—

Umweltanwalt von Kärnten ved Landesrat U. Scheuch

—

Alpe Adria Energia SpA ved Rechtsanwalt M. Mendel

—

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved J.-B. Laignelot og B. Kotschy, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT L 175, s. 40), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26. maj 2003 (EUT L 156, s. 17, herefter »direktiv 85/337«).

2

Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem Umweltanwalt von Kärnten (herefter »Umweltanwalt«) og Kärntner Landesregierung angående en afgørelse, som sidstnævnte traf den 11. oktober 2007 (herefter »den omtvistede afgørelse«) vedrørende selskabet Alpe Adria Energia SpA (herefter »Alpe Adria«).

3

Direktiv 85/337 har ifølge sin første betragtning til formål at forebygge forurening og alle andre skader på miljøet ved at underkaste visse offentlige og private projekter en forudgående vurdering af deres indvirkning på miljøet.

4

Som det fremgår af direktivets femte betragtning, indfører direktivet til det formål generelle principper for vurdering af indvirkningerne på miljøet med henblik på at udbygge og samordne procedurerne for tilladelse til offentlige og private projekter, som kan forventes at få stor indvirkning på miljøet.

5

Ifølge ottende og ellevte betragtning til direktiv 85/337 har projekter inden for visse kategorier betydelige indvirkninger på miljøet, og sådanne projekter bør principielt underkastes en systematisk vurdering under hensyn til ønsket om at beskytte menneskets sundhed, at bidrage til højere livskvalitet ved forbedring af miljøet, at sørge for de forskellige arters fortsatte beståen og at bevare økosystemets reproduktionsevne, som er selve grundlaget for livets fornyelse.

6

Artikel 1, stk. 1, i direktiv 85/337 bestemmer, at

»Dette direktiv vedrører vurderingen af indvirkningen på miljøet af offentlige og private projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de vil kunne påvirke miljøet væsentligt.«

7

Direktivets artikel 2, stk. 1, har følgende ordlyd:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«

8

Nævnte direktivs artikel 4, stk. 1, bestemmer, at:

»[…] projekter, der er opført i bilag I, [skal] vurderes i henhold til artikel 5 til 10.«

9

Artikel 7, stk. 1, i direktiv 85/337 fastsætter:

»Konstaterer en medlemsstat, at et projekt vil kunne få betydelig indvirkning på miljøet i en anden medlemsstat, eller anmoder en medlemsstat, der vil kunne blive berørt i betydelig grad, herom, fremsender den medlemsstat, på hvis område projektet påtænkes udført, snarest muligt og senest på det tidspunkt, hvor den oplyser sine egne borgere derom, bl.a. følgende oplysninger til den berørte medlemsstat:

og giver den anden medlemsstat en rimelig frist til at angive, om den ønsker at deltage i de beslutningsprocedurer på miljøområdet, der er nævnt i artikel 2, stk. 2, og kan tilføje de oplysninger, der er nævnt i stk. 2 i nærværende artikel.«

10

Bilag I til direktivet nævner i sit punkt 20 »[a]nlæg af stærkstrømsluftledninger med en spænding på mindst 220 kV og en længde på over 15 km.«

11

Artikel 11, stk. 7, i Bundesverfassungsgesetz (den østrigske forbundsforfatningslov, herefter »BVG«) bestemmer, at det tilkommer Umweltsenat at træffe afgørelse vedrørende vurdering af indvirkningen på miljøet fra projekter, som må påregnes at få væsentlige følger for miljøet, når retsmidlerne i den enkelte delstats forvaltning er udtømt.

12

Det fremgår af denne artikel, at Umweltsenat er en uafhængig instans, som består af en formand, dommere og andre retssagkyndige medlemmer og nedsættes af det ansvarlige forbundsministerium. Instansens form samt dens opgaver og sagsbehandling fastsættes ved forbundslov. Dens afgørelser kan hverken ophæves eller omgøres under rekurs ved lavere instanser; afgørelserne kan indbringes for Verwaltungsgerichtshof (den øverste forvaltningsdomstol).

13

BVG’s artikel 20, stk. 2, har følgende ordlyd:

»Såfremt det i forbunds- eller delstatslov er bestemt, at en kollegial myndighed træffer afgørelse i sidste instans, og denne myndigheds afgørelser ikke kan ophæves eller omgøres administrativt, og mindst et af myndighedens medlemmer skal være dommer, er heller ingen af den kollegiale myndigheds øvrige medlemmer bundet af anvisninger under udøvelsen af deres hverv.«

14

Fra den regel, der tildeler Verwaltungsgerichtshof kompetence til generelt at påkende anke af forskellige offentlige myndigheders afgørelser, opstiller BVG’s artikel 133, stk. 4, en undtagelse for det tilfælde, hvor denne kompetence på et bestemt område er blevet overdraget til en uafhængig myndighed. Umweltsenat er en af disse myndigheder.

15

§ 1 i Umweltsenatsgesetz 2000 (forbundslov af 2000 om Umweltsenat, herefter »USG 2000«) bestemmer:

»(1)   Umweltsenat oprettes under Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft.

(2)   Umweltsenat består af 10 dommere og yderligere 32 retssagkyndige medlemmer.

[…]«

16

USG 2000’s § 2 fastsætter, at forbundspræsidenten på forslag af forbundsregeringen udnævner medlemmerne for et tidsrum af seks år med mulighed for genudnævnelse. Forbundsregeringen er i øvrigt bundet af visse forslag til udnævnelse.

17

USG 2000’s § 4 lyder som følger:

»Medlemmerne af Umweltsenat er uafhængige ved udøvelsen af deres hverv og ikke bundet af nogen anvisninger.«

18

USG 2000’s § 5 bestemmer:

»Umweltsenat træffer afgørelse i klagesager vedrørende første og andet afsnit i Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 ((østrigsk lov om vurdering af miljøindvirkning af 2000) (BGBl. 697/1993, senest ændret ved BGBl. I, 149/2006, herefter »UVP-G 2000«)) […]«

19

USG 2000’s § 6 fastsætter:

»Umweltsenats afgørelser kan hverken ophæves eller omgøres ved rekurs. Afgørelserne kan indbringes for Verwaltungsgerichtshof.«

20

Ifølge § 2, stk. 2, i UVP-G 2000, den lov, som gennemfører direktiv 85/337 i østrigsk ret, defineres et »projekt« som »opførelsen af et anlæg eller et andet indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder samtlige foranstaltninger, der står i lokal og faktisk forbindelse hermed. […]«

21

UVP-G 2000’s § 3, stk. 1, foreskriver:

»De i bilag I anførte projekter […] skal underkastes en vurdering af indvirkning på miljøet efter betingelserne i de følgende bestemmelser. Projekter, som er anført i kolonne 2 og 3 i bilag I, skal underkastes den forenklede procedure. […]«

22

UVP-G 2000’s § 3, stk. 7, bestemmer:

»Myndigheden skal på projektansøgerens, på en medvirkende myndigheds eller på Umweltanwalts begæring konstatere, om der i forhold til et projekt skal gennemføres en vurdering af indvirkningen på miljøet efter denne forbundslov, og hvilket formål i bilag I eller i § 3a, stk. 1-3, projektet gennemfører. Denne konstatering kan også ske ex officio. Afgørelsen skal både i første og i anden instans træffes og meddeles inden for en frist på seks uger. Projektansøgeren, de medvirkende myndigheder, Umweltanwalt og den pågældende kommune har partsstatus. Inden afgørelsen træffes, skal vandforvaltningsorganet høres. Det væsentlige indhold af afgørelser og de væsentlige grunde herfor skal af myndigheden bekendtgøres på behørig vis eller lægges ud til offentlig høring. Den pågældende kommune kan indbringe afgørelsen til prøvelse ved Verwaltungsgerichtshof. Umweltanwalt og den medvirkende myndighed har ikke pligt til at godtgøre kontante udlæg.«

23

Bilag I til UVP-G 2000 omfatter projekter, i forhold til hvilke der i henhold til denne lovs § 3 er krav om en vurdering af indvirkningen på miljøet. Disse projekter er opdelt i tre grupper (rubrikker). I forhold til projekterne i de to første grupper (rubrikker) består der under alle omstændigheder krav om en vurdering af indvirkningen på miljøet, når de fastsatte tærskler er nået, og de fastsatte kriterier er opfyldt. I forhold til projekterne i den tredje gruppe (rubrik) skal der foretages en efterprøvelse i hvert enkelt tilfælde, fra og med at den anførte minimumsgrænseværdi er nået.

24

Nr. 16, litra a), i bilag I til UVP-G 2000 anfører i rubrik 1 »stærkstrømsluftledninger med en spænding på mindst 220 kV og en længde på over 15 km«.

25

Nr. 16, litra b), i bilag I til UVP-G 2000 nævner i rubrik 3 »stærkstrømsluftledninger i beskyttelsesværdige områder i kategori A (særligt bevaringsområde) eller B (alpeområdet) med en spænding på mindst 110 kV og en længde på over 20 km«.

26

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Alpe Adria er et italiensk selskab, som ønsker at opføre en stærkstrømsledning på 220 kV med en nominel effekt på 300 MVA med henblik på at forbinde nettet tilhørende det italienske Rete Elettrica Nazionale SpA med det, der tilhører det østrigske VERBUND-Austrian Power Grid AG.

27

Med henblik herpå anmodede Alpe Adria ved skrivelse af 12. juli 2007 Kärntner Landesregierung om, at den i henhold til § 3, stk. 7, i UVP-G 2000 traf afgørelse om dette projekts opførelse og drift. På østrigsk område omfatter projektet en ca. 7,4 km lang luftledning, der skal gå gennem Kronhofgraben og over Kronhofer Törl, mellem en elfordelingsstation, som skal oprettes i Weidenburg, og landegrænsen. Den projekterede længde på italiensk område udgør ca. 41 km.

28

Kärntner Landesregierung fastslog ved den omtvistede afgørelse, at der ikke skulle foretages nogen vurdering af indvirkningen på miljøet i forhold til projektet, i det omfang det ikke i den østrigske del nåede den i UVP-G 2000 fastsatte grænseværdi på 15 km.

29

Kärntner Landesregierung tilføjede, at hvis et projekt i henhold til artikel 7 i direktiv 85/337 vil kunne få væsentlig indvirkning på miljøet i en anden medlemsstat, skal medlemsstaterne, på hvis område projektet er påtænkt placeret, inddrage den anden medlemsstat i proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet. Imidlertid omhandler denne artikel kun de projekter, som fuldt ud er placeret på en medlemsstats område, og ikke grænseoverskridende projekter.

30

Da der ikke findes en særlig bestemmelse vedrørende grænseoverskridende projekter i direktiv 85/337, skal hver enkelt medlemsstat derfor alene ifølge national lovgivning vurdere, om et projekt henhører under bilag I til dette direktiv.

31

Kärntner Landesregierung har herefter anført, at UVP-G 2000 ikke indeholder nogen bestemmelser, hvorefter der skal tages hensyn til den samlede længde af grænseoverskridende energikanaler eller andre forbindelsesprojekter.

32

Den 18. december 2007 indbragte Umweltanwalt en klagesag for Umweltsenat med krav om, at den omtvistede afgørelse blev ophævet.

33

På den baggrund har Umweltsenat besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Skal […] direktiv 85/337 […] fortolkes således, at en medlemsstat også har pligt til at efterprøve de i bilag I til direktivet anførte projekttyper — navnlig i nr. 20, anlæg af stærkstrømsluftledninger med en spænding på mindst 220 kV og en længde på over 15 km — i forbindelse med planlagte anlægsarbejder på to eller flere medlemsstaters område, når grænseværdien, der udløser kravet om efterprøvelse (her længden på over 15 km), ikke nås eller bliver overskredet på den del af anlægsarbejdet, som ligger på medlemsstatens område, mens dette er tilfældet for de dele af anlægsarbejdet, som ligger i nabostaten/-staterne?«

34

Indledningsvis skal det spørgsmål behandles, om Umweltsenat udgør en ret efter artikel 234 EF, og følgelig, om det præjudicielle spørgsmål kan realitetspåkendes.

35

Det fremgår af fast retspraksis, at for at bedømme, om det organ, der forelægger en sag, er en ret i artikel 234 EF’s forstand — et spørgsmål, som alene skal afgøres på grundlag af fællesskabsretten — tager Domstolen en hel række forhold i betragtning, nemlig om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, og om det er uafhængigt (jf. dom af 30.6.1966, sag 61/65, Vaassen-Göbbels, Sml. 1965-1968, s. 227, org.ref.: Rec. s. 377, på s. 395, og af 18.10.2007, sag C-195/06, Österreichischer Rundfunk, Sml. I, s. 8817, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

36

Det skal i denne forbindelse bemærkes, for det første, at det ubestrideligt fremgår af BVG’s artikel 11, stk. 7, artikel 20, stk. 2, og artikel 133, stk. 4, samt af bestemmelserne i USG 2000’s §§ 1, 2, 4 og 5, at Umweltsenat opfylder betingelserne om at være oprettet ved lov, virke som en obligatorisk retsinstans, have permanent karakter, træffe afgørelse på grundlag af retsregler og om, at dette organ er uafhængigt.

37

Det skal også understreges — som generaladvokaten har anført i punkt 58 og 59 i forslaget til afgørelse — at sagsbehandlingen for Umweltsenat sikrer, at retten til påklage tilkommer alle, der har deltaget i forvaltningssagen, samt en række institutioner, der er angivet i UVP-G 2000. Afholdelse af mundtlig forhandling fastsættes ex officio eller på begæring af parterne, og de pågældende kan lade sig repræsentere af en advokat. Umweltsenats afgørelser har retskraft, skal være begrundede og forkyndes i et offentligt retsmøde.

38

Det skal, for det andet, fastslås, at bestemmelserne i USG 2000 og i UVP-G 2000 sammenholdt med bestemmelserne i BVG’s artikel 133, stk. 4, sikrer kontradiktorisk sagsbehandling ved Umweltsenat, som træffer afgørelse efter de almindelige regler i Verwaltungsverfahrensgesetz (forvaltningsloven).

39

Heraf følger, at Umweltsenat må anses for en ret ifølge artikel 234 EF, hvorfor myndighedens spørgsmål må fremmes til realitetsbehandling.

40

Alpe Adria har gjort gældende, at de fællesskabsretlige spørgsmål i den foreliggende sag konkret kun har hypotetisk betydning. Spørgsmålene er nemlig ikke objektivt nødvendige for en afgørelse af tvisten i hovedsagen, og de savner forbindelse med de spørgsmål, som den forelæggende ret skal tage stilling til.

41

I den forbindelse bemærkes, at det ifølge Domstolens faste praksis alene tilkommer den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (jf. dom af 5.3.2009, sag C-545/07, Apis-Hristovich, Sml. I, s. 1627, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).

42

Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (jf. Apis-Hristovich-dommen, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).

43

I det foreliggende tilfælde anmodes Domstolen om at forsyne den forelæggende ret med elementer til fortolkning af direktiv 85/337 med henblik på, at denne ret kan afgøre, om det omhandlede projekt i henhold til fællesskabsretten henhører under direktivets sagsbehandlingskrav, uanset at den nationale lovgivning ikke i forhold til samme projekt indeholder sådanne sagsbehandlingskrav.

44

Herefter må det fastslås, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan fremmes til realitetsbehandling.

45

Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i direktiv 85/337 skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat skal underkaste et projekt som omhandlet i punkt 20 i bilag I til dette direktiv — såsom anlæg af stærkstrømsluftledninger med en spænding på mindst 220 kV og en længde på over 15 km — proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet, uanset at dette projekt er grænseoverskridende, og alene en del på under 15 km befinder sig på denne medlemsstats område.

46

Det skal indledningsvis fastslås, at et projekt, som vedrører anlæg af en stærkstrømsledning på 220 kV med en nominel effekt på 300 MVA og med en længde på 48,4 km, er omfattet af punkt 20 i bilag I til direktiv 85/337 og følgelig skal underkastes en vurdering af indvirkningen på miljøet i henhold til artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i dette direktiv.

47

For at besvare spørgsmålet fra den forelæggende ret skal det herefter undersøges, om direktivet skal fortolkes således, at denne forpligtelse også gælder i tilfælde af et grænseoverskridende projekt som det i hovedsagen omhandlede.

48

Det må påpeges, at det af fast retspraksis fremgår, at en bestemmelse i fællesskabsretten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, i hele Det Europæiske Fællesskab skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning, som skal søges under hensyntagen til bestemmelsens kontekst og formålet med den pågældende ordning (jf. dom af 19.9.2000, sag C-287/98, Linster, Sml. I, s. 6917, præmis 43, og af 4.5.2006, sag C-290/03, Barker, Sml. I, s. 3949, præmis 40).

49

I denne henseende fastsætter artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 en pligt for medlemsstaterne til at underkaste projekter, som bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, en vurdering af indvirkningen på miljøet.

50

Domstolen har allerede fastslået, at i forhold til pligten til at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet er anvendelsesområdet for direktiv 85/337 vidt og dets formål bredt (jf. dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 31 og 39).

51

Det skal også understreges, at direktiv 85/337 tilstræber en samlet vurdering af den indvirkning på miljøet, projekterne vil få (dom af 25.7.2008, sag C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, Sml. I, s. 6097, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis), uanset at det eventuelt måtte dreje sig om et grænseoverskridende projekt.

52

Endvidere skal medlemsstaterne gennemføre direktiv 85/337 på en måde, der fuldt ud svarer til de krav, som direktivet fastsætter, henset til dettes hovedformål, der, som det fremgår af dets artikel 2, stk. 1, er, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse (jf. i denne retning dommen i sagen Ecologistas en Acción-CODA, præmis 33).

53

I øvrigt har Domstolen fastslået, at formålet med direktiv 85/337 ikke kan omgås gennem en projektopdeling, og at manglende hensyntagen til flere projekters kumulative virkning ikke i praksis kan føre til, at samtlige projektdele fritages for vurderingsforpligtelsen, idet projekterne i deres helhed kan få »væsentlig indvirkning på miljøet« som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i direktiv 85/337 (jf. i denne retning dommen i sagen Ecologistas en Acción-CODA, præmis 44).

54

Det følger heraf, at de i bilag I til direktiv 85/337 omhandlede projekter, som strækker sig over flere medlemsstaters område, ikke kan undgå at være omfattet af dette direktivs anvendelsesområde alene af den grund, at dette direktiv ikke indeholder udtrykkelige bestemmelser desangående.

55

En sådan undtagelse ville i alvorlig grad gribe ind i formålet med direktiv 85/337. Direktivets effektive virkning ville nemlig i betydelig grad bringes i fare, hvis de kompetente myndigheder i en medlemsstat i deres stillingtagen til, hvorvidt et projekt er underlagt en pligt til at vurdere dets indvirkning på miljøet, kunne se bort fra den del af projektet, som skulle gennemføres i en anden medlemsstat (jf. analogt dom af 16.9.2004, sag C-227/01, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 8253, præmis 53).

56

Som generaladvokaten har anført i punkt 81 i forslaget til afgørelse, bliver dette endnu tydeligere af ordlyden af artikel 7 i direktiv 85/337, som definerer de mellemstatslige samarbejdsmidler, når et projekt kan have betydelige indvirkninger på miljøet i en anden medlemsstat.

57

Hvad angår den omstændighed, at det afsnit, der befinder sig i Østrig, er på under 15 km, skal det præciseres, at dette ikke i sig selv kan unddrage projektet fra den i direktiv 85/337 fastsatte vurderingsprocedure. Den pågældende medlemsstat skal foretage en vurdering af et sådant, på dens eget område sig befindende, projekts indvirkning på miljøet under hensyntagen til projektets samlede virkninger.

58

På baggrund af det ovenstående skal artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i direktiv 85/337 fortolkes således, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat skal underkaste et projekt som omhandlet i punkt 20 i bilag I til dette direktiv — såsom anlæg af stærkstrømsluftledninger med en spænding på mindst 220 kV og en længde på over 15 km — proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet, uanset at dette projekt er grænseoverskridende, og alene en del på under 15 km befinder sig på denne medlemsstats område.

59

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Artikel 2, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26. maj 2003, skal fortolkes således, at de kompetente myndigheder i en medlemsstat skal underkaste et projekt som omhandlet i punkt 20 i bilag I til dette direktiv — såsom anlæg af stærkstrømsluftledninger med en spænding på mindst 220 kV og en længde på over 15 km — proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet, uanset at dette projekt er grænseoverskridende, og alene en del på under 15 km befinder sig på denne medlemsstats område.