Indledning og retsgrundlag

Den Europæiske Centralbank (ECB) modtog henholdsvis den 27. juli 2023 og den 11. september 2023 en anmodning fra Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union om en udtalelse om et forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel (1) (herefter »forordningsforslaget«).

ECB's kompetence til at afgive udtalelse fremgår af artikel 133 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, hvorefter Europa-Parlamentet og Rådet, med forbehold af ECB's beføjelser, skal fastsætte de foranstaltninger, der er nødvendige for anvendelsen af euroen som fælles valuta, og sådanne foranstaltninger skal vedtages efter høring af ECB. I overensstemmelse med artikel 17.5, første punktum, i forretningsordenen for Den Europæiske Centralbank er denne udtalelse vedtaget af ECB's Styrelsesråd.

1.   Generelle bemærkninger

1.1.

ECB glæder sig over forordningsforslaget, som vil finde anvendelse i de medlemsstater, der har euroen som valuta. ECB støtter kraftigt fastsættelsen af regler om eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel i hele euroområdet i den afledte EU-ret. Sådanne regler vil fremme den nødvendige retlige sikkerhed med hensyn til begrebet »lovligt betalingsmiddel« i EU-retten, som er den status, der tillægges eurosedler i den primære EU-ret og euromønter i den afledte EU-ret (2). Reglerne i forordningsforslaget vil også sikre sammenhæng – samtidig med at der tages hensyn til forskellene – med forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om indførelse af den digitale euro (3) (herefter »forslaget til forordning om den digitale euro«), som indeholder regler om den digitale euros status som lovligt betalingsmiddel. Forordningsforslaget vil bidrage til at sikre, at den digitale euro, hvis den udstedes, supplerer, men ikke erstatter, eurosedler og -mønter.

1.2.

ECB glæder sig især over de foranstaltninger, som fastsættes i forordningsforslaget, vedrørende behovet for, at de medlemsstater, der har euroen som valuta, sikrer tilstrækkelig og effektiv adgang til kontanter. ECB har konsekvent hilst udkast til national lovgivning, der har til formål at beskytte tilgængeligheden af kontanter, velkommen (4). ECB deler fuldt ud det synspunkt, at adgang til kontanter er nødvendig for at bevare effektiviteten af deres status som lovligt betalingsmiddel. Hvis borgerne ikke har adgang til kontanter, vil de ikke kunne bruge dem som betalingsmiddel og værdiopbevaringsmiddel (5).

1.3.

Den Europæiske Centralbank (ECB) har en traktatfæstet eneret til at bemyndige udstedelse af eurosedler i Unionen (6). Eurosedler udstedt af ECB og de nationale centralbanker i de medlemsstater, der har euroen som valuta, er de eneste pengesedler, der har status som lovligt betalingsmiddel i euroområdet (7). Euromønternes status som lovligt betalingsmiddel er fastsat i den afledte EU-ret (8). Der findes imidlertid ingen juridisk bindende definition af begrebet »lovligt betalingsmiddel« i den afledte EU-ret.

1.4.

Domstolen har behandlet begrebet »lovligt betalingsmiddel« i en dom med henvisning til Kommissionens henstilling 2010/191/EU (9), hvori det præciseres, at når der består en betalingsforpligtelse, bør eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel indebære: a) obligatorisk accept af disse sedler og mønter (10), b) accept af dem til fuld pålydende værdi, og c) kapacitet til at frigøre fra betalingsforpligtelser.

1.5.

Domstolen præciserede også, at begrebet »lovligt betalingsmiddel« i traktatens artikel 128, stk. 1, er et EU-retligt begreb, der skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen (11). Traktatens artikel 133 giver beføjelse til alene EU-lovgiver til nærmere at angive den retlige ordning for eurosedler og -mønters status som lovligt betalingsmiddel, for så vidt som dette viser sig nødvendigt for anvendelsen af euroen som fælles valuta. En sådan enekompetence udelukker enhver anden kompetence for medlemsstaterne på dette område, medmindre de handler efter bemyndigelse givet af Unionen til at vedtage sådanne regler eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter (12).

1.6.

Som nævnt i forordningsforslagets begrundelse (13) bekræftede drøftelserne i Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG), at der er retlig usikkerhed med hensyn til eurokontanters status som lovligt betalingsmiddel, og at der anvendes forskellige principper i euroområdet. Gruppen udtrykte også bekymring over, at adgangen til kontanter påvirkes af ændringer i den geografiske dækning, når antallet af pengeautomater og antallet af kontanttjenester i bankfilialer reduceres (14).

1.7.

Forordningsforslaget vil bidrage til at sikre, at eurokontanter fortsat er til rådighed, herunder i randområder, og at de accepteres som betalingsmiddel i hele euroområdet, og vil således styrke Eurosystemets kontantstrategi (15). På trods af digitaliseringen af Unionens økonomi og den stigende brug af elektroniske betalingsmidler spiller kontanter fortsat en vigtig rolle i samfundet (16). Muligheden for at betale med kontanter er fortsat særlig vigtig for visse grupper i samfundet, som af forskellige legitime årsager måtte foretrække at anvende kontanter frem for andre betalingsmidler, eller som ikke har adgang til banktjenester og elektroniske betalingsmidler. Disse grupper omfatter funktionshæmmede borgere, indvandrere, socialt sårbare borgere, ældre, mindreårige og andre med begrænset eller ingen adgang til digitale betalingstjenester (17).

1.8.

Kontanter er endvidere nyttige som betalingsinstrument, fordi de er almindeligt accepterede, hurtige og gør det nemt for betaleren at føre kontrol med sine udgifter. Desuden er det i øjeblikket det eneste betalingsinstrument, som gør det muligt for borgerne at afvikle en transaktion med centralbankpenge, der også afvikles øjeblikkeligt, samtidig med at privatlivets fred sikres (18). Som centralbankpenge sikrer eurokontanter, at forretningsbankpenge kan konverteres og betrygger dermed borgerne i, at forretningsbankpenge kan anvendes som betalingsmiddel og som et værdiopbevaringsmiddel. Eurokontanter spiller således en rolle med hensyn til at opretholde den finansielle stabilitet og transmissionen af pengepolitikken.

2.   Klart forbud mod forudgående ensidige udelukkelser af kontanter

2.1.

ECB deler de betænkeligheder, som forordningsforslaget giver udtryk for med hensyn til detailhandleres eller tjenesteyderes »forudgående ensidige udelukkelser af kontanter«. Hvis en sådan praksis breder sig, vil det i alvorlig grad underminere eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel (19). Der bør indføjes en ny bestemmelse i forordningsforslaget for klart at angive, at forudgående ensidige udelukkelser af kontanter er forbudt.

2.2.

ECB foreslår også at ændre forordningsforslagets definition af forudgående ensidige udelukkelser af kontanter (20) for at præcisere, at den omfatter praksis med »ingen kontantbetaling« (f.eks. skilte med teksten »ingen kontantbetaling« ved indgange til butikker eller salgssteder) samt kontraktvilkår, der ikke er blevet individuelt forhandlet (f.eks. på forhånd formulerede standardkontrakter). Desuden bør det præciseres i den bestemmelse i forordningsforslaget, som vedrører undtagelser fra princippet om obligatorisk accept af eurosedler og -mønter (21), at bevisbyrden for, at der forelå en forudgående aftale mellem betaleren og betalingsmodtageren om et andet betalingsmiddel end kontanter, påhviler betalingsmodtageren.

2.3.

Det fastsættes i forordningsforslaget, at forudgående ensidig udelukkelse af kontanter er omfattet af dets anvendelsesområde (22). Det definerer »forudgående ensidige udelukkelser af kontanter« som en situation, hvor en detailhandler eller tjenesteudbyder ensidigt udelukker kontanter som betalingsmetode, og at betaleren og betalingsmodtageren ikke frit aftaler et betalingsmiddel for et køb (23). En forudgående ensidig udelukkelse af kontanter er således ikke en situation, hvor betalingsmodtageren forud for betalingen har aftalt et andet betalingsmiddel end kontanter med betaleren, hvilket ville udgøre en gyldig undtagelse fra princippet om obligatorisk accept (24). Mens tidligere aftalte udelukkelser af kontanter forudsætter, at der foreligger en reel forhandling, indebærer forudgående ensidige udelukkelser af kontanter en ufravigelig betingelse for, at betaleren kan afvikle en pengegæld med betalingsmodtageren.

2.4.

Det fastsættes imidlertid også i forordningsforslaget, at medlemsstaterne skal overvåge niveauet af forudgående ensidige udelukkelser af kontantbetalinger på hele deres område (25). Det fremgår af betragtningerne til forordningsforslaget, at hvis en medlemsstat konkluderer, at forudgående ensidige udelukkelser af kontanter underminerer den obligatoriske accept af betalinger i eurosedler og -mønter, bør den træffe foranstaltninger for at afhjælpe situationen. Sådanne foranstaltninger kan omfatte et forbud mod forudgående ensidig udelukkelse af kontanter på hele eller i dele af dens område (26).

2.5.

Visse bestemmelser i forordningsforslaget synes således at angive, at en forudgående ensidig udelukkelse af kontanter ikke udgør en forud indgået aftale mellem en betaler og betalingsmodtager om at anvende et andet betalingsmiddel end kontanter, således at princippet om obligatorisk accept ville finde anvendelse (27). En af disse bestemmelser (28) fastslår klart, at når en detailhandler eller tjenesteyder ensidigt udelukker kontanter som betalingsmetode, f.eks. med et skilt med teksten »ingen kontantbetaling«, aftaler betaleren og betalingsmodtageren ikke frit et betalingsmiddel for et køb. Dette tyder på, at forudgående ensidige udelukkelser af kontanter ikke vil være undtaget fra princippet om obligatorisk accept af eurosedler og -mønter. De vil derfor udgøre en overtrædelse af forordningsforslaget.

2.6.

Denne fortolkning er imidlertid vanskelig at forene med medlemsstaternes forpligtelse til at overvåge niveauet af forudgående ensidige udelukkelser af kontanter på hele deres område og at forbyde dem på hele eller dele af deres område, hvis niveauet for accept af kontantbetalinger på deres område eller dele heraf underminerer princippet om obligatorisk accept af eurokontanter. Hvis forudgående ensidige udelukkelser af kontanter er i strid med forordningsforslaget, bør medlemsstaterne sikre, at forordningsforslaget overholdes, herunder ved at fastsætte regler om og pålægge sanktioner for disse udelukkelser af eurokontanter (29), snarere end at overvåge, hvor udbredt disse ulovlige situationer er på deres område.

2.7.

Et klart forbud mod forudgående ensidige udelukkelser af kontanter ville således erstatte medlemsstaternes forpligtelse til at overvåge omfanget af forudgående ensidige udelukkelser af kontantbetalinger på deres område og give en klar definition af omfanget og virkningerne af eurokontanters status som lovligt betalingsmiddel (30).

3.   Forudgående ensidig udelukkelse af kontanter i den offentlige sektor

3.1.

Forordningsforslaget udelukker ikke specifikke kategorier af betalere eller betalingsmodtagere fra sit anvendelsesområde (31). Samtidig fremgår det af betragtningerne, at medlemsstaterne i princippet kan begrænse den obligatoriske accept af kontanter, i overensstemmelse med deres beføjelser, og hvis visse betingelser (f.eks. hensynet til almenvellet, proportionalitet) er opfyldt (32), som fastslået af Domstolen (33). I den forbindelse forstår ECB, at den praksis med »ingen kontantbetaling«, som følges af offentlige enheder (f.eks. offentlige hospitaler og offentlige museer), ikke som sådan er en gyldig undtagelse fra den obligatoriske accept af eurosedler og -mønter, som indføres af medlemsstater, der handler inden for deres kompetenceområde. Hvis denne praksis ikke udgør en regulering af de nærmere bestemmelser for frigørelse fra betalingsforpligtelser (34) i henhold til en medlemsstats lovgivning, men snarere en ensidig praksis, udgør den praksis med »ingen kontantbetaling«, som følges af enheder i den offentlige sektor, en forudgående ensidig udelukkelse af kontanter som defineret i forordningsforslaget (35). Betragtningerne til forordningsforslaget (36) bør derfor tilpasses for at præcisere, at den praksis med »ingen kontantbetaling«, som følges af offentlige enheder, også er omfattet af forordningsforslagets anvendelsesområde og derfor er forbudt.

