at ændre Schengengrænsekodeksen, der indførte forpligtelsen til systematisk kontrol. Desuden vil resultatet af den tematiske evaluering af medlemsstaternes nationale strategier for integreret grænseforvaltning understøtte oprettelsen af den flerårige europæiske integrerede grænseforvaltningscyklus til at konsolidere den strategiske tilgang til grænseforvaltning på nationalt plan og EU-plan.

3.2.Specifikke resultater pr. politikområde

3.2.1.Forvaltning af de ydre grænser

Et velfungerende område uden kontrol ved de indre grænser kræver en fælles, ensartet og yderst effektiv forvaltning af de ydre grænser. Mangler i forvaltningen af de ydre grænser i et land kan påvirke alle medlemsstater og derefter udgøre en risiko for Schengenområdets funktionsmåde. Evalueringer af forvaltningen af de ydre grænser er således et centralt element i Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen.

Den vigtigste retsakt, der regulerer dette område, er Schengengrænsekodeksen 18 . Som et resultat af de nye udfordringer, som EU står over for, er der i de seneste fem år blevet iværksat yderligere initiativer for at styrke denne lovgivningsmæssige ramme, herunder systematisk kontrol ved de ydre grænser af EU-borgere i forhold til relevante databaser 19 , vedtagelsen af en ny Frontex-forordning i 2016 20 og den efterfølgende revision i 2019 med medtagelse af EUROSUR-forordningen 21 samt den gradvise udvikling af et integreret system til forvaltning af EU's ydre grænser (den europæiske integrerede grænseforvaltning).

Evalueringer af forvaltningen af​de ydre grænser omfatter følgende centrale elementer: kontrol ved de ydre grænser til søs, i lufthavne og ved grænseovergangssteder, overvågning af de ydre grænser, nationale strategier og koncepter for europæisk integreret grænseforvaltning, risikoanalyse, internationalt samarbejde og samarbejde på tværs af agenturer, national kvalitetskontrolmekanisme, kapacitet til forvaltning af de ydre grænser (personale og udstyr) og infrastruktur.

I henhold til Schengengrænsekodeksens artikel 21 og 29 i kan​vedvarende alvorlige mangler i forbindelse med kontrol ved de ydre grænser, der er konstateret i en Schengenevalueringsrapport, føre til genindførelse af kontrol ved de indre grænser. Bestemmelserne er blevet anvendt én gang i løbet af dette første flerårige evalueringsprogram. Under det uanmeldte besøg i en medlemsstat 22 i efteråret 2015 blev det vurderet, at de konstaterede alvorlige mangler i forvaltningen af​de ydre grænser ville udgøre en risiko for Schengenområdets funktionsmåde, såfremt der ikke var kontrol ved de indre grænser 23 . Derfor genindførte fem medlemsstater i fællesskab grænsekontrol ved de indre grænser 24 . Rådet vedtog henstillinger om de nødvendige foranstaltninger, der skulle træffes af den pågældende medlemsstat, som fremlagde en handlingsplan og statusrapporter i overensstemmelse med SCH-EVAL-forordningen 25 . Evalueringen i 2016 viste allerede, at de alvorlige mangler var blevet afhjulpet.

Resultaterne af de 42 evalueringer, der er foretaget af forvaltningen af de ydre grænser, viser, at medlemsstaterne i vid udstrækning og i tilstrækkelig grad gennemfører Schengengrænsekodeksen og forvalter de ydre grænser i overensstemmelse med de gældende Schengenregler. Der er også gjort afgørende fremskridt med at harmonisere medlemsstaternes strategiske tilgang til forvaltningen af de ydre grænser ved en gradvis gennemførelse af et system til integreret grænseforvaltning. Selv om der blev konstateret alvorlige mangler i fire medlemsstater 26 , traf disse lande hurtigt de nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe de vigtigste mangler. I dag er der ingen medlemsstater, der har alvorlige mangler på dette område, men i nogle få lande er der fortsat specifikke udfordringer, der omgående skal tages fat på. På trods af disse positive elementer garanterer medlemsstaternes forvaltning af de ydre grænser endnu ikke et ensartet kontrolniveau ved EU's ydre grænser i betragtning af de forskellige fremgangsmåder og tilgange til forvaltningen af de ydre grænser på en række områder.

I den forbindelse er der konstateret visse tilbagevendende mangler. I flere medlemsstater er den strategiske planlægning for integreret grænseforvaltning ikke tilstrækkelig, hvilket fører til et reduceret interinstitutionelt samarbejde, overlappende kompetencer mellem forskellige myndigheder med ansvar for de ydre grænser samt uensartet ressourcefordeling. Disse mangler kan mindske den operationelle effektivitet i forbindelse med forvaltningen af de ydre grænser og reaktionskapaciteten. Medlemsstaternes gennemførelse af risikoanalyser, der er et af de vigtigste værktøjer til forvaltning af de ydre grænser, divergerer stadig. Ikke alle medlemsstater foretager en omfattende risikoanalyse baseret på den eksisterende harmoniserede fælles integrerede model for risikoanalyse (CIRAM). Denne model sikrer, at alle medlemsstater udarbejder ensartede risikoanalyseprodukter af høj standard til forvaltning af de ydre grænser og tilbagesendelsesformål.

Selv om den overordnede kvalitet af kontrollen ved de ydre grænser er god, varierer den stadig i og mellem medlemsstaterne. De fleste lande står over for udfordringer vedrørende ressourcer, uddannelse og operationel planlægning, når det drejer sig om at sikre en ensartet og systematisk kontrol ved alle grænseovergangssteder ved de ydre grænser og effektiv overvågning af de ydre grænser. Men uanset sådanne udfordringer har de fleste medlemsstater imidlertid formået at opretholde den overordnede kvalitet af kontrollen ved de ydre grænser. Oplysninger om personer inden deres ankomst, der genereres ved hjælp af flere informationssystemer, samt resultater af risikoanalyser er ikke effektivt integreret i kontrolprocedurerne ved de ydre grænser. Evalueringerne har også afsløret tilbagevendende mangler ved overvågningen af de ydre grænser og situationsbevidstheden. I en række medlemsstater omfatter overvågningssystemerne ikke hele den ydre grænse, og der er begrænset udveksling af oplysninger mellem de respektive myndigheder ved de ydre grænser samt begrænset gennemførelse af EUROSUR-forordningen 27 . Påstande om krænkelse af de grundlæggende rettigheder i nogle lande giver anledning til bekymring og kræver nøje overvågning.

Et betydeligt antal af de konstaterede mangler er i løbet af de seneste fem år blevet afhjulpet, og Kommissionen har opfordret til, at der anvendes politikontrol eller samarbejde mellem de retshåndhævende myndigheder inden for Schengenområdet som et effektivt alternativ til kontrol ved de indre grænser 28 . Ikke desto mindre og på trods af disse fremskridt har medlemsstaterne gentagne gange genindført kontrol ved de indre grænser ved anvendelse af Schengengrænsekodeksens artikel 25 og 28, som muliggør en øjeblikkelig genetablering af kontrollen ved de indre grænser på grund af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed. For nylig blev Schengenområdet atter udfordret på grund af udbruddet af covid-19-pandemien. På den baggrund greb Kommissionen ind for sammen med medlemsstaterne at sikre en koordineret reaktion på baggrund af krisen ved blandt andet at arrangere videokonferencer med indenrigsministrene, afholde møder i covid-19-informationsgruppen om indre anliggender og offentliggøre retningslinjer 29 for foranstaltninger til grænseforvaltning, grønne baner og lettere passage af grænserne for grænsearbejdere samt ved at fremsætte et forslag til Rådets henstilling om en midlertidig begrænsning af ikkevæsentlige rejser til EU fra tredjelande 30 . Disse nylige begivenheder har på ny bekræftet vigtigheden af​et mere modstandsdygtigt og effektivt Schengenområde, som også bør omfatte en mere effektiv forvaltning.

3.2.2.Den fælles visumpolitik

Den fælles visumpolitik er uløseligt forbundet med forvaltningen af de ydre grænser og har to hovedmål. For det første giver den medlemsstaterne mulighed for at foretage en grundig vurdering af de migrations- og sikkerhedsmæssige aspekter i forbindelse med tredjelandsstatsborgere, der skal have visum for at rejse ind på Schengenområdet med henblik på et kort ophold (op til 90 dage i en periode på 180 dage). For det andet giver den også ansøgere retlige garantier med henblik på at sikre en effektiv og retfærdig visumprocedure med det formål at fremme lovlig rejseaktivitet og mellemfolkelige kontakter.

De vigtigste retsakter, der regulerer dette politikområde, er visumkodeksen 31 , der omfatter fælles og harmoniserede regler for visumbehandling, forordningen om visuminformationssystemet (VIS) 32 og visumforordningen (EU) 2018/1806 33 .

Resultaterne af de 29 evalueringer, der er foretaget i forbindelse med den fælles visumpolitik, viser, at medlemsstaterne i vid udstrækning og i tilstrækkelig grad gennemfører den fælles visumpolitik og træffer generelt set velbegrundede afgørelser om, hvorvidt der skal udstedes visa eller ej.

Dog blev der for nylig konstateret alvorlige mangler i to medlemsstater 34 . På trods af de fælles rammebestemmelser afviger medlemsstaternes praksis med visumudstedelse stadig i flere henseender. Det konsulære personale betragter undertiden stadig Schengenvisa som "nationale" visa. Konkurrence mellem stater på "attraktive markeder" såvel som "visumshopping" svækker opfattelsen af Schengenområdet som et fælles rejseområde.

I den forstand er der konstateret tilbagevendende mangler. Medlemsstaternes praksis varierer stadig, når de skal fastslågyldigheden af​visa eller den dokumentation, der skal anmodes om, på trods af de juridisk bindende harmoniserede lister, som Kommissionen har vedtaget. Behandlingen af ansøgninger har ikke været tilstrækkelig grundig i alle tilfælde, navnlig når der træffes afgørelse på centralt hold. Der er observeret utilstrækkelig uddannelse af personale og mangel på personale i mange konsulater, hvilket har medført, at konsulater nogle steder ikke er i stand til at overholde de frister, der er fastsat i visumkodeksen. Brugen af​eksterne tjenesteydere er udbredt, men overvågningen af​deres aktiviteter har ikke altid været tilstrækkelig, og kontrakter og praksis har ikke altid opfyldt de lovgivningsmæssige krav. En anden tilbagevendende mangel har været den systematiske optagelse af fingeraftryk, selv om ansøgere har fået optaget deres fingeraftryk inden for de foregående fem år. De oplysninger, der stilles til rådighed for offentligheden om betingelser og procedurer, har også vist sig at være ufuldstændige eller forældede i visse tilfælde.

Indførelsen af visuminformationssystemet (VIS) — en database, der understøtter udveksling af data i forbindelse med visumansøgninger — er et betydeligt fremskridt med hensyn til visumproceduren. Systemets fulde potentiale undermineres dog af den undertiden utilstrækkelige kvalitet af de i visuminformationssystemet indførte data, det faktum, at de nationale sagsbehandlingssystemer ikke altid er tilpasset arbejdsgangen i forbindelse med visumkodeksen og visuminformationssystemet, manglende tilstrækkelig IT-uddannelse og det begrænsede kendskab til visse funktioner i systemet.

Et betydeligt antal af de konstaterede mangler er blevet afhjulpet i løbet af de seneste fem år. Ændringerne af visumkodeksen, der trådte i kraft i 2020 35 , har derudover til formål at løse flere af disse problemer og styrke den harmoniserede gennemførelse af den fælles visumpolitik ved at sikre hurtigere og mere præcise procedurer for lovlig rejseaktivitet 36 .

3.2.3.Tilbagesendelse

Et retfærdigt og effektivt system for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold er et vigtigt element i et velfungerende europæisk asyl- og migrationsstyringssystem.

Tilbagesendelsesdirektivet 37 er den vigtigste retsakt, der regulerer tilbagesendelse og fastlægger de fælles standarder og procedurer for en effektiv og retfærdig tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Direktivet giver medlemsstaterne betydelig fleksibilitet med hensyn til de konkrete foranstaltninger, der skal træffes på nationalt plan for at gennemføre det, hvilket betyder, at medlemsstaterne vælger forskellige systemer og tilgange.

Tilbagesendelsesdirektivet er et "hybridinstrument", da det finder anvendelse på både tredjelandsstatsborgere, som opholder sig på en medlemsstats område, men ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse, der er fastsat i Schengengrænsekodeksen, og tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder andre betingelser for indrejse, ophold og bopæl i den pågældende medlemsstat. I det omfang det finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder eller ikke længere opfylder betingelserne for indrejse i henhold til Schengengrænsekodeksen, udgør tilbagesendelsesdirektivet en udvikling af bestemmelserne i Schengenreglerne 38 .

Derfor blev der med den nye Schengenevaluerings- og overvågningsmekanisme også indført evalueringer på området tilbagesendelse for at sikre, at reglerne i tilbagesendelsesdirektivet gennemføres korrekt af medlemsstaterne 39 .

Resultaterne af de 31 evalueringer vedrørende tilbagesendelse, der er foretaget, viser, at medlemsstaternes tilbagesendelsessystemer generelt er i overensstemmelse med tilbagesendelsesdirektivet. Der er ikke konstateret alvorlige mangler. I nogle lande findes der imidlertid praktiske og normative hindringer, som negativt påvirker fuldbyrdelsen af tilbagesendelser. Desuden har evalueringerne afsløret specifikke mangler og strukturelle svagheder i de evaluerede medlemsstaters tilbagesendelsessystemer, der har haft store udfordringer på grund af det store antal tredjelandsstatsborgere, der indrejser og opholder sig ulovligt.

Der er blevet konstateret en række tilbagevendende mangler. Et stort problem er den generelle mangel på pålidelige statistiske oplysninger om tilbagesendelsesrelaterede aktiviteter, hvilket gør det vanskeligere at vurdere effektiviteten af de nationale tilbagesendelsessystemer. Ændringen af migrationsstatistikforordningen 40 og brugen af Schengeninformationssystemet i forbindelse med tilbagesendelser 41 vil dog bidrage til at løse dette problem.

Der er også forskellige tilgange vedrørende afgørelser om tilbagesendelse. Ikke alle medlemsstater træffer systematisk afgørelser om tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold efter afslag på asylansøgninger. Desuden angives det ikke klart i visse afgørelser om tilbagesendelse, at tredjelandsstatsborgeren ikke kun skal forlade den pågældende medlemsstat, men også EU og Schengenområdet. Denne tvetydighed fører til mulige ulovlige bevægelser mellem medlemsstaterne. Der findes lignende forskellige fremgangsmåder med hensyn til indrejseforbud, der ikke udstedes systematisk, når tredjelandsstatsborgere ikke overholder forpligtelsen til at vende tilbage inden for fristen for frivillig tilbagevenden som krævet i henhold til tilbagesendelsesdirektivet.

Hvad angår støtte til frivillig tilbagevenden viste evalueringer, at der er mulighed for at forbedre støtten til illegale migranter, der er villige til frivilligt at udrejse, navnlig ved at sikre, at programmer for støttet frivillig tilbagevenden og reintegration har et bredere anvendelsesområde (f.eks. så de ikke kun er begrænset til afviste asylansøgere eller tredjelandsstatsborgere, der har mistet retten til ophold i EU).

Flere medlemsstater træffer ikke tilstrækkelige foranstaltninger til at sikre fuldbyrdelsen af afgørelser om tilbagesendelse. I nogle lande er der ingen mekanisme til at sikre en systematisk opfølgning af tilbagesendelsesoperationer, eller mekanismen er ikke egnet til formålet. Der mangler ofte foranstaltninger til systematisk lokalisering af tilbagesendte for at forhindre, at de pågældende forsvinder, og for at sikre, at afgørelser overholdes. Der er ikke indført effektive ordninger for tilsyn med tvangsmæssig tilbagesendelse i alle medlemsstater.

Strategien for uledsagede mindreårige varierer mellem medlemsstaterne. At finde frem til holdbare løsninger ved at se på alle tilgængelige muligheder, herunder tilbagesendelse til oprindelseslandet og genforening med familiemedlemmer i et tredjeland, udgør et væsentligt element, når det skal afgøres, hvad der er i barnets tarv. Det er imidlertid ikke noget, som alle medlemslande får gjort. Dette medfører, at "tilbagesendelse" ikke vurderes som en mulighed, når man foretager den individuelle vurdering af barnets tarv.

I forhold til frihedsberøvelse er der konstateret flere problemer. Tilgængeligheden og anvendelsen af​effektive alternativer til frihedsberøvelse varierer i medlemsstaterne. Utilstrækkelig frihedsberøvelseskapacitet og det faktum, at nogle medlemsstater ikke udnytter alle mulighederne i direktivet med hensyn til frihedsberøvelsens varighed, bidrager til en øget risiko for, at de pågældende forsvinder, hvilket påvirker tilbagesendelsessystemets effektivitet. Der er tilbagevendende problemer med at sikre tilstrækkelige materielle forhold i centrene for frihedsberøvede, og der er blandt andet tale om utilstrækkelig sikring af privatlivets fred for de frihedsberøvede og et fængselsmiljø i centrene for frihedsberøvede, som ikke fuldt ud afspejler frihedsberøvelsens administrative karakter.

Gennemførelsen af henstillingerne har været langsom. I 2018 fremsatte Kommissionen et forslag til et omarbejdet tilbagesendelsesdirektiv 42 , som består af målrettede ændringer, der sigter mod at maksimere effektiviteten af EU's tilbagesendelsespolitik, samtidig med at illegale migranters grundlæggende rettigheder og overholdelse af non-refoulement-princippet sikres. Forslaget til omarbejdning bygger på de oplysninger, der er indsamlet under evalueringerne, og det afhjælper flere af de ovennævnte mangler ved bl.a. at fastsætte en forpligtelse for medlemsstaterne til at indføre programmer for støttet frivillig tilbagevenden og indeholde en fælles liste over objektive kriterier for at fastslå, om der er er risiko for, at den pågældende vil forsvinde. Desuden kræves det ifølge det ændrede forslag til forordning om en fælles procedure for international beskyttelse, 43 at der straks træffes afgørelse om tilbagesendelse af en asylansøger, hvis ansøgning afvises 44 .

3.2.4.Politisamarbejde

Med Schengenkonventionen fra 1990 blev der indført bestemmelser med henblik på at øge samarbejdet og informationsudvekslingen mellem medlemsstaternes politistyrker som en kompenserende foranstaltning for afskaffelsen af kontrollen ved de indre grænser. Disse bestemmelser omfatter samarbejde for at forebygge og afsløre kriminalitet, et operationelt samarbejde, f.eks. muligheden for at udvide overvågningen eller fortsætte forfølgelsen af kriminelle på tværs af de indre grænser samt deling af oplysninger til forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet eller trusler mod den offentlige orden og sikkerhed.

Den lovgivningsmæssige ramme for politisamarbejdet inden for Schengenområdet er dog fortsat mere fragmenteret end andre elementer af Schengenreglerne og giver parterne stor fleksibilitet i forhold til gennemførelsesmetode. En væsentlig del af samarbejdsrammen er baseret på ikkebindende dokumenter fra Rådet såsom god praksis (Schengenkataloget) og retningslinjer. Desuden gennemføres centrale bestemmelser i Schengenkonventionen hovedsageligt gennem bilaterale eller multilaterale aftaler indgået af medlemsstaterne. Siden 1990 har EU-rammen for informationsudveksling og dataadgang til retshåndhævelsesformål løbende udviklet sig. Selv om en del af den ikke formelt hører til Schengenreglerne, er den tæt knyttet til dem. Ved evalueringerne tages der derfor også hensyn til, om Prümafgørelserne, Europolforordningen og andre retsakter, der ikke er en del af Schengenaftalen, er gennemført. Dette bidrager til at vurdere, hvordan medlemsstaterne håndterer de generelle krav til informationsudveksling, der er fastsat i Schengenkonventionen.

På basis af de 27 evalueringer, der er foretaget på området politisamarbejde, kan det konkluderes, at medlemsstaterne generelt overholder Schengenreglerne for så vidt angår politisamarbejde. Der blev ikke konstateret alvorlige mangler, og der blev kun konstateret få tilfælde af manglende overholdelse af kravene, hovedsageligt inden for informationsudveksling og specielt vedrørende adgang til visuminformationssystemet til retshåndhævelsesformål.

En række tilbagevendende mangler forhindrer imidlertid en udnyttelse af det fulde potentiale af nogle af de eksisterende værktøjer til politisamarbejde og informationsudveksling. De forbedringer, der har vist sig at være mest nødvendige, vedrørte en styrkelse af informationsudvekslingen ved retshåndhævelse for navnlig at sikre, at de centrale kontaktpunkter 45 fungerer i medlemsstaterne, og at politibetjente på gaden har mobil adgang til politidatabaser. Andre vigtige forbedringsområder omhandlede udvikling og deling af strategiske trusselsvurderinger af kriminalitet og risikoanalyser for at muliggøre en bedre fælles reaktion på grænseoverskridende kriminalitet og revision af de bilaterale eller multilaterale aftaler, som medlemsstaterne har indgået for at udvide og fremme mulighederne for et operationelt grænseoverskridende samarbejde (navnlig grænseoverskridende overvågning og forfølgelse over grænserne).

3.2.5.Schengeninformationssystemet (SIS)

Schengeninformationssystemet er en vigtig kompenserende foranstaltning med henblik på afskaffelse af kontrollen ved de indre grænser, da det yder væsentlig støtte til sikkerhedspolitikken i hele Schengenområdet. SIS er et stort IT-system, der indeholder indberetninger om personer eller genstande, der af sikkerhedsmæssige årsager er af interesse. Det understøtter også kontrollen ved de ydre grænser samt retshåndhævelse og retligt samarbejde i hele Europa.

Dets anvendelsesområde er fastsat i tre retsakter vedrørende samarbejde om grænsekontrol, samarbejde om retshåndhævelse og samarbejde om køretøjsregistrering 46 . Anden generation af SIS blev sat i drift den 9. april 2013 i 28 medlemsstater, og i øjeblikket er 30 medlemsstater tilsluttet det 47 . Den 28. november 2018 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet tre nye forordninger, der yderligere udvider anvendelsesområdet og funktionerne for SIS, der skal gennemføres i tre faser inden 2021. Hver medlemsstat, der anvender SIS, er ansvarlig for at oprette, drive og vedligeholde sit nationale system og udpege et nationalt SIRENE-kontor 48 , der sikrer udveksling af alle supplerende oplysninger vedrørende SIS-indberetninger. EU's Agentur for store IT-systemer (eu-LISA) er ansvarligt for den operationelle forvaltning af det centrale system og kommunikationsinfrastrukturen.

På basis af de 32 evalueringer vedrørende Schengeninformationssystemet, der er foretaget, kan det konkluderes, at medlemsstaterne generelt har gennemført og anvendt SIS effektivt og på en ensartet måde. Selv om der er konstateret alvorlige mangler, hvad angår gennemførelsen af SIS i fire medlemsstater 49 , har disse lande arbejdet aktivt på at afhjælpe manglerne. I et af tilfældene er situationen dog ikke forbedret.

Det fremgik af evalueringerne, at der var visse tilbagevendende mangler, såsom manglende tekniske værktøjer eller obligatoriske procedurer på landsplan for at uploade fingeraftryk og fotografier til SIS-indberetninger, selv når de er tilgængelige. Et andet tilbagevendende problem vedrører nogle af de funktioner, der blev indført i anden generation af SIS i 2013. Det drejer sig primært om, at ikke alle oplysninger, der er medtaget i SIS-indberetninger, vises for slutbrugerne. Det blev også konstateret, at den øgede udveksling af supplerende oplysninger på grund af den omfattende anvendelse af systemet ofte presser SIRENE-kontorerne til deres kapacitetsgrænse. SIRENE-kontorerne har ikke altid tilstrækkeligt personale og tilstrækkelige tekniske ressourcer, herunder automatiserede og integrerede værktøjer til arbejdsgange, der gør det muligt for dem effektivt at udveksle disse oplysninger. Et betydeligt antal af de konstaterede mangler er blevet afhjulpet i løbet af de seneste fem år.

3.2.6.Databeskyttelse

En yderligere vigtig del af Schengenreglerne er reglerne om beskyttelse af personoplysninger. En betydelig reform af EU's retlige ramme for databeskyttelse fandt sted i 2016 for at styrke borgernes rettigheder i den digitale tidsalder. Den generelle forordning om databeskyttelse (GDPR) 50  og direktivet om databeskyttelse på retshåndhævelsesområdet 51 er de vigtigste lovgivningsmæssige retsakter, der finder anvendelse på dette område i kombination med de specifikke databeskyttelsesbestemmelser i reglerne for Schengeninformationssystemet (SIS) og visuminformationssystemet (VIS).

Ved disse evalueringer ses der nærmere på, hvordan medlemsstaterne gennemfører og anvender Schengenreglerne, navnlig i forhold til SIS og VIS på baggrund af databeskyttelseskravene. Evalueringerne vedrører også databeskyttelsesmyndighedernes rolle med hensyn til tilsyn med de myndigheder, der forvalter og anvender SIS og VIS.

Resultaterne af de 29 evalueringer, der er foretaget på området databeskyttelse, viser, at medlemsstaterne generelt gennemfører og anvender de relevante bestemmelser om SIS og VIS i overensstemmelse med databeskyttelseskravene. Selv om der ikke blev konstateret alvorlige mangler, er der stadig en række tilbagevendende problemer, der skal løses eller er ved at blive løst.

De evalueringer, der er foretaget efter maj 2018 (ikrafttrædelsesdatoen for den nye databeskyttelsesramme), viser, at der er forsinkelser i nogle lande med hensyn til anvendelsen af GDPR og/eller gennemførelsen i national ret af direktivet om databeskyttelse på retshåndhævelsesområdet samt tilpasningen af den nationale SIS- og VIS-relaterede lovgivning i overensstemmelse hermed.

I nogle medlemsstater er der mangler med hensyn til databeskyttelsesmyndighedernes fuldstændige uafhængighed, som fører til direkte eller indirekte indflydelse fra regeringen på databeskyttelsesmyndighedens arbejde. Nogle af disse problemer er blevet løst i forbindelse med opfølgningen på Schengenevalueringerne og under reformen af den nationale databeskyttelseslovgivning med henblik på at anvende GDPR og gennemføre direktivet om databeskyttelse på retshåndhævelsesområdet. Nogle databeskyttelsesmyndigheder mangler også tilstrækkelige menneskelige og finansielle ressourcer til at udføre alle deres SIS- og VIS-relaterede opgaver.

I en række medlemsstater blev det vurderet, at det er nødvendigt, at databeskyttelsesmyndighederne foretager hyppigere og mere omfattende tilsyn, for at de kan udføre deres opgave med at overvåge lovligheden af behandlingen af SIS II- og VIS-data. I nogle tilfælde er fristerne for udførelse af den første audit af behandlingen af data i SIS- og VIS-systemet ikke blevet overholdt.

Med hensyn til de registreredes rettigheder i forhold til SIS og VIS viste resultaterne, at manglende relevante oplysninger udgjorde en hindring for, at de registrerede effektivt kunne udøve disse rettigheder.

Fristen for opbevaring af logfiler for SIS- og VIS-forespørgsler var i nogle tilfælde ikke i overensstemmelse med Schengenreglerne. Ofte var der ingen proaktiv egenkontrol af de dataansvarliges overholdelse af reglerne om databeskyttelse, herunder ingen regelmæssig kontrol af logfiler. Desuden manglede der ofte klarhed om opgaverne og fordelingen af ansvaret for behandlingen af personoplysninger mellem de forskellige myndigheder, der er involveret i proceduren for udstedelse af visa og behandling af relaterede data. Der er fortsat behov for forbedringer, hvad angår de fysiske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger og IT-sikkerhedsforanstaltningerne i forbindelse med VIS-data. Databeskyttelsesrådgiverne bør i nogle tilfælde inddrages mere i tilsynet med behandlingen af personoplysninger i den Schengenspecifikke sammenhæng. Ofte var der ingen regelmæssig og kontinuerlig uddannelse i databeskyttelse og datasikkerhed for driftspersonale med adgang til SIS II.

Medlemsstaterne tager generelt de nødvendige skridt for at følge op på resultaterne og henstillingerne. Mens der generelt er gjort fremskridt med hensyn til at afhjælpe manglerne, har gennemførelsen af henstillingerne været langsom.

4.SCHENGENEVALUERINGS- OG OVERVÅGNINGSMEKANISMENS FUNKTIONSMÅDE I DET FØRSTE FLERÅRIGE PROGRAM

4.1.Konstaterede mangler

I de seneste fem år har Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen ført til betydelige forbedringer af gennemførelsen af Schengenreglerne i EU, og den har allerede bevist sin merværdi ved at sikre et velfungerende Schengenområde. Ikke desto mindre viste erfaringerne fra det første flerårige evalueringsprogram (2015-2019), at der er en række mangler, der har svækket mekanismens fulde potentiale. Behovet for at genoverveje visse aspekter af mekanismen blev påpeget af Europa-Parlamentet i en rapport fra 2017 52 og af medlemsstaterne i en høring, der blev indledt af det finske formandskab for Rådet i 2019 53 . Det er derfor vigtigt at bruge de indhøstede erfaringer fra det første flerårige evalueringsprogram til at evaluere, hvordan Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen kan gennemføres på en mere effektiv måde, også ud fra et ressourceperspektiv.

En af de største mangler er den alt for lange første fase af evalueringsprocessen (vedtagelse af rapport og henstillinger), hvilket havde betydelig indvirkning på, hvor hurtigt og effektivt manglerne kunne afhjælpes. I 25 % af tilfældene tog denne fase over et år og i 12 tilfælde mere end 18 måneder, og det tog særlig lang tid, når evalueringsholdet konstaterede "alvorlige mangler" (et resultat, der i princippet burde føre til en hurtigere opfølgning). I gennemsnit brugte Kommissionen omkring ti måneder på at vedtage en evalueringsrapport, og Rådet brugte yderligere to og en halv måned på at vedtage henstillinger, der fastlægger startdatoen for landenes fremlæggelse af en handlingsplan for at afhjælpe manglerne.

Medlemsstaternes ekspertbidrag har ikke altid levet op til behovene. Antallet af tilgængelige eksperter var lejlighedsvis utilstrækkeligt til at imødekomme behovene for løbende evalueringer. Ved evalueringer vedrørende databeskyttelse og visumpolitik bestod holdene undertiden kun af fire eller fem eksperter (det optimale antal er otte), da landene ikke havde udpeget tilstrækkelig mange. Desuden havde eksperterne ikke altid den påkrævede profil eller tilstrækkelig erfaring inden for de relevante politikområder. Der var også en bemærkelsesværdig geografisk ubalance. I løbet af de fem år blev en tredjedel af eksperterne udpeget af kun fem lande.

De uanmeldte besøg viste sig ikke at være så effektive, som man oprindeligt havde forestillet sig. På nuværende tidspunkt fastlægges det årlige evalueringsprogram for uanmeldte besøg året inden besøgene på basis af en risikoanalyse, der afsluttes et år, før besøget finder sted. Denne ordning tillod ikke en hurtig tilpasning til nye udfordringer. Opfordringen til at udpege eksperter to uger før besøget og forpligtelsen til at give den pågældende medlemsstat 24 timers advisering, samtidig med at man fremmede en problemfri tilrettelæggelse af evalueringen, svækkede også formålet med de uanmeldte besøg.

Opfølgningen og gennemførelsen af handlingsplanerne var generelt langsom, og overvågningen har generelt ikke været omfattende og konsekvent. Siden 2015 er der foretaget ca. 201 evalueringer, og på trods af betydelige fremskridt er ca. 25 % af handlingsplanerne i gennemsnit afsluttet efter 2,25 år. Evalueringerne fokuserede generelt ikke på en effektiv og konsekvent gennemførelse af de centrale elementer inden for hvert specifikt politikområde i Schengenreglerne på tværs af medlemsstaterne, der er afgørende for at sikre et velfungerende Schengenområde. Derfor fokuserede henstillingerne i for høj grad på meget specifikke og talrige detaljer snarere end på de centrale elementer i Schengenreglerne, og der var ikke en klar tidsplan for deres gennemførelse. Desuden er der ikke gjort tilstrækkelig brug af tematiske evalueringer, der ville gøre det muligt at evaluere flere eller alle medlemsstater på én gang, hvad angår et bestemt Schengenrelevant aspekt, og indkredse tendenser og generelle mangler samt bedste praksis. Derudover medfører de nuværende rapporteringsforpligtelser i henhold til SCH-EVAL-forordningen en betydelig administrativ byrde for både Kommissionen og medlemsstaterne. Kombinationen af alle disse elementer tillod ikke en omfattende og konsekvent overvågning af handlingsplanernes gennemførelse.

Henstillingerne har ikke vist sig at være et tilstrækkeligt effektivt værktøj til at sikre, at medlemsstaterne griber hurtigt ind. Generelt har der i Schengenudvalget ikke været mange drøftelser om evalueringsresultaterne og de tilknyttede henstillinger, som Kommissionen har foreslået, bl.a. fordi evalueringerne har været for detaljerede og specifikke. At henstillingerne vedtages af Rådet medførte i sidste ende ikke det forventede peer-to-peer-pres for at sikre en høj standard for gennemførelsen af Schengenreglerne. Systemet sikrede ikke på anden vis ordentlige politiske drøftelser om situationen i Schengenområdet i andre relevante fora, og inddragelsen af Europa-Parlamentet var heller ikke særlig regelmæssig.

Vurderingen af overholdelsen for de grundlæggende rettigheder ved gennemførelsen af Schengenreglerne var ikke tilstrækkeligt integreret i evalueringsmekanismen.

4.2.Potentielle operationelle foranstaltninger til forbedring af Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen

4.2.1.Hurtigere, mere målrettede og strategiske evalueringer

Alle aktører skal afsætte tilstrækkelige økonomiske og menneskelige ressourcer og vedtage passende foranstaltninger til hurtigt at udføre deres respektive opgaver under evalueringsprocessen. En forenkling af interne arbejdsgange kombineret med benchmarks bør medvirke til at nedbringe den tid, det tager at foretage evalueringer.

Afslutningen af det første flerårige evalueringsprogram har givet Kommissionen og Rådet et godt overblik over situationen i alle medlemsstater. Uden at gå på kompromis med kvaliteten af den nuværende procedure kunne evalueringerne gøres mere behovsrelevante på basis af resultatet af tidligere evalueringer. Som understreget af medlemsstaterne er der stadig plads til forbedringer med hensyn til kvaliteten af rapporter og henstillinger samt med hensyn til øget sammenhæng i evalueringer på tværs af forskellige politikområder. Mangler findes både på tværs af lande og inden for politikområder. De tjeklister, der i øjeblikket bruges til at foretage evalueringer, kunne revideres for at fokusere på de vigtigste elementer, der kan påvirke Schengenområdet som helhed.

Der er behov for en mere strategisk og rationel anvendelse af de tilgængelige analytiske værktøjer. Der kunne systematisk anvendes tematiske evalueringer til at vurdere gennemførelsen af større lovgivningsmæssige ændringer, når de træder i kraft. Det er også vigtigt at tillade en hurtig organisering af uanmeldte besøg, når det er nødvendigt. En forbedring af synergier og samarbejdet med andre aktører og evalueringsmekanismer er afgørende. Man bør navnlig styrke den rolle, som EU-agenturer (Frontex, eu-LISA, FRA, Europol), Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse og de nationale kvalitetskontrolmekanismer spiller. Dette kunne opnås med en bredere deltagelse af agenturer i evalueringerne og ved at etablere en mere regelmæssig og systematisk udveksling af oplysninger mellem dem og Kommissionen. Det er navnlig vigtigt at øge synergierne med Frontex' sårbarhedsvurderinger, og at FRA og Europol udvikler mere målrettede risikoanalyser, der kan være med til at forbedre evalueringerne.

Det er også vigtigt at sikre, at medlemsstaterne udpeger et tilstrækkeligt antal kvalificerede eksperter, der omfatter alle politikområder. Det bør overvejes at indføre en mekanisme, der bedre koordinerer udpegelsen af eksperter til alle Schengenevalueringer. Kommissionen ajourfører de eksisterende uddannelsesplaner og sørger for uddannelse vedrørende visumpolitikken. Der kunne også tilbydes regelmæssig genopfriskningskurser.

Endelig kræver respekten for de grundlæggende rettigheder i forbindelse med gennemførelsen af Schengenreglerne særlig opmærksomhed under evalueringen og opfølgningen. Det er vigtigt at overveje, hvordan man bedre integrerer de grundlæggende rettigheder i vurderingen. I denne henseende kunne det være gavnligt med en ajourføring af de aktuelle tjeklister for bedre at indarbejde spørgsmål vedrørende de grundlæggende rettigheder, en bredere deltagelse af Agenturet for Grundlæggende Rettigheder i evalueringerne samt en bredere anvendelse af dette agenturs retningslinjer.

4.2.2.Hurtigere og mere effektiv gennemførelse af henstillinger

En strømlining af henstillingerne vil fremme udviklingen af effektive handlingsplaner og en hurtig gennemførelse heraf. Schengenkataloger og -håndbøger inden for de relevante politikområder er et vigtigt redskab, som medlemsstaterne bør tage i betragtning, når de gennemfører de specifikke SCH-EVAL-henstillinger. De skal regelmæssigt ajourføres og yderligere forbedres. Den bedste praksis, der henvises til i evalueringsrapporterne, bør deles mellem medlemsstaterne og anvendes i forbindelse med gennemførelsen af henstillingerne. I overensstemmelse med Revisionsrettens anbefalinger 54 kunne man overveje muligheden for at fastsætte frister for gennemførelsen af henstillingerne.

En anden vigtig måde at fremme gennemførelsen af henstillingerne på er ved at yde den nødvendige økonomiske støtte. Inden for rammerne af den foreslåede flerårige finansielle ramme 55 og instrumentet for grænseforvaltning og visa 56 er forbindelsen mellem evalueringsmekanismen og fastlæggelsen af nationale prioriteter blevet opretholdt. Det foreslåede styrkede tematiske element åbner for større fleksibilitet, når der er mangler, der akut skal afhjælpes, navnlig prioriterede foranstaltninger til øjeblikkelig gennemførelse. For yderligere at lette omprogrammeringen og fastslå omfanget af eventuelle yderligere finansieringsbehov kunne landene i handlingsplanerne systematisk redegøre for deres vurdering af de økonomiske konsekvenser af de afhjælpende foranstaltninger.

Øget pres fra peer-to-peer kræver også, at de konstaterede mangler i tilstrækkelig grad påpeges på politisk plan. Den nuværende forordning foreskriver årlige indberetninger fra Kommissionen, hvilket giver mulighed for at redegøre for situationen i Schengenområdet, formidle bedste praksis og øge den politiske bevidsthed ved at give mulighed for drøftelser om fælles udfordringer på politisk plan.

En effektiv og rettidig opfølgning for at afhjælpe de mangler, der blev konstateret ved hjælp af mekanismen, er afgørende for hele evaluerings- og overvågningsprocessens troværdighed og for at sikreudnyttelsen af dens fulde potentiale. Dette er i sidste ende afgørende for at sikre et velfungerende Schengenområde. I nogle tilfælde har praksis vist, at nogle medlemsstater til stadighed ikke har gennemført Rådets henstillinger og afhjulpet de konstaterede mangler. I sådanne tilfælde vil Kommissionen overveje at foretage en mere systematisk overvågning, bl.a. ved hjælp af traktatbrudsprocedurer.

Endelig er det også blevet tydeligt, at hvis mekanismen skal fungere effektivt i fremtiden, er det vigtigt at supplere de operationelle forbedringer med de lovgivningsmæssige ændringer, der er nødvendige for at skabe klarhed og styrke eksisterende regler og procedurer. Disse elementer vil indgå i de overvejelser, der indledes på det første Schengenforum den 30. november og skal føre til det forslag om revision af mekanismen, som Kommissionen agter at fremlægge næste år.

5.Konklusion

Udviklingen af Schengenområdet er et af de vigtigste midler til styrkelse af, borgernes friheder og fremme og udvikling af det indre marked. Siden 2015 har Schengenområdet været under pres. Flere terrorangreb, det forhold, at der er ankommet et højt antal irregulære migranter til EU's ydre grænser som en konsekvens af flygtningekrisen i 2015 og det nylige udbrud af covid-19-pandemien har ført til genindførelse af kontrol ved de indre grænser, en kontrol, som nogle steder stadig er i kraft. Siden 2016 har Kommissionen konsekvent fastholdt, at kontrol ved de indre grænser ikke vil imødegå de aktuelle udfordringer, samtidig med at kontrollen har omfattende økonomiske, politiske og sociale omkostninger for EU og de enkelte medlemsstater.

Schengenreglerne omfatter en betydelig mængde foranstaltninger, der kompenserer for fraværet af kontrol ved de indre grænser, og som effektivt sikrer høj sikkerhed. Forvaltning af de ydre grænser, kompenserende foranstaltninger (såsom effektivt samarbejde mellem de retshåndhævende myndigheder, effektive visum- og tilbagesendelsespolitikker og et omfattende Schengeninformationssystem) samt en robust overvågningsmekanisme er de tre vigtige søjler i Schengenområdet. Stabiliteten i denne komplekse struktur afhænger af styrken af de enkelte søjler og af deres sammenhæng og samhørighed.

Udfordringerne siden 2015 har sat fokus på medlemsstaternes skrøbelige tillid til Schengensystemet og bekræftet vigtigheden af en stærk koordinering inden for Schengenområdet samt behovet for at styrke forvaltningen heraf for effektivt at imødegå disse udfordringer.

