Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

R. NORKUS

fremsat den 11. juni 2026 (1)

Sag C-312/25 P

EN

mod

Den Europæiske Unions Domstol

» Appel – personalesag – vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union – social sikring – artikel 72 – Den Europæiske Unions fælles sygeforsikringsordning – forsikring mod »sygdom« – godtgørelse af udgifter til medicinsk assisteret reproduktion relateret til en sygdomstilstand eller uden tilknytning til en sygdomstilstand – lønseddel – tjenestemandens bidrag til den fælles sygeforsikringsordning – bidragssats uændret – ulovlighedsindsigelse – formaliteten – regler om søgsmålskompetence – spørgsmålet, om der foreligger en akt, der går en person imod «

I.      Indledning

1.        Ved denne appel har EN (herefter »appellanten«) nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets kendelse af 13. februar 2025, EN mod Den Europæiske Unions Domstol (2) (herefter »den appellerede kendelse«). Ved denne kendelse afviste Retten på grund af manglende søgsmålskompetence det søgsmål, som appellanten havde anlagt i henhold til artikel 270 TEUF med påstand om annullation af sin lønseddel for december 2023 og af alle sine efterfølgende månedlige lønsedler, for så vidt som de vedrørte hans bidrag til Den Europæiske Unions fælles sygeforsikringsordning.

2.        Tjenestemænd i EU-institutionerne er forsikret mod »sygdom« i henhold til den fælles sygeforsikringsordning og skal betale et bidrag for denne forsikringsdækning. I 2023 blev den fælles sygeforsikringsordning udvidet til at omfatte dækning af en del af omkostningerne til medicinsk assisteret reproduktion, uanset om denne er relateret til en sygdomstilstand eller er uden tilknytning til en sygdomstilstand (3).  Appellanten er af den opfattelse, at eftersom den fælles sygeforsikringsordning forsikrer medlemmerne mod »sygdom«, er et træk på hans bidrag til denne ordning til at finansiere selvvalgte behandlinger eller procedurer uden relation til en sygdomstilstand i strid med bl.a. vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«) (4). Han har derfor bl.a. gjort gældende, at hans lønseddel for december 2023 udgør en akt, der gør indgreb i både hans finansielle og ideelle interesser, da den afspejler hans forpligtelse til at bidrage til den fælles sygeforsikringsordning og dermed til ulovlige godtgørelser.

3.        Retten fastslog bl.a., at appellantens søgsmål ikke var rettet mod en akt, der gjorde indgreb i hans finansielle og ideelle interesser, eftersom satsen for hans bidrag til den fælles sygeforsikringsordning var uændret på trods af ændringen i 2023, hvorved dækningen i henhold til ordningen blev udvidet. Retten sondrede desuden mellem reglerne om godtgørelse af lægeudgifter og reglerne om satsen for tjenestemænds bidrag til den fælles sygeforsikringsordning. Den fandt ligeledes, at appellanten ikke havde godtgjort, at den udvidede dækning truede den fælles sygeforsikringsordnings finansielle balance.

4.        Denne appel rejser et nyt retligt spørgsmål om søgsmålskompetence i personalesager og mere specifikt, om der foreligger en akt, der går en tjenestemand imod, i forbindelse med en ændring af reglerne om godtgørelse af lægeudgifter i henhold til den fælles sygeforsikringsordning, når tjenestemandens sats for bidraget til denne ordning er uændret, og ændringen således ikke er afspejlet i den pågældendes lønseddel.

II.    Retsforskrifter

5.        Vedtægtens artikel 72, stk. 1, i kapitel 2 i afsnit V med overskriften »Social sikring« bestemmer følgende:

»[Der] garanteres [...] tjenestemanden [...] godtgørelse af udgifter på indtil 80% i henhold til en af hver institutions ansættelsesmyndighed efter fælles aftale og efter udtalelse fra vedtægtsudvalget vedtaget ordning. [...]

[...]

Institutionernes ansættelsesmyndigheder kan i forbindelse med den i første afsnit nævnte ordning bemyndige en af dem til at fastsætte reglerne for godtgørelse af udgifter [...]

En tredjedel af bidraget til dækning af disse udgifter bæres af tjenestemanden; dog kan dette bidrag ikke overstige 2% af hans grundløn.«

6.        Med henblik på at fastsætte betingelserne for anvendelsen af vedtægtens artikel 72 har institutionerne vedtaget den fælles ordning vedrørende sygesikring for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter »den fælles ordning«) (5).

7.        Den fælles ordnings artikel 1 fastsætter følgende:

»I overensstemmelse med vedtægtens artikel 72 oprettes der en fælles sygeforsikringsordning for De Europæiske Fællesskabers institutioner. De berettigede under [den fælles sygeforsikringsordning] får inden for de grænser og på de betingelser, der er fastsat i nærværende bestemmelser og i de almindelige gennemførelsesbestemmelser, der vedtages på grundlag af artikel 52, godtgjort udgifter som følge af sygdom, ulykkestilfælde eller moderskab, samt udbetalt en ydelse til dækning af begravelsesomkostninger.

Berettigede er personer, som er tilsluttet [den fælles sygeforsikringsordning], samt personer som er forsikret gennem disse.

[...]«

8.        Den fælles ordnings artikel 2 med overskriften »Tilsluttede« fastsætter følgende:

»1.      Tilsluttet ordningen er:

–        tjenestemænd

[...]«

9.        Den fælles ordnings artikel 3 med overskriften »Bidrag« bestemmer følgende:

»1.      Bidraget til [den fælles sygeforsikringsordning] andrager 5,1% af grundlønnen [...], idet en tredjedel heraf betales af den tilsluttede, og to tredjedele betales af vedkommende institution eller organ.

[...]«

10.      Den fælles ordnings artikel 52, stk. 1, bestemmer følgende:

»I henhold til vedtægtens artikel 72, stk. 1, tredje afsnit, bemyndiger institutionerne [Europa-]Kommissionen til ved almindelige gennemførelsesbestemmelser at fastsætte reglerne for godtgørelse af udgifter med henblik på at sikre en finansiel balance i [den fælles sygeforsikringsordning] og under iagttagelse af det princip om social sikring, der ligger til grund for vedtægtens artikel 72, stk. 1, første afsnit.«

11.      Den 2. juli 2007 vedtog Kommissionen afgørelse C(2007) 3195 om almindelige gennemførelsesbestemmelser for godtgørelse af lægeudgifter (herefter »de almindelige gennemførelsesbestemmelser«). Kapitel 7 i afsnit II i de almindelige gennemførelsesbestemmelser havde overskriften »Graviditet, moderskab og infertilitet« og bestemte i punkt 3 bl.a., at der kunne ydes godtgørelse af visse omkostninger til behandlinger og ydelser i forbindelse med infertilitet knyttet til en sygdomstilstand hos den tilsluttede eller vedkommendes ægtefælle eller partner på visse angivne betingelser.

12.      Den 17. november 2023 vedtog Kommissionen afgørelse nr. 7673. Denne afgørelses artikel 1 bestemmer følgende:

»Bilaget til [de almindelige gennemførelsesbestemmelser] ændres som følger:

(a)      I afsnit II, kapitel 7, affattes overskriften således:

»Kapitel 7 – Graviditet, moderskab og fertilitetsbehandlinger (herunder [medicinsk assisteret] reproduktion)«

(b)      I afsnit II affattes kapitel 7, punkt 3, således:

»3.      Godtgørelsesberettigede behandlinger og ydelser i forbindelse med fertilitetsbehandlinger (herunder [medicinsk assisteret] reproduktion)

Udgifter til behandlinger og ydelser i forbindelse med fertilitet og medicinsk assisteret reproduktion relateret til en sygdomstilstand eller uden tilknytning til en sygdomstilstand kan godtgøres på de betingelser, der er fastsat i dette afsnit, for så vidt som de ikke er forbundet med en frivillig sterilisationsprocedure, som en af de potentielle forældre tidligere har gennemgået.

[...][«]

[...]«

III. Tvistens baggrund og retsforhandlingerne for Retten

13.      Appellanten, EN, er tjenestemand ved Den Europæiske Unions Domstol (herefter »appelindstævnte«).

14.      Den 26. februar 2024 indgav appellanten en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, med henblik på annullation af sin lønseddel for december 2023 og af alle sine efterfølgende månedlige lønsedler, for så vidt som de vedrører hans bidrag til den fælles sygeforsikringsordning. Til støtte for denne klage fremsatte appellanten en ulovlighedsindsigelse vedrørende afgørelse nr. 7673, særlig artikel 1, litra b), heri og, i nødvendigt omfang, personalevedtægtens artikel 72, stk. 1, fjerde afsnit, og den fælles ordnings artikel 3, stk. 1, første afsnit.

15.      Appellanten anførte i klagen, at artikel 1, litra b), i afgørelse nr. 7673, hvorefter visse omkostninger kan godtgøres, selv om der ikke foreligger en sygdomstilstand, er i strid med vedtægtens artikel 72, stk. 1, og gør indgreb i hans finansielle og ideelle interesser. Han gjorde gældende, at den fælles sygeforsikringsordning og bidragene til finansiering af denne ordning i henhold til personalevedtægtens artikel 72, stk. 1, skal yde forsikringsdækning mod »sygdom«. Subsidiært gjorde appellanten gældende, at artikel 1, litra b), i afgørelse nr. 7673 medfører ulige behandling, er utilstrækkeligt begrundet, udgør en åbenbar fejl og er i strid med artikel 1 og 2, artikel 3, stk. 2, litra b), og artikel 24 i den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Appellanten hævdede desuden, at Kommissionen havde overskredet sine beføjelser.

16.      Den 19. april 2024 fastslog Domstolens klageudvalg, at klagen ikke var rettet mod en akt, der gik appellanten imod, og det afviste derfor klagen.

17.      Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 17. juli 2024 anlagde appellanten sag med påstand om annullation af den pågældende lønseddel og af Domstolens klageudvalgs afgørelse om afvisning af hans klage.

18.      Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 29. september 2024 rejste appelindstævnte en formalitetsindsigelse støttet på to forhold. Appelindstævnte gjorde for det første gældende, at der ikke forelå en akt, der gik appellanten imod som omhandlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2, og artikel 91, og for det andet, at appellanten ikke havde retlig interesse i søgsmålet.

19.      Ved den appellerede kendelse afviste Retten appellantens søgsmål på grundlag af det første forhold, der var anført til støtte for appelindstævntes formalitetsindsigelse. Retten fastslog således, at appellantens søgsmål ikke var anlagt til prøvelse af en akt, der gik ham imod.

20.      Den 30. april 2025 indleverede appellanten appelskriftet i den foreliggende sag til Domstolens Justitskontor.

IV.    Påstande

21.      Appellanten har nedlagt følgende påstande:

–        Den appellerede kendelse ophæves.

–        Den Europæiske Unions Domstol tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

22.      Appelindstævnte har nedlagt følgende påstande:

–        Appellen forkastes som ugrundet.

–        Appellanten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

23.      Til støtte for appellen har appellanten fremsat et enkelt anbringende. Han har anført, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at hans lønseddel for december 2023 ikke går ham imod (6).

24.      Det enkelte appelanbringende er opdelt i en række argumenter. Efter anmodning fra Domstolen skal jeg i det store og hele begrænset mit forslag til afgørelse i denne sag til appellantens hovedargument i det enkelte appelanbringende, som er rettet mod den appellerede kendelses præmis 31-35, 38 og 41. For fuldstændighedens skyld skal jeg kort komme ind på appellantens argumenter vedrørende den appellerede kendelses præmis 42.

V.      Bedømmelse

A.      Parternes argumenter

25.      Appellanten har anført, at Retten begik en retlig fejl ved at fastslå, at han ikke havde kompetence til at anlægge et søgsmål til prøvelse af sin lønseddel for december 2023. Ifølge appellanten er »Rettens hovedsynspunkt« i den appellerede kendelse (7) følgende: Eftersom satsen for appellantens bidrag til den fælles sygeforsikringsordning ikke blev ændret, og hans lønseddel for 2023 ikke afspejlede nogen åbenbar ændring, udgør denne ikke en akt, der går ham imod.

26.      Appellanten har bl.a. gjort gældende, at det forhold, at det i retspraksis er fastslået, at en tjenestemand har en interesse i at anlægge sag, når en foranstaltning klart fremgår af indholdet af en lønseddel (8), ikke ved en modsætningsslutning kan begrunde den konklusion, at den pågældende ikke har kompetence til at anlægge sag til prøvelse af et ulovligt træk på bidrag, når størrelsen af dette bidrag er uændret.

27.      Appellanten er af den opfattelse, at det følger af den appellerede kendelses præmis 41, at så længe satsen for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning forbliver uændret, kan Kommissionen vedtage en hvilken som helst afgørelse vedrørende omfanget af godtgørelsesberettigede udgifter og herunder bestemme, at udgifter til selvvalgte procedurer skal kunne godtgøres, uden risiko for søgsmål anlagt af bidragydere til ordningen. Ifølge appellanten er Rettens hovedsynspunkt i strid med Domstolens faste praksis (9), eftersom det lægger mere vægt på form end indhold og fører til, at bidrag, der skulle dække udgifter til sygdom, delvis omkanaliseres til selvvalgte procedurer.

28.      Appellanten har gjort gældende, at i modsætning til hvad Retten anførte i den appellerede kendelses præmis 42, skal han ikke for at have søgsmålskompetence i den foreliggende sag bevise, at afgørelse nr. 7673 truer den fælles sygeforsikringsordnings finansielle balance, eller at denne afgørelse kan have indvirkning på fremtidige bidrag eller på godtgørelse af andre lægeudgifter. Det er tilstrækkeligt, at han bliver tvunget til at finansiere ulovlige godtgørelser gennem sine bidrag. Under alle omstændigheder vil udvidelse af dækningen i henhold til den fælles sygeforsikringsordning til at omfatte selvvalgte lægebehandlinger nødvendigvis have en negativ indvirkning på de midler, der afsættes til udgifter i forbindelse med sygdom.

29.      Appelindstævnte har anført, at Retten med føje fastslog, at der ikke forelå en akt, der gik appellanten imod, eftersom satsen for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning forblev uændret efter ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 7673. Denne afgørelse havde ingen finansielle konsekvenser for appellanten, der var afspejlet i hans lønseddel. Ifølge appelindstævnte påvirker afgørelse nr. 7673 ikke satsen for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning, men ændrer snarere de almindelige gennemførelsesbestemmelser, der fastsætter sådanne almindelige bestemmelser om godtgørelse af lægeudgifter. Afgørelse nr. 7673 affødte derfor ikke retligt bindende virkninger, der kunne berøre appellantens interesser direkte og umiddelbart gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling, der var afspejlet i hans lønseddel.

B.      Bedømmelse

30.      I henhold til artikel 270 TEUF indbringes tvister mellem en EU-tjenestemand og Unionen for Den Europæiske Unions Domstol med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i vedtægten. Hvad angår reglerne om søgsmålskompetence bestemmer vedtægtens artikel 90, stk. 2, at enhver person, der er omfattet af denne, kan indbringe en klage for ansættelsesmyndigheden over en akt, der går vedkommende imod. Vedtægtens artikel 91, stk. 1, bestemmer, at Den Europæiske Unions Domstol kan afgøre enhver tvist mellem Unionen og en af disse personer om lovligheden af en akt, der går denne person imod efter artikel 90, stk. 2. I henhold til Domstolens praksis udgør kun de akter eller foranstaltninger, der har retligt bindende virkninger, og som kan berøre sagsøgerens interesser direkte og umiddelbart gennem en væsentlig ændring af den pågældendes retsstilling, akter, der går vedkommende imod som omhandlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2 (10).

31.      Begrebet »akt, der går [en tjenestemand] imod« som omhandlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2, skal fortolkes bredt og forstås som enhver retsakt, der umiddelbart kan berøre en bestemt retsstilling. Ved afgørelsen af, om en retsakt har sådanne virkninger, skal vægten lægges på denne retsakts indhold, og dens virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom den nævnte retsakts indhold, i givet fald under hensyn til baggrunden for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser (11).

32.      Der lægges kun ringe, om nogen, vægt på forpligtelsen til at påvise en væsentlig ændring af en tjenestemands retsstilling, når den pågældende kan godtgøre en interesse i at anlægge sag. Når der foreligger en ændring af en tjenestemands retsstilling, er betydningen eller omfanget heraf i denne henseende irrelevant. Retsgrundsætningen om de minimis non curat lex finder ikke anvendelse i denne sammenhæng, og i denne henseende er den retlige byrde ved godtgørelse af søgsmålskompetence ikke tung.

33.      Hvad specifikt angår lønsedler kan en lønseddel ifølge Domstolens faste praksis betragtes som en foranstaltning, der går en tjenestemand imod som omhandlet i vedtægtens artikel 90, stk. 2, og den kan derfor gøres til genstand for en klage eller et søgsmål (12). Individuelle og generelle foranstaltninger, der går en tjenestemand imod, fremgår måske først klart af tjenestemandens lønseddel efter gennemførelsen af disse foranstaltninger.

