I —

Som så ofte før anmodes De om inden for rammerne af artikel 177 at afgøre, hvorledes en fællesskabsbestemmelse skal anvendes af en medlemsstats myndigheder i et bestemt tilfælde. Generelt angår de tre spørgsmål, som er forelagt Dem af den italienske retsinstans, omfanget af de beføjelser, som medlemsstaterne har beholdt i rådsdirektiv nr. 74/63 af 17. december 1973 om fastsættelse af størsteindhold for uønskede stoffer og produkter i foderstoffer.

Såfremt der herved er indrømmet medlemsstaterne et frit skøn i dette direktivs artikel 5, spørger den italienske ret Dem videre, om denne bestemmelse ikke er ugyldig, for så vidt som den strider mod princippet om frie varebevægelser (traktatens artikel 30) og ikke er begrundet i medfør af traktatens artikel 36.

Det er formålsløst i større omfang at komme ind på de betragtninger, som ligger til grund for udstedelsen af det direktiv, som De spørges om. Jeg skal nøjes med at anføre, at grundforordningerne om de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter, vegetabilske eller animalske, navnlig forordningen »mælk og mejeriprodukter« nr. 804/68 ikke alene kunne regulere alle de økonomiske problemer, som knytter sig til produktionen, til de frie varebevægelser og til afsætningen af de produkter, som disse forordninger omfatter.

Den animalske produktion er, som det understreges i direktivets betragtninger, af stor betydning for landbruget inden for Fællesskabet og er i høj grad afhængig af anvendelsen af gode og egnede foderstoffer. Men der anvendes i stadig stigende grad tilsætningsstoffer i foderstofferne, og i øvrigt indeholder foderstoffer enten af naturlige årsager, eller fordi de råvarer, som de består af, ubetænksomt tilsættes visse stoffer, ofte uønskede bestanddele, som kan skade dyr, og efter som de forekommer i de animalske produkter — menneskers sundhed.

Men lovbestemmelserne om foderstoffer, der så direkte indvirker på det fælles landbrugsmarkeds funktion (traktatens artikel 100), udviser betydelige forskelle fra medlemsstat til medlemsstat og afhænger af udviklingen i den videnskabelige eller tekniske viden. Derfor må reglerne for foderstoffer, der spiller en væsentlig rolle for landbrugets produktivitetsfremgang, ligeledes tilsigte en tilnærmelse eller harmonisering på fællesskabsplan af nationale bestemmelser om disse produkter.

Tilsætningsstoffer i foderstoffer er genstand for Rådets direktiv nr. 70/524 af 23. november 1970 som ændret ved Rådets direktiv nr. 73/103 af 28. april 1973.

Med hensyn til fastsættelse af størsteindhold af uønskede stoffer og produkter i foderstoffer havde Kommissionen oprindeligt foreslået en forordning herom i henhold til artikel 43 og havde samtidig forelagt Rådet et forslag til forordning om handel med foderstoffer. I virkeligheden udstedte Rådet et direktiv, støttet på traktatens artikler 43 og 100, men ingen forordning som særlig angik handelen. Rådet udstedte den 23. november 1976 direktiv nr. 77/101 om handel med ublandede foderstoffer. Men i det direktiv, som er offentliggjort under sagen, fastsættes det tidspunkt, da medlemsstaterne for at efterkomme direktivet skal have sat de nødvendige nationale bestemmelser i kraft, til den 1. januar 1979.

Den indførte ordning i Rådets direktiv 74/63 er følgende: i direktivets bilag opføres de stoffer eller produkter, hvis forekomst i foderstofferne — udover en bestemt procentsats, der også fastsættes i bilaget — gør dem uønskede og følgelig medfører et handelsforbud. Denne liste, som er udfærdiget af eksperter, angiver størsteindholdet i ppm (mg/kg) af den oprindelige substans for hvert enkelt foderstof. Den omstændighed, at et stof ikke er opført i bilaget på direktivets udstedelsesdato, hindrer imidlertid ikke en senere ajourføring af direktivets indhold. Under hensyn til at bilagets indhold jævnligt må tilpasses den videnskabelige og tekniske udvikling, anføres det i direktivet, at »medlemsstaterne bør have mulighed for, når sundheden for mennesker og dyr er truet, midlertidigt at nedsætte de fastsatte størsteindhold eller at fastsætte størsteindhold for andre stoffer og produkter eller endog forbyde forekomsten af sådanne stoffer eller produkter i foderstoffer«. Dette skal ske efter fremgangsmåden i artikel 5. Men »med henblik på at undgå at en medlemsstat misbruger denne mulighed, er det nødvendigt ved en hurtig fællesskabsprocedure og på grundlag af fornøden dokumentation at træffe afgørelse om eventuelle ændringer i bilaget«. Denne sidste procedure er udførligt angivet i artikel 10 og forudsætter medvirken af en »stående komité for foderstoffer«, efter de samme regler, der gælder for grundforordningernes forvaltningskomiteer.

II —

Den italienske regering har anført, at myndighederne i virkeligheden ikke ville anvende direktivet om »uønskede stoffer« men direktivet »tilsætningsstoffer«, og at det er inden for sidstnævnte direktivs område, at de italienske myndigheders handling i virkeligheden skal bedømmes.

Det er korrekt, at nitraterne er tilsat mælken ved dennes forarbejdning til ost, og nitratindholdet i blandfoderet skyldes, at et restprodukt fra ostefremstillingen i pulverform er blevet tilsat mælkepulveret; men derfor forefindes stoffer alligevel i naturlig tilstand i denne blanding, og det er som sådan stoffet er uønsket. Selv om det altså ikke er helt ukorrekt at hævde, at de nitrater, som i naturlig stand indeholdes i mælkeserumet, tilsættes foderblandingen, idet mælkeserumet blandes i skummetmælkspulveret, tilsættes nitraterne ikke af de i direktivet om »tilsætningsstoffer« angivne grunde, nemlig for at forbedre eller øge den animalske produktion, og det angivne indhold af kaliumnitrat, som den italienske regering henviser til, er derfor ikke et indicium for tilsætning af et stof, som er forbudt efter fællesskabsretlige bestemmelser (direktivet »om tilsætningsstoffer«).

I øvrigt har disse to direktiver adskillige træk til fælles. I begge direktiver foreskrives medvirken af den samme, stående komité for foderstoffer, oprettet ved Rådets beslutning af 20. juli 1970, og de nærmere regler for denne komités medvirken er prakisk taget identiske inden for begge rammer, efter at Rådet i direktiv af 28. april 1973 (nr. 73/103) indførte samme procedure for ændring af bilagene i direktivet om »tilsætningsstofferne« som i direktivet om »uønskede stoffer«.

I medfør af dette direktivs artikler 9 og 10 har komiteen direkte indflydelse pa beslutningsproceduren. I tilfælde hvor der »henvises« til fremgangsmåden i artikel 9 (de fællesskabsretlige ændringer, der skal foretages på grundlag af udviklingen i den videnskabelige og tekniske viden, f.eks. optagelsen af natriumnitrit ved Kommissionens direktiv nr. 76/934 af 1. december 1976, og i tilfælde hvor der »henvises« til fremgangsmåden i artikel 10 (en medlemsstats ensidige ændring), kan Kommissionen kun træffe de ønskede foranstaltninger, hvis komiteen godkender dem; hvis komiteen ikke godkender foranstaltningerne eller ikke afgiver en udtalelse om disse foranstaltninger inden for en frist, som formanden fastsætter (artikel 9, stk. 3), eller inden for en frist af 2 dage (artikel 10, stk. 3), forelægger Kommissionen dem straks for Rådet, som træffer afgørelse uden at høre Forsamlingen. Hvis Rådet ikke har truffet afgørelse inden for en frist på 3 måneder (artikel 9, stk. 4) eller 15 dage (artikel 10, stk. 4), vedtager Kommissionen de foreslåede foranstaltninger og bringer dem straks i anvendelse.

Medlemsstaternes beføjelser er i praksis de samme: med hensyn til tilsætningsstoffer indeholder direktivet en liste over tilladte stoffer, alle andre er forbudt. En medlemsstat kan midlertidigt ophæve tilladelsen til at anvende et tilsætningsstof eller nedsætte et fastsat størsteindhold. Med hensyn til »uønskede« stoffer indeholder direktivet en liste over forbudte stoffer; men dette betyder imidlertid ikke, at alle andre »uønskede stoffer« er tilladte: forbeholdet i artiklerne 5 og 6 må nemlig også tages i betragtning.

Jeg skal undlade at gå ind på en vurdering af, om de forelagte spørgsmål er relevante eller nødvendige og skal derfor udelukkende behandle dem inden for rammerne af direktivet om »uønskede stoffer«. Under alle omstændigheder mener den italienske regering — med rette eller urette — at forekomsten af kaliumnitrat over en vis grænse er uønsket, selv om kaliumnitrat forekommer naturligt og ikke bevidst er tilsat, hivlket i praksis er det samme som at tale om et ikke tilladt tilsætningsstof.

III —

Selv om man søger at undgå at vurdere, om den i hovedsagen anfægtede nationale foranstaltning er forenelig med traktaten, må man dog undersøge de omstændigheder, som ligger til grund for den italienske foranstaltning, for at vi kan få en forestilling om de rammer, inden for hvilke de forelagte spørgsmål er stillet.

Medlemsstaterne skulle den 1. januar 1976 sætte de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, som var nødvendige for at efterkomme bestemmelserne i direktiv nr. 74/63.

Den italienske Republik »optog« ved ministeriel dekret (décreto ministériele), som trådte i kraft den 1. januar 1976, dette direktivs bestemmelser i det nationale retssystem. Kaliumnitrat figurerede ikke blandt de stoffer, som var opført i bilaget.

Den 5. august 1976 indførte det italienske sundhedsministerium ved »hasteskrivelse« veterinærkontrol ved indførseler af mælkeserumpulver og foderstoffer, som indeholt mælkeserum, og fastsatte heri det størst tilladte indhold af kaliumnitrat til en milliontedel. Da denne maksimumgrænse ikke fremgik af de allerede gældende bestemmelser, udgjorde den altså en ny foranstaltning, hvis indførsel henhørte under direktivets artikel 5.

Den 7. september udstedte samme ministerium (generaldirektoratet for veterinærvæsenet) den »hasteskrivelse«, som anfægtes i hovedsagen.

Det fremgår af svarene og indlæggene under den mundtlige forhandling, at disse nationale foranstaltninger på fællesskabsplan ledsagedes af følgende henvendelser og indgreb:

Allerede fra juli måned 1976 havde den italienske regering klaget til vedkommende myndigheder i Frankrig, i Forbundsrepublikken Tyskland og i Nederlandene over det øgede indhold af nitrater i foderstoffer, der skyldtes tilsætning af mælkeserumpulver.

Den 27. juli 1976 henvendte den italienske regerings faste repræsentation i Bruxelles sig til formanden for Den stående Komité for foderstoffer, som repræsenterer Kommissionen, og anmodede om, at spørgsmålet om forekomsten af kaliumnitrater blev sat på dagsordenen for det næste møde i denne komité den 6. og 7. september under henvisning til, at mælkeserumpulver hidrørende fra Frankrig, Nederlandene og Tyskland indeholdt fra 40 til 4000 milliontedele af disse nitrater.

Den 9. august 1976 anmodede Kommissionens generaldirektorat for landbrug den italienske regering om at redegøre for den kontrol, som foranstaltedes ved den italienske grænse med henblik på at afsløre forekomsten af kaliumnitrat eller natriumnitrit i mælkepulveret til menneskeføde og dyrefoder i mælkeserumpulver og foderstoffer. Generaldirektoratet understregede over for den italienske regering, at der, for at fællesskabsfremgangsmåden efter artikel 5, stk. 2, i direktiv nr. 74/63 kan iværksættes, må rettes en begrundet meddelelse til de øvrige medlemsstater og Kommissionen.

Det italienske sundhedsministerium spurgte den 10. august Kommissionen, om den var bekendt med forekomsten af kaliumnitrater i de pågældende produkter og anmodede den om at undersøge problemet.

Den 20. august henvendte generaldirektoratet for landbruget sig til den faste italienske repræsentation og anmodede under henvisning til direktivets artikel 7 den italienske regering om en redegørelse inden den 26. august.

Den 6. og 7. september mødtes Den stående Komité for foderstoffer for at behandle den kontrol, som de italienske myndigheder siden juli måned havde gennemført. Det fremgår af en fjernskrivermeddelelse, som den europæiske sammenslutning af foderstoffabrikanter, 223, rue de la Loi, Bruxelles, rettede til sine medlemmer, at Kommissionen tilsyneladende under dette møde foreslog at fastsætte en grænse for indholdet af nitrater. Da komiteen ikke vedtog dette forslag, trak Kommissionen det tilbage og besluttede at indbringe det for »Den videnskabelige Komité for foder«, hvilket jeg senere skal komme nærmere ind på.

Generaldirektoratet for landbrug anmodede den 17. september under henvisning til Den stående Komités møde den 7. september den faste italienske repræsentation om, med henblik på en fællesskabsløsning, inden den 24. september at tilstille generaldirektoratet nøjagtige redegørelser for den foretagne kontrol og de videnskabelige betragtninger, som lå til grund for kontrollen samt et bevis på forekomsten af mælkeserum i de standsede partier.

Den 27. september anmodede den faste italienske repræsentation under henvisning til Den stående Komités møde den 6. og 7. september, hvorunder de italienske eksperter havde fremført deres begrundelser, atter Kommissionen om at udarbejde konkrete forslag med henblik på »at harmonisere sektoren« i overensstemmelse med sundhedsvæsenets krav.

Endelig, den 7. oktober 1976 meddelte den faste italienske repræsentation, at der dagen i forvejen var blevet sendt en toksikologisk rapport til Kommissionen, som denne snart ville modtage. De drejede sig om den i direktivets artikel 5, stk. 1, omhandlede »begrundelse«.

IV —

Efter min mening fremgår følgende af denne tørre dokumentation:

Allerede i juli 1976 havde de italienske myndigheder truffet en foranstaltning, som den anfægtede (Kommissionens indlæg s. 5).

Den 19. juli, 22. juli og 31. august underrettede den italienske regering de pågældende myndigheder i Forbundsrepublikken Tyskland, republikken Frankrig og Det forenede Kongerige om sit problem.

Under alle omstændigheder blev spørgsmålet om den eventuelle farlighed af de tekniske grunde tiloversbelvne rester af kaliumnitrat i mælkeserumpulver og i foderstoffer, der indeholdt mælkeserum, korrekt forelagt Den stående Komité for foderstoffer den 6. september, altså dagen før udstedelsen af den italienske »hasteskrivelse«, og varerne blev først stoppet ved grænsen fra den 25. september.

Selv om Den stående Komité ikke officielt fik forelagt den italienske »toksikologiske rapport« før den 7. oktober, synes Kommissionen allerede inden dette tidspunkt at være velkendt med problemet, eftersom den har »fremskyndet« nedsættelsen af Den videnskabelige Komité for foder (beslutning af 24. september 1976, offentliggjort i EFT af 9. oktober 1976), netop for at forelægge den dette problem. Denne komité, som er sammensat af højt kvalificerede videnskabsmænd, har kun en rådgivende funktion, i modsætning til Den stående Komité for foderstoffer, som selv deltager i beslutningsprocessen. Kommissionen har anført, at denne videnskabelige komité, som mødtes gentagne gange i løbet af det sidste kvartal i året 1976 endnu ikke den 9. marts 1977 havde været i stand til af afgive en udtalelse.

Under alle omstændigheder påbegyndtes fremgangsmåden efter direktivets artikel 5 behørigt, så snart som Den stående Komité for foderstoffer officielt modtog den italienske regerings begrundelse, og først når denne fremgangsmåde er afsluttet, kan det afgøres, om den italienske foranstaltning var berettiget.

Kan man hævde, at den italienske foranstalting i tidsrummet fra den 7. september til den 7. oktober var »ugyldig« men efter denne dato er blevet »foreløbig gyldig«, indtil der er blevet truffet en afgørelse efter fremgangsmåden i direktivets artikler 5 og 10, som går Den italienske Republik imod: jeg skal ikke udtale mig herom inden for rammerne af denne sag.

Men jeg kan konstatere følgende:

Selv om Kommissionen, inden den havde modtaget den italienske regerings »begrundelse«, fandt det formålstjenligt at høre Den videnskabelige Komité for foder, skønt den ikke var pligtig hertil, fritog dette ikke Kommissionen for at finde frem til en hurtig løsning på en situation, som skabte store vanskeligheder for erhvervslivet: det var Kommissionens opgave at forelægge Den stående Komité »et udkast til de foranstaltninger, der skal træffes« og anmode komiteen om en udtalelse. Hvis komiteen ikke tilsluttede sig disse foranstaltninger eller »ikke afgav nogen udtalelse«, skulle Kommissionen straks forelægge Rådet et forslag om de foranstaltninger, der skulle træffes. Dersom Rådet ikke vedtager de af Kommissionen foreslåede forantaltninger med kvalificeret flertal eller ikke træffer andre foranstaltninger og heller ikke udtaler sig imod de nævnte foranstaltninger med simpelt flertal, tilkom det stadig Kommissionen at vedtage de foreslåede foranstaltninger og straks bringe dem i anvendelse. Den procedure om manglende overholdelse af en forpligtelse, som Kommissionen indledte den 16. december 1976 mod Den italienske Republik, hvis varighed eller udfald endnu ikke kan bedømmes, har ikke samme genstand og kan ikke erstatte fremgangsmåden efter direktivets artikler 5 og 10, og så længe Kommissionen ikke har truffet nogen afgørelse »kan medlemsstaten opretholde de af dem iværksatte foranstaltninger« (artikel 5, stk. 2).

V —

Den ordning, som er indført i direktivets artikel 5, kan komme i konflikt med traktatens artikel 30, men sidstnævnte bestemmelse gælder kun »med forbehold« af artikel 36. Naturligvis kan der bag den absolutte prioritet, som beskyttelsen af forbrugernes og dyrs sundhed her indtager, reelt skjule sig økonomiske bagtanker. I artikel 36 bestemmes det derfor, at disse forbud eller restriktioner »hverken må udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne«. Artikel 5 i sig selv tager overhovedet ikke stilling til spørgsmålet, som skal undersøges inden for rammerne af Den stående Komité for foderstoffer for at undgå misbrug fra medlemsstaternes side. Formålet med artikel 10 og de heri angivne frister er netop at hindre en sådan adfærd.

Det er muligt, at Den italienske Regering har villet benytte direktiverne »tilsætningsstoffer« eller »uønskede stoffer« til at bekæmpe bedrageri i handelen, som dog snarere henhører under forvaltningskomiteen for mælk og mejeriprodukter. Men end ikke en forkert henvisning til to harmoniseringsdirektiver eller den omstændighed, at fremgangsmåden efter artikel 10 i direktivet om »uønskede stoffer« helt eller delvis blev tilsidesat, eller at fremgangsmåden endnu ikke er afsluttet, kan påvirke gyldigheden af artikel 5.

Desuden er det nødvendigt, at denne fremgangsmåde fungerer: Europa-Parlamentet har gentagne gange rettet indsigelser mod den omstændighed, at eksperter kan begrænse Kommissionens ret til at træffe afgørelse; Parlamentet har understreget, at oprettelsen af sådanne komiteer ikke må medføre nogen begrænsning af Kommissionens ansvar. Derfor kan jeg heller ikke indse, at ordningen i direktivets artikel 5 på nogen måde skulle være ulovlig.

VI —

Med hensyn til den vilkårlige forskelsbehandling, som således skulle være udøvet ved grænseovergangen og udelukkende her i samhandelen mellem medlemsstaterne, skal jeg indskrænke mig til at bemærke, at efter artikel 7 »drager medlemsstaterne omsorg for, at foderstoffer, som er i overensstemmelse med dette direktiv, for så vidt angår forekomsten af uønskede stoffer og produkter, ikke undergives andre omsætningsbegrænsninger« og efter artikel 8, stk. 1, »træffer medlemsstaterne alle egnede foranstaltninger med henblik på gennemførelse, i det mindste ved stikprøveudtagning, af en officiel kontrol af foderstoffer med hensyn til overholdelsen af de betingelser, som er fastsat i dette direktiv«. Når betingelserne for, at et foderstof direkte kan anvendes til dyrefoder, skal være opfyldt på alle omsætningstrin lige til leveringen til den endelige bruger, må disse betingelser også være opfyldt, når den pågældende vare første gang bringes i omsætning, og når den indføres i en medlemsstat. Det er normalt, at den officielle kontrol begynder ved grænsen, ikke blot på grund af de åbenbare praktiske fordele herved, men også fordi omsætningen eller markedsføringen begynder ved grænsen, navnlig når der er tale om et produkt, som ikke inden for det pågældende land fremstilles i samme omfang eller under samme betingelser.

Under alle omstændigheder tilkommer det efter den velkendte formulering alene den nationale ret at vurdere, om kontrolforanstaltningerne kan betegnes som stikprøveudtagning, om de er vilkårlige, om de medfører en »skjult« begrænsning i handelen mellem medlemsstaterne, og om den pågældende fastsættelse af størsteindhold er blevet vedtaget for retligt eller i praksis at skade indførseler fra andre medlemsstater.

1.

Medlemsstaterne kan selv, efter de har optaget harmoniseringsdirektiv nr. 74/63 i deres nationale retssystemer, midlertidigt erklære visse stoffer for uønskede, som, skønt de var kendte på udstedelsestidspunktet af direktiv 74/63, ikke figurerer på listen i bilaget til nævnte direktiv.

2.

I så henseende må fremgangsmåden efter artiklerne 5 og 10 overholdes, for at spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstatens ensidige foranstaltning strider mod traktatens regler, kan afgøres så hurtigt som muligt.

3.

Så længe hverken Rådet eller Kommissionen har truffet afgørelse, kan medlemsstaterne opretholde en foranstaltning, som den har iværksat, og som fastsætter størsteindholdet af et stof, som medlemsstaten har fundet uønsket, og medlemsstaten kan foreskrive de til gennemførelse af denne foranstaltning nødvendige omsætningsbegrænsninger, såfremt disse ikke udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne.

4.

Undersøgelsen af sagen har intet frembragt, som kan påvirke gyldigheden af artikel 5 i Rådets direktiv 74/63.