EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52020XC0326(03)

Meddelelse fra Kommissionen Vejledning til medlemsstaterne vedrørende udenlandske direkte investeringer og fri bevægelighed for kapital fra tredjelande og beskyttelse af Europas strategiske aktiver, inden forordning (EU) 2019/452 (forordning om FDI-screening) finder anvendelse 2020/C 99 I/01

C/2020/1981

OJ C 99I , 26.3.2020, p. 1–5 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

26.3.2020   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

CI 99/1


MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Vejledning til medlemsstaterne vedrørende udenlandske direkte investeringer og fri bevægelighed for kapital fra tredjelande og beskyttelse af Europas strategiske aktiver, inden forordning (EU) 2019/452 (forordning om FDI-screening) finder anvendelse

(2020/C 99 I/01)

Den Europæiske Union er åben over for udenlandske investeringer, hvilket er af afgørende betydning for vores økonomiske vækst, konkurrenceevne, beskæftigelse og innovation. Mange europæiske virksomheder er fuldt integreret i globale forsyningskæder, som skal blive ved med at fungere. EU ønsker at forblive og vil forblive et attraktivt mål for udenlandske direkte investeringer (FDI'er).

Den covid-19-relaterede nødsituation har gennemgribende indvirkninger på økonomien i Den Europæiske Union. Som led i det overordnede indsats har Kommissionen også udvalgt spørgsmålet om screening af udenlandske direkte investeringer.

Blandt de mulige konsekvenser af det nuværende økonomiske chok tæller en øget potentiel risiko for strategiske industrier, navnlig, men på ingen måde udelukkende de sundhedsplejerelaterede industrier. Disse industriers modstandsdygtighed og deres evne til fortsat at reagere på EU-borgernes behov bør være noget af det vigtigste i forbindelse med de fælles bestræbelser, der udfoldes både på EU-niveau og i medlemsstaterne.

Men i dag, mere end nogensinde før, bør EU's åbenhed over for behov for udenlandske investeringer afvejes med passende screeningredskaber. I forbindelse med covid-19-nødsituationen kan der blive tale om en øget risiko for forsøg på at erhverve kapacitet inden for sundhedspleje (f.eks. til at producere medicinsk udstyr eller beskyttelsesudstyr) eller relaterede industrier såsom forskningsinstitutter (som f.eks. udvikler vacciner) gennem udenlandske direkte investeringer. Det er nødvendigt at være årvågen for at sikre, at sådanne udenlandske direkte investeringer ikke får en skadelig indvirkning på EU's evne til at dække borgernes sundhedsrelaterede behov.

Udbruddet af covid-19 har sat fokus på behovet for at bevare og fremme, at en sådan vigtig kapacitet deles inden for det indre marked og med dem, der har behov herfor andetsteds i verden. I denne kontekst vil erhvervelse af sundhedsrelaterede aktiver få indvirkning på EU som helhed.

Kommissionen anførte i sin meddelelse af 13. marts 2020 (1), at medlemsstaterne bliver nødt til at være årvågne og anvende alle de redskaber, der er til rådighed på EU-plan og på nationalt plan, for at undgå, at den nuværende krise fører til tab af kritiske aktiver og teknologi.

EU-regler danner en ramme, som skal sikre beskyttelse af legitime samfundspolitiske mål, hvis sådanne mål trues af udenlandske investeringer. Disse regler fremgår af bilaget.

Ansvaret for at screene udenlandske direkte investeringer ligger for øjeblikket hos medlemsstaterne. Ved screening af udenlandske direkte investeringer bør der tages hensyn til indvirkningerne på EU som helhed, navnlig med henblik på at sikre EU-industriens fortsat kritiske kapacitet, der rækker langt ud over sektoren for sundhedspleje. De risici, som truer EU's videre strategiske kapacitet, kan blive forværret af den volatilitet eller for lave værdiansættelse, der gør sig gældende for de europæiske værdipapirmarkeder. Strategiske aktiver er af afgørende betydning for Europas sikkerhed og udgør en del af kernen i Europas økonomi og dermed evnen til hurtig genrejsning.

Derfor opfordrer Europa-Kommissionen medlemsstaterne til:

Allerede nu i fuldt omfang at gøre brug af dens mekanismer til screening af udenlandske direkte investeringer for at tage hensyn til alle risici i forbindelse med kritiske sundhedsmæssige infrastrukturer, forsyning af kritiske råvarer og andre kritiske sektorer som omhandlet i EU-regelsættet.

For de medlemsstater, som på indeværende tidspunkt ikke har en screeningmekanisme, eller hvis screeningmekanismer ikke omfatter alle relevante transaktioner, at indføre fuldstændige screeningmekanismer og i mellemtiden anvende alle andre muligheder for at tage højde for tilfælde, hvor erhvervelsen af eller kontrollen med en bestemt virksomhed, infrastruktur eller teknologi ville indebære en risiko for sikkerheden eller den offentlige orden i EU, herunder risici i forbindelse med kritiske sundhedsmæssige infrastrukturer og forsyning af kritiske råvarer.

I denne vejledning ses der også på, hvilken type foranstaltninger der kan træffes for at begrænse kapitalbevægelser, når det er begrundet.


(1)  Koordineret økonomisk reaktion på Covid-19-udbruddet (COM(2020) 112 final)


BILAG

1.   Forordningen om FDI-screenings anvendelsesområde

Forordningen om FDI-screening omfatter udenlandske direkte investeringer fra tredjelande, dvs. de investeringer "der etablerer eller opretholder varige og direkte forbindelser mellem investorer fra tredjelande, herunder statslige enheder, og virksomheder, der udøver en økonomisk aktivitet i en medlemsstat." (1) Forordningen finder anvendelse på alle sektorer inden for økonomien og er ikke omfattet af tærskler. Behovet for at screene en transaktion hænger ikke nødvendigvis sammen med selve transaktionens værdi. Små startup-virksomheder kan f.eks. have en relativt begrænset værdi, men kan være af strategisk betydning eksempelvis i forbindelse med forskning eller teknologi.

Ved forordningen tillægges medlemsstaterne beføjelse til at vurdere investeringer inden for forordningens anvendelsesområde af hensyn til den nationale sikkerhed og den offentlige orden og til at træffe foranstaltninger for at tage højde for bestemte risici.

Det er i sidste ende medlemsstaternes ansvar at foretage en vurdering og om nødvendigt at træffe foranstaltninger med henblik på at forhindre eller at stille betingelser i forbindelse med en investering inden for forordningens anvendelsesområde af hensyn til sikkerheden og den offentlig orden. Kommissionen kan afgive udtalelse og anbefale bestemte foranstaltninger til den medlemsstat, hvor investeringen finder sted, navnlig hvis der er risiko for, at investeringen berører projekter og programmer af interesse for Unionen.

Kommissionen opfordrer indtrængende medlemsstaterne til at være særligt årvågne med hensyn til at undgå, at den nuværende sundhedskrise medfører et omfattende salg af aktører inden for Europas erhvervsliv og industri, herunder små og mellemstore virksomheder. Kommissionen vil følge udviklingen tæt, herunder i fornødent omfang i kontakt med medlemsstaterne.

Kommissionen minder også medlemsstaterne om den gensidige afhængighed, der gør sig gældende på et integreret marked som det europæiske, og opfordrer dem alle til at søge råd og koordinering i tilfælde, hvor udenlandske investeringer, faktisk eller potentielt, nu eller i fremtiden, kunne få en indvirkning på det indre marked.

2.   Hvilken rolle spiller FDI-screening i forbindelse med en folkesundhedsmæssig krisesituation?

I henhold til forordningen om FDI-screening kan medlemsstaterne træffe foranstaltninger med henblik på at forhindre, at en udenlandsk investor erhverver eller får kontrol med et selskab, hvis en sådan erhvervelse eller kontrol vil medføre en trussel for sikkerheden eller den offentlige orden. Det gælder også, når sådanne trusler er forbundet med en folkesundhedsmæssig krisesituation.

Ved vurderingen af, hvorvidt en udenlandsk direkte investering vil kunne påvirke sikkerheden eller den offentlige orden, kan medlemsstaterne og Kommissionen "overveje alle relevante faktorer, herunder virkningerne på kritiske infrastrukturer, teknologier (herunder vigtige støtteteknologier) og råvarer, der har afgørende betydning for sikkerheden eller for opretholdelsen af den offentlige orden, og hvis afbrydelse, sammenbrud, tab eller ødelæggelse vil have betydelige konsekvenser i en medlemsstat eller i Unionen." (2)

I forordningen om FDI-screening henvises der udtrykkeligt til risici i forbindelse med kritiske sundhedsmæssige infrastrukturer og forsyning af kritiske råvarer blandt de faktorer, der skal tages hensyn til i forbindelse med screening af en udenlandsk investering.

I det europæiske indre marked standser risici som følge af en investering ikke nødvendigvis ved grænserne af den medlemsstat, hvor investeringen foregår. Det er grunden til, at forordningen om FDI-screening ikke kun giver Kommissionen mulighed for at afgive udtalelse om en bestemt investering. Andre medlemsstater end dem, hvor investeringen foregår, kan også anmode om oplysninger og fremsætte bemærkninger.

Screening af udenlandske direkte investeringer fører ikke nødvendigvis til et forbud mod, at investeringen finder sted. I nogle tilfælde er det tilstrækkeligt at træffe afhjælpende foranstaltninger (f.eks. betingelser, der sikrer forsyningen af lægemidler/medicinsk udstyr). Unionens interesser kan diktere, at sådanne leveringsforpligtelser rækker ud over værtslandets forventede behov. Det er også vigtigt at huske på, at medlemsstaterne i visse tilfælde kan gribe ind, uden om screeningsmekanismerne, f.eks. ved at indføre tvangslicenser til patenterede lægemidler i tilfælde af en national nødsituation som f.eks. en pandemi.

Endelig gøres en udenlandsk erhvervelse, der vil kunne påvirke projekter eller programmer af interesse for Unionen, til genstand for en nærmere undersøgelse, som foretages af Kommissionen, hvis udtalelser medlemsstaterne i høj grad skal tage hensyn til. Det ville f.eks. være tilfældet i forbindelse med udenlandske investeringer i virksomheder i EU, som har modtaget finansiering over Horisont 2020, EU's program for forskning og innovation. Opmærksomheden vil således navnlig være henledt på alle Horizon 2020-projekter, som vedrører sundhedssektoren, herunder fremtidige projekter som svar på covid-19-udbruddet (3).

3.   Hvad bør investorer allerede i dag forvente med hensyn til screening af investeringer?

Der findes allerede nationale screeningmekanismer i 14 medlemsstater (4). Kommissionen opfordrer disse medlemsstater til i fuldt omfang at gøre brug af deres eksisterende screeningmekanismer i overensstemmelse med forordningen om FDI-screening og andre krav i henhold til EU-lovgivningen. Kommissionen opfordrer også de medlemsstater, som på indeværende tidspunkt ikke har en screeningmekanisme, eller hvis screeningmekanismer ikke omfatter alle relevante transaktioner, til at indføre fuldstændige screeningmekanismer og i mellemtiden overveje, hvilke andre muligheder de i fuld overensstemmelse med EU-lovgivningen og internationale forpligtelser måtte have for at tage højde for tilfælde, hvor erhvervelsen af eller kontrollen med en bestemt virksomhed, infrastruktur eller teknologi ville indebære en risiko for sikkerheden eller den offentlige orden, herunder folkesundheden, i EU.

Det er vigtigt at huske på, at hvis en udenlandsk investering ikke underkastes en national screeningproces, så kan medlemsstaterne og Kommissionen i henhold til forordningen fremsætte bemærkninger eller afgive udtalelser inden for 15 måneder, efter at den udenlandske investering er gennemført. Det kan føre til, at den medlemsstat, hvor investeringen har fundet sted, træffer foranstaltninger, herunder de nødvendige afhjælpende foranstaltninger. Det vil i praksis sige, at en udenlandsk investering, der er gennemført nu (marts 2020), kan gøres til genstand for efterfølgende bemærkninger fra medlemsstaterne eller udtalelser fra Kommissionen fra den 11. oktober 2020 (den dato, hvor forordningen finder anvendelse i fuldt omfang) og indtil juni 2021 (15 måneder efter gennemførelsen af investeringen).

Hvad angår investeringer, der ikke udgør udenlandske direkte investeringer, dvs. porteføljeinvesteringer, kan disse screenes af medlemsstaterne i overensstemmelse med traktatens bestemmelser om kapitalens frie bevægelighed. Porteføljeinvesteringer, som ikke giver investor effektiv indflydelse på ledelsen af og kontrollen med en virksomhed, er generelt mindre tilbøjelige end udenlandske direkte investeringer til at give problemer med hensyn til sikkerheden eller den offentlige orden. Hvis de imidlertid udgør en erhvervelse, der som minimum svarer til en kvalificeret aktiebesiddelse, der giver aktionæren eller med hinanden forbundne aktionærer visse rettigheder i henhold til national selskabsret (f.eks. 5 %), kan de være relevante med hensyn til sikkerhed eller offentlig orden.

Ud over screening af investeringer kan medlemsstaterne bevare særlige rettigheder i bestemte virksomheder ("gyldne aktier"). I nogle tilfælde kan sådanne rettigheder sætte staten i stand til at blokere eller begrænse visse typer investeringer i de pågældende virksomheder. Sådanne foranstaltninger er virksomhedsspecifikke, og deres omfang afhænger af de beføjelser, som staten tildeles gennem den gyldne aktie. Ligesom andre restriktioner for kapitalbevægelserne skal de være nødvendige og stå i rimeligt forhold til opnåelsen af et legitimt samfundspolitisk mål (jf. næste afsnit).