En effektiv Schengenevaluerings- og overvågningsmekanisme medvirker til at genskabe tilliden og sikre en bedre og sammenhængende gennemførelse af Schengenreglerne og dermed et velfungerende Schengenområde. Merværdien og nødvendigheden af at have en mekanisme til evaluering og overvågning af Schengenreglerne anerkendes af Rådet, som var af den opfattelse, at evalueringsprocessen ud over at opfylde sin centrale rolle med at sikre overvågningen af, at Schengenreglerne anvendes korrekt, har medført yderligere fordele i de fleste medlemsstater, bl.a. ved at styrke den nationale koordinering, øge ekspertisen og udvekslingerne via de eksperter, der deltager i evalueringerne, og sikre medtagelsen af henstillingerne i de nationale planer og strategier. 57  Europa-Parlamentet understregede også, at det "tillægger den nye Schengenevalueringsmekanisme stor værdi, da den fremmer gennemsigtighed, gensidig tillid og ansvarlighed medlemsstaterne imellem ved at kontrollere, hvorledes de gennemfører de forskellige dele af Schengenreglerne." 58

Mekanismen har allerede medført konkrete forbedringer. På baggrund af resultaterne af de evalueringer, som eksperter fra Kommissionen og medlemsstaterne har foretaget i praksis i løbet af de seneste fem år, kan det konkluderes, at alvorlige mangler hurtigt er blevet afhjulpet. Medlemsstaterne gennemfører generelt Schengenreglerne i tilstrækkelig grad. Der er dog stadig mangler i medlemsstaterne, og der anvendes mange forskellige fremgangsmåder, hvilket i sidste ende kan have indvirkning på Schengenområdets funktion og integritet. At sikre et højere harmoniseringsniveau i de kommende år vil være afgørende for et velfungerende Schengenområde.

Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen vil fortsat spille en vigtig rolle i den henseende. Ikke desto mindre har erfaringerne fra det første flerårige evalueringsprogram afsløret en række mangler, der forhindrer, at mekanismen fungerer så effektivt, som den kunne og burde. I lyset af Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismens betydning for Schengenområdets forvaltningsstruktur er det vigtigt at tage skridt til at afhjælpe de ovenfor konstaterede mangler og øge mekanismens effektivitet. Nogle mangler kan afhjælpes operationelt, mens andre også vil kræve lovgivningsmæssige ændringer.

Det er også vigtigt med en mere regelmæssig og struktureret politisk dialog mellem de aktører, der har indflydelse på Schengenområdets funktion. Kommissionen har oprettet et Schengenforum for at fremme et mere konkret samarbejde om, hvordan der skabes et stærkere og mere modstandsdygtigt Schengenområde gennem øget politisk dialog om de nødvendige reaktioner på aktuelle udfordringer. En øget formidling af oplysninger om evalueringsresultater og gennemførelsen af henstillingerne vil fremme disse politiske drøftelser.

Som understreget i den fælles erklæring af 13. november 2020 fra EU-medlemsstaternes indenrigsministre kræver et velfungerende Schengenområde en moderne og effektiv forvaltning af dets ydre grænser samt solide kompenserende foranstaltninger for at sikre et højt sikkerhedsniveau. Det er derfor afgørende, at de politiske drøftelser omfatter alle elementer i den komplekse struktur, der understøtter et velfungerende Schengenområde. Mangler bør ikke ses isoleret, men i samspil med andre områder, der er omfattet af Schengenevaluerings- og overvågningsmekanismen, og deres potentiale til at skade Schengenområdet som helhed.

I denne rapport redegøres der for mulige operationelle foranstaltninger med henblik på at afhjælpe de konstaterede mangler, og det understreges, at der er behov for også at vurdere de lovgivningsmæssige ændringer, der er nødvendige for at gøre evalueringsmekanismen fuldt ud egnet til formålet. Drøftelserne i Schengenforummet den 30. november 2020 bør indgå i den Schengenstrategi, som Kommissionen agter at vedtage i 2021. I strategien vil der også blive set nærmere på Schengenevalueringsmekanismen for at sikre, at den kan nå sit fulde potentiale som et redskab til at evaluere, hvordan Schengenområdet fungerer, og at sikre, at forbedringer gennemføres effektivt.

(1)

     Ud over medlemsstaterne omfatter Schengenområdet også Island, Norge, Schweiz og Liechtenstein ("de associerede Schengenlande"). Irland er ikke en del af Schengenområdet, men det vil delvist anvende Schengenreglerne fra den 1.1.2021. Det Forenede Kongerige var heller ikke en del af Schengenområdet, men anvendte delvist Schengenreglerne. Bulgarien, Kroatien, Cypern og Rumænien er bundet af Schengenreglerne, men grænsekontrollen ved de indre grænser er endnu ikke ophævet i forhold til disse medlemsstater. I rapporten omtales alle disse lande som medlemsstater.

(2)

     I 2016 blev det anslået, at den fulde genoprettelse af kontrollen ved de indre grænser ville medføre øjeblikkelige direkte omkostninger på mellem 5 og 18 mia. EUR årligt (COM(2016) 120 final).

(3)

     Eksekutivkomitéens afgørelse af 16. september 1998 om nedsættelse af et stående udvalg for evaluering og anvendelse af Schengenreglerne (SCH/Com-ex (98) 26 endelig udg.) (EFT L 239 af 22.9.2000, s. 138).

(4)

     Se Rådets konklusioner af 5.12.2014 om arven efter Schengenevaluering i Rådet og dets fremtidige rolle og ansvarsområder under den nye mekanisme.

(5)

     Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013 (EUT L 295, 6.11.2013, s. 27) (SCH-EVAL-forordningen) som trådte i kraft i 2015.

(6)

     Se artikel 20 og 22 i SCH-EVAL-forordningen.

(7)

     SCH-EVAL-forordningens artikel 1.

(8)

     Dette gælder for Cypern og Kroatien. Som angivet i betragtning 28 i SCH-EVAL-forordningen er evalueringen af Bulgarien og Rumænien allerede afsluttet i henhold til artikel 4, stk. 2, i tiltrædelsesakten af 2005, og der bliver ikke foretaget en evaluering i henhold til SCH-EVAL-forordningens artikel 1, litra b).

(9)

     Forordning (EU) nr. 182/2011 (EUT L 55 af 28.2.2011, s. 13).

(10)

     I fire tilfælde var evalueringerne udelukkende baseret på spørgeskemaer og ikke på spørgeskemaer og besøg på stedet, nemlig ved evalueringen af tilbagesendelser i Liechtenstein (2015), af Schengeninformationssystemet i Malta (2016) samt af overholdelse af lovgivningen om skydevåben (2016) og af det retlige samarbejde på det strafferetlige område (2017) i Kroatien. Hvad angår de ydre grænser kræver evalueringerne i de fleste tilfælde mere end ét besøg på stedet.

(11)

     Ud over de 26 stater i Schengenområdet blev Kroatiens beredskab til fuldt ud at anvende Schengenreglerne også vurderet ved brug af mekanismen. Evalueringen af Cypern startede i 2019 og er fortsat i gang. Irland og Storbritannien blev vurderet inden for områderne databeskyttelse og SIS.

(12)

     Evalueringerne af den fælles visumpolitik finder typisk sted i tredjelande, fordi udstedelse af Schengenvisum som regel behandles af medlemsstaternes konsulater i udlandet.

(13)

     De involverede agenturer er i øjeblikket Frontex (forvaltning af de ydre grænser, visum og tilbagesendelse), Europol og Cepol (politisamarbejde, SIS), eu-LISA (SIS) og Agenturet for Grundlæggende Rettigheder (FRA) (tilbagesendelse). Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse (EDPS) deltager også, dog som observatør og ikke agentur.

(14)

   EUT L 251 af 16.9.2016, s. 1.

(15)

     Se artikel 12 i forordning (EU) nr. 515/2014 (EUT L 150 af 20.5.2014, s. 143).

(16)

     Kommissionens henstilling (EU) 2017/432 (EUT L 66 af 11.3.2017, s. 15).

(17)

     C(2017) 6505.

(18)

     Forordning (EU) 2016/399 (EUT L 77 af 23.3.2016, s. 1), med ændringer.

(19)

     Forordning (EU) 2017/458 (EUT L 74 af 18.3.2017, s. 1), om ændring af forordning (EU) 2016/399, for så vidt angår en styrkelse af kontrollen ved de ydre grænser ved hjælp af relevante databaser. Der blev ved hjælp af de relevante databaser indført systematisk kontrol af rejsedokumenter fra personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-lovgivningen.

(20)

     Forordning (EU) 2016/1624 (EUT L 251 af 16.9.2016, s. 1). Ophævet i 2019 ved forordning (EU) 2019/1896 (EUT L 295 af 14.11.2019, s. 1).

(21)

     Forordning (EU) 1052/2013 (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 11).

(22)

     Grækenland.

(23)

     COM(2016) 120.

(24)

     Rådets gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/1989 (EUT L 306 af 15.11.2016, s. 13).

(25)

     COM(2017) 570.

(26)

     Ud over Grækenland blev der også konstateret alvorlige mangler ved forvaltningen af de ydre grænser ved evalueringerne af Spanien, Sverige og Island i 2017. Der blev aflagt nye besøg i Sverige og Island i 2019.

(27)

     Forordning (EU) 1052/2013 (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 11).

(28)

     C(2017) 3349.

(29)

     C(2020) 1753.

(30)

     COM(2020) 115.

(31)

     Forordning (EF) nr. 810/2009 (EUT L 243 af 15.9.2009, s. 1).

(32)

     Forordning (EF) nr. 767/2008 (EUT L 218 af 13.8.2008, s. 60).

(33)

     EUT L 303 af 28.11 2018, s. 39.

(34)

     Der blev konstateret alvorlige mangler under evalueringen i 2018 af Finland og den uanmeldte evaluering i 2019 af Nederlandene.

(35)

     Forordning (EU) 2019/2013 (EUT L 188 af 12.7.2019, s. 25).

(36)

     Navnlig ved at give mulighed for at indgive ansøgninger op til seks måneder før og senest 15 dage inden rejsen, ved at give mulighed for, at ansøgningsskemaet udfyldes og underskrives elektronisk, og ved at indføre en harmoniseret tilgang til udstedelse af visa til flere indrejser til almindelige rejsende med en positiv visumhistorik i en periode, der gradvis stiger fra et til fem år.

(37)

     Direktiv 2008/115/EF (EUT L 348 af 24.12.2008, s. 98).

(38)

     Se betragtning 25-30.

(39)

     Alle medlemsstater er bundet af tilbagesendelsesdirektivet med undtagelse af Irland i henhold til protokol nr. 19 om Schengenreglerne som integreret i Den Europæiske Union og protokol nr. 21 om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til traktaterne. I det omfang direktivet finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder eller ikke længere opfylder betingelserne for indrejse i henhold til Schengengrænsekodeksen, deltager Danmark i henhold til artikel 4 i protokol nr. 22, der er knyttet som bilag til traktaterne, og Island, Norge, Schweiz og Liechtenstein er bundet af det på baggrund af de respektive aftaler, der associerer dem i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne.

(40)

     Forordning (EU) 2020/851 (EUT L 198 af 22.6.2020, s. 1), der ændrer forordning (EF) 862/2007 (EUT L 199 af 31.7.2007, s. 23).

(41)

     Forordning (EU) 2018/1860 (EUT L 312 af 7.12.2018, s. 1).

(42)

     COM(2018) 634.

(43)

     COM(2020) 611.

(44)

     Se betragtning 31a og artikel 35a.

(45)

     Det centrale kontaktpunkt er den nationale "one-stop-shop" for internationalt samarbejde om retshåndhævelse: Det har et telefonnummer og en e-mailadresse til alle internationale anmodninger om samarbejde om retshåndhævelse, der behandles på nationalt plan. Under den samme ledelsesstruktur samler det centrale kontaktpunkt de forskellige nationale kontorer eller kontaktpunkter for de forskellige samarbejdskanaler med repræsentanter fra alle retshåndhævende myndigheder i landet. Ref.: Retningslinjer for centrale kontaktpunkter (Rådets dok. 10492/14 af 13.6.2014)

(46)

     Forordning (EF) nr. 1987/2006 (EUT L 381 af 28.12.2006, s. 4); Rådets afgørelse 2007/533/RIA (EUT L 205 af 7.8.2007, s. 63) og forordning (EF) nr. 1986/2006 (EUT L 381 af 28.12.2006, s. 1).

(47)

     Ud over de 26 lande i Schengenområdet er Bulgarien, Rumænien, Det Forenede Kongerige og Kroatien tilsluttet SIS, selv om de to sidstnævnte stadig er underlagt visse begrænsninger med hensyn til anvendelsen af SIS-indberetninger, der dækker hele Schengenområdet vedrørende nægtelse af indrejse eller ophold i Schengenområdet.

(48)

     SIRENE står for Supplementary Information Request at the National Entries (anmodning om supplerende oplysninger ved de nationale grænseovergangssteder).

(49)

     Det fremgik af evalueringen af Belgien i 2015, af Frankrig og Spanien i 2016 samt af Det Forenede Kongerige i 2017, at der var alvorlige mangler. Der blev aflagt besøg i Belgien i 2016 og i Frankrig i 2019. Belgien, Frankrig og Spanien har afhjulpet alle alvorlige mangler.

(50)

     Forordning (EU) 2016/679 (EUT L 119 af 4.5.2016, s. 1).

(51)

     Forordning (EU) 2016/680 (EUT L 119 af 4.5.2016, s. 89).

(52)

     Betænkningen om den årlig rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer (2017/2256(INI)).

(53)

     Rådets dok. 13244/2019.

(54)

     "EU's informationssystemer til understøttelse af grænsekontrollen — et stærkt redskab, men der er brug for større fokus på rettidige og fyldestgørende data", særberetning nr. 20/2019.

(55)

     COM(2018) 472.

(56)

     COM(2018) 473.

(57)

     Rådets dok. 13244/2019, punkt 1.7.

(58)

     Beslutningen om den årlig rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer (2017/2256(INI), punkt 7.