34.      Hvad angår almengyldige foranstaltninger anfægter tjenestemænd ofte deres lønseddel for en bestemt måned og rejser i forbindelse hermed i øvrigt en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF vedrørende disse foranstaltninger for bl.a. at sikre, at klage- og søgsmålsfristerne (13)overholdes (14). I sådanne tilfælde er det ikke lovligheden af lønsedlen i sig selv, der er omhandlet, men dens lovlighed, for så vidt som den anvender den almengyldige foranstaltning på den enkelte (15). For at et sådant søgsmål kan antages til realitetsbehandling, skal den anfægtede lønseddel derfor være udtryk for ansættelsesmyndighedens afgørelse om at anvende den almengyldige foranstaltning på tjenestemanden (16) for første gang (17).

35.      I medfør af artikel 277 TEUF kan hver part i en retstvist, der angår en almengyldig retsakt vedtaget af en institution, et organ, kontor eller agentur under Den Europæiske Union, over for Den Europæiske Unions Domstol påberåbe sig de i artikel 263, stk. 2, TEUF nævnte grunde og gøre gældende, at retsakten ikke kan finde anvendelse. Artikel 277 TEUF er udtryk for et almindeligt princip, hvorefter hver part i en retssag, med henblik på at opnå annullation af en afgørelse, der er rettet til denne, er berettiget til at anfægte gyldigheden af almengyldige retsakter, som udgør retsgrundlaget for en sådan afgørelse. Eftersom artikel 277 TEUF ikke har til formål at give en part mulighed for at bestride anvendeligheden af en eller anden almengyldig retsakt under et vilkårligt søgsmål, må den retsakt, som hævdes at være ulovlig, direkte eller indirekte være anvendelig på det forhold, der er genstand for søgsmålet. Domstolen har således i anledning af annullationssøgsmål indledt til prøvelse af individuelle afgørelser tilladt, at bestemmelser i en almengyldig retsakt, som udgør grundlaget for de nævnte afgørelser, eller som har en direkte retlig sammenhæng med sådanne afgørelser, gyldigt kan være genstand for en ulovlighedsindsigelse (18).

36.      I betragtning af den accessoriske karakter af en ulovlighedsindsigelse rejst på grundlag af artikel 277 TEUF medfører en afgørelse om, at det tilgrundliggende søgsmål – i dette tilfælde støttet på vedtægtens artikel 90, stk. 2, og artikel 91, stk. 1 – skal afvises, at ulovlighedsindsigelsen ikke kan antages til realitetsbehandling (19). Spørgsmålet om, hvorvidt en ulovlighedsindsigelse er berettiget, har derfor ikke betydning for, om søgsmålet på grundlag af vedtægten kan antages til realitetsbehandling.

37.      I forbindelse med appellantens søgsmål med påstand om annullation af bl.a. lønsedlen for december 2023 rejste han en ulovlighedsindsigelse vedrørende afgørelse nr. 7673, særlig artikel 1, litra b), heri og, i nødvendigt omfang, vedtægtens artikel 72, stk. 1, fjerde afsnit, og den fælles ordnings artikel 3, stk. 1, første afsnit (20).

38.      Jeg vil nu behandle spørgsmålet om, hvorvidt appellantens søgsmål på grundlag af vedtægtens artikel 90, stk. 2, og artikel 91, stk. 1, kunne antages til realitetsbehandling.

39.      Det fremgår klart af den appellerede kendelses præmis 31-35, 38 og 41 og den deri nævnte retspraksis (21), at Retten fandt, at appellanten ikke havde søgsmålskompetence, bl.a. fordi der ikke forelå en akt, der gik ham imod, eftersom afgørelse nr. 7673 ikke gav anledning til nogen ændring af satsen for hans bidrag til den fælles sygeforsikringsordning, som var afspejlet i hans lønseddel for december 2023. Retten henviste i sin bedømmelse til retspraksis, hvori den har fastslået, at en tjenestemand har kompetence til at anfægte vedkommendes første lønseddel, der udstedes efter ikrafttrædelsen af en almengyldig retsakt, som ændrer de økonomiske rettigheder for en abstrakt kategori af tjenestemænd, når denne lønseddel indebærer gennemførelsen af denne retsakt. I henhold til denne retspraksis er den pågældende lønseddel i forhold til modtageren nødvendigvis udtryk for, at der er truffet en individuel administrativ afgørelse, som har retligt bindende virkninger, der kan berøre den pågældende tjenestemands interesser direkte og umiddelbart (22).

40.      Det skal indledningsvis fremhæves, at Retten ikke henviste til den retspraksis, der er nævnt i den appellerede kendelses præmis 32 og 33, som grundlag for uden videre at udelukke, at der kan foreligge en akt eller foranstaltning, der gør indgreb i en tjenestemands finansielle interesser (23), selv når den pågældende lønseddel ikke klart viser dennes eksistens for første gang. Med henvisningen til denne retspraksis erindrede Retten blot om den »klassiske situation«, som kan begrunde søgsmålskompetence, nemlig hvor virkningerne af en almengyldig retsakt afspejles i en tjenestemands lønseddel (24). Det fremgår klart af den appellerede kendelses præmis 34 og 35, at Retten fandt, at denne faktiske situation ikke foreligger i denne sag.

41.      I modsætning til hvad appellanten har gjort gældende, jf. punkt 25-27 i dette forslag til afgørelse, baserede Retten desuden ikke sin vurdering af manglende søgsmålskompetence på det forhold alene, at satsen for (appellantens) bidrag til den fælles sygeforsikringsordning ikke blev ændret efter ikrafttrædelsen af afgørelse nr. 7673 (25).