4.   Hvad er begrundelserne for restriktionerne for kapitalbevægelser?

Artikel 63 i TEUF fastsætter bestemmelser om frie kapitalbevægelser ikke kun inden for EU, men også i forhold til tredjelande, og enhver restriktion skal være passende, nødvendig og stå i rimeligt forhold til opnåelsen af legitime samfundspolitiske mål. Sådanne mål er defineret i traktaten eller i Domstolens praksis som tvingende almene hensyn. Sådanne mål bør ikke være rent økonomiske (5). Man kan kun påberåbe sig den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og folkesundheden, hvis der foreligger en reel og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (6).

I tilfælde af "aggressive opkøb" af strategiske aktiver fra udenlandske investorers side (f.eks. med henblik på at begrænse udbuddet til EU-markedet af en bestemt vare/tjenesteydelse) er den mest relevante undtagelse "den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed" som fastsat i artikel 65 i TEUF. Det kan f.eks. begrunde restriktive foranstaltninger, der er nødvendige af hensyn til forsyningssikkerheden (f.eks. på energiområdet) eller leveringen af væsentlige offentlige tjenesteydelser, såfremt mindre restriktive foranstaltninger (f.eks. lovgivningsmæssige foranstaltninger, der pålægger alle virksomheder i visse sektorer forpligtelser til offentlig tjeneste), ikke er tilstrækkelige til at imødegå en reel og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn. Der kan også træffes restriktive foranstaltninger for at imødegå trusler mod den finansielle stabilitet (7).

Endvidere har Den Europæiske Unions Domstol anerkendt hensynet til folkesundheden som et tvingende alment hensyn (8). Tvingende almene hensyn, som er anerkendt af Domstolen i forbindelse med andre af traktatens friheder, omfatter også forbrugerbeskyttelse, bevarelse af den finansielle balance i det sociale sikringssystem, opfyldelse af socialpolitiske mål, som eventuelt kan være relevante i nødsituationer.

Desuden indeholder traktaten bestemmelser om beskyttelsesforanstaltninger i tilfælde af alvorlige vanskeligheder eller trusler herom for Den Økonomiske og Monetære Unions funktion (artikel 66 i TEUF) og for betalingsbalancen for medlemsstater uden for euroområdet (artikel 143 og 144 i TEUF).

I tilfælde af udenlandske investeringer fra tredjelande i virksomheder med værdiansættelser på kapitalmarkeder, som anses for at være langt under deres reelle eller indre værdi, kan muligheden for at indføre restriktioner tages i betragtning under hensyntagen til disse investeringers faktiske eller potentielle indvirkning på beskyttelsen af ovennævnte offentlige interesser (f.eks. om de kan føre til overdreven afhængighed af udenlandske investorer fra tredjelande, hvad angår levering af afgørende forsyninger eller afgørende tjenesteydelser). Med hensyn til hensigtsmæssigheden af disse foranstaltninger bør deres potentielt negative indvirkning på virksomheder og økonomien som helhed også tages i betragtning og eventuelt afbødes.

Endelig skal det bemærkes, at i forbindelse med analysen af begrundelse og proportionalitet finder restriktioner for kapitalbevægelser til og fra tredjelande sted i en anden retlig kontekst sammenlignet med restriktioner for kapitalbevægelser inden for EU (9). Dette betyder, at i henhold til traktaten kan yderligere begrundelser accepteres i forbindelse med restriktioner over for transaktioner, der involverer tredjelande. De tilladte begrundelser kan også fortolkes mere bredt.


(1)  Jf. betragtning 9 i forordningen om FDI-screening.

(2)  Jf. betragtning 13 i forordningen om FDI-screening.

(3)  47,5 mio. EUR til forskningsprojekter vedrørende fremme af viden om det kliniske og folkesundhedsmæssige svar på covid-19-epidemien gennem direkte indkaldelse under Horizon 2020 og 45 mio. EUR gennem offentlig-private partnerskaber under initiativet vedrørende innovative lægemidler.

(4)  For en udtømmende liste over nationale screeningmekanismer og links til national lovgivning, se http://trade.ec.europa.eu/doclib/html/157946.htm.

(5)  C563/17, Associação Peço a Palavra, præmis 70.

(6)  Jf. sag C-54/99, Église de Scientologie, præmis 17, C-503/99, Kommissionen mod Belgien, præmis 47 og C-463/00, Kommissionen mod Spanien, præmis 72.

(7)  Jf. Kommissionens erklæring om kontrol af kapitalbevægelser, der blev indført af de græske myndigheder, af 29. juni 2015, som er tilgængelig på adressen: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_15_5271.

(8)  Sag C-531/06, Kommissionen mod Italien, præmis 51.

(9)  C-446/04, Test claimants in FII, Group litigation, præmis 171.


Top