Beretning (i medfør af artikel 92, stk. 4, i forordning (EU) nr. 806/2014) om eventualforpligtelser, der er opstået som følge af Den Fælles Afviklingsinstans’, Rådets eller Kommissionens udførelse af deres opgaver i henhold til denne forordning i regnskabsåret 2018 med Den Fælles Afviklingsinstans’, Kommissionens og Rådets svar

(2020/C 22/01)

Om beretningen: Den fælles afviklingsmekanisme (SRM) er den EU-ordning, der er oprettet til at forvalte afviklingen af nødlidende banker i euroområdet, og Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) er dens centrale aktør. Kommissionen og Rådet er også hovedaktører. Afviklingsinstansen administrerer Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden), som kan bruges ved bankafviklinger. Revisionsretten har pligt til årligt at udarbejde en beretning om de relaterede eventualforpligtelser. Afviklingsfonden er endnu ikke blevet brugt, men der er anlagt et stort antal retssager vedrørende Afviklingsinstansens første bankafvikling og andre afgørelser samt vedrørende ex ante-bidrag til Afviklingsfonden. For regnskabsåret 2018 oplyste Afviklingsinstansen eventualforpligtelser vedrørende retssager om ex ante-bidrag, men ingen vedrørende afviklingsafgørelsen. Vi fandt ingen dokumentation, der kunne modsige Afviklingsinstansens vurdering, men vi fremsætter to anbefalinger vedrørende Afviklingsinstansens rapportering af eventualforpligtelser.

INDHOLD

	Punkt	Side
Resumé	I.-XII.	3
Akronymer og forkortelser		5
Indledning	1.-3.	6
Revisionens omfang og revisionsmetoden	4.-11.	6
Revisionens omfang	4.-5.	6
Revisionsmetoden	6.-11.	6
Bemærkninger	12.-62.	8
Del I: Afviklingsinstansens eventualforpligtelser	12.-53.	8
Eventualforpligtelser vedrørende retssager efter afviklingsafgørelser	18.-33.	10
Eventualforpligtelser vedrørende princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere	34.-37.	14
Eventualforpligtelser vedrørende bankernes bidrag til Den Fælles Afviklingsfond	38.-48.	15
Eventualforpligtelser vedrørende administrative bidrag	49.-52.	18
Yderligere oplysninger om retssager	53.	19
Del II: Kommissionens eventualforpligtelser	54.-60.	19
Del III: Rådets eventualforpligtelser	61.-62.	20
Konklusioner og anbefalinger	63.-66.	20
BILAG — Opfølgning på tidligere års anbefalinger		22
Den Fælles Afviklingsinstans’ svar		23
Kommissionens svar		23
Rådets svar		23
Revisionsholdet		24

RESUMÉ

I.

Den fælles afviklingsmekanisme (SRM) er den EU-ordning, der er oprettet til at forvalte afviklingen af nødlidende banker i euroområdet. Hovedaktøren er Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen), et EU-organ med hjemsted i Bruxelles. Afviklingsinstansen administrerer Den Fælles Afviklingsfond, som kan bruges til at støtte bankafviklinger. Andre hovedaktører i afviklingsprocessen er Europa-Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union.

II.

Vi har pligt til årligt at udarbejde en beretning om enhver eventualforpligtelse for Afviklingsinstansen, Kommissionen eller Rådet, der opstår som følge af udførelsen af deres afviklingsopgaver. Eventualforpligtelser og hensatte forpligtelser afspejler den finansielle risiko, de er eksponeret mod.

III.

En eventualforpligtelse er en forpligtelse, der vedrører tidligere begivenheder, og hvis eksistens bekræftes af fremtidige begivenheder; eller en nutidig forpligtelse, der ikke er blevet bogført, enten fordi det ikke er sandsynligt, at en udgående strøm af ressourcer vil finde sted, eller fordi beløbet ikke kan måles tilstrækkelig pålideligt. I praksis skal der oplyses en eventualforpligtelse, medmindre en udgående strøm af ressourcer vurderes som meget usandsynlig.

IV.

Ved udgangen af 2018 verserede der ved EU’s retsinstanser retssager mod Afviklingsinstansen og Kommissionen (men ikke Rådet) vedrørende deres afviklingsopgaver, som kan skabe eventualforpligtelser. Det samlede antal retssager var 104, hvoraf én blev ført mod Kommissionen alene, 74 mod Afviklingsinstansen alene, og de resterende 29 mod begge. Som led i vores revision gennemgik vi en stikprøve af dokumenter vedrørende retssager mod Afviklingsinstansen og Kommissionen samt erklæringer vedrørende retssager på nationalt niveau.

V.

To handlinger foretaget af Afviklingsinstansen er under prøvelse ved EU’s retsinstanser: — I juni 2017 vedtog Afviklingsinstansen en afviklingsordning for Banco Popular Español S.A., som blev godkendt af Kommissionen. Ordningen omfattede nedskrivning og konvertering af kapitalinstrumenter og salg af banken for 1 euro. Disse tiltag er genstand for mere end 100 søgsmål fra berørte kreditorer og aktionærer, som begærer annullation eller kræver erstatning. — I februar 2018 valgte Afviklingsinstansen ikke at træffe afviklingsforanstaltninger vedrørende ABLV Bank AS og ABLV Bank Luxembourg.

VI.

Med hensyn til alle de ovennævnte sager valgte Afviklingsinstansen ikke at oplyse eventualforpligtelser, da den vurderede, at de relaterede risici var ubetydelige. Vi fandt ingen dokumentation, der kunne modsige Afviklingsinstansens vurdering. Afviklingsinstansens vurdering var imidlertid ikke baseret på begrundelser eller understøttende argumenter.

VII.

Afviklingen af Banco Popular Español S.A. blev gennemført på nationalt niveau af Spaniens nationale afviklingsmyndighed (Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria). Spaniens nationale afviklingsmyndighed er sagsøgt i retssager på nationalt niveau, men på grundlag af dens rapportering oplyste Afviklingsinstansen ingen relaterede eventualforpligtelser, da disse retssager i høj grad afhænger af udfaldet af retssagerne på EU-niveau.

VIII.

Efter afviklingen af Banco Popular Español S.A. er Afviklingsinstansen i gang med en »ret til at blive hørt«-proces for de berørte aktionærer og kreditorer. Processen omhandler potentielle kompensationer baseret på princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere. Da denne proces ikke er afsluttet, kan Afviklingsinstansen ikke vurdere, om der er relaterede eventualforpligtelser.

IX.

Afviklingsinstansen er også ansvarlig for (via de nationale afviklingsmyndigheder) at indsamle ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond. Den har oplyst eventualforpligtelser på 50 millioner euro vedrørende retssager om disse bidrag på EU-niveau og yderligere 40 millioner euro vedrørende retssager om disse bidrag på nationalt niveau. Vi konkluderer, at Afviklingsinstansen gjorde en rimelig indsats for at oplyse eventualforpligtelser vedrørende disse sager, selv om flere nationale afviklingsmyndigheder tilkendegav, at de ikke var i stand til at vurdere, om der fandtes eventualforpligtelser. Afviklingsinstansen oplyste ingen eventualforpligtelser vedrørende de bidrag, den indsamler fra banker til finansiering af sit administrative budget, eftersom der ikke var nogen verserende retssager om disse bidrag.

X.

Kommissionen er også sagsøgt i retssager ved EU’s retsinstanser vedrørende Banco Popular Español S.A., både alene og sammen med Afviklingsinstansen. Kommissionen har ikke oplyst nogen eventualforpligtelser, da den vurderede, at en udgående strøm af ressourcer er meget usandsynlig. Vi fandt ingen dokumentation, der kunne modsige Kommissionens vurdering. Vi bemærker, at Kommissionen har en procedure for systematisk vurdering af sandsynligheden for ugunstige udfald af retssager og dermed også for bedømmelse af, om eventualforpligtelser er nødvendige i forbindelse med de enkelte sager.

XI.

Rådet er ikke sagsøgt i retssager vedrørende sine afviklingsopgaver og har derfor ikke oplyst nogen eventualforpligtelser.

XII.

Vi konkluderer, at Afviklingsinstansens vurdering af behovet for eventualforpligtelser vedrørende sager om Banco Popular Español S.A. ikke var baseret på begrundelser eller understøttende argumenter. Afviklingsinstansens regnskabsaflæggelse er blevet bedre, men der er mangler med hensyn til bogføringen af eventualforpligtelser fra det nationale niveau. Vi anbefaler følgende: I. Når Afviklingsinstansen vurderer sandsynligheden for en udgående strøm af økonomiske ressourcer som følge af retssager, bør den angive tilstrækkelige begrundelser og understøttende argumenter vedrørende de enkelte sager II. Hvis de nationale afviklingsmyndigheder ikke kan vurdere sandsynligheden for, at eventualforpligtelser er nødvendige på nationalt niveau, bør Afviklingsinstansen oplyse en eventualforpligtelse.

AKRONYMER OG FORKORTELSER

Akronym eller forkortelse	Forklaring
BPE	Banco Popular Español S.A.
FROB	Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (Spaniens nationale afviklingsmyndighed)
SRM	Den fælles afviklingsmekanisme
SRM-forordningen	Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15. juli 2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT L 225 af 30.7.2014, s. 1)
TEUF	Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

INDLEDNING

1.

Den fælles afviklingsmekanisme (SRM) blev oprettet ved forordning (EU) nr. 806/2014 (SRM-forordningen) og er den anden grundpille i EU’s bankunion. SRM’s formål er at forvalte afviklingen af nødlidende banker med det sigte at minimere den negative indvirkning på realøkonomien og anvendelsen af offentlige midler. Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) er hovedaktøren i denne mekanisme og er afviklingsmyndighed for alle signifikante banker (1) og mindre signifikante grænseoverskridende bankkoncerner, der er etableret i euroområdet (2). Afviklingsinstansen blev et uafhængigt agentur 1. januar 2015 og har haft fulde afviklingsbeføjelser siden 1. januar 2016.

2.

Den proces, der fører til afgørelsen om at bringe en bank under afvikling, involverer Den Europæiske Centralbank, Afviklingsinstansen, Europa-Kommissionen og eventuelt Rådet for Den Europæiske Union (3). Under visse omstændigheder kan Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden, jf. punkt 38 ) anvendes til at støtte afviklingen. Afviklingsinstansen og Afviklingsfonden finansieres fuldt ud af banksektoren.

3.

SRM-forordningens artikel 92, stk. 4, fastsætter specifikt, at Revisionsretten skal udarbejde en beretning om enhver eventualforpligtelse (for Afviklingsinstansen, Rådet, Kommissionen eller andre), der opstår som følge af Afviklingsinstansens, Rådets eller Kommissionens udførelse af deres opgaver i henhold til denne forordning. Revisionsretten kan anmode disse organer om alle oplysninger, som den finder relevante for udførelsen af sine opgaver (4).

REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN

Revisionens omfang

4.

Denne revisionsberetning omhandler udelukkende eventualforpligtelser, der opstår som følge af Afviklingsinstansens, Rådets og Kommissionens udførelse af deres opgaver i henhold til SRM-forordningen (5). Den dækker regnskabsåret 2018. Foruden eventualforpligtelser opstået i 2018 skal regnskabsføreren tage hensyn til relevante oplysninger fremkommet inden aflæggelsen af det endelige regnskab (6). For at sikre et korrekt og retvisende regnskab kan det derfor være nødvendigt at foretage korrektioner og inkludere oplysninger fremkommet i løbet af 2019. Regnskaberne for 2018 blev fremlagt: — af Den Fælles Afviklingsinstans den 21. juni 2019 — af Europa-Kommissionen den 21. juni 2019 — af Rådet for Den Europæiske Union den 26. juni 2019.

5.

Revisionsretten har også revideret årsregnskaberne for Europa-Kommissionen og Rådet (7) såvel som Afviklingsinstansen (8) for regnskabsåret 2018. Disse revisioner er beskrevet i andre beretninger.

Revisionsmetoden

6.

Eventualforpligtelser skal oplyses i årsregnskabet som fastsat i EU-regnskabsregel nr. 10, som er baseret på de internationale regnskabsstandarder for den offentlige sektor (IPSAS 19) om hensatte forpligtelser, eventualforpligtelser og eventualaktiver (jf. tekstboks 1). Grundlæggende afspejler eventualforpligtelser og hensatte forpligtelser den finansielle risiko, enheden er eksponeret mod.

Tekstboks 1

Definition på eventualforpligtelser

En eventualforpligtelse er: en mulig forpligtelse, der hidrører fra tidligere begivenheder, og hvis eksistens kun kan bekræftes ved, at en eller flere usikre fremtidige begivenheder, som ikke fuldt ud er under Den Europæiske Unions kontrol, indtræffer eller ej eller en nutidig forpligtelse, der hidrører fra tidligere begivenheder, men ikke er blevet bogført, fordi det ikke er sandsynligt, at en udgående strøm af ressourcer i form af økonomiske fordele eller tjenesteydelsesmuligheder vil være nødvendig for at opfylde forpligtelsen, eller fordi beløbet for forpligtelsen ikke kan måles tilstrækkelig pålideligt.

7.

Med henblik på at afgøre, om der skal oplyses en eventualforpligtelse eller en hensat forpligtelse, skal sandsynligheden for en udgående strøm af ressourcer vurderes. Hvis en fremtidig udgående strøm af ressourcer er: — sikker, skal der bogføres en forpligtelse — sandsynlig, skal der bogføres en hensat forpligtelse — mulig, skal der oplyses en eventualforpligtelse — meget usandsynlig, er det ikke nødvendigt at foretage oplysning.

8.

Afviklingsinstansen, Kommissionen og Rådet har specificeret disse sandsynlighedsniveauer nærmere i deres respektive regnskabspolitikker. I overensstemmelse med markedspraksis definerede Afviklingsinstansen og Rådet »meget usandsynlig« som mindre end 10 % sandsynlighed og derfor »mulig« som mellem 10 % og 50 % sandsynlighed (jf. tabel 1). Kommissionen definerede derimod »meget usandsynlig« som mindre end 20 % sandsynlighed og følgelig »mulig« som mellem 20 % og 50 % sandsynlighed. Tabel 1 Sandsynlighedsniveauer defineret af de relevante EU-organer EU-organ Meget usandsynlig Mulig Sandsynlig Sikker Afviklingsinstansen < 10 % ≥ 10 % til ≤ 50 % > 50 % til < 100 % 100 % Kommissionen < 20 % ≥ 20 % til ≤ 50 % > 50 % til < 100 % 100 % Rådet < 10 % ≥ 10 % til ≤ 50 % > 50 % til < 100 % 100 % Kilde: Afviklingsinstansens, Kommissionens og Rådets regnskabsmetoder.

9.

Revisionsbeviset bestod af oplysninger indsamlet ved møder og samtaler med personale samt ved gennemgang af bl.a. dokumentation hos Afviklingsinstansen og Kommissionen, dokumentation fra Afviklingsinstansens uafhængige eksterne revisor (9) og erklæringer fra eksterne advokater samt offentligt tilgængelige data.

10.

Pr. 21. juni 2019 var der verserende retssager mod Afviklingsinstansen og Kommissionen vedrørende deres opgaver henhold til SRM-forordningen (jf. tabel 2). Der var ingen verserende retssager mod Rådet. Med henblik på at revidere de relaterede eventualforpligtelser udtog vi en stikprøve af de retssager, der var under behandling ved EU’s retsinstanser, og gennemgik de relevante sagsakter. Tabel 2 Retssager mod Afviklingsinstansen og/eller Kommissionen vedrørende deres opgaver i henhold til SRM-forordningen (maj 2019) Sager vedrørende Ved EU’s retsinstanser Ved nationale domstole eller som administrative sager Punkter i beretningen Afviklingen af BPE 102 1325 18 , 19 , 25 , 26 , 30 - 32 ; 56 - 59 Afgørelsen om ikke at afvikle ABLV 2 Ikke relevant 27 , 28 Processen vedrørende princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere — BPE 0 0 34 - 37 Ex ante-bidrag 16 625 38 - 48 , 59 Administrative bidrag 0 Ikke relevant 49 - 52 Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Afviklingsinstansen og Kommissionen — yderligere oplysninger i det relevante kapitel.

11.

Det følger af vores traktatfæstede rettigheder og SRM-forordningen, at Afviklingsinstansen, Kommissionen og Rådet skal tilvejebringe alle de oplysninger og dokumenter, som vi finder relevante for udførelsen af vores opgaver (10). Afviklingsinstansen og Kommissionen krævede imidlertid, at vi gennemgik sagsakterne vedrørende stikprøven på deres respektive hjemsteder, med henvisning til behovet for at beskytte fortrolige oplysninger. Disse arbejdsbetingelser gjorde, at vi måtte bruge flere ressourcer på opgaven. I modsætning til os har Afviklingsinstansens eget personale og nogle kontraherede tredjeparter mulighed for at udføre fjernarbejde med direkte adgang til dens servere og fortrolige oplysninger.

BEMÆRKNINGER

Del I:   Afviklingsinstansens eventualforpligtelser

12.

Afviklingsinstansens regnskabsfører har i en forvaltningserklæring vedlagt årsregnskabet for regnskabsåret 2018 bekræftet, at alle eventualforpligtelser i henhold til SRM-forordningens artikel 92, stk. 4, er oplyst. I sin rapport om Afviklingsinstansens regnskab for 2018 har den uafhængige eksterne revisor erklæret at have opnået tilstrækkelig sikkerhed med hensyn til eventualforpligtelser. Den uafhængige eksterne revisor har endvidere, på grundlag af de tilgængelige oplysninger, erklæret sig enig med Afviklingsinstansen i, at det ikke er nødvendigt at foretage hensættelser til retssager.

13.

Sammenlignet med situationen midt i 2018 har Afviklingsinstansen videreudviklet sin regnskabsvejledning vedrørende administrative klager og retssager (11). Vejledningen er udarbejdet i overensstemmelse med de gældende standarder (jf. punkt  6 ) og omfatter passende definitioner af de relevante termer baseret på markedspraksis (jf. punkt 8 ). Regnskabsføreren anvendte denne vejledning ved udarbejdelsen af det endelige regnskab for 2018. Eftersom eventualforpligtelserne afspejler de finansielle risici, som Afviklingsinstansen er eksponeret mod, kræver regnskabsvejledningen, ligesom de gældende standarder, følgende minimumsoplysninger: — et skøn over deres økonomiske virkning — en indikation af usikkerheden om den beløbsmæssige størrelse af eller tidspunktet for en udgående strøm — sandsynligheden for eventuel godtgørelse.

14.

Afviklingsinstansens regnskab består af to dele (jf. billede 1). Del I afspejler Afviklingsinstansens daglige drift. Den finansieres af årlige administrative bidrag fra alle banker. Disse bidrag bruges til Afviklingsinstansens administration og aktiviteter. Del II vedrører Afviklingsfonden, som forvaltes af Afviklingsinstansen. Afviklingsfonden finansieres af bankerne gennem årlige ex ante-bidrag, indtil den når sit målniveau. Endvidere kan Afviklingsinstansen under visse omstændigheder indsamle ex post-bidrag. Om nødvendigt kan Afviklingsfondens finansielle ressourcer anvendes til at støtte en afvikling ved hjælp af bestemte værktøjer, hvis en række betingelser er opfyldt (12).

Billede 1

Den Fælles Afviklingsinstans’ budget

Kilde:

Revisionsretten baseret på forordning (EU) nr. 806/2014.

15.

Da de følgende punkter omhandler retssager ved Den Europæiske Unions Domstol (jf. billede 2), er det vigtigt at holde sig dens struktur og arbejdsmåde for øje. Den Europæiske Unions Domstol består af to instanser: Domstolen og Retten. Ved Domstolen henvises sagerne til generaladvokater, som fremsætter forslag til afgørelser for at støtte Domstolen i forbindelse med dennes voteringer.

Billede 2

Strukturen i Den Europæiske Unions Domstol

Kilde:

Revisionsretten.

16.

Retten blev oprettet for at lette Domstolens arbejdsbyrde og behandler primært retssager anlagt af enkeltpersoner og virksomheder som reaktion på EU-retsakter og -retsforskrifter, der berører dem umiddelbart, samt søgsmål om erstatning for skade forvoldt af EU-institutioner, -organer, -kontorer eller -agenturer. Rettens domme kan appelleres til Domstolen inden for to måneder, men kun for så vidt angår retsspørgsmål.

17.

I de følgende punkter beskrives de eventualforpligtelser, som Afviklingsinstansen har oplyst, samt forhold med relevans for potentielle eventualforpligtelser.

Eventualforpligtelser vedrørende retssager efter afviklingsafgørelser

18.

Den 7. juni 2017 fandt den første og hidtil eneste afvikling på EU-niveau sted, og den gjaldt Banco Popular Español S.A. (BPE). Afviklingsinstansen vedtog afviklingsordningen, og Kommissionen godkendte den. BPE var blevet vurderet som værende nødlidende eller forventeligt nødlidende. Afviklingsinstansen konkluderede, at der ikke var nogen realistisk udsigt til, at alternative foranstaltninger fra den private sektor kunne forhindre BPE’s sammenbrud, og at afviklingen var i almenhedens interesse. Dette førte til nedskrivning og konvertering af kapitalinstrumenter og salg af banken for 1 euro (jf. tekstboks 2).

Tekstboks 2

Resumé af hovedelementerne i Afviklingsinstansens afviklingsafgørelse vedrørende Banco Popular Español S.A.

1) Nedskrivning og konvertering af kapitalinstrumenter på 4 130 millioner euro i medfør af artikel 21 i SRM-forordningen: — Aktiekapital: 2 098 millioner euro — Hybride kernekapitalinstrumenter: 1 347 millioner euro — Supplerende kapitalinstrumenter: 685 millioner euro. 2) Salg af virksomheden til Banco Santander S.A. for 1 euro i medfør af artikel 24 i SRM-forordningen. Kilde: Den Fælles Afviklingsinstans’ afgørelse af 7. juni 2017 (SRB/EES/2017/08).

19.

Denne første afviklingsafgørelse og Afviklingsinstansens senere afgørelser om ikke at afvikle de to ABLV-banker (jf. punkt  27 ) er genstand for en række retssager mod Afviklingsinstansen og Kommissionen (jf. tabel 3). Tabel 3 Retssager mod Afviklingsinstansen og Kommissionen ved Den Europæiske Unions Domstol ved udgangen af maj 2019 Sager vedrørende Antal sager mod både Afviklings-instansen og Kommissionen Antal sager kun mod Afviklings-instansen Antal sager kun mod Kommissionen I alt Afviklingsafgørelsen vedrørende Banco Popular Español S.A. 29 72 1 102 Afgørelsen vedrørende ABLV Bank AS og ABLV Bank Luxembourg 0 2 0 2 I ALT 29 74 1 104 Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Afviklingsinstansen.

20.

Der findes forskellige retsmidler, som fysiske eller juridiske personer kan anvende som reaktion på afgørelser fra EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer (jf. billede 3). Et af disse retsmