–

Teritorialna direktsia »Severna morska« kam Agentsia Mitnitsi, der er indtrådt i Mitnitsa Varnas rettigheder, ved S.K. Kirilova, M.F. Bosilkova-Kolipatkova og B. Borisov, som befuldmægtigede,

–

»Schenker« EOOD ved advokat G. Goranov,

–

den bulgarske regering ved L. Zaharieva og E. Petranova, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved I. Zaloguin, V. Bottka og M. Kocjan, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9. oktober 2013 om EU-toldkodeksen (EUT 2013, L 269, s. 1).

2

Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Teritorialna direktsia »Severna morska« kam Agentsia Mitnitsi (områdedirektorat »Nord« under det nationale toldagentur, Bulgarien, herefter »toldmyndigheden i Varna«) og »Schenker« EOOD vedrørende sanktioner, som »Schenker« EOOD er blevet pålagt som indehaver af en bevilling til toldoplag til oplagring af varer som følge af et tyveri af varer, som denne havde i sin varetægt.

3

Følgende fremgår af 45. betragtning til forordning nr. 952/2013:

»Det er hensigtsmæssigt, at der på EU-plan fastlægges regler for toldmyndighedernes tilintetgørelse eller bortskaffelse på anden måde af varer, eftersom disse spørgsmål tidligere har krævet national lovgivning.«

4

Denne forordnings artikel 42, stk. 1 og 2, fastsætter:

»1.   Hver enkelt medlemsstat indfører sanktioner for manglende overholdelse af toldlovgivningen. Sanktionerne skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.

2.   Hvis administrative sanktioner anvendes, kan de eksempelvis antage en af eller begge følgende former:

5

Nævnte forordnings artikel 79 med overskriften »Toldskyld, der opstår som følge af en manglende efterlevelse« bestemmer i stk. 1 og 3:

»1.   For så vidt angår varer, der er importafgiftspligtige, opstår der toldskyld ved import ved manglende overholdelse af:

[…]

3.   I de tilfælde, der er omhandlet i stk. 1, litra a) og b), er debitor en af følgende:

[…]«

6

Samme forordnings artikel 198 har følgende ordlyd:

»1.   Toldmyndighederne træffer alle nødvendige foranstaltninger, herunder konfiskering og salg eller tilintetgørelse, for at bortskaffe varer i følgende tilfælde:

[…]

3.   Omkostningerne ved de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger afholdes:

[…]«

7

I artikel 242, stk. 1, i forordning nr. 952/2013 bestemmes:

»Bevillingshaveren og den person, der er ansvarlig for proceduren, er ansvarlige for følgende:

8

Artikel 233, stk. 6, i Zakon za mitnitsite (toldloven, DV nr. 15 af 6.2.1998) i den affattelse, der finder anvendelse på omstændighederne i hovedsagen (herefter »toldloven«), bestemmer:

»Varer, der er genstand for smugleri, kan konfiskeres til fordel for staten, uanset ejerskabet, og såfremt de ikke er til rådighed eller er blevet fjernet, anordnes betaling af erstatning for deres værdi, som ved import svarer til deres toldværdi og ved eksport svarer til varernes værdi.«

9

Toldlovens artikel 234a, stk. 1 og 3, er affattet således:

»1.   Den, der unddrager varer under midlertidig opbevaring eller varer, der er angivet til en toldprocedure eller til reeksport, uden at opfylde de betingelser, der er fastsat i lovgivningen eller bestemt af toldmyndighederne, straffes med bøde – for fysiske personer – eller med en finansiel sanktion – for juridiske personer og enkeltmandsvirksomheder – på mellem 100 og 200% af varernes toldværdi, og i tilfælde af eksport af værdien af de varer, der er genstand for overtrædelsen.

[…]

3.   I de i stk. 1 og 2 nævnte tilfælde finder bestemmelserne i artikel 233, stk. 6, 7 og 8, tilsvarende anvendelse.«

10

Den 16. marts 2017 indgav Teld Consulting OOD en toldangivelse om henførsel af 13 containere med krydsfiner under toldoplagsproceduren. Angivelsen blev foretaget i Balkantrade Properties EOOD’s navn og for dette selskabs regning.

11

Efter gennemførelse af toldformaliteterne i forbindelse med toldoplagsproceduren skulle disse containere transporteres til et toldoplag, der drives og administreres af Schenker i overensstemmelse med den toldoplagsbevillling, som dette firma er indehaver af.

12

Schenker bemyndigede Fortis Trade OOD til at varetage denne transport. Undervejs blev en af containerne tillige med det af Fortis Trade ejede køretøj, der transporterede den, imidlertid stjålet. Følgelig blev varerne i denne container ikke leveret på Schenkers toldoplag.

13

Efter en kontrol foretaget af Varnas toldinspektion (Bulgarien) på dette toldoplag blev det konstateret, at ikke alle de varer, som var genstand for toldoplagsproceduren, befandt sig på det nævnte toldoplag. En afgørelse om, at der var konstateret en administrativ overtrædelse af toldlovens artikel 234a, stk. 1, blev følgelig truffet over for Schenker med henvisning til, at dette selskab havde unddraget en del af de varer, som var blevet henført under toldoplagsproceduren, fra toldtilsyn. På dette grundlag udstedte direktøren for toldmyndigheden i Varna en afgørelse, hvorved Schenker i overensstemmelse med toldlovens artikel 233, stk. 6, og artikel 234a, stk. 1 og 3, blev pålagt en finansiel sanktion på et beløb på 23826,06 bulgarske leva (BGN) (ca. 12225 EUR), og dette selskab blev tilpligtet at betale et beløb i samme størrelsesorden svarende til værdien af de manglende varer.

14

Ved behandlingen af den af Schenker anlagte sag til prøvelse af denne afgørelse annullerede Varnenski rayonen sad (kredsdomstolen i Varna, Bulgarien) afgørelsen. Som begrundelse anførte kredsdomstolen bl.a., at tyveriet udgjorde et tilfælde af force majeure, og at der ikke forelå nogen årsagssammenhæng mellem en ulovlig handling eller en ulovlig undladelse fra selskabets side og konsekvensen af tyveriet, dvs. den omstændighed, at toldmyndighederne var forhindret i at tilgå de varer, der var underlagt toldtilsyn, og udøve deres kontrol.

15

Toldmyndigheden i Varna har iværksat kassationsappel ved den forelæggende ret, Administrativen sad Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien). Toldmyndigheden har gjort gældende, at der ved anvendelsen af toldoplagsproceduren er indtrådt en forpligtelse til ikke at unddrage varerne toldtilsyn, og at det pågældende tyveri ikke udgør force majeure, der kan udelukke lagerindehaverens ansvar.

16

Den forelæggende ret har konstateret, at Schenker blev pålagt to administrative sanktioner. Ifølge den forelæggende ret er den sanktion, der består i betaling af de stjålne varers værdi, ikke omfattet af nogen af de sanktionsformer, der er fastsat i artikel 42, stk. 2, i forordning nr. 952/2013, og der er heller ikke tale om en form for konfiskation som omhandlet i national ret. Den forelæggende ret er derfor i tvivl om, hvorvidt denne pligt til at betale varernes værdi er i overensstemmelse med den nævnte bestemmelse og med effektivitetsprincippet og proportionalitetsprincippet, henset til den omstændighed, at den kumuleres med pålæggelsen af en finansiel sanktion.

17

På denne baggrund har Administrativen sad Varna (forvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

18

I sit skriftlige indlæg har Schenker givet udtryk for den opfattelse, at det første spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det udelukkende vedrører anvendelsen af nationale bestemmelser og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt en særlig handling eller undladelse kan udgøre en overtrædelse som defineret i national ret.

19

Det bemærkes i denne henseende, at ifølge Domstolens faste praksis har Domstolen inden for rammerne af proceduren i artikel 267 TEUF, som er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens funktioner, ganske vist ikke kompetence til at fortolke national ret, og det påhviler alene den nationale ret at fastslå og vurdere de faktiske omstændigheder i hovedsagen samt at fastlægge den nøjagtige rækkevidde af nationale retsregler og administrative forskrifter (jf. dom af 3.10.2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale, C-632/18, EU:C:2019:833, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).

20

I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid af selve ordlyden af det første spørgsmål, at den forelæggende ret herved spørger Domstolen om, hvilken fortolkning der skal anlægges af artikel 242, stk. 1, i forordning nr. 952/2013, og navnlig af begrebet »unddragelse fra toldtilsyn« i relation til denne bestemmelse, samt ønsker en besvarelse af spørgsmålet om, hvorvidt EU-retten tillader, at en sådan unddragelse gøres til genstand for en finansiel sanktion.

21

Schenker har endvidere anført, at udfaldet af tvisten i hovedsagen ikke afhænger af fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser, men af spørgsmål vedrørende de faktiske omstændigheder, nemlig fastlæggelsen af den pågældende overtrædelses konkrete gerningsmand, i hvilken egenskab han begik denne, samt fastlæggelsen af de handlinger og undladelser, som udgør en overtrædelse, der kan tilregnes denne gerningsmand.

22

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det, inden for rammerne af det samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser, som er indført ved artikel 267 TEUF, udelukkende tilkommer den nationale retsinstans på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de af de nationale retter forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i EU-retten, er Domstolen derfor i princippet forpligtet til at træffe afgørelse herom (dom af 14.3.2013, Allianz Hungária Biztosító m.fl., C-32/11, EU:C:2013:160, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis). Det er åbenbart, at dette er tilfældet i den forelæggende sag.

23

Under disse omstændigheder skal det første præjudicielle spørgsmål antages til realitetsbehandling.

24

Indledningsvis bemærkes, at artikel 242, stk. 1, litra a) og b), i forordning nr. 952/2013, der er nævnt i det første spørgsmål, vedrører ansvaret for bevillingshaveren og den person, der er ansvarlig for proceduren, i tilfælde af at varer unddrages toldtilsyn, mens dette første spørgsmål tillige vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den ansvarlige for en sådan unddragelse kan blive pålagt en finansiel sanktion fastsat i national ret, hvilket er omhandlet i andre af forordningens bestemmelser.

25

Den omstændighed, at den forelæggende ret formelt har begrænset et spørgsmål alene til fortolkningen af en bestemt EU-retlig bestemmelse, er ikke til hinder for, at Domstolen oplyser den om alle de momenter angående fortolkningen af EU-retten, som kan være til nytte ved afgørelsen af den sag, som verserer for den, uanset om den forelæggende ret henviser til dem i sit spørgsmål. Det tilkommer herved Domstolen af samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den forelæggende ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (jf. dom af 18.9.2019, VIPA, C-222/18, EU:C:2019:751, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

26

Følgelig skal det antages, at den forelæggende ret med det første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om forordning nr. 952/2013 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken indehaveren af en bevilling til toldoplag til oplagring af varer, i tilfælde af tyveri af varer, der er henført under toldoplagsproceduren, pålægges en finansiel sanktion for overtrædelse af toldreglerne.

27

Det fremgår af Domstolens praksis, at begrebet »unddragelse fra toldtilsyn«, således som det er indeholdt i forordning nr. 952/2013, skal forstås således, at det omfatter enhver handling eller undladelse, som medfører, at toldmyndighederne hindres i at få adgang, det være sig blot midlertidigt, til varer, der er undergivet toldmyndighedernes tilsyn, og at gennemføre de kontrolforanstaltninger, som er omhandlet i toldreglerne (jf. i denne retning dom af 22.11.2017, Aebtri, C-224/16, EU:C:2017:880, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).

28

Som Domstolen allerede har haft lejlighed til at fastslå, foreligger der bl.a. »unddragelse fra toldtilsyn« som omhandlet i nævnte forordning, når varer henført under en suspensionsprocedure er blevet stjålet ligesom i det foreliggende tilfælde (jf. i denne retning dom af 11.7.2013, Harry Winston, C-273/12, EU:C:2013:466, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).

29

Hvad angår den ansvarlige for en sådan unddragelse fra toldtilsyn fastsætter artikel 242, stk. 1, litra a), i forordning nr. 952/2013, at bevillingshaveren er ansvarlig for at sikre, at varer under toldoplagsproceduren ikke unddrages toldtilsyn.

30

I så henseende følger det af Domstolens faste praksis, at unddragelse af en vare fra toldtilsyn alene forudsætter, at visse objektive betingelser er opfyldt, såsom at varen ikke fysisk befinder sig på det godkendte opbevaringssted på det tidspunkt, hvor toldmyndighederne vil foretage en undersøgelse heraf (dom af 12.6.2014, SEK Zollagentur, C-75/13, EU:C:2014:1759, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).

31

Det følger heraf, at bevillingshaverens ansvar i tilfælde af unddragelse fra toldtilsyn af varer henført under toldoplagsproceduren er af objektiv karakter og derfor er uafhængig såvel af bevillingshaverens adfærd som af en tredjeparts adfærd.

32

Med hensyn til en sådan unddragelses konsekvenser for bevillingshaveren fremgår det af Domstolens praksis, at det udgør en toldovertrædelse, når der foreligger manglende overholdelse af en af forpligtelserne fastlagt i den toldlovgivning, som finder anvendelse på unddragelse af varer fra toldtilsyn, og at en manglende overholdelse i overensstemmelse med artikel 79, stk. 1, litra a), i forordning nr. 952/2013 medfører, at der opstår importtold. Så længe der ikke er gennemført en EU-retlig harmonisering på området for sådanne toldovertrædelser, er medlemsstaterne beføjede til at træffe bestemmelser om de sanktioner, som de finder passende med henblik på at sikre overholdelsen af Unionens toldregler (jf. i denne retning dom af 16.10.2003, Hannl-Hofstetter, C-91/02, EU:C:2003:556, præmis 18-20).

33

Henset til ovennævnte betragtninger må det første spørgsmål besvares med, at forordning nr. 952/2013 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken indehaveren af en bevilling til toldoplag til oplagring af varer, i tilfælde af tyveri af varer, der er henført under toldoplagsproceduren, pålægges en passende finansiel sanktion for overtrædelse af toldreglerne.

34

Den forelæggende ret ønsker med det andet spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 42, stk. 1, i forordning nr. 952/2013 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken indehaveren af en bevilling til toldoplag til oplagring af varer, i tilfælde af unddragelse fra toldtilsyn af varer, der er henført under toldoplagsproceduren, ud over en finansiel sanktion er forpligtet til at betale et beløb svarende til disse varers værdi.

35

I denne forbindelse fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at mens toldlovens artikel 234a, stk. 1, i tilfælde af unddragelse fra toldtilsyn fastsætter en finansiel sanktion, der beløber sig til mellem 100% og 200% af de unddragne varers værdi, fastsætter denne lovs artikel 234a, stk. 3, sammenholdt med artikel 233, stk. 6, at den ansvarlige for denne unddragelse skal betale et beløb svarende til disse varers værdi.

36

I deres skriftlige indlæg og i retsmødet for Domstolen har toldmyndigheden i Varna og den bulgarske regering gjort gældende, at den sidstnævnte forpligtelse ikke er en sanktion som omhandlet i artikel 42, stk. 1, i forordning nr. 952/2013, men en foranstaltning omfattet af denne forordnings artikel 198, stk. 1, litra a), i henhold til hvilken toldmyndighederne træffer alle nødvendige foranstaltninger, herunder konfiskering og salg eller tilintetgørelse, for »at bortskaffe varer«, der er blevet unddraget toldtilsyn. Da opregningen af foranstaltninger omhandlet i denne bestemmelse ikke er udtømmende, udgør denne betaling af værdien af de pågældende varer, når deres fysiske tilstedeværelse ikke kan konstateres af de kompetente myndigheder, ifølge disse interesserede parter, »en måde at bortskaffe [dem] på« i denne bestemmelses forstand, svarende til en konfiskation af disse varer til fordel for staten.

37

En sådan fortolkning kan imidlertid ikke tiltrædes.

38

Artikel 198 i forordning nr. 952/2013 er nemlig indeholdt i kapitel 4 med overskriften »Bortskaffelse af varer« under denne forordnings afsnit V. Det fremgår heraf, at de bestemmelser, der er samlet i dette kapitel, udelukkende vedrører de foranstaltninger, der skal træffes »for at bortskaffe« de varer, hvis fysiske tilstedeværelse har kunnet konstateres af de kompetente myndigheder. Denne fortolkning finder støtte i 45. betragtning til denne forordning, hvoraf det fremgår, at forordningen bl.a. har til formål på EU-plan at fastlægge regler for toldmyndighedernes tilintetgørelse af varer eller bortskaffelse heraf på anden måde.

39

Betaling af de pågældende varernes værdi kan ikke anses for at være en måde, hvorpå disse bortskaffes, og som dermed er beregnet til at opfylde dette formål.

40

Følgelig er det med rette, at den forelæggende ret kvalificerer den ansvarlige for overtrædelsens forpligtelse til, ud over en finansiel sanktion at betale et beløb svarende til værdien af de varer, som er blevet unddraget toldtilsyn, som en sanktion.

41

I henhold til artikel 42, stk. 1, i forordning nr. 952/2013 skal medlemsstaternes sanktioner for manglende overholdelse af toldlovgivningen være effektive, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have afskrækkende virkning.

42

Der skal herved mindes om, at så længe der ikke er gennemført nogen harmonisering af EU-lovgivningen på området for sanktioner ved manglende opfyldelse af betingelserne i en ved denne lovgivning indført ordning, er medlemsstaterne beføjet til at træffe bestemmelser om de sanktioner, som de finder rimelige. Medlemsstaterne skal dog udøve deres beføjelser på dette område under iagttagelse af EU-retten og dennes almindelige grundsætninger og dermed under iagttagelse af proportionalitetsprincippet (dom af 16.7.2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, præmis 21 og den deri nævnte retspraksis).

43

Navnlig må de administrative eller repressive foranstaltninger, der er tilladt i en national lovgivning, ikke overskride grænserne for, hvad der er nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt forfølges med denne lovgivning, og heller ikke være uforholdsmæssige i forhold til de pågældende formål (jf. i denne retning dom af 22.3.2017, Euro-Team og Spirál-Gép, C-497/15 og C-498/15, EU:C:2017:229, præmis 40 og 58 samt deri nævnte retspraksis).

44

I det foreliggende tilfælde synes en forpligtelse til at betale et beløb svarende til værdien af de varer, som er blevet unddraget toldtilsyn, ikke at være forholdsmæssig, hvilket gælder uanset den omstændighed, at denne sanktion føjes til den sanktion, som er omhandlet i toldlovens artikel 234a, stk. 1. En sanktion, der beløber sig til et sådant beløb, går nemlig ud over grænserne for, hvad der er nødvendigt for navnlig at sikre, at varer under toldoplagsproceduren ikke unddrages toldtilsyn.

45

I denne henseende skal det bemærkes, at de sanktioner, der er fastsat i artikel 42 i forordning nr. 952/2013, ikke tilsigter at sanktionere formodede svigagtige eller ulovlige aktiviteter, men enhver overtrædelse af toldlovgivningen (jr. analogt dom af 16.7.2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, præmis 31).

46

Som Kommissionen har anført i sit skriftlige indlæg, forekommer en sanktion som den, der er omhandlet i toldlovens artikel 234a, stk. 3, sammenholdt med denne lovs artikel 233, stk. 6, desuden at være uforholdsmæssig i forhold til den toldskyld, der er opstået som følge af unddragelsen fra toldtilsyn af varer henført under toldoplagsproceduren.

47

Henset til det ovenstående må det andet spørgsmål besvares med, at artikel 42, stk. 1, i forordning nr. 952/2013 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, i henhold til hvilken indehaveren af en bevilling til toldoplag til oplagring af varer, i tilfælde af unddragelse fra toldtilsyn af varer, der er henført under toldoplagsproceduren, ud over en finansiel sanktion er forpligtet til at betale et beløb svarende til disse varers værdi.

48

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret: