—

Shell Nederland Verkoopmaatschappij BV og Belgian Shell NV ved advocaten R. Fibbe og R. Laan

—

den nederlandske regering ved M. de Ree og C. Wissels, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved A. Alcover San Pedro, D. Düsterhaus og P.-J. Loewenthal, som befuldmægtigede,

1

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af begrebet »affald« som omhandlet i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2557/2001 af 28. december 2001 (EFT L 349, s. 1, herefter »forordning nr. 259/93«), og i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald (EUT L 190, s. 1).

2

Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to straffesager rejst mod henholdsvis Shell Nederland Verkoopmaatschappij BV og Belgian Shell NV (herefter under ét »Shell«) som følge af transport af et parti dieselolie med et meget lavet svovlindhold, der uforsætligt blev blandet med Methyl Tertiary Butyl Ether (methyl-tert-butylether) (herefter »det omhandlede parti«) fra Belgien til Nederlandene.

3

6., 9. og 18. betragtning til forordning nr. 259/93 lyder således:

»Det er vigtigt at tilrettelægge overvågningen af og kontrollen med overførsler af affald på en sådan måde, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten.

[…]

Inden overførslerne finder sted, skal de anmeldes til de kompetente myndigheder, for at disse kan blive underrettet navnlig om affaldets art, overførsel og bortskaffelse eller nyttiggørelse, således at disse myndigheder kan træffe alle nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet, herunder muligheden for at gøre begrundet indsigelse mod overførslen.

[…]

I tilfælde af ulovlig transport skal den person, der har forårsaget den pågældende transport, tage affaldet tilbage og/eller bortskaffe eller nyttiggøre det på en anden, miljømæssigt forsvarlig måde; såfremt han undlader at gøre det, skal de kompetente myndigheder på afsendelses- eller bestemmelsesstedet, alt efter omstændighederne, selv gribe ind.«

4

I henhold til artikel 2 i forordning nr. 259/93 forstås ved:

»[…]

[...]

[...]

5

Afsnit II i forordning nr. 259/93 med overskriften »Overførsler af affald mellem medlemsstater« indeholder et kapitel A vedrørende den procedure, der finder anvendelse på overførsler af affald til bortskaffelse, hvori indgår denne forordnings artikel 3. Denne artikels stk. 1 lyder:

»Hvis en anmelder agter at overføre affald til bortskaffelse fra en medlemsstat til en anden medlemsstat og/eller at lade det transportere gennem en eller flere andre medlemsstater, skal han anmelde dette til den kompetente bestemmelsesmyndighed med en kopi til de kompetente afsendelses- og transitmyndigheder samt til modtageren, jf. dog artikel 25, stk. 2, og artikel 26, stk. 2.«

6

I henhold til denne forordnings artikel 5, stk. 1, må overførslen af affald til bortskaffelse først finde sted, når anmelderen har fået tilladelse hertil fra den kompetente bestemmelsesmyndighed.

7

Afsnit II, kapitel B, i forordning nr. 259/93 vedrører den procedure, der finder anvendelse på overførsler af affald til nyttiggørelse. Denne forordnings artikel 6, som indgår i dette kapitel, bestemmer i stk. 1:

»Hvis en anmelder agter at overføre affald til nyttiggørelse, der er opført på listen i bilag III, fra en medlemsstat til en anden medlemsstat og/eller at transportere det gennem en eller flere andre medlemsstater, skal han anmelde dette til den kompetente bestemmelsesmyndighed med en kopi til de kompetente afsendelses- og transitmyndigheder samt til modtageren, jf. dog artikel 25, stk. 2, og artikel 26, stk. 2.«

8

Nævnte forordnings artikel 26, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Overførsel af affald betragtes som ulovlig, såfremt den:

[...]«

9

I henhold til artikel 2 i forordning nr. 1013/2006 forstås ved »»affald«: affald som defineret i artikel 1, stk. 1, litra a), i [Europa-Parlamentets og Rådets] direktiv 2006/12/EF [af 5. april 2006 om affald (EUT L 114, s. 9)]«.

10

Artikel 61, stk. 1, i denne forordning lyder således:

»Forordning (EØF) nr. 259/93 og beslutning 94/774/EF ophæves herved med virkning fra den 12. juli 2007.«

11

Artikel 64, stk. 1, i nævnte forordning bestemmer:

»Denne forordning træder i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende.

Den anvendes fra den 12. juli 2007.«

12

Anden til fjerde og sjette betragtning til direktiv 2006/12 har følgende ordlyd:

[...]

13

Direktivets artikel 1 bestemmer:

»1.   I dette direktiv forstås ved:

[...]

[...]

2.   Med henblik på anvendelsen af stk. 1, litra a), udarbejder Kommissionen efter proceduren i artikel 18, stk. 3, en liste over affald, som tilhører kategorierne i bilag I. Denne liste gennemgås regelmæssigt og revideres efter behov efter samme procedure.«

14

Nævnte direktivs artikel 4 bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskers sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet […]

2.   Medlemsstaterne træffer de fornødne foranstaltninger til at forbyde henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse af affald.«

15

Artikel 8 i samme direktiv har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer de foranstaltninger, der er nødvendige for, at enhver indehaver af affald:

16

Artikel 20 i direktiv 2006/12 lyder således:

»Direktiv 75/442/EØF ophæves, uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser med hensyn til de i bilag III, del B, angivne frister for gennemførelse i national ret af retsakterne.

Henvisninger til det ophævede direktiv gælder som henvisninger til nærværende direktiv og læses efter sammenligningstabellen i bilag IV.«

17

I henhold til artikel 21 i direktiv 2006/12 trådte dette i kraft den 17. maj 2006.

18

Bilag I til dette direktiv opregner følgende affaldskategorier:

»[...]

[...]

[...]

[...]

[...]

19

Bilag II B til nævnte direktiv indeholder følgende liste over nyttiggørelsesoperationer:

20

Den 3. september 2006 indladede Shell, i Nederlandene, dieselolie med et meget lavt svovlindhold (Ultra Light Sulphur Diesel, herefter »ULSD«) på et tankskib med henblik på at levere dette til en kunde i Belgien (herefter »den belgiske kunde«).

21

I forbindelse med leveringen af det pågældende parti til kunden viste det sig, at skibets tanke på tidspunktet for indladningen indeholdt rester af Methyl Tertiary Butyl Ether, som ULSD’en blev opblandet med.

22

Eftersom dette partis flammepunkt var for lavt til, at det kunne videresælges som brændstof til dieselmotorer i overensstemmelse med det oprindelige formål, og da adressaten ikke kunne oplagre blandingen i henhold til hans miljøtilladelse, genoverdrog han nævnte parti til Shell, som transporterede det til Nederlandene.

23

Anklagemyndigheden har for Rechtbank te Rotterdam gjort gældende, at det pågældende produkt på tidspunktet for dets transport fra Belgien til Nederlandene var affald, og at Shell ved at undlade at overholde den anmeldelsesprocedure, der er fastsat i artikel 15 i forordning nr. 259/93, har gjort sig skyldig i ulovlig overførsel som omhandlet i denne forordnings artikel 26, stk. 1.

24

Shell har derimod gjort gældende, at det pågældende parti ikke kunne kvalificeres som affald.

25

Henset til, at løsningen af de tvister, der er indbragt for Rechtbank te Rotterdam, afhænger af fortolkningen af begrebet »affald« som omhandlet i forordning nr. 259/93 og nr. 1013/2006, har Rechtbank te Rotterdam besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

26

Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 2. juli 2012 blev sagerne C-241/12 og C-242/12 forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.

27

Med de præjudicielle spørgsmål, som skal undersøges samlet, ønsker Rechtbank te Rotterdam nærmere bestemt oplyst, om et parti dieselolie, som på tidspunktet for dets indladning på et tankskib ved et uheld blev blandet med et andet stof, skal kvalificeres som affald som omhandlet i forordning nr. 259/93 og nr. 1013/2006, når det efter leveringen til køber viste sig, at det ikke opfyldte de aftalte specifikationer eller sikkerhedskrav som følge af dets for lave flammepunkt, og når det som følge af dets nye sammensætning ikke kunne oplagres af køberen i henhold til dennes miljøtilladelse eller sælges af denne ved pumpen som brændstof til dieselmotorer i overensstemmelse med dets formål, således at det efter købers reklamation blev genoverdraget til sælger, som har til hensigt at bringe det tilbage på markedet efter at have blandet det med et andet produkt.

28

Indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 1013/2006, som den forelæggende ret har anmodet om en fortolkning af, ikke finder tidsmæssig anvendelse på tvisterne i hovedsagerne, eftersom det pågældende parti, således som det fremgår af sagsakterne, blev indladet på skibet til Nederlandene i løbet af september 2006.

29

I denne forbindelse bemærkes nemlig, at forordning nr. 1013/2006 i overensstemmelse med sidstnævntes artikel 64, stk. 1, fandt anvendelse fra den 12. juli 2007, på hvilken dato forordningen i øvrigt, således som det fremgår af dennes artikel 61, stk. 1, ophævede forordning nr. 259/93.

30

Følgelig må de præjudicielle spørgsmål undersøges i forhold til de relevante bestemmelser i forordning nr. 259/93.

31

Således som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 259/93, har denne til formål at tilrettelægge overvågningen af og kontrollen med overførsler af affald på en sådan måde, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten.

32

Det følger navnlig af artikel 3, stk. 1, og artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 259/93, sammenholdt med niende betragtning til denne forordning, at overførsler, fra en medlemsstat til en anden medlemsstat og/eller transport gennem en eller flere andre medlemsstater, af affald til bortskaffelse eller nyttiggørelse skal anmeldes til de kompetente myndigheder, således at disse myndigheder kan træffe alle nødvendige foranstaltninger til beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet.

33

I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret oplyst, om det pågældende parti henhører under begrebet »affald« som omhandlet i denne forordning, med henblik på at afgøre, om Shell i henhold til nævnte bestemmelser var forpligtet til at underrette de nederlandske myndigheder om overførslen af dette parti fra Belgien til Nederlandene, eller om dette ikke var tilfældet.

34

I henhold til artikel 2, litra a), i forordning nr. 259/93, sammenholdt med artikel 20 i direktiv 2006/12, skal der ved »affald« forstås affald som defineret i dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra a), dvs. »ethvert stof eller enhver genstand, som henhører under en af kategorierne i bilag I [til nævnte direktiv], og som indehaveren skiller sig af med eller agter eller er forpligtet til at skille sig af med«.

35

Henset til restkategorien Q 16, som er anført i bilag I til direktiv 2006/12, og som omfatter »[e]thvert stof, materiale eller produkt, som ikke indgår i [førnævnte kategorier]«, er den liste over affaldskategorier, der er indeholdt i dette bilag I, hovedsageligt vejledende. Det samme gælder for så vidt angår den liste, som Kommissionen har udarbejdet i medfør af dette direktivs artikel 1, stk. 2, over affald, som tilhører kategorierne i nævnte bilag I.

36

Det forholder sig ikke desto mindre således, at den omstændighed, at et stof eller en genstand, som henhører under en eller flere af disse affaldskategorier, bortset fra kategorien Q 16, udgør et første indicium, som taler for dets kvalifikation som »affald« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/12.

37

I overensstemmelse med fast retspraksis afhænger kvalificeringen af affald imidlertid først og fremmest af indehaverens handlemåde og af, hvorledes udtrykket »skille sig af med« skal forstås (jf. i denne retning dom af 24.6.2008, sag C-188/07, Commune de Mesquer, Sml. I, s. 4501, præmis 53, og af 18.12.2007, sag C-263/05, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 11745, præmis 32).

38

Hvad angår udtrykket »skille sig af med« følger det ligeledes af denne retspraksis, at dette udtryk skal fortolkes under hensyn til formålet med direktiv 2006/12, som ifølge direktivets anden betragtning er at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod de skadelige virkninger ved indsamling, transport, behandling, oplagring og deponering af affald, samt i lyset af artikel 191, stk. 2, TEUF, hvorefter Den Europæiske Unions politik på miljøområdet tager sigte på et højt beskyttelsesniveau og bl.a. bygger på forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats. Det følger heraf, at udtrykket »skille sig af med« og dermed begrebet »affald« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/12 ikke kan fortolkes indskrænkende (jf. i denne retning Commune de Mesquer-dommen, præmis 38 og 39).

39

Det fremgår af bestemmelserne i direktiv 2006/12, at udtrykket »skille sig af med« omfatter såvel »bortskaffelse« som »nyttiggørelse« af et stof eller en genstand som omhandlet i dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra e) og f) (jf. i denne retning dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, præmis 27).

40

Om der foreligger »affald« i direktiv 2006/12’s forstand, skal nærmere bestemt undersøges på grundlag af samtlige omstændigheder, hvorved der skal tages hensyn til direktivets formål, og det skal påses, at dets virkning ikke begrænses (jf. dom af 15.6.2000, forenede sager C-418/97 og C-419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., Sml. I, s. 4475, præmis 73, 88 og 97, og af 18.4.2002, sag C-9/00, Palin Granit og Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, Sml. I, s. 3533, præmis 24, samt dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 41).

41

Visse omstændigheder kan udgøre et indicium for, at der foreligger en handling, hensigt eller en forpligtelse til at skille sig af med et stof eller en genstand som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/12.

42

For det første skal der særligt tages hensyn til den omstændighed, at den pågældende genstand eller det pågældende stof ikke eller ikke længere er til nogen nytte for indehaveren, således at denne genstand eller dette stof udgør en byrde, som indehaveren søger at skille sig af med (jf. i denne retning dommen i sagen Palin Granit og Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, præmis 37). Hvis dette nemlig er tilfældet, er der risiko for, at indehaveren skiller sig af med genstanden eller stoffet i hans besiddelse på en måde, som vil kunne skade miljøet, bl.a. ved henkastning, dumpning og ukontrolleret bortskaffelse heraf. Ved at henhøre under begrebet »affald« som omhandlet i direktiv 2006/12 er denne genstand eller dette stof omfattet af bestemmelserne i dette direktiv, hvilket indebærer, at dets nyttiggørelse eller bortskaffelse i overensstemmelse med artikel 4 i nævnte direktiv skal foretages på en måde, så menneskers sundhed ikke bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet.

43

For så vidt angår en eventuel »forpligtelse til at skille sig af med« det pågældende parti, som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/12 bemærkes for det første, at der ikke a priori består en ubetinget forpligtelse til at bortskaffe dette parti, eftersom sidstnævnte ikke består af et forbudt eller ulovligt stof eller af specificeret risikomateriale, som indehaveren vil være forpligtet til at bortskaffe (jf. analogt dom af 1.3.2007, sag C-176/05, KVZ retec, Sml. I, s. 1721, præmis 59). Således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, kunne nævnte parti nemlig sælges på markedet, uden at have været genstand for en forarbejdning, i den stand, det befandt sig i på tidspunktet for dets genoverdragelse til Shell.

44

Kommissionen har ikke desto mindre i dens skriftlige indlæg gjort gældende, at det pågældende parti, eftersom det dels var uegnet til det brug, som den belgiske kunde havde påtænkt, og eftersom sidstnævnte dels ikke havde tilladelse til at oplagre det som følge af dets for lave flammepunkt, for denne kunde repræsenterede en byrde, som han havde til hensigt, endog var forpligtet til, at skille sig af med.

45

Disse omstændigheder gør det imidlertid ikke i sig selv muligt at konkludere, at dette parti udgjorde »affald« som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/12. Det må nemlig først undersøges, om den belgiske kunde ved at genoverdrage nævnte parti til Shell med den begrundelse, at det ikke svarede til de aftalte specifikationer, rent faktisk »skilte sig af med« dette som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/12.

46

I denne forbindelse har den omstændighed, at den belgiske kunde genoverdrog den kontraktstridige ULSD til Shell med henblik på at opnå tilbagebetaling heraf, og dette i medfør af salgskontrakten, særlig betydning. Ved at handle således kan denne kunde imidlertid ikke anses for at have haft til hensigt at ville bortskaffe eller nyttiggøre det pågældende parti, og følgelig »skilte han sig ikke af med« det som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/12. I øvrigt tilføjes, at risikoen for at se indehaveren skille sig af med dette parti på en måde, som vil kunne skade miljøet, under omstændigheder som de i hovedsagerne omhandlede er lille. Dette gælder så meget mere, når det pågældende stof eller den pågældende genstand som i denne sag har en ikke ubetydelig handelsværdi.

47

Under disse omstændigheder står tilbage at undersøge, om Shell har haft til hensigt at »skille sig af med« det pågældende parti på det tidspunkt, hvor det stod klart, at det ikke opfyldte kravene. En sådan hensigt kan nemlig ikke tilregnes Shell før dette tidspunkt, for så vidt som sidstnævnte ikke inden da var vidende om, at det var i besiddelse af et stof, der ikke var i overensstemmelse med ordlyden af den kontrakt, der var indgået med den belgiske kunde.

48

I denne forbindelse tilkommer det den forelæggende ret, hvem det påhviler at undersøge, om indehaveren af den pågældende genstand eller det pågældende stof rent faktisk havde til hensigt at »skille sig af med« dette, at tage hensyn til samtlige omstændigheder i den konkrete sag og at overholde det i direktiv 2006/12 fastsatte formål, som er at sikre, at nyttiggørelse eller bortskaffelse foretages, uden at menneskers sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet.

49

For så vidt angår de af den forelæggende ret nævnte omstændigheder, hvorefter, for det første, det pågældende parti kunne sælges på markedet uden at være genstand for en forarbejdning, i den stand, som det havde på det tidspunkt, hvor den belgiske kunde tilbageleverede det til Shell, og, for det andet, handelsværdien af det pågældende parti i vidt omfang svarer til handelsværdien for et produkt, som opfylder de aftalte specifikationer, må det understreges, at selv om disse omstændigheder snarere tilbageviser det synspunkt, at dette parti ville udgøre en byrde, som Shell ville forsøge at »skille sig af med«, kan disse omstændigheder ikke være afgørende, eftersom de ikke afslører, hvad Shells egentlige hensigt var.

50

Det bemærkes i øvrigt i denne forbindelse, at begrebet »affald« ifølge fast retspraksis ikke må forstås således, at det udelukker stoffer og genstande, der har en handelsværdi, og som kan gøres til genstand for økonomisk genbrug (jf. i denne retning dommen i sagen Palin Granit og Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, præmis 29).

51

Den omstændighed, at handel med produkter, der svarer til det pågældende parti, ikke generelt anses for handel med affald, gør det heller ikke muligt, selv om den ligeledes udgør et element, der kan indikere, at dette parti ikke er affald, at udelukke, at Shell havde til hensigt at »skille sig af med« dette.

52

Til gengæld har den omstændighed, at Shell tilbagetog det pågældende parti med den hensigt at forarbejde det ved iblanding og bringe det tilbage på markedet, afgørende betydning i det foreliggende tilfælde.

53

Det er nemlig på ingen måde berettiget at lade bestemmelserne i direktiv 2006/12, som har til formål at sikre, at nyttiggørelse og bortskaffelse af affald foretages, uden at menneskers sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, omfatte goder, stoffer eller produkter, som indehaveren har til hensigt at udnytte eller markedsføre på fordelagtige betingelser, uafhængigt af en hvilken som helst nyttiggørelse. Henset til forpligtelsen til at foretage en vid fortolkning af begrebet »affald« kan denne argumentation imidlertid kun anvendes på situationer, hvor der ikke blot er en mulighed for, at det pågældende gode eller det pågældende stof vil blive genanvendt, men hvor det er sikkert, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, at en sådan genanvendelse vil finde sted, uden at det er nødvendigt først at anvende en af de nyttiggørelsesoperationer for affald, der er fastsat i bilag II B til direktiv 2006/12 (jf. analogt dommen i sagen Palin Granit og Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, præmis 36, og dom af 11.9.2003, sag C-114/01, AvestaPolarit Chrome, Sml. I, s. 8725, præmis 36).

54

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 2, litra a), i forordning nr. 259/93 skal fortolkes således, at et parti dieselolie, som ved et uheld er blevet blandet med et andet stof, i en situation som den i hovedsagerne omhandlede ikke henhører under begrebet »affald« som omhandlet i denne bestemmelse, forudsat at indehaveren heraf reelt har til hensigt at bringe dette parti, som er blevet blandet med et andet produkt, tilbage på markedet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

55

Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 2, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab, som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2557/2001 af 28. december 2001, skal fortolkes således, at et parti dieselolie, som ved et uheld er blevet blandet med et andet stof, i en situation som den i hovedsagerne omhandlede ikke henhører under begrebet »affald« som omhandlet i denne bestemmelse, forudsat at indehaveren heraf reelt har til hensigt at bringe dette parti, som er blevet blandet med et andet produkt, tilbage på markedet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.