1. 

Verwaltungsgericht Stuttgart (forvaltningsdomstolen i Stuttgart, Tyskland) ønsker med denne anmodning om præjudiciel afgørelse vejledning om fortolkningen af forordning (EF) nr. 1013/2006 om overførsel af affald ( 2 ). Retten ønsker afklaring af, om en affaldsstrøm hovedsageligt bestående af papirprodukter bør kategoriseres som såkaldt »grønt« affald og derfor underlagt den fleksible kontrolprocedure i forordningen. Den forelæggende ret har også spurgt, om sådant affald fortsat kan kategoriseres som »grønt«, hvis det indeholder op til 10% interfererende stoffer.

2.

Anvendelsesområdet for Baselkonventionen om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelsen heraf ( 3 ) er defineret i artikel 1. I henhold til artikel 1, stk. 1, litra a), er »farligt affald« underlagt reglerne om grænseoverskridende transport ( 4 ). Artikel 1, stk. 2, bestemmer, at affald, som falder ind under en af de i bilag II nævnte kategorier, også er omfattet af reglerne om grænseoverskridende transport; De er omfattet af en bredere kategori for »andet affald« i overensstemmelse med Baselkonventionen ( 5 ).

3.

Artikel 2, stk. 8, specificerer, at »»[m]iljømæssigt forsvarlig håndtering af farligt affald og andet affald« [betyder] at træffe alle praktisk mulige foranstaltninger for at sikre, at farligt affald eller andet affald håndteres på en sådan måde, at den menneskelige sundhed og miljøet beskyttes mod skadevirkninger, som sådant affald kan forårsage«.

4.

Baselkonventionen blev ændret til at omfatte bilag IX, som trådte i kraft den 6. november 1998. Det indledende punkt i bilaget anfører, at »affald indeholdt [heri ikke er] affald, der er omfattet af denne konventions artikel 1, stk. 1, litra a), medmindre det indeholder materiale, der er anført i bilag 1, i en sådan udstrækning, som gør, at det udviser en egenskab i henhold til bilag III«. Konventionens afsnit B3 dækker »affald, der hovedsagelig består af organiske bestanddele, og som kan indeholde metaller og uorganisk materiale«. Indgang B3020 vedrører »Papir, pap og papirprodukter« ( 6 ).

5.

Rådet bemyndigede medlemsstaterne til på vegne af (daværende) Fællesskabet at stemme for OECD-Rådets beslutning (2001)107/final, om revision af beslutning C(92)39/final om kontrol med grænseoverskridende overførsel af affald til nyttiggørelse (herefter »OECD-beslutningen«) ( 7 ). Beslutningen blev bindende for medlemsstaterne og Fællesskabet ved gennemførelsen af de nødvendige fællesskabsprocedurer.

6.

Kapitel II, del B, indfører en kontrolordning med to niveauer, der skal anvendes på grænseoverskridende overførsel af affald. Punkt 2, litra a), bestemmer, at »den grønne kontrolprocedure« finder anvendelse på affald, der er anført i bilag IX til Baselkonventionen (herefter »affald på den grønne liste«) ( 8 ).

7.

I henhold til punkt 4, litra a), i kapitel II, del B, bevarer et medlemsland en ret »til undtagelsesvist at kontrollere visse affaldstyper på en anden måde i overensstemmelse med national lovgivning og internationale retsregler med henblik på at beskytte menneskers sundhed og miljøet«. I overensstemmelse med punkt 4, litra b), kan et medlemsland regulere affald på den grønne liste, som om det var underlagt de strengere krav i den orange procedure ( 9 ).

8.

Punkt 8 i kapitel II, del B, bestemmer, at »blandet affald, der ikke henhører under en enkelt indgang, er underlagt den følgende kontrolprocedure:

9.

Del C har overskriften »Grøn kontrolprocedure«. Den bestemmer, at »[g]rænseoverskridende overførsel af affald, der er underlagt den grønne kontrolprocedure, er underlagt alle eksisterende kontroller, som sædvanligvis anvendes i handelstransaktioner.

Uanset om affaldet er opført på listen over affald, der er underlagt den grønne kontrolprocedure (tillæg 3), kan det ikke være underlagt den grønne kontrolprocedure, hvis det er forurenet med andre materialer i en sådan udstrækning, at det a) øger den risiko, der er forbundet med affaldet, hvilket i tilstrækkelig grad gør det egnet til at være underlagt den orange kontrolprocedure, når der tages hensyn til kriterierne i tillæg 6 til denne beslutning, eller (b) er til hinder for en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af affaldet« ( 10 ).

10.

Følgende er anført i betragtningerne til forordning nr. 1013/2006:

11.

Artikel 1, stk. 1, bestemmer, at forordning nr. 1013/2006 indfører procedurer og kontrolordninger for overførsel af affald, der afhænger af overførslens oprindelse, bestemmelsessted og rute, affaldstypen og den behandling, affaldet skal gennemgå ved bestemmelsesstedet. I medfør af artikel 1, stk. 2, litra a), finder forordningen bl.a. anvendelse på overførsler mellem medlemsstater.

12.

Artikel 2 indeholder en række definitioner, hvoraf de følgende er relevante:

»»[A]ffald« [betyder] affald som defineret i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/12/EF om affald [ ( 19 )], som indehaveren skiller sig af med eller agter at skille sig af med [ ( 20 )].

»[F]arligt affald« [betyder] affald som defineret i […] direktiv 91/689/EØF […] [ ( 21 )].

»[B]landet affald« [betyder] affald, der opstår ved forsætlig eller uforsætlig sammenblanding af to eller flere forskellige affaldstyper, og for hvilken der ikke findes en enkelt indgang i bilag III, III B, IV og IV A. En enkelt overførsel af affald, der består af to eller flere indbyrdes adskilte affaldstyper, er ikke blandet affald [ ( 22 )].

[…]

»[N]yttiggørelse« [betyder] nyttiggørelse som defineret i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2006/12[…] [ ( 23 )].

[…]

»[M]iljømæssigt forsvarlig håndtering« [betyder] alle praktisk mulige foranstaltninger er truffet til at sikre, at affald håndteres på en sådan måde, at folkesundheden og miljøet beskyttes mod de negative virkninger, der måtte opstå i forbindelse med sådant affald [ ( 24 )].

[…]

»Basel-konventionen« [betyder] Basel-konventionen af 22. marts 1989 om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelse heraf [ ( 25 )].

»OECD-beslutningen« [betyder] OECD-Rådets beslutning C(2001)107/final om revision af beslutning C(92)39/final om kontrol med grænseoverskridende overførsel af affald bestemt til nyttiggørelse [ ( 26 )]«.

13.

Artikel 3 er den første bestemmelse i afsnit II (»Overførsler inden for Fællesskabet med eller uden transit gennem tredjelande«). Artikel 3, stk. 1, litra a), bestemmer, at overførsler af alt affald bestemt til nyttiggørelse er underlagt proceduren med forudgående anmeldelse i artikel 4 (jeg indskyder: en procedure, som er både administrativt tidskrævende og forholdsvis bekostelig) ( 27 ). I overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, litra b), er visse affaldstyper bestemt til nyttiggørelse også underlagt denne procedure. Disse omfatter »affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III, III B, IV eller IV A« og »blandet affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III, III B, IV eller IV A, medmindre det er anført i bilag III A« ( 28 ). Artikel 3, stk. 2, bestemmer, at de generelle oplysningskrav i artikel 18 (en mindre byrdefuld procedure) finder anvendelse på affald bestemt til nyttiggørelse opregnet i bilag III eller IIIB og på »blandet affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III, bestående af to eller flere affaldstyper, der er anført i bilag III, forudsat at dette blandede affalds sammensætning ikke vil indvirke negativt på en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse, og forudsat, at sådant blandet affald er anført i bilag III A i overensstemmelse med artikel 58« ( 29 ). Alt affald, der er omfattet af artikel 3, stk. 2, er affald på den grønne liste.

14.

Artikel 4 har overskriften »Anmeldelse« og finder anvendelse, når anmelderen agter at overføre affald som nævnt i artikel 3, stk. 1, litra a) eller b). Anmelderen skal indgive en forudgående skriftlig anmeldelse til og gennem den kompetente afsendelsesmyndighed. Anmelderen skal indgive anmeldelsesformularen og transportformularen som anført i forordningen, indgå en kontrakt med modtageren, stille en finansiel sikkerhed og foretage en anmeldelse i henhold til artikel 4 (herefter »proceduren for forhåndsanmeldelse«).

15.

Artikel 18 indeholder »[g]enerelle oplysningskrav« og bestemmer, at affald som omhandlet i bl.a. artikel 3, stk. 2, er omfattet af de proceduremæssige krav heri. Den person, der står for overførslen under afsendelseslandets jurisdiktion, skal sikre sig, at affaldet ledsages af den formular, der er indeholdt i bilag VII til forordningen. Formularen skal underskrives af denne person og af nyttiggørelsesanlægget (eller laboratoriet) og modtageren, når affaldet modtages (herefter »den grønne kontrolprocedure«) ( 30 ).

16.

Artikel 28, stk. 1, bestemmer, at »[h]vis de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder ikke kan blive enige om klassifikationen hvad angår sondringen mellem affald og ikke-affald, skal sagens genstand anses for at være affald. Dette berører ikke bestemmelseslandets ret til at behandle det overførte materiale efter bestemmelserne i dets nationale lovgivning, når materialet er ankommet, og såfremt den nationale lovgivning er i overensstemmelse med [Den Europæiske Unions] eller med international ret«. Det bestemmes i artikel 28, stk. 2, at »[h]vis de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder ikke kan blive enige om klassifikationen af det anmeldte affald som værende anført i bilag III, III A, III B eller IV, skal affaldet anses for at være anført i bilag IV«. Affald, der er anført i bilag IV, er underlagt proceduren med forudgående anmeldelse og samtykke i artikel 4 ( 31 ).

17.

Artikel 58 bestemmer, at bilagene til forordning nr. 1013/2006 kan ændres. I henhold til artikel 58, stk. 1, har Kommissionen bemyndigelse til at vedtage delegerede retsakter til ændring af bl.a. bilag III og IIIA for at tage hensyn til ændringer, der aftales under Baselkonventionen og OECD-beslutningen.

18.

Bilag III opregner visse kategorier af affald, der er underlagt den grønne kontrolprocedure i artikel 18. Indledningen til bilag III anfører, at »[u]anset om affald står på denne liste eller ej, må det ikke underlægges de generelle oplysningskrav i artikel 18, hvis det er forurenet med andre materialer i en sådan udstrækning:

Listens del I bestemmer, at affald, der er anført i bilag IX til Baselkonventionen, er underlagt den grønne kontrolprocedure i forordningens artikel 18 ( 33 ).

19.

Bilag IIIA har overskriften »Blandinger af to eller flere affaldstyper i bilag III, som ikke er klassificeret under et enkelt nummer, jf. artikel 3, stk. 2«. Indledningen til bilag IIIA er udtrykt på samme måde som indledningen til bilag III. Punkt 3, litra g), opregner »blandinger af affald, der henhører under Basellistens B3020 begrænset til ubleget papir eller pap samt af bølgepapir eller bølgepap, andet papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af bleget kemisk masse, ikke gennemfarvet, papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af mekanisk masse (f.eks. aviser, blade og lignende tryksager)«.

20.

Del 1 i bilag V, Liste B, indarbejder bilag IX til Baselkonventionen i ordlyden af forordning nr. 1013/2006. Indgang B3020 har følgende ordlyd:

»Affald af papir, pap og papirprodukter

Nedenstående materialer, når de ikke er blandet med farligt affald:

Affald og skrot af papir eller pap af:

21.

Interseroh Dienstleistungs GmbH (herefter »Interseroh«) indsamler brugt salgsemballage (let emballage) hos private slutbrugere i hele Tyskland, som selskabet herefter sender til genanvendelse. Selskabet overfører det forbehandlede returpapir over grænsen til genanvendelse på en papirfabrik i Hoogezand (Nederlandene). Der fremstilles nyt papir og pap af returpapiret. Den nederlandske køber, ESKA Graphic Board BV (herefter »ESKA«), kræver, at returpapiret skal opfylde følgende specifikationer. Det skal bestå af mindst 90% brugte, restudtømte, systemkompatible artikler af papir, pap eller karton (PPK) samt kompositmaterialer på PPK-basis med undtagelse af væskekartoner inklusive sekundære bestanddele som etiketter osv. Affaldsstrømmen må heller ikke indeholde mere end 10% interfererende stoffer (herefter »den omtvistede affaldsblanding«) ( 34 ).

22.

Den 20. maj 2015 udtalte Raad van State (den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) i retsforhandlinger, der omfattede ESKA, at blandet returpapir, uanset indhold af interfererende stoffer, henhører under Basellistens B3020. En sådan affaldsblanding udgjorde følgelig affald på den grønne liste og er omfattet af listen over affald, der er underlagt den grønne kontrolprocedure i artikel 18 i forordning nr. 1013/2006. Retten traf denne afgørelse på grundlag af den nederlandske sprogversion af Basellistens B3020.

23.

Interseroh havde tidligere drevet virksomhed på grundlag af, at grænseoverskridende overførsler af sådant affald var underlagt en mere byrdefuld procedure med forhåndsanmeldelse i artikel 4 i forordning nr. 1013/2006. Som følge af Raad van States dom af 20. maj 2015 var selskabet imidlertid af den opfattelse, at den grønne kontrolprocedure i forordningens artikel 18 burde finde anvendelse, idet det affald, som selskabet overførte til Nederlandene til genanvendelse, burde klassificeres under Basellistens B3020 som affald på den grønne liste.

24.

Den kompetente nationale myndighed i forbundsstaten Baden-Württemberg i Tyskland, SAA Sonderabfallagentur Baden-Württemberg GmbH (herefter »SBW«), har anfægtet dette synspunkt. Myndigheden har gjort dette på grundlag af den tyske version af Basellistens B3020.

25.

Den 1. juni 2016 anlagde Interseroh sag ved den forelæggende ret med påstand om, at selskabet havde ret til at overføre den omtvistede affaldsblanding til andre EU-medlemsstater i overensstemmelse med den grønne kontrolprocedure i artikel 18 i forordning nr. 1013/2006. Den forelæggende ret ønsker følgelig afklaret, om det omtvistede affald bør klassificeres som affald på den grønne liste som omhandlet i forordningen, og har forelagt Domstolen de følgende spørgsmål:

»1) Skal artikel 3, stk. 2, i forordning […] nr. 1013/2006,

hvorefter overførsel af følgende affald bestemt til nyttiggørelse er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18, hvis mængden af det overførte affald er over 20 kg:

fortolkes således, at blandet affald af papir, pap og papirprodukter, som er sammensat således, at affaldsandelene hver for sig henhører under de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, og desuden indeholder en andel på op til 10% interfererende stoffer, henhører under Basellistens B3020 og dermed er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18 og ikke anmeldelseskravet i artikel 4?

Såfremt første spørgsmål besvares benægtende:

2) Skal artikel 3, stk. 2, i forordning […] nr. 1013/2006,

hvorefter overførsel af følgende affald bestemt til nyttiggørelse er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18, hvis mængden af det overførte affald er over 20 kg:

fortolkes således, at blandet affald af papir, pap og papirprodukter, som er sammensat således, at affaldsandelene hver for sig henhører under de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen og desuden indeholder en andel på op til 10% interfererende stoffer, ikke henhører under bilag III A, punkt 3, litra g), og dermed ikke er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18, men derimod anmeldelseskravet i artikel 4?«

26.

Interseroh, SBW, den nederlandske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Interseroh, SWB og Kommissionen deltog i retsmødet den 18. september 2019 og fremsatte mundtlige indlæg.

27.

Det er ubestridt, at det returpapir, som Interseroh overfører fra Tyskland til Nederlandene, består af en affaldsblanding og derfor er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1013/2006 ( 35 ). Som den forelæggende ret har anført, består mindst 90% af blandingen af det, der generelt kan beskrives som affald af papir, pap og papirprodukter. Affaldet omfatter også maksimalt 10% interfererende stoffer ( 36 ). Det er også ubestridt, at den omtvistede affaldsblanding skal genanvendes som omhandlet i forordningen.

28.

Der er intet i forelæggelsesafgørelsen, som antyder, at den omtvistede affaldsblanding indeholder farligt affald som defineret i de relevante EU-regler ( 37 ).

29.

Den forelæggende ret ønsker med de to stillede spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om hvorvidt affaldet kan klassificeres som affald på den grønne liste som omhandlet i forordning nr. 1013/2006? Hvilke bestemmelser i forordningen finder anvendelse på den omtvistede affaldsblanding? Er affaldet underlagt den mere byrdefulde og bekostelige procedure med forhåndsanmeldelse i artikel 4, eller finder den mindre byrdefulde grønne kontrolprocedure i artikel 18 i forordning nr. 1013/2006 anvendelse?

30.

Jeg vil derfor behandle den forelæggende rets spørgsmål sammen.

31.

Det altoverskyggende formål med forordning nr. 1013/2006 er miljøbeskyttelse. De overordnede processuelle rammer i artikel 3 i forordning nr. 1013/2006 er, at den sædvanlige procedure er, at overførsler af affald er underlagt proceduren med forhåndsanmeldelse ( 38 ). Standardkontrollen eller den normale kontrolprocedure er dermed, at artikel 4 finder anvendelse for at sikre optimalt tilsyn og kontrol for at beskytte miljøet og folkesundheden.

32.

Artikel 3, stk. 2, indeholder imidlertid en specifik bestemmelse for affald på den grønne liste bestemt til nyttiggørelse. Affald, der er anført i bilag III, eller affaldsblandinger, som ikke er klassificeret under en enkelt indgang (i dette bilag), med to eller flere affaldstyper på listen (som defineret i bilag IIIA), er underlagt den grønne kontrolprocedure, hvis sammensætningen heraf ikke indvirker negativt på en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse. For sådant affald er det passende med et lavere tilsyns- og kontrolniveau, og proceduren i forordningens artikel 18 bør følgelig finde anvendelse ( 39 ).

33.

Bør den omtvistede affaldsblanding klassificeres som affald på den grønne liste som omhandlet i forordning nr. 1013/2006?

34.

Der er tre strenge i besvarelsen af dette spørgsmål. Er den omtvistede affaldsblanding for det første omfattet af bilag III til forordningen? Hvis den ikke er, er den så for det andet omfattet af bilag IIIA til forordningen? Henset til at ingen affaldsstrømme reelt er helt uden interfererende stoffer, hvilket forureningsniveau af affald, der ellers skulle kvalificeres som affald på den grønne liste, bør for det tredje medføre, at affaldet ikke længere kan behandles i henhold til artikel 18, men i stedet kræver forhåndsanmeldelse i henhold til artikel 4?

35.

Interseroh har gjort gældende, at den omtvistede affaldsblanding er omfattet af den generelle overskrift i indgang B3020, da den omfatter affald af papir, pap og papirprodukter. Det er imidlertid ubestridt, at det affald, som Interseroh overførte fra Tyskland til Nederlandene, bestod af en blanding af returpapir (og op til 10% interfererende stoffer). I lyset af den forelæggende rets konklusion, hvorefter affaldet består af en affaldsblanding, der er omfattet af første-tredje led af indgang B3020, kan jeg ikke være enig i Interserohs indlæg.

36.

I overensstemmelse med definitionen i artikel 2, stk. 3, dækker blandet affald, der opstår ved forsætlig eller uforsætlig sammenblanding af to eller flere forskellige affaldstyper, og for hvilken der ikke findes en enkelt indgang i bl.a. bilag III. Artikel 3, stk. 2, bestemmer, at blandet affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i dette bilag, kan kvalificeres som affald på den grønne liste, hvis det består af to eller flere affaldstyper, der er anført i bilag III, og skal være angivet som en blanding i bilag IIIA.

37.

Del I i bilag III bestemmer, at affald, der er anført i bilag IX til Baselkonventionen, er underlagt den grønne kontrolprocedure. Bilag IX til konventionen er opregnet i bilag V til forordning nr. 1013/2006. Indgang B3020 i Baselkonventionen vedrørende affald af papir, pap og papirprodukter er følgelig indarbejdet i forordningen. De første tre led i indgang B3020 dækker »[a]ffald og skrot af papir eller pap« af henholdsvis: »ubleget papir eller pap samt af bølgepapir eller bølgepap«, »andet papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af bleget kemisk masse, ikke gennemfarvet« og »papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af mekanisk masse (f.eks. aviser, blade og lignende tryksager)«.

38.

De første tre led i indgang B3020 dækker dermed specifikke kategorier af returpapir. For at den pågældende affaldsstrøm er omfattet af bilag III, skal det nødvendigvis godtgøres, at den er omfattet af et specifikt led i indgang B3020. Dette følger af ordlyden af bilag III, sammenholdt med ordlyden af artikel 3, stk. 2, litra b), som udpeger de overførsler af affald, der kan være underlagt den grønne kontrolprocedure, som omfattende »blandet affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III, bestående af to eller flere affaldstyper, der er anført i bilag III, […] forudsat, at sådant blandet affald er anført i bilag III A […]« ( 40 ). Det er dermed åbenbart, at bilag III ikke dækker blandet affald, fordi det ikke passer ind i de opregnede kategorier ( 41 ).

39.

Et vanskeligere spørgsmål er, om den omtvistede affaldsblanding er omfattet af fjerde led i indgang B3020. Dette led er formuleret mindre nøjagtigt end de første tre led og dækker »andre produkter«, som omfatter, men ikke er begrænset til, lamineret pap ( 42 ) og usorteret skrot. Det kan ikke nægtes, at ordene »andre produkter« antyder en potentielt bred kategori.

40.

En række argumenter taler imidlertid mod en så bred fortolkning af »andre produkter«, at den omtvistede affaldsblanding er omfattet af denne kategori. Et højt beskyttelsesniveau for miljøet og folkesundheden er blandt formålene med forordning nr. 1013/2006 ( 43 ). Hvis ordene »andre produkter« skal fortolkes som »øvrige« eller »yderligere« kategorier af affald, vil det vende formålene med og systematikken i forordningen på hovedet.

41.

Den forelæggende ret har understreget, at det fjerde led i indgang B3020, således som den er gengivet i bilag V til forordning nr. 1013/2006, er forskellig i de forskellige sprogversioner ( 44 ). Det fremgår af fast retspraksis, at hvis dette er tilfældet med en EU-lovgivningstekst, skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i ( 45 ).

42.

Ordet »affald« er defineret i direktiv 2006/12, og denne definition anvendes også i forordning nr. 1013/2006 ( 46 ). Affald er ikke synonymt med »skrot«, som skal gives sin sædvanlige betydning og fortolkes i overensstemmelse med formålene med forordning nr. 1013/2006. I forbindelse med bilag III og ved fastlæggelsen af det, der kan kvalificeres som affald på den grønne liste, betegner ordet »skrot« et »brudstykke eller rest« eller »løsrevne stykker«, som f.eks. kan stamme fra fremstillingsprocessen for affald af papir, pap eller papirprodukter inden for indgang B3020. Denne forståelse er i overensstemmelse med de formål, der er udtrykt i 15. betragtning til forordning nr. 1013/2006, hvor det tillades, at sådant affald kan være underlagt den simplere grønne kontrolprocedure i artikel 18 ( 47 ).

43.

Forordningens opbygning antyder, at blandet affald, der ikke er klassificeret under en enkelt indgang i bilag III, kun kvalificeres som affald på den grønne liste, hvis det er omfattet af den udtømmende liste i bilag IIIA, der har overskriften »Blandinger af to eller flere affaldstyper i bilag III, som ikke er klassificeret under et enkelt nummer, jf. artikel 3, stk. 2«. Bilag IIIA ville ikke have noget formål, hvis det fjerde led i indgang B3020 regulerede sådanne affaldsstrømme.

44.

Lovgivningens tilblivelse viser, at bilagene til forordning nr. 1013/2006 blev ændret for at tage hensyn til videnskabelige og tekniske fremskridt. Visse bestemmelser, herunder bilag III og IIIA, blev ændret som følge af ændringer aftalt i henhold til Baselkonventionen og OECD-beslutningen ( 48 ). Ved forordning (EU) nr. 664/2011 ( 49 ) gennemførte Kommissionen bl.a. Det Forenede Kongeriges anmodning om, at det blev overvejet at tilføje blandinger af affald klassificeret i indgang B3020 i bilag IIIA til forordning nr. 1013/2006 ( 50 ). Med de ændringer, som Kommissionen indførte i forordning nr. 1013/2006, blev der indført en udtrykkelig bestemmelse om blandinger bestående af affald, der er omfattet af specifikke kategorier inden for en bestemt Baselliste.

45.

Disse lovgivningsmæssige ændringer antyder, at systematikken i forordning nr. 1013/2006 har til formål at sikre, at bilag III ikke dækker blandet affald, der er omfattet af to eller flere specifikke kategorier inden for en bestemt Baselliste. Jeg kan for god ordens skyld tilføje, at indledningen til bilag III antyder, at lovgiver tog hensyn til, at affald inden for anvendelsesområdet, der er underlagt den grønne kontrolprocedure, også kan indeholde et vist niveau af interfererende stoffer. Jeg vil undersøge denne problemstilling yderligere nedenfor ( 51 ).

46.

Endelig har Interseroh yderligere gjort gældende, at ordene »andre produkter« bør fortolkes udvidende, fordi Baselkonventionens indgang B3020 bygger på punkt 47.07 i det harmoniserede nomenklatursystem »HNS«, som finder anvendelse på grænseoverskridende varebevægelser for så vidt angår internationale toldforskrifter ( 52 ). I forbindelse med dette system fortolkes »andre produkter« udvidende.

47.

Anbringendet er grundlæggende mangelfuldt. Det tager ikke hensyn til, at formålene med forordning nr. 1013/2006 og HNS ikke er de samme. Første betragtning forklarer meget klart, at det altovervejende formål med forordning nr. 1013/2006 er miljøbeskyttelse, og at dets virkninger på den internationale handel kun er tilfældige. Det følger heraf, at HNS simpelthen er irrelevant for fortolkningen af det fjerde led i indgang B3020 for så vidt angår forordning nr. 1013/2006.

48.

Jeg konkluderer derfor, at den omtvistede affaldsblanding ikke er omfattet af bilag III til forordning nr. 1013/2006.

49.

Er den omtvistede affaldsblanding omfattet af bilag IIIA til forordning nr. 1013/2006?

50.

Efter min opfattelse bør svaret på dette spørgsmål være »nej« af følgende grunde.

51.

Jeg læser punkt 3, litra g), i bilag IIIA således, at det dækker blandet affald bestående af materialer, som er omfattet af et af de første tre led i indgang B3020. Med andre ord omfatter punkt 3, litra g), i bilag IIIA blandet affald bestående af materialer, som ville være omfattet af et af de første led i indgang B3020 (og derfor ville være omfattet af bilag III), hvis det ikke var i en kombineret form (dvs. hvis det ikke var en blanding). Denne forståelse er i overensstemmelse med overskriften i bilag IIIA (»Blandinger af to eller flere affaldstyper i bilag III, som ikke er klassificeret under et enkelt nummer, jf. artikel 3, stk. 2«). Den er også i overensstemmelse med den lovgivningsmæssige systematik, som bygger på den forudsætning, at Baselkonventionen og OECD-beslutningen er hjørnestenene i forordning nr. 1013/2006 ( 53 ). Disse internationale instrumenter afspejler, at affald på den grønne liste (hvoraf »affald af papir, pap og papirprodukter« udgør en kategori) bør være underlagt den grønne kontrolprocedure snarere end den procedure med forhåndsanmeldelse, der normalt finder anvendelse i henhold til artikel 4 i forordning nr. 1013/2006. Hvis andet affald, der ikke klassificeres under indgang B3020 (her affald bestående af op til 10% interfererende stoffer) ( 54 ), er blandet med affald, der ikke er omfattet af denne indgang, er de deraf følgende affaldsstrømme i princippet ikke omfattet af punkt 3, litra g), i bilag IIIA ( 55 ).

52.

Dette skyldes, at ordlyden af indledningen til bilag IIIA afspejler ordlyden af indledningen til bilag III. Det er anført, at uanset at blandet affald er anført heri, kan det ikke være underlagt den grønne kontrolprocedure, hvis det er forurenet med andre materialer. Forureningsniveauet er ikke nøjagtigt defineret. Der er opstillet to alternative kriterier, som, hvis de udløses, er til hinder for, at affaldsstrømmen behandles i henhold til den grønne kontrolprocedure. For det første skal de kompetente myndigheder fastslå, om forureningsniveauet af interfererende stoffer øger de risici, der er forbundet med affaldet, i en sådan udstrækning, at det gør proceduren med forhåndsanmeldelse for farligt affald, der fandtes i det, der var bilag III til direktiv 91/689, passende. For det andet kan den grønne kontrolprocedure i artikel 18 ikke finde anvendelse i tilfælde, hvor forureningsniveauet er således, at det er til hinder for en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af affaldet ( 56 ).

53.

Det forhold, at der er to alternative kriterier, viser, at EU-lovgiver var opmærksom på, at det er teknisk vanskeligt (hvis ikke umuligt) at sikre, at alle affaldsstrømme er helt rene. Anvendelsen af de to kriterier har til formål at tage stilling til den situation, hvor affald på den grønne liste er forurenet med andre materialer.

54.

Den her omtvistede affaldsblanding er netop sådan en sammensat form for affald ( 57 ). Er de 10% interfererende stoffer, som udgør en del af affaldsblandingen, til hinder for, at det overføres i henhold til proceduren i artikel 18?

55.

Efter min opfattelse giver punkt 3, litra g), i bilag IIIA kun mulighed for, at blandet affald som det her omtvistede kan benytte sig af den grønne kontrolprocedure, hvis det kan godtgøres, at en af de i indledningens punkt a) omtalte risici ikke foreligger (dvs. en risiko, fordi det pågældende affald har farlige egenskaber), og at de interfererende stoffer ikke er til hinder for en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af det pågældende affald [som specificeret i indledningens punkt b)].

56.

Så hvilket forureningsniveau i en affaldsblanding på den grønne liste er til hinder for, at proceduren i artikel 18 anvendes?

57.

Interseroh har anført, at den omtvistede affaldsblanding bør kunne benytte sig af den grønne kontrolprocedure. SBW, Nederlandene og Polen er uenige heri. Kommissionen har gjort gældende, at forordning nr. 1013/2006 fastsætter specifikke grænser for de interfererende stoffer, der kan tillades i affald på den grønne liste, hvilket det tilkommer de nationale myndigheder at afgøre konkret.

58.

Testen i indledningen til både bilag III og bilag IIIA er, om affaldet er »forurenet med andre materialer«i en sådan udstrækning, at: a) »de risici, der er forbundet med affaldet […] er så meget større, at det bør behandles efter proceduren med […] forhåndsanmeldelse […]«, eller b) »genvinding af affaldet på en miljømæssigt forsvarlig måde forhindres«.

59.

Om nogen af disse kriterier er opfyldt, er i det væsentlige et spørgsmål om de faktiske forhold. Nogle eller alle af de følgende faktorer er relevante: (i) de interfererende stoffers art, (ii) affaldets egenskaber, som omfatter de interfererende stoffer, og hvorvidt de er farlige, (iii) de interfererende stoffers omfang og (iv) den tilgængelige teknologi ( 58 ).

60.

De faciliteter, der står til rådighed i bestemmelsesmedlemsstaten, til miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af sådant affald kan også være forskellige mellem EU-medlemsstaterne.

61.

Den forelæggende ret har beskrevet de her omtvistede interfererende stoffer i forelæggelsesafgørelsen. Det er klart anført, at de interfererende stoffer udgør maksimalt 10% af affaldsblandingen. Forelæggelsesafgørelsen redegør dog ikke for nogen konklusioner vedrørende de faktiske forhold, og hvorvidt der kunne ske en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af sådant affald i Nederlandene, bestemmelsesmedlemsstaten.

62.

Den nederlandske regering har i sit skriftlige indlæg meget hjælpsomt understreget, at i tillæg til affald på den grønne liste består den omtvistede affaldsblanding af en sammensætning af hæfteklammer, papirklips – metal/plast, klæbende tape, plastruder fra kuverter og metaldele fra foldere. Der kan også være madrester (f.eks. pizzaæsker i pap). I Nederlandene er et niveau på 2% interfererende stoffer i praksis acceptabelt. Over denne grænse er returpapiret ikke egnet til at blive behandlet som papirmasse, og der er behov for yderligere forbehandling. I sådanne tilfælde skal de kompetente myndigheder foretage en indledende undersøgelse af nyttiggørelsesmåden for at fastslå, om proceduren med forhåndsanmeldelse bør finde anvendelse.

63.

Det fremgår af fast retspraksis, at EU-lovgivningen, så vidt muligt, skal fortolkes i sammenhæng med international lov, især når EU-bestemmelserne efter hensigten skal gennemføre en international aftale, som Den Europæiske Union har undertegnet ( 59 ). Overskriften i Basellistens B3 (hvoraf indgang B3020 udgør en del) har følgende ordlyd: »Affald, der hovedsagelig består af organiske bestanddele, og som kan indeholde metaller og uorganisk materiale.« Disse ord, sammenholdt med indledningen til bilag III og IIIA til forordning nr. 1013/2006, antyder for mig, at lovgiver var af den opfattelse, at affald kan være egnet til den grønne kontrolprocedure i henhold til artikel 18, selv hvis der er interfererende stoffer.

64.

Det skal ikke desto mindre i ethvert tilfælde afgøres, om niveauet af interfererende stoffer i blandet affald på den grønne liste er til hinder for en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af affaldet. Dette er i princippet en problemstilling vedrørende faktiske forhold, som det tilkommer de nationale kompetente myndigheder (og måske de nationale retter, hvis der er en efterfølgende retssag) at afgøre snarere end Domstolen ( 60 ). Men hvordan skal disse myndigheder vide, hvilket niveau af interfererende stoffer dette faktisk betyder?

65.

Kommissionen har med rette understreget, at lovgivningen intet siger herom.

66.

OECD’s vejledning om kontrol af grænseoverskridende transport af genanvendeligt affald ( 61 ) anfører, at en »blanding af grønt affald og mere end en de minimis mængde orange affald [ ( 62 )] […] skal underlægges den orange kontrolprocedure. Fortolkningen af ordene »en de minimis mængde« skal i mangel af internationalt accepterede kriterier defineres i overensstemmelse med nationale forskrifter og procedurer«.

67.

Det latinske udtryk »de minimis« betyder bogstaveligt talt »om minimale ting«. Det findes i juridisk forbindelse i udtrykket »de minimis non curat lex« – »loven beskæftiger sig ikke med bagateller«. Noget, som er de minimis, er så ubetydeligt, at der kan ses bort herfra.

68.

Efter min opfattelse kan det forhold, at der er interfererende stoffer med et niveau på 10%, ikke uden videre klassificeres som bagatelagtigt eller ubetydeligt. Jeg er ikke af den opfattelse, at det kan antages, at dette niveau af interfererende stoffer ikke medfører vanskeligheder for en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse af den omtvistede affaldsblanding ( 63 ). Det står imidlertid Interseroh frit for at fremlægge de nødvendige videnskabelige beviser for at overbevise SWB om, at det blandede affald, som selskabet ønsker at overføre, ikke er i strid med enten punkt a) eller punkt b) i indledningen til bilag IIIA i forordning nr. 1013/2006.

69.

Hvad er da det passende niveau?

70.

Formålene med forordning nr. 1013/2006 omfatter en fremme af en ensartet anvendelse af reglerne og overensstemmelse i hele Den Europæiske Union ( 64 ). Det forekommer mig derfor, at det passende niveau af interfererende stoffer, som kan tillades, ikke blot bør fastlægges fra sag til sag.

71.

Kommissionen er bemyndiget til at vedtage delegeret lovgivning i henhold til artikel 58, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1013/2006. Kommissionen bistås herved af et udvalg, som kan rådgive vedrørende tekniske fremskridt – noget, som kan være både relevant og nyttigt ved fastlæggelsen af det niveau af interfererende stoffer, der kan tillades.

72.

Kommissionen har faktisk i sin vejledning om »Frequently asked questions on Regulation (EC) 1013/2006 on shipments of waste« anerkendt, at det er på tide (måske endda for sent) at undersøge, hvad der udgør et acceptabelt niveau af interfererende stoffer:

»Nogle medlemsstater er af den opfattelse, at det grundlæggende princip for affald på den grønne liste med henblik på en harmoniseret tilgang bør være en mindre forurening, uafhængig af den efterfølgende nyttiggørelse eller det forhold, om transaktionen finder sted i en EU-medlemsstat med den bedste til rådighed værende teknologi eller i et ikke-OECD-land med lave miljøstandarder, eftersom begrebet for klassifikation af affald på den grønne liste efter deres opfattelse vil blive voldsomt undermineret, hvis det endelige bestemmelsessted og nyttiggørelsesarten er de afgørende faktorer. Det bør i imidlertid bemærkes, at [forordning nr. 1013/2006] ikke foreskriver nogen procedure for, hvordan disse kriterier vurderes, ligesom der ikke findes nogen bindende lovgivning eller EF-vejledning« ( 65 ).

73.

Med henblik på at fastsætte passende regler for det forureningsniveau, der kan tillades, er det nødvendigt at tage hensyn til synspunkterne hos interessenter og eksperter fra industrien samt til oplysninger om videnskabelige og tekniske fremskridt og opfattelserne hos de kompetente myndigheder i medlemsstaterne. Dette er ikke en opgave, som Domstolen skal forsøge at udføre i forbindelse med den præjudicielle forlæggelsesprocedure.

74.

Medmindre og indtil der foreligger et passende lovgivningsmæssigt initiativ, finder artikel 28 i forordning nr. 1013/2006 anvendelse, når de kompetente myndigheder i afsendelsesmedlemsstaten og bestemmelsesmedlemsstaten ikke kan opnå enighed om klassifikationen af en bestemt affaldsforsendelse (og dermed om, hvorvidt den mere fleksible grønne kontrolprocedure i artikel 18 kan finde anvendelse). Som følge heraf anses affaldet for at være anført i bilag IV og er følgelig underlagt den (mere byrdefulde) procedure med forhåndsanmeldelse og samtykke i artikel 4.

75.

På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at Domstolen bør besvare de af Verwaltungsgericht Stuttgart (forvaltningsdomstolen i Stuttgart, Tyskland) stillede spørgsmål som følger: