—

Kreshnik Ymeraga m.fl. ved avocat O. Lang

—

den luxembourgske regering ved C. Schiltz samt ved P. Frantzen og L. Maniewski, som befuldmægtigede

—

den belgiske regering ved T. Materne og C. Pochet, som befuldmægtigede

—

den tjekkiske regering ved M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede

—

den danske regering ved C. Vang, som befuldmægtiget

—

den tyske regering ved T. Henze og N. Graf Vitzthum, som befuldmægtigede

—

den polske regering ved M. Szpunar og B. Majczyna, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved D. Maidani og C. Tufvesson, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse angår fortolkningen af artikel 20 TEUF.

2

Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem Kreshnik Ymeraga samt Kasim Ymeraga og Afijete Ymeraga-Tafarshiku (herefter »ægteparret Ymeraga«), Kushtrim Ymeraga og Labinot Ymeraga, som er henholdsvis førstnævntes forældre og to brødre, og ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (arbejds-, beskæftigelses- og indvandringsministeriet, herefter »ministeriet«) om sidstnævntes afslag på at meddele ægteparret Ymeraga og Kushtrim Ymeraga samt Labinot Ymeraga opholdsret i Luxembourg og at pålægge dem at forlade det luxembourgske område.

3

Artikel 1 i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (EUT L 251, s. 12) bestemmer:

»Formålet med dette direktiv er at fastsætte betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.«

4

Artikel 3, stk. 3, i nævnte direktiv fastsætter:

»Dette direktiv finder ikke anvendelse på familiemedlemmer til unionsborgere.«

5

Under overskriften »Definitioner« fastsættes i artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT L 158, s. 77 og berigtigelser EUT L 229, s. 35 og EUT 2005 L 197, s. 34) følgende:

»I dette direktiv forstås ved:

6

Artikel 3 i direktiv 2004/38 med overskriften »Berettigede personer« bestemmer:

»1.   Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer som defineret i artikel 2, nr. 2), der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.

2.   Uden at det berører de pågældendes personlige ret til fri bevægelighed og ophold og i overensstemmelse med den nationale lovgivning skal værtsmedlemsstaten lette indrejse og ophold for følgende personer:

[…]

Værtsmedlemsstaten foretager en grundig undersøgelse af de personlige omstændigheder og begrunder afslag på ansøgning om indrejse eller ophold over for de pågældende.«

7

Loi portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration (lov om fri bevægelighed og indvandring) af 29. august 2008 (Mémorial A 2008, s. 2024, herefter »lov om fri bevægelighed«) har til formål at gennemføre direktiv 2003/86 og direktiv 2004/38 i luxembourgsk ret.

8

I henhold til denne lovs artikel 6:

»1)   Unionsborgeren har ret til at opholde sig på området i mere end tre måneder, hvis den pågældende opfylder én af følgende betingelser:

2)   En storhertugelig anordning præciserer de midler, der kræves i stk. 1, nr. 2 og 3, ovenfor, og retningslinjerne for, om der er ført bevis herfor.

[...]«

9

Den nævnte lovs artikel 12 bestemmer:

»1)   Som familiemedlemmer anses:

[…]

2)   Ministeriet kan give alle andre familiemedlemmer, uanset nationalitet, der ikke er omfattet af definitionen i stk. 1, ret til at opholde sig på luxembourgsk område, såfremt de opfylder en af følgende betingelser:

Ansøgningen om tilladelse til indrejse og ophold for familiemedlemmer, som fastsat i ovennævnte afsnit, er underlagt en grundig undersøgelse, der tager hensyn til ansøgernes personlige forhold.

[...]«

10

I henhold til samme lovs artikel 103:

»Ministeriet skal, før det træffer afgørelse om at meddele afslag på ophold eller om, at en opholdstilladelse inddrages eller ikke fornyes, eller om udsendelse af en tredjelandsstatsborger fra området, bl.a. tage hensyn til varigheden af den pågældendes ophold på værtsmedlemsstatens område, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation samt sociale og kulturelle integration i Luxembourg og tilknytning til hjemlandet, medmindre dennes tilstedeværelse udgør en trussel mod den offentlige orden og sikkerhed.

Der må ikke træffes en udsendelsesafgørelse i forhold til en uledsaget mindreårig uden en retlig repræsentant, medmindre afgørelsen er bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed, og udsendelsen er nødvendig af hensyn til barnets tarv.«

11

Sagsøgerne i hovedsagen er alle født i Kosovo. I 1999 indrejste Kreshnik Ymeraga i Luxembourg i en alder af 15 år for at tage ophold hos sin onkel, der er luxembourgsk statsborger, og som blev hans værge. Selv om Kreshnik Ymeraga blev meddelt afslag på asyl af de luxembourgske myndigheder, blev hans situation lovliggjort i 2001, og han påbegyndte derefter en uddannelse og fandt lovlig beskæftigelse.

12

I perioden fra 2006 til 2008 indrejste først ægteparret Ymeraga og herefter Kreshnik Ymeragas to brødre i Luxembourg. De var alle myndige, da de indrejste, bortset fra Labinot Ymeraga, som stadig manglede tre uger, før han nåede myndighedsalderen. Samme dag, som de indrejste, indgav de alle en ansøgning om international beskyttelse i henhold til den luxembourgske lov om asyl og andre supplerende former for beskyttelse.

13

Da de luxembourgske myndigheder meddelte dem afslag på deres ansøgninger om international beskyttelse, indgav ægteparret Ymeraga og Kreshnik Ymeragas to brødre den 8. maj 2008 en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring med Kreshnik Ymeraga. Den 9. august 2008 blev denne ansøgning stiltiende afslået, og afslaget blev stadfæstet ved Tribunal administratifs afgørelse af 9. marts 2010, som imidlertid ikke blev appelleret.

14

I mellemtiden havde Kreshnik Ymeraga den 16. marts 2009 fået tildelt luxembourgsk statsborgerskab. Den 14. august 2009 indgav ægteparret Ymeraga en ansøgning til ministeriet om opholdsbevis som medfølgende familiemedlemmer til en unionsborger.

15

Den 17. maj 2010 fornyede ægteparret Ymeraga deres ansøgning af 14. august 2009 til ministeriet og ansøgte desuden om en opholdstilladelse eller subsidiært et opholdsgrundlag til Kreshnik Ymeragas to brødre.

16

Ved tre afgørelser dateret den 12. juli 2010 meddelte ministeriet afslag på nævnte ansøgninger. Ved Tribunal administratifs afgørelse af 6. juli 2011 blev søgsmålet til prøvelse af disse afgørelser desuden forkastet.

17

Det følger af nævnte afgørelse, at selv om Kreshnik Ymeraga havde bidraget økonomisk til sin families udgifter i Kosovo, kunne han ikke anses for at have »forsørget« sine forældre som omhandlet i lov om fri bevægelighed. Eftersom Kreshnik Ymeraga forlod Kosovo i 1999, kunne det for så vidt angik hans to brødre heller ikke lægges til grund, at de var »en del af hans husstand« i henhold til denne lov, selv om han i perioden fra den 19. marts 2006 til den 20. februar 2007 støttede dem økonomisk.

18

Tribunal administratif forkastede desuden den påståede tilsidesættelse af artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950, som ubegrundet under henvisning til, at afslagene på opholdstilladelse til Kreshnik Ymeragas forældre og to brødre ikke forhindrede dem i at forfølge det familieliv, som de havde haft med ham, således som det var foregået, siden sidstnævntes udrejse af Kosovo og før deres indrejse i Luxembourg.

19

Sagsøgerne i hovedsagen iværksatte appel til prøvelse af Tribunal administratifs afgørelse til den forelæggende ret. Ministeriets udsendelsesafgørelser er blevet udsat, indtil der er truffet afgørelse i sagen, bortset fra afgørelsen vedrørende Labinot Ymeraga, der blev gennemført før udsættelsen.

20

Cour administrative bemærker, at for så vidt som lov om fri bevægelighed har til formål at gennemføre direktiv 2003/86 og 2004/38, forekommer disse direktiver ikke at finde anvendelse på Kreshnik Ymeraga.

21

Den forelæggende ret har således anført, at spørgsmålet er, om artikel 20 TEUF og eventuelt visse bestemmelser i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) kan gøre det muligt at tildele Kreshnik Ymeragas familiemedlemmer en ret til familiesammenføring i Luxembourg.

22

Cour administrative har på den baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»I hvilket omfang tillægger unionsborgerskabet og den dertil knyttede opholdsret i det land, hvor unionsborgeren er statsborger, som er fastsat i artikel 20 TEUF, med de rettigheder, garantier og forpligtelser, der er fastsat i chartret […], navnlig og efter omstændighederne i dets artikel 20, 21, 24, 33 og 34, en referenceperson, der er [unionsborger], og som ønsker at opnå familiesammenføring i sit bopælsland, hvor han er statsborger, med sin far og mor og to af sine brødre, der alle er tredjelandsstatsborgere, en ret til familiesammenføring, såfremt referencepersonen ikke selv har udøvet retten til fri bevægelighed eller ophold i en anden medlemsstat end den, hvor han er statsborger?«

23

Den nationale ret ønsker med det præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en medlemsstat afskærer tredjelandsstatsborgere fra ophold på dens område, når disse statsborgere ønsker at bosætte sig dér med deres familiemedlem, som er unionsborger, bosat og statsborger i denne medlemsstat, og som aldrig har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed som unionsborger.

24

Indledningsvis bemærkes, at sagsøgerne i hovedsagen ikke er omfattet af bestemmelserne i direktiv 2003/86 og 2004/38.

25

Hvad for det første angår direktiv 2003/86 må det konstateres, at det i henhold til ordlyden af artikel 1 har til formål at fastsætte betingelserne for udøvelse af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.

26

Det følger imidlertid af dette direktivs artikel 3, stk. 3, at det ikke finder anvendelse på familiemedlemmer til unionsborgere.

27

For så vidt som det – således som det er tilfældet i hovedsagen – er unionsborgeren, der er bosat i en medlemsstat, og dennes familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere, som overvejer et ophold i denne medlemsstat inden for rammerne af familiesammenføring med denne statsborger, må det fastslås, at direktiv 2003/86 ikke finder anvendelse på sagsøgerne i hovedsagen for så vidt angår de ansøgninger, som er genstand for tvisten i hovedsagen.

28

Hvad for det andet angår direktiv 2004/38 har Domstolen allerede haft lejlighed til at fastslå, at det tilsigter at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som i medfør af EUF-traktaten direkte er tillagt unionsborgerne, og at direktivet navnlig har til formål at styrke denne ret (jf. dom af 15.11.2011, sag C-256/11, Dereci m.fl., præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).

29

Nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, bestemmer, at det finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt på familiemedlemmer som defineret i dette direktivs artikel 2, nr. 2, der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.

30

Domstolen har allerede haft lejlighed til at fastslå, at en unionsborger, som aldrig har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed, og som altid har haft ophold i en medlemsstat, hvor vedkommende har statsborgerskab, ikke er omfattet af begrebet »berettiget person« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i denne bestemmelse, hvorfor direktivet ikke finder anvendelse på den pågældende (dom af 5.5.2011, sag C-434/09, McCarthy, Sml. I, s. 3375, præmis 31 og 39, og dommen i sagen Dereci m.fl., præmis 54).

31

Det er ligeledes blevet fastslået, at for så vidt som en unionsborger ikke er omfattet af begrebet »berettiget person« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38, er et medlem af hans familie heller ikke omfattet af dette begreb, idet de rettigheder, som direktivet tildeler en berettiget persons familiemedlemmer, ikke er selvstændige rettigheder for disse medlemmer, men afledte rettigheder, som de erhverver i kraft af deres egenskab af familiemedlemmer til en berettiget person (jf. McCarthy-dommen, præmis 42, og dommen i sagen Dereci m.fl., præmis 55).

32

Eftersom den omhandlede unionsborger i hovedsagen aldrig har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed og altid som unionsborger har opholdt sig i den medlemsstat, hvor han er statsborger, må det fastslås, at han ikke er omfattet af begrebet »berettiget person« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38, således at sidstnævnte hverken finder anvendelse på ham selv eller på hans familiemedlemmer.

33

Det følger heraf, at direktiv 2003/86 og 2004/38 ikke finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ansøger om opholdsret for at slutte sig til deres familiemedlem, der er unionsborger og aldrig har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed som unionsborger og altid har opholdt sig i den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger (jf. i denne retning dommen i sagen Dereci m.fl., præmis 58).

34

Hvad angår artikel 20 TEUF bemærkes, at traktatens bestemmelser om unionsborgerskab ikke giver tredjelandsstatsborgere nogen selvstændig ret (dom af 8.11.2012, sag C-40/11, Iida, præmis 66).

35

De eventuelle rettigheder, der gives tredjelandsstatsborgere ved traktatens bestemmelser om unionsborgerskab, er således ikke selvstændige rettigheder for disse statsborgere, men rettigheder, der er afledt af en unionsborgers udøvelse af retten til fri bevægelighed. Disse afledte rettigheders formål og begrundelse baserer sig på den konstatering, at afslaget på at anerkende disse rettigheder kan gribe ind i unionsborgerens frie bevægelighed, idet han afholdes fra at udøve sine rettigheder med hensyn til indrejse og ophold i værtsmedlemsstaten (Iida-dommen, præmis 67 og 68).

36

I denne henseende har Domstolen allerede fastslået, at der findes meget særlige situationer, hvor en tredjelandsstatsborger, som er familiemedlem til en unionsborger – uanset den omstændighed, at den sekundære ret vedrørende tredjelandsstatsborgeres opholdsret ikke finder anvendelse, og at den pågældende unionsborger ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed – undtagelsesvis ikke kan nægtes en opholdsret, idet den effektive virkning af det unionsborgerskab, som tilkommer den pågældende unionsborger, ellers ville blive bragt i fare, hvis vedkommende som følge af en sådan afvisning reelt ville være nødsaget til at forlade Unionens område i sin helhed, idet han således fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som er tillagt ved denne status (jf. dommen i sagen Dereci m.fl., præmis 64, 66 og 67, og Iida-dommen, præmis 71).

37

Den omstændighed, der kendetegner de ovennævnte situationer, er, at selv om disse situationer er reguleret af bestemmelser, der a priori henhører under medlemsstaternes kompetence, nemlig bestemmelser vedrørende indrejse- og opholdsret for tredjelandsstatsborgere uden for anvendelsesområdet for bestemmelserne i afledt ret, der under visse betingelser tildeler en sådan rettighed, har de imidlertid en indre sammenhæng med den frie bevægelighed for en unionsborger, der er til hinder for, at disse tredjelandsstatsborgere nægtes indrejse- og opholdsret i den medlemsstat, hvor denne unionsborger har bopæl, for ikke at gribe ind i denne frihed (jf. i denne retning Iida-dommen, præmis 72).

38

I denne forbindelse har Domstolen ligeledes fastslået, at den omstændighed alene, at det for en statsborger i en medlemsstat, af økonomiske årsager eller for at bevare familieenheden på Unionens område, måtte forekomme ønskværdigt, at medlemmer af hans familie, som ikke er statsborgere i en medlemsstat, kan opholde sig med ham på Unionens område, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til, at det må antages, at unionsborgeren nødsages til at forlade Unionens område, hvis en sådan ret ikke meddeles (dommen i sagen Dereci m.fl., præmis 68).

39

Det eneste forhold i hovedsagen, som ifølge den forelæggende ret kan begrunde tildelingen af en opholdsret til den omhandlede borgers familiemedlemmer, er Kreshnik Ymeragas ønske om at opnå familiesammenføring med nævnte familiemedlemmer i den medlemsstat, hvor han er bosat og har statsborgerskab, hvilket ikke er tilstrækkeligt til at anse afslaget på en sådan opholdsret for at kunne fratage Kreshnik Ymeraga den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som han er tillagt ved status som unionsborger.

40

Hvad angår de grundlæggende rettigheder, som den forelæggende ret har nævnt, bemærkes, at chartrets bestemmelser i henhold til dets artikel 51, stk. 1, er rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. Artikel 2, stk. 2, i chartret fastslår, at det ikke udvider anvendelsesområdet for EU-retten ud over Unionens kompetencer, og det skaber ingen nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen og ændrer ikke de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne. Domstolen skal således fortolke EU-retten i lyset af chartret inden for grænserne af de kompetencer, som den er blevet tildelt (jf. dommen i sagen Dereci m.fl., præmis 71, og Iida-dommen, præmis 78).

41

For at afgøre, om de luxembourgske myndigheders afslag på at tildele Kreshnik Ymeragas familiemedlemmer opholdsret som familiemedlemmer til en unionsborger henhører under gennemførelsen af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, skal der bl.a. foretages en efterprøvelse af, om de pågældende nationale bestemmelser har til formål at gennemføre en EU-retlig bestemmelse, disse bestemmelsers karakter, og om de forfølger andre formål end dem, der er omfattet af EU-retten, selv om de indirekte vil kunne påvirke sidstnævnte, samt om der foreligger specifikke EU-retlige bestemmelser på området, eller som kan påvirke den (jf. dom af 18.12.1997, sag C-309/96, Annibaldi, Sml. I, s. 7493, præmis 21-23, og Iida-dommen, præmis 79).

42

Selv om lov om fri bevægelighed har til hensigt at gennemføre EU-retten, forholder det sig dog ikke desto mindre således, at sagsøgerne i hovedsagens situation ikke er reguleret af EU-retten, eftersom Kreshnik Ymeraga hverken kan anses for at være omfattet af direktiv 2004/38 eller, for så vidt angår de ansøgninger, der er genstand for tvisten i hovedsagen, af direktiv 2003/86, og at afslaget på at tildele Krashnik Ymeragas familiemedlemmer en opholdsret ikke indebærer, at sidstnævnte fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, som er tillagt ved status som unionsborger.

43

Under disse omstændigheder henhører de luxembourgske myndigheders afslag på at tildele Kreshnik Ymeragas familiemedlemmer en opholdsret som familiemedlemmer til en unionsborger ikke under gennemførelsen af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, hvorfor dette afslags overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder ikke skal prøves i forhold til de rettigheder, der er indført ved chartret.

44

En sådan konstatering afgør imidlertid ikke spørgsmålet om, hvorvidt det på grundlag af en gennemgang i lyset af bestemmelserne i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, som alle medlemsstaterne har tilsluttet sig, må fastslås, at der ikke kan nægtes en opholdsret for de pågældende tredjelandsstatsborgere inden for rammerne af tvisten i hovedsagen.

45

På baggrund af det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at en medlemsstat nægter en tredjelandsstatsborger ophold på sit område, når denne tredjelandsstatsborger ønsker at bosætte sig dér med et familiemedlem, som er unionsborger, bosat og statsborger i denne medlemsstat, og som aldrig har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed som unionsborger, for så vidt som en sådan nægtelse ikke indebærer, at den pågældende unionsborger fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, der er tillagt ved status som unionsborger.

46

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Artikel 20 TEUF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for, at en medlemsstat nægter en tredjelandsstatsborger ophold på sit område, når denne tredjelandsstatsborger ønsker at bosætte sig dér med et familiemedlem, som er unionsborger, bosat og statsborger i denne medlemsstat, og som aldrig har gjort brug af sin ret til fri bevægelighed som unionsborger, for så vidt som en sådan nægtelse ikke indebærer, at den pågældende unionsborger fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, der er tillagt ved status som unionsborger.