42.      Det skal fremhæves, at selv om Retten ikke behandlede dette spørgsmål særlig udførligt, forklarede den dog i den appellerede kendelses præmis 41 på overbevisende vis de retlige grunde til, at fraværet af en ændring af satsen for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning efter vedtagelsen af afgørelse nr. 7673 var særlig relevant i den foreliggende sag og for Rettens afgørelse vedrørende manglende søgsmålskompetence.

43.      Retten tilskrev fraværet af en ændring af satsen for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning efter vedtagelsen af afgørelse nr. 7673 de lovbestemmelser, som den fælles sygeforsikringsordning er baseret på, og navnlig sondringen mellem på den ene side reglerne i vedtægtens artikel 72, stk. 1, fjerde afsnit, og den fælles ordnings artikel 3, stk. 1, første afsnit, vedrørende satsen for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning (26) og på den anden side reglerne om bestemmelse af de udgifter, der kan godtgøres i henhold til den fælles sygeforsikringsordning. Det fremgår klart af Rettens sondring mellem disse forskellige regler (27), at den bl.a. tog hensyn til både indholdet af afgørelse nr. 7673 og den retlige sammenhæng, hvori denne var vedtaget (28).

44.      Det følger af den appellerede kendelses præmis 41, at Retten fandt, at der ikke er nogen direkte retlig sammenhæng mellem satsen for en tjenestemands bidrag til den fælles sygeforsikringsordning og omfanget af godtgørelser i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser (29). Det er i denne henseende ubestridt, at satsen for det bidrag, som appellanten betalte til den fælles sygeforsikringsordning, var uændret efter vedtagelsen af afgørelse nr. 7673. Den nuværende sats for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning er fastsat til 5,1% af tjenestemandens grundløn, hvoraf en tredjedel (1,7%) betales af tjenestemanden. Den bidragssats i henhold til vedtægtens artikel 72, stk. 1, fjerde afsnit, som påhviler tjenestemanden, må ikke overstige 2%, og den blev ved den fælles ordning, der trådte i kraft den 1. december 2005, fastsat til 1,7% og er ikke senere blevet ændret.

45.      I overensstemmelse med den retlige sammenhæng, hvori den foreliggende sag er opstået, ville en ændring af tjenestemandens sats for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning til over den nuværende sats på 1,7% og op til maksimalt 2% desuden kræve en ændring af den fælles ordning, og en ændring af bidragssatsen for tjenestemænd til over 2% ville kræve en ændring af vedtægten. Sådanne ændringer kan ikke gennemføres ved blot at ændre reglerne for godtgørelse i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser, således som det skete ved afgørelse nr. 7673. Når der ikke er nogen direkte retlig sammenhæng mellem satsen for en tjenestemands bidrag til den fælles sygeforsikringsordning og omfanget af retten til godtgørelse af lægeudgifter i henhold til de almindelige gennemførelsesbestemmelser, er jeg derfor af den opfattelse, at det var med føje, at Retten fastslog, at appellanten ikke havde godtgjort, at der forelå en akt, der gik ham imod.

46.      Afgørelse nr. 7673 kunne ganske enkelt ikke berøre appellantens interesser direkte og umiddelbart gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling. En sådan ændring ville forudsætte, at der blev vedtaget andre foranstaltninger til ændring af den fælles ordning og/eller vedtægten.

47.      Virkningerne af afgørelse nr. 7673 på appellantens retsstilling er således, uanset om de er finansielle eller ideelle, for fjerne eller indirekte til at kunne opfylde kravene til klage- og søgsmålskompetence i vedtægtens artikel 90, stk. 2, og artikel 91, stk. 2. Det er derfor min opfattelse, at Retten ikke begik en retlig fejl i den appellerede kendelses præmis 31-35, 38 og 41 ved at fastslå, at afgørelse nr. 7673 ikke udgør en akt, der går appellanten imod.

48.      Det er også min opfattelse, at det var med føje, at Retten i den appellerede kendelses præmis 42 forkastede appellantens argumentation om (30), at han har søgsmålskompetence på grund af den hævdede negative fremtidige indvirkning på den fælles sygeforsikringsordning af godtgørelsen af den lægebehandling, der er omhandlet i denne sag, idet han ikke fremlagde noget bevis til støtte for dette argument, men i stedet henholdt sig til rene formodninger eller hypotetiske virkninger. Efter min opfattelse kan appellanten ikke blot, uden bevis af nogen art, hævde, at udvidelse af dækningen til at omfatte denne behandling nødvendigvis vil ske på bekostning af de budgetmidler, der er afsat til behandling af sygdom.

49.      Jeg skal for fuldstændighedens skyld også tilføje, at Kommissionen i sjette betragtning til afgørelse nr. 7673 anførte, at det begrænsede antal begunstigede af godtgørelse af udgifter til medicinsk assisteret reproduktion uden tilknytning til en sygdomstilstand ikke ville bringe den finansielle balance i budgettet for den fælles sygeforsikringsordning i fare. Desuden henviste Kommissionen i femte betragtning til denne afgørelse til administrative besparelser, der kunne opnås ved at lade sådanne godtgørelser indgå i den fælles sygeforsikringsordning (31). Disse betragtninger viser klart, at Kommissionen valgte en meget forsigtig og velovervejet tilgang ved at udvide den fælles sygeforsikringsordnings dækning til at omfatte medicinsk assisteret reproduktion uden tilknytning til en sygdomstilstand (32) og fremhæve de begrænsede faktiske omkostninger, om nogen, til sådanne godtgørelser. I modsætning til hvad appellanten har gjort gældende, er der desuden absolut ingen tegn på, at den fælles sygeforsikringsordnings dækning vil blive udvidet i fremtiden til f.eks. »selvvalgt kosmetisk kirurgi«, eller at omkostninger i relation til medicinsk assisteret reproduktion uden tilknytning til en sygdomstilstand vil blive godtgjort på bekostning af godtgørelse af andre lægeudgifter. Der er derfor ikke bevis for, at afgørelse nr. 7673 kan danne en slags præcedens for sådanne udvidelser.

50.      Selv om det ikke kan udelukkes, at en samlet stigning i de lægeudgifter, der godtgøres i henhold til den fælles sygeforsikringsordning, eventuelt engang i fremtiden kan fremprovokere en ændring af reglerne for satsen for bidraget til denne ordning, er muligheden herfor desuden ikke af direkte eller umiddelbar relevans og giver ikke aktuelt appellanten klage- og søgsmålskompetence i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, og artikel 91, stk. 1, til at anfægte afgørelse nr. 7673 (33). Ved at henholde sig til den hævdede fremtidige indvirkning på den fælles sygeforsikringsordning af godtgørelse af omkostninger relateret til medicinsk assisteret reproduktion uden tilknytning til en sygdomstilstand anerkender appellanten desuden implicit, at hans interesser ikke er direkte og umiddelbart berørt.

51.      Appellanten har med hensyn til den appellerede kendelses præmis 42 også anført (34), at eftersom han er tvunget til at finansiere ulovlige godtgørelser, behøver han ikke at bevise, at den fælles sygeforsikringsordning finansielle balance er truet (35), for at hans søgsmålskompetence kan fastslås.

52.      Det skal fremhæves, at appellanten konsekvent i sine indlæg har erklæret sig uenig i, at det følger af den appellerede kendelse, at medmindre satsen for bidraget til den fælles sygeforsikringsordning forhøjes, kan han ikke anfægte et ulovligt træk på dette bidrag (36). Dette generelle argument, og det mere specifikke argument vedrørende den appellerede kendelses præmis 42, er klart udtryk for en sammenblanding af et søgsmåls realitet med dets formalitet. I den appellerede kendelse undersøgte Retten formaliteten vedrørende appellantens søgsmål lige efter den formalitetsindsigelse, som Domstolen havde rejst. Kun hvis søgsmålet findes at kunne antages til realitetsbehandling, undersøges i sådanne tilfælde sagens realitet, og følgelig – i denne sag – spørgsmålet om lovligheden af afgørelse nr. 7673 (37).

53.      Hvis den indledende formalitetsbarriere ikke overvindes, bliver undersøgelsen af et søgsmåls realitet principielt overflødig. Fraværet af en sådan undersøgelse er ikke et uheldigt biprodukt af reglerne om søgsmålskompetence eller en nægtelse af effektiv domstolsbeskyttelse, men snarere resultatet af Unionens retsinstansers bevidste valg (38) om at sikre tilstrækkelig nærhed mellem en procederende part og den sag, der føres proces om, således at søgsmål, der ikke tjener noget åbenbart nyttigt formål i forhold til at beskytte den procederende parts rettigheder og interesser, kan undgås. Hvis de regler om søgsmålskompetence, som appellanten advokerer for (39), blev anvendt ud i yderste konsekvens, kunne dette potentielt åbne dørene for retstvister i offentlighedens interesse eller actio popularis anlagt af enhver EU-tjenestemand, der bidrager til EU-budgettet ved at betale indkomstskat eller socialsikringsbidrag (40), og som ønsker at anfægte lovligheden af EU’s budgetudgifter. Vedtægtens artikel 90 og 91 og retspraksis herom udelukker udtrykkeligt denne mulighed. Jeg kan ikke godtage appellantens argument om, at disse regler om søgsmålskompetence begrænser retten til effektiv domstolsprøvelse som sikret ved chartrets artikel 47 (41), og jeg mener i øvrigt, at de dog er i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 1, eftersom de er fastlagt i lovgivningen (42) og respekterer denne rettigheds væsentligste indhold (43) og proportionalitetsprincippet.

VI.    Forslag til afgørelse

54.      I lyset af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at appellantens argumenter vedrørende præmis 31-35, 38, 41 og 42 i Den Europæiske Unions Rets kendelse af 13. februar 2025, EN mod Den Europæiske Unions Domstol (T-366/24, EU:T:2025:164), skal forkastes som ugrundede.

1 –      Originalsprog: engelsk.

2 –      T-366/24, EU:T:2025:164.

3      Kommissionens afgørelse C(2023) 7673 final af 17.11.2023 om ændring af afgørelse C(2007) 3195 om almindelige gennemførelsesbestemmelser for godtgørelse af lægeudgifter (herefter »afgørelse nr. 7673«).

4 –      Ifølge appellanten betyder afgørelse nr. 7673 også, at »enhver fertil og rask person har ret til dækning fra den fælles sygeforsikringsordning af omkostningerne til indsamling og langtidsopbevaring af deres kønsceller med henblik på fremtidig medicinsk assisteret reproduktion«.

5 –      Den fælles ordning, der blev undertegnet på Den Europæiske Unions Domstols vegne den 24. november 2005 af Domstolens præsident og justitssekretær, trådte i kraft den 1. december 2005.

6 –      I den appellerede kendelses præmis 17-25 fastslog Retten bl.a., at kun appellantens lønseddel for december 2023 kunne udgøre genstanden for søgsmålet for Retten. Retten fastslog desuden, at appellantens senere lønsedler alene var bekræftende akter og derfor ikke kunne være genstand for et annullationssøgsmål. Retten fastslog også, at Domstolens klageudvalgs afgørelse af 19. april 2024 om afvisning af appellantens klage ikke udgjorde en akt, der gik ham imod. I den foreliggende appel har appellanten anfægtet Rettens afgørelse om, at hans søgsmål måtte afvises hvad angår hans lønsedler efter december 2023. Han anerkender dog Rettens udtalelse i den appellerede kendelses præmis 18-20 og 23 og 24 om, at Rettens afgørelse om uantageligheden af disse lønsedler ikke har indvirkning på hans rettigheder og interesser. Appellantens appel er derfor rettet imod den appellerede kendelses præmis 28-51 og vedrører alene Rettens afgørelse om hans lønseddel for 2023.

7 –      Jf. den appellerede kendelses præmis 31-35 og 38.

8 –      Jf. den retspraksis, der er nævnt i den appellerede kendelses præmis 32.

9 –      Dom af 15.12.2022, Picard mod Kommissionen (C-366/21 P, EU:C:2022:984, præmis 96 og den deri nævnte retspraksis), og af 12.12.2024, DD mod FRA (C-130/22 P, EU:C:2024:1018, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).

10 –      Dom af 27.11.2025, Heßler mod Kommissionen (C-137/24 P, EU:C:2025:918, præmis 30 og 31 og den deri nævnte retspraksis). En foranstaltning kan kvalificeres som en »bebyrdende retsakt« i forhold til en tjenestemand ikke alene, når den tilsidesætter eller påvirker en subjektiv ret, der er tildelt denne tjenestemand, men tillige mere overordnet, når den væsentligt ændrer vedkommendes retsstilling (dom af 18.6.2020, Kommissionen mod RQ, C-831/18 P, EU:C:2020:481, præmis 49). I denne dom fandt Domstolen, at en afgørelse om ophævelse af en EU-tjenestemands retlige immunitet i en national strafferetlig procedure udgjorde »en akt, der går ham imod« som omhandlet i vedtægten. Domstolen fastslog, at spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning skaber en subjektiv ret for den pågældende var uden betydning for denne kvalificering.

11 –      Dom af 12.12.2024, DD mod FRA (C-130/22 P, EU:C:2024:1018, præmis 73 og den deri nævnte retspraksis).

12 –      Dom af 25.5.2000, Kögler mod Domstolen (C-82/98 P, EU:C:2000:282, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis). Jf. også dom af 19.1.1984, Andersen m.fl. mod Parlamentet (262/80, EU:C:1984:18, præmis 4).

13 –      Jf. vedtægtens artikel 90, stk. 2, og artikel 91, stk. 3. Jf. også dom af 23.4.2008, Pickering mod Kommissionen (F-103/05, EU:F:2008:45, præmis 75 og 76).

14 –      I dom af 18.4.2024, Dumitrescu m.fl. mod Kommissionen og Domstolen (C-567/22 P – C-570/22 P, EU:C:2024:336), annullerede Domstolen på grundlag af en ulovlighedsindsigelse en række afgørelser truffet af EU-institutioner om visse tjenestemænds ret til et fast beløb til dækning af rejseudgifter i henhold til artikel 8, stk. 2, andet afsnit, i bilag VII til vedtægten. Domstolen annullerede også deres lønsedler for juni eller juli 2014, eftersom de pågældende afgørelser var afspejlet i disse lønsedler for første gang. Jf. nærmere dom af 15.6.2022, Dumitrescu og Schwarz mod Kommissionen (T-531/16, EU:T:2022:362, præmis 8, 21 og 25).

15 –      Dom af 12.12.2019, Tàpias mod  Rådet (T-527/16, EU:T:2019:856, præmis 35 og 36 og den deri nævnte retspraksis). Jf. også dom af 23.4.2008, Pickering mod Kommissionen (F-103/05, EU:F:2008:45, præmis 72-76).

16 –      Dom af 19.1.1984, Andersen m.fl. mod Parlamentet (262/80, EU:C:1984:18, præmis 4).

17 –      Dom af 12.12.2019, Tàpias mod  Rådet (T-527/16, EU:T:2019:856, præmis 37, 38 og 51-53 og den deri nævnte retspraksis).

18 –      Dom af 27.4.2023, HC mod Kommissionen (C-102/22 P, EU:C:2023:351, præmis 63-66 og den deri nævnte retspraksis). Jf. ligeledes dom af 16.3.2023, Kommissionen mod Calhau Correia de Paiva (C-511/21 P, EU:C:2023:208, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis). Jf. med hensyn til lønsedler dom af 4.10.2018, Tataram mod Kommissionen (T-546/16, EU:T:2018:644, præmis 49). Retten afviste et søgsmål med påstand om annullation af en tjenestemands lønseddel, bl.a. med den begrundelse, at ulovlighedsindsigelsen vedrørte en retsakt, der var uden betydning for afgørelsen af tvisten og ikke havde nogen direkte retlig forbindelse hermed.

19 –      Dom af 12.12.2019, Tàpias mod Rådet (T-527/16, EU:T:2019:856, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis). Jf. analogt dom af 5.3.2020, Credito Fondiario mod SRB (C-69/19 P, EU:C:2020:178, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis), og kendelse af 28.6.1993, Donatab m.fl. mod Kommissionen (C-64/93, EU:C:1993:266, præmis 19 og 20 og den deri nævnte retspraksis).

20 –      I replikken i denne appelsag har appellanten anført, at appelindstævnte og Retten fortolkede hans søgsmål fejlagtigt. Han har fremhævet, at ulovlighedsindsigelsen ikke blot er rettet mod afgørelse nr. 7673, men mod kombinationen af denne afgørelse med vedtægtens artikel 72, stk. 1, fjerde afsnit, og den fælles ordnings artikel 3, stk. 1, første afsnit. Det skal imidlertid fremhæves, at appellanten i sine indlæg for Retten anførte, at den hævdede ulovlighed fulgte af afgørelse nr. 7673 alene og ikke af vedtægten eller den fælles ordning. I denne henseende anførte appellanten, at han blot havde udvidet ulovlighedsindsigelsen til at omfatte disse foranstaltninger »for en sikkerheds skyld«. I den appellerede kendelses præmis 49 fastslog Retten, at selv hvis ulovlighedsindsigelsen efter udvidelsen til at omfatte vedtægtens artikel 72, stk. 1, fjerde afsnit, og den fælles ordnings artikel 3, stk. 1, første afsnit, kunne antages til realitetsbehandling, havde denne udvidelse ikke betydning for Rettens resultater i den appellerede kendelses præmis 34, 35 og 41.

21 –      Kendelse af 26.9.2022, OO mod EIB (T-134/22, EU:T:2022:616, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis), dom af 12.12.2019, Tàpias mod Rådet (T-527/16, EU:T:2019:856, præmis 37), og af 28.6.2006, Grünheid mod Kommissionen (F-101/05, EU:F:2006:58, præmis 43).

22 –      Jf. navnlig dom af 12.12.2019, Tàpias mod Rådet (T-527/16, EU:T:2019:856, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).

23 –      Det fremgår klart af den appellerede kendelses præmis 36 og 37, at Rettens ræsonnement vedrørende appellantens finansielle interesser finder anvendelse mutatis mutandis på hans ideelle interesser. I appellen har appellanten, selv om han er af den opfattelse, at Rettens ræsonnement i disse præmisser er fejlagtigt, ikke rejst nogen egentlig kritik af det forhold, at Retten behandlede begge typer interesser på samme måde.

24 –      Det kan ikke udelukkes, at der foreligger en akt, som går en enkeltperson imod, blot fordi den retspraksis, der er nævnt i den appellerede kendelses præmis 32 og 33, ikke finder anvendelse på de faktiske omstændigheder. Jf. i denne henseende appellantens argument som anført i punkt 26 i dette forslag til afgørelse. Det må erindres, at det afgørende kriterium ved bedømmelsen af søgsmålskompetence i personalesager er, om den anfægtede akt eller foranstaltning har retligt bindende virkninger, som kan berøre en enkeltpersons interesser direkte og umiddelbart gennem en væsentlig ændring af vedkommendes retsstilling.

25 –      Og på det forhold, at appellantens lønseddel derfor ikke viste nogen åbenbar ændring.

26 –      »[...] der kan påvirke opgørelsen af de beløb, der er angivet på lønsedlen«, jf. den appellerede kendelses præmis 41.

27 –      Som der også er henvist til i den appellerede kendelses præmis 34.

28 –      Hvis Retten havde støttet sit ræsonnement om manglende søgsmålskompetence alene på fraværet af nogen åbenbar ændring af bidragssatsen, som igen var afspejlet i appellantens lønseddel, ville den efter min opfattelse have undladt at behandle muligheden for, at hans finansielle og ideelle interesser kunne blive direkte og umiddelbart berørt på en anden måde gennem hans tilslutning til den fælles sygeforsikringsordning. I en sag som den foreliggende er det afgørende med hensyn til spørgsmålet om søgsmålskompetence ikke blot det forhold, at satsen for det bidrag, som en tjenestemand betaler til den fælles sygeforsikringsordning, ikke blev ændret, men – mere grundlæggende – hvorfor den ikke blev ændret. Dette spørgsmål, der er relateret til den retlige baggrund for vedtagelsen afgørelse nr. 7673, behandlede Retten i den appellerede kendelses præmis 41.

29 –      Jf. også den appellerede kendelses præmis 40.

30 –      Jf. punkt 28 i dette forslag til afgørelse.

31 –      I denne betragtning er det anført, at »der er behov for at forenkle de nuværende regler ved at ophæve forudsætningen om en sygdomstilstand for adgang til [medicinsk assisteret] reproduktion i de tilfælde, hvor dette er berettiget for at begrænse administrative vanskeligheder og klager vedrørende godtgørelse. [...]«

32 –      I lyset af den »samfundsmæssige udvikling i retning af støtte til bred adgang til forældreskab«, jf. tredje betragtning til afgørelse nr. 7673.

33 –      Dette ville med størst sandsynlighed ske i forbindelse med en overordnet vurdering af den fælles sygeforsikringsordnings finansielle levedygtighed.

34 –      Jf. punkt 28 i dette forslag til afgørelse.

35 –      Eller at bidragssatsen eller godtgørelsen af lægeudgifter vil blive påvirket i fremtiden.

36 –      Jf. navnlig punkt 18 i appelskriftet.

37 –      Medmindre spørgsmålet om sagens antagelse til realitetsbehandling henskydes til afgørelse i forbindelse med realiteten. Unionens retsinstanser har også ret til at vurdere, om det hvad angår realiteten er berettiget efter den enkelte sags omstændigheder af hensyn til god retspleje at frifinde sagsøgte uden at tage stilling til formaliteten. Jf. i denne retning dom af 26.2.2002, Rådet mod Boehringer (C-23/00 P, EU:C:2002:118, præmis 51 og 52). Retten tog ingen af disse proceduremæssige skridt i den foreliggende sag.

38 –      Gennem vedtagelse af regler om søgsmålskompetence i søgsmål, der involverer EU-tjenestemænd omfattet af vedtægten.

39 –      Appellanten advokerer i det væsentlige for regler om søgsmålskompetence, der ville gøre det muligt for ham at anlægge sag til prøvelse af lovligheden af ethvert aspekt af den måde, hvorpå hans bidrag til den fælles sygeforsikringsordning bruges.

40 –      Hvis størrelse er afspejlet i vedkommendes lønseddel.

41 –      Det skal fremhæves, at appellanten ikke anfægter reglerne om formaliteten i vedtægten i sig selv, men snarere anvendelsen heraf i den foreliggende sag.

42 –      Hvorved de sikrer retssikkerhed og lighed for loven.

43 –      På grund af deres brede anvendelsesområde.