4.   Øvrigt

4.1.

Forordningsforslaget finder anvendelse på »betaling af fordringer på penge, for så vidt den helt eller delvist skal afvikles kontant, hvor der foreligger en betalingsforpligtelse« (37). ECB går ud fra, at udtrykket »for så vidt den helt eller delvist skal afvikles kontant« henviser til betalerens ret til at vælge at betale kontant, når der er andre betalingsmidler til rådighed. Formuleringen kan dog også læses som en ikke nærmere defineret begrænsning af princippet om obligatorisk accept (38). Den kunne forstås, som at kun visse pengefordringer kan afvikles kontant. Af hensyn til den retlige klarhed foreslår ECB derfor, at forordningsforslaget ændres i denne henseende.

4.2.

For så vidt angår undtagelserne fra princippet om obligatorisk accept af eurosedler og -mønter, fastsætter forordningsforslaget desuden, at en betalingsmodtager har ret til at afvise eurokontanter, »hvis afvisningen sker i god tro, og hvor en sådan afvisning er baseret på legitime og midlertidige grunde i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet under hensyn til konkrete omstændigheder, som er uden for betalingsmodtagerens kontrol« (39). ECB forstår, at der er blevet fastsat en række kumulative betingelser for at anvende undtagelsen om »god tro« for at stille store krav til en betalingsmodtager, der vil gøre denne undtagelse gældende som begrundelse for at afvise at acceptere kontanter. ECB bifalder dette initiativ.

4.3.

ECB forstår, at den omstændighed, at man ikke har byttepenge til rådighed (40) er en meget specifik »legitim grund« til at afvise eurosedler og -mønter, der ikke bidrager til den generelle forståelse af undtagelsen om god tro. Denne specifikke grund kan imidlertid ikke anvendes til at fastslå, hvad der udgør »konkrete omstændigheder, som er uden for betalingsmodtagerens kontrol« i andre situationer. Der kan faktisk sættes spørgsmålstegn ved, om en sådan omstændighed ligger uden for betalingsmodtagerens kontrol, og det vil være i modstrid med lovgiverens overordnede hensigt om at stille høje krav for at påberåbe sig god tro-undtagelsen fra det i forordningsforslaget fastsatte princip om obligatorisk accept, hvis den betragtes som et vejledende eksempel.

4.4.

Desuden giver forordningsforslaget Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter med generel anvendelse om et sæt fælles indikatorer, som medlemsstaterne skal anvende til at overvåge accepten af kontantbetalinger og adgangen til kontanter på hele deres område (41). Det fremgår udtrykkeligt, at Kommissionen hører Den Europæiske Centralbank ved udarbejdelsen af sådanne gennemførelsesretsakter. Så vidt muligt bør Eurosystemets eksisterende arbejde på dette område tjene som reference ved fastlæggelsen af fælles indikatorer. Forordningsforslaget giver også Kommissionen beføjelse til at vedtage gennemførelsesretsakter rettet til en medlemsstat, hvis den mener, at de afhjælpende foranstaltninger, som medlemsstaten har foreslået, er utilstrækkelige, eller at accepten af kontantbetalinger eller adgangen til kontanter ikke er sikret på passende vis (42). Der mangler imidlertid en tilsvarende henvisning til høring af ECB i sidstnævnte tilfælde. Pligten til at høre ECB følger af, at de relevante retsakter, for så vidt som de gennemfører forordningsforslaget, vil være baseret på traktatens artikel 133, som specifikt henviser til nødvendigheden af at høre ECB. For at sikre retlig klarhed bør forordningsforslaget udtrykkeligt henvise til forpligtelsen til at høre ECB, inden Kommissionen vedtager gennemførelsesretsakter rettet til en bestemt medlemsstat.

4.5.

Endelig glæder ECB sig over forordningsforslagets henvisning til, at eurosedler og -mønter og den digitale euro er konvertible til hinanden til pari (43). En sådan konvertibilitet er en naturlig følge af eurokontanters og den digitale euros status som lovligt betalingsmiddel. ECB foreslår imidlertid at anvende udtrykket »fungibilitet« i stedet for »konvertibilitet«, da det bedre afspejler idéen om, at eurokontanter og den digitale euro er den samme valuta (dvs. euroen), om end i to forskellige former. ECB noterer sig, at den relevante artikel i forordningsforslaget om indførelse af den digitale euro i denne henseende afspejler den tilsvarende artikel i forordningsforslaget (44), og henleder medlovgivernes opmærksomhed på behovet for, at disse to bestemmelser skal forblive tilpasset til hinanden gennem hele lovgivningsprocessen. Hvor ECB foreslår ændringer af forordningsforslaget, vedlægges som bilag ændringsforslag med en begrundelse herfor i et separat teknisk arbejdsdokument. Det tekniske arbejdsdokument er tilgængeligt på engelsk i EUR-Lex.

---

(1)  COM(2023) 364 final.

(2)  Artikel 128, stk. 1, tredje punktum, i traktaten og artikel 16, tredje punktum, i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (herefter »ESCB-statutten«), artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 974/98 af 3. maj 1998 om indførelse af euroen (EFT L 139 af 11.5.1998, s. 1).

(3)  COM(2023) 369 final.

(4)  Jf. f.eks. afsnit 3.3 i udtalelse CON/2022/40, afsnit 7.2 i udtalelse CON/2021/9, afsnit 2.4 i udtalelse CON/2020/21, og afsnit 9.2 i udtalelse CON/2020/13. Alle ECB's udtalelser er offentliggjort i EUR-Lex.

(5)  Jf. afsnit 1, side 1, og afsnit 3, side 5, i forordningsforslagets begrundelse og ELTEG III's princip 6 i den endelige rapport fra Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) af 6. juli 2022, som findes på Kommissionens websted www.ec.europa.eu.

(6)  Jf. traktatens artikel 128, stk. 1, første punktum, og ESCB-statuttens artikel 16, første punktum.

(7)  Jf. traktatens artikel 128, stk. 1, tredje punktum, og ESCB-statuttens artikel 16, tredje punktum.

(8)  Artikel 11 i forordning (EF) nr. 974/98.

(9)  Kommissionens henstilling 2010/191/EU af 22. marts 2010 om omfanget og virkningerne af eurosedlers og -mønters status som lovligt betalingsmiddel (EUT L 83 af 30.3.2010, s. 70).

(10)  Domstolen præciserede yderligere, at denne status som lovligt betalingsmiddel ikke kræver en absolut accept, men alene en principiel accept af eurosedler og -mønter som betalingsmiddel. Medlemsstaterne kan indføre begrænsninger i forpligtelsen til at acceptere eurosedler og -mønter, hvis de handler inden for deres kompetence og på visse betingelser. Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 og C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, præmis 55 og 56 samt 67-70. På denne baggrund overvåger ECB nøje alle foranstaltninger i national lovgivning, som har til formål at begrænse mulighederne for kontantbetalinger og dermed gribe ind i borgernes ret til at betale med kontanter. Jf. f.eks. udtalelse CON/2023/13, CON/2022/43, CON/2020/33 og CON/2019/39.

(11)  Jf. Domstolens dom af 26. januar 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 og C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63 (herefter »dommen i de forenede sager C-422/19 og C-423/19«), præmis 45.

(12)  Jf. dommen i de forenede sager C-422/19 og C-423/19, præmis 50-52.

(13)  Jf. afsnit 1, side 4, i forordningsforslagets begrundelse og den endelige rapport fra Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) af 6. juli 2022, som findes på Kommissionens websted www.ec.europa.eu.

(14)  Jf. ELTEG III's princip 6 i den endelige rapport fra Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) af 6. juli 2022, som findes på Kommissionens websted www.ec.europa.eu

(15)  Jf. »Eurosystemets kontantstrategi«, som findes på ECB's websted www.ecb.europa.eu

(16)  Jf. f.eks. afsnit 2.4 og 2.7 i udtalelse CON/2019/46, afsnit 2.1 og 2.2 i udtalelse CON/2021/18 og afsnit 4.7 Den Europæiske Centralbanks Udtalelse af 16. februar 2022 om et forslag til et direktiv og en forordning om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme (CON/2022/5) (EUT C 210 af 25.5.2022, s. 15). ECB har erklæret sin neutralitet med hensyn til forskellige betalingsmidler, hvilket betyder, at den ikke favoriserer et instrument frem for et andet. Jf. afsnit 2.1 i udtalelse CON/2015/55.

(17)  Jf. f.eks. afsnit 2.10 i udtalelse CON/2022/9.

(18)  Jf. afsnit 2.4 i udtalelse CON/2017/8, afsnit 2.1 i udtalelse CON/2019/41, afsnit 9.2.1 i udtalelse CON/2020/13, afsnit 2.3 i udtalelse CON/2020/21, afsnit 7.2.1 i udtalelse CON/2021/9 og afsnit 2.1 i udtalelse CON/2021/18.

(19)  Se skrivelsen fra ECB's formand til Chris MacManus, medlem af Europa-Parlamentet, om lovligheden af erhvervsdrivendes ensidige afvisning af at acceptere kontantbetalinger i forretningsforhold mellem virksomheder og kunder (L/CL/23/130) af 23. juni 2023, som findes på ECB's websted www.ecb.europa.eu

(20)  Jf. forordningsforslagets artikel 3, nr. 4).

(21)  Jf. forordningsforslagets artikel 5, stk. 1.

(22)  Jf. forordningsforslagets artikel 2, stk. 1.

(23)  Jf. forordningsforslagets artikel 3, nr. 4).

(24)  Jf. forordningsforslagets artikel 5, stk. 1, litra b).

(25)  Jf. forordningsforslagets artikel 7.

(26)  Jf. betragtning 6 til forordningsforslaget.

(27)  Jf. forordningsforslagets artikel 3, nr. 4, og artikel 5, stk. 1, litra b).

(28)  Jf. forordningsforslagets artikel 3, nr. 4).

(29)  Jf. forordningsforslagets artikel 12 og artikel 13, stk. 1, litra b).

(30)  Jf. forordningsforslagets artikel 7 og 9.

(31)  Jf. forordningsforslagets artikel 2.

(32)  Jf. betragtning 4 og 11 til forordningsforslaget.

(33)  Jf. dommen i de forenede sager C-422/19 og C-423/19, præmis 55 og 56 samt 67-70.

(34)  Jf. dommen i de forenede sager C-422/19 og C-423/19, præmis 56 og 58.

(35)  Jf. forordningsforslagets artikel 3, nr. 4).

(36)  Jf. navnlig betragtning 11 til forordningsforslaget.

(37)  Jf. forordningsforslagets artikel 2, stk. 1.

(38)  Jf. forordningsforslagets artikel 4.

(39)  Jf. forordningsforslagets artikel 5, stk. 1, litra a).

(40)  Jf. forordningsforslagets artikel 5, stk. 2, nr. ii).

(41)  Jf. forordningsforslagets artikel 9, stk. 2.

(42)  Jf. forordningsforslagets artikel 9, stk. 5.

(43)  Jf. forordningsforslagets artikel 15.

(44)  Jf. artikel 12 i forslaget til forordning om den digitale euro og artikel 15 i forordningsforslaget.