61986J0257

++++

Faellesskabsret - principper - retssikkerhed og beskyttelse af private - national ordnings indgreb i et EF-reguleret omraade - utvetydig udformning noedvendig

Hensynet til retssikkerheden og retsbeskyttelsen kraever paa et EF-reguleret omraade, at medlemsstaternes retsregler er udformet saa utvetydigt, at de beroerte personer saettes i stand til paa tilstraekkelig klar og tydelig maade at kende deres rettigheder og forpligtelser, og domstolene i stand til at sikre iagttagelsen heraf .

1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 15 . oktober 1986, har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 169 anlagt sag med paastand om, at det statueres, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser dels efter artikel 14, stk . 1, litra a ), i Raadets sjette direktiv 77/388 af 17 . maj 1977 om harmonisering af medlemsstaternes lovgivning om omsaetningsafgifter - Det faelles mervaerdiafgiftssystem : ensartet beregningsgrundlag ( EFT L 145, s . 1 ), dels efter EOEF-Traktatens artikel 95, ved at opkraeve mervaerdiafgift ( herefter benaevnt "moms ") ved import af importerede gratis vareproever af ringe vaerdi, mens tilsvarende indenlandsk fremstillede vareproever er fritaget for moms .

2 Ifoelge artikel 2, stk . 3, litra d ), i dekret fra Republikkens praesident nr . 633 af 26 . oktober 1972 ( herefter benaevnt "DRP af 26 . oktober 1972 "), som aendret ved dekret fra Republikkens praesident nr . 687 af 23 . december 1974 ( GURI nr . 338 af 28.12.1974, s . 9071 ) er gratis vareproever af ringe vaerdi, der udtrykkeligt betegnes som saadanne, fritaget for moms ved overdragelse . Det fremgaar af artikel 68, at artikel 2, stk . 3, ogsaa gaelder for indfoersler .

3 Disse regler er senere blev aendret ved dekret fra Republikkens praesident nr . 24 af 29 . januar 1979 ( GURI nr . 30 af 31.1.1979, s . 983; herefter benaevnt "DRP af 29 . januar 1979 "), mens momsfritagelsen i henhold til naevnte artikel 2, stk . 3, blev opretholdt, hvorimod bestemmelsen i artikel 68 om den tilsvarende momsfritagelse for importerede vareproever blev ophaevet . Ved resolutioner af 30 . juni 1979 og 10 . december 1982 har den italienske finansminister, som svar paa en raekke spoergsmaal, tillige bekraeftet, at der siden ikrafttraedelsen af DRP af 29 . januar 1979 har skullet betales moms ved import af gratis vareproever af ringe vaerdi .

4 Kommissionen fandt, at det var i strid med EOEF-Traktatens artikel 95 og med artikel 14, stk . 1, litra a ), i det sjette momsdirektiv, at anvende forskellige afgiftsregler for gratis vareproever af ringe vaerdi, som overdrages inden for landets egne graenser, og for vareproever, som importeres, hvorfor Kommissionen ved skrivelse af 3 . maj 1984 opfordrede den italienske regering til at fremsaette sine bemaerkninger i medfoer af Traktatens artikel 169 . Opfordringen blev senere fulgt op af en begrundet udtalelse, som Kommissionen fremsatte samtidig med, at den italienske regering fremsendte en telex af 22 . maj 1985, hvori regeringen til forsvar for den italienske ordning henviste til artikel II i Genève-konventionen af 7 . november 1952 ( International Konvention om Lettelser for Indfoerslen af Vareproever og Reklamemateriale ). Konventionen er ratificeret af Italien og traadte i kraft ved lov af 26 . november 1957, hvorefter importerede vareproever af ringe vaerdi fritages for importafgifter . I sit telex gjorde regeringen gaeldende, at naevnte bestemmelse i konventionen indeholdt grundlag for at momsfritage gratis vareproever af ringe vaerdi, som importeres fra de stater, der har tiltraadt konventionen, herunder EF' s medlemsstater . Regeringen anfoerte endvidere, at momsfritagelsen tillige havde hjemmel i artikel 72, stk . 1, i DRP af 26 . oktober 1972, med senere aendringer, som opretholder den gaeldende retsstilling i henhold til de traktater og internationale konventioner, som er indgaaet foer ikrafttraedelsen af den italienske momsordning .

5 Som svar paa den begrundede udtalelse gjorde den italienske regering desuden gaeldende i sin telex af 8 . juli 1985, at man, indtil der var vedtaget en konsolideret momslov, som skulle tilvejebringe bedre overensstemmelse mellem de italienske lovregler og EF-retten "midlertidigt kunne tilvejebringe en praktisk loesning" af problemerne i forbindelse med opkraevning af moms af importerede vareproever med hjemmel i finansministerens resolution af 18 . juni 1984, hvorefter import af gratis vareproever af ringe vaerdi fra de stater, der har tiltraadt naevnte Genève-konvention, er fritaget for moms .

6 Da Kommissionen imidlertid ikke fandt, at traktatbruddet var bragt til ophoer med den af regeringen gennemfoerte ordning, afgav den en anden begrundet udtalelse, som havde karakter af et supplement til den foerste udtalelse . Kommissionen gjorde heri gaeldende, at det ikke var muligt i medfoer af Genève-konventionen af 7 . november 1952 at momsfritage gratis vareproever af ringe vaerdi, som importeres fra de stater, der ikke har tiltraadt konventionen, og at den foreslaaede loesning i hvert fald ikke skabte den fornoedne retssikkerhed . Kommissionen fandt ikke at kunne tillaegge de af den italienske regering ved telex af 13 . januar 1986 fremsatte bemaerkninger nogen vaerdi, hvorfor den har anlagt naervaerende sag .

7 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .

8 Kommissionen har til stoette for paastanden gjort gaeldende, at momsfritagelsen for importerede vareproever af ringe vaerdi hidroerende fra lande, der har tiltraadt Genève-konventionen, eller fra lande, som er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul ikke er tilstraekkelig til at bringe den italienske lovgivning i overensstemmelse med direktivet, hvis artikel 14 foreskriver en saadan fritagelse for samtlige indfoersler, naar de indenlandsk fremstillede vareproever er momsfritaget .

9 Vedroerende indfoerslerne fra de foernaevnte lande har Kommissionen endvidere gjort gaeldende, at naevnte DRP af 29 . januar 1979 har givet anledning til betydelig forvirring paa grund af uklarhed om retsstillingen, saaledes som det bl.a . fremgaar af finansministerens resolutioner af 30 . juni 1979 og 10 . december 1982 . Paa den ene side havde de nye administrative instrukser, som indebar en aendring af de ministerielle resolutioner, forbedret situationen, men paa den anden side havde opretholdelsen af den lov, hvorefter man afskaffede den tidligere ligestilling af indfoersler og indenlandske transaktioner, skabt usikkerhed hos de erhvervsdrivende, som var i tvivl om deres rettigheder og om grundlaget for eventuelle soegsmaal .

10 Den italienske regering har heroverfor gjort gaeldende, at samtlige medlemsstater har tiltraadt Genève-konventionen, hvorfor importen af gratis vareproever af ringe vaerdi fra de andre medlemsstater i medfoer af konventionen er momsfritaget . Foelgelig kan Den Italienske Republik ikke antages at have tilsidesat Traktatens artikel 95 . Vedroerende den paastaaede tilsidesaettelse af forpligtelserne efter det sjette momsdirektivs artikel 14, stk . 1, litra a ), kan regeringen alene anerkende at have gjort sig skyldig i traktatbrud i forhold til et faatal af stater . I sit svarskrift har regeringen saaledes henvist til, at finansministeren i et cirkulaere af 5 . november 1986 til samtlige toldirektorater ikke blot fremsendte en liste over de lande, som har tiltraadt naevnte Genève-konvention, men ogsaa henledte opmaerksomheden paa, at momsfritagelsesordningen gjaldt for indfoersler fra lande, som er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul . Da denne ogsaa omfatter de lande, som har tiltraadt Den Almindelige Overenskomst om Told og Udenrigshandel (" GATT ") - idet mestbegunstigelsesklausulen ifoelge GATT' s artikel 1, stk . 1, gaelder for alle de stater, som har tiltraadt overenskomsten - maa antallet af indfoersler, for hvilke der er blevet opkraevet moms, antages at have vaeret meget ringe .

11 Herom bemaerkes for det foerste, at gaeldende lovgivning i Italien ikke, som den italienske regering selv har erkendt, indeholder hjemmel til at momsfritage alle importerede gratis vareproever af ringe vaerdi . Selv om artikel 72 i DRP af 26 . oktober 1972 fortolkes saaledes, at samtlige de momsfritagelser, der er foreskrevet i internationale konventioner, maa anses for opretholdt eller gaelder i kraft af konventionens anvendelse, opkraeves der stadig moms for visse indfoersler i strid med direktivets artikel 14 . Som Domstolen tidligere har statueret ( jfr . dom af 7 . februar 1984 i sag 166/82, Kommissionen mod Den Italienske Republik, Sml . s . 459 ) foreligger der et traktatbrud, selv om de lovregler, der er i strid med EF-retten, anvendes meget sjaeldent .

12 Endvidere bemaerkes, med henvisning til Domstolens faste praksis ( jfr . bl.a . dom af 30 . januar 1985 i sag 143/83, Kommissionen mod Kongeriget Danmark, Sml . s . 427 ), at medlemsstaterne paa et EF-reguleret omraade af hensyn til retssikkerheden og retsbeskyttelsen er forpligtet til at udforme deres retsregler saa utvetydigt, at de beroerte personer saettes i stand til paa tilstraekkeligt klar og tydelig maade at kende deres rettigheder og forpligtelser, og domstolene i stand til at sikre iagttagelsen heraf .

13 De italienske lovregler opfylder ikke disse betingelser . Selv om indfoerslerne fra de lande, der har tiltraadt Genève-konventionen eller er omfattet af en mest begunstigelsesklausul, er momsfritaget efter de italienske lovregler - saaledes som det er blevet anfoert af den italienske regering - er disse regler saa uklart formuleret, at der er opstaaet en administrativ praksis i strid med EF-retten . Paa den ene side fastslaas det i finansministerens to resolutioner af 30 . juni 1979 og 10 . december 1982, at momsfritagelsen ophaeves, for saa vidt angaar samtlige indfoersler, men samtidig fremgaar det af en senere resolution af 18 . juni 1984, at alle importerede gratis vareproever af ringe vaerdi fra lande, som har tiltraadt Genève-konventionen, er fritaget for moms, hvortil kommer, at det bestemmes i cirkulaeret af 5 . november 1986 fra generaldirektoeren for told og indirekte afgifter, at momsfritagelsen for de naevnte vareproever tillige gaelder for indfoersler fra lande, som er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul, idet cirkulaeret kun naevner medicinske vareproever .

14 I duplikken har den italienske regering anfoert, at Kommissionen har aendret sagsgenstanden med hensyn til de importerede vareproever af ringe vaerdi, som hidroerer fra lande, der har tiltraadt Genève-konventionen, og fra lande, der er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul . Kommissionen stoetter saaledes ikke laengere traktatbruddet paa, at regeringen har undladt at udstede nationale retsforskrifter om momsfritagelse ved import af saadanne vareproever, men paa, at ordningen har skabt usikkerhed om retsstillingen .

15 Herom bemaerkes, at Kommissionen allerede i den supplerende begrundede udtalelse og i staevningen gjorde gaeldende, at der var skabt usikkerhed om retsstillingen alene i kraft af artikel 72 i DRP af 26 . oktober 1972 og Genève-konventionen . Kommissionens replik indeholder blot en uddybning af det allerede fremfoerte anbringende, eller en angivelse af, at det anfoerte ogsaa havde gyldighed for indfoersler fra de lande, som er omfattet af en mestbegunstigelsesklausul, hvilke sidstnaevnte indfoersler foerst blev omtalt af den italienske regering i svarskriftet .

16 Det maa herefter statueres, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter Traktatens artikel 95 og artikel 14 i Raadets direktiv 77/388 af 17 . maj 1977 ved at indfoere og opretholde en ordning, som ikke sikrer momsfritagelse for samtlige importerede gratis vareproever af ringe vaerdi, og som indeholder upraecise bestemmelser vedroerende momsfritagelse for visse af de importerede vareproever, samtidig med, at de tilsvarende indenlandsk fremstillede vareproever er fritaget for moms .

Sagens omkostninger

17 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger . Da Den Italienske Republik har tabt sagen, boer den betale sagens omkostninger .

Paa grundlag af disse praemisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN

1 ) Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter Traktatens artikel 95 og artikel 14 i Raadets direktiv 77/388 af 17 . maj 1977 ved at indfoere og opretholde en ordning, som ikke sikrer momsfritagelse for samtlige importerede gratis vareproever af ringe vaerdi, og som indeholder upraecise bestemmelser vedroerende momsfritagelse for visse af de importerede vareproever, samtidig med, at de tilsvarende indenlandsk fremstillede vareproever er fritaget for moms .

2 ) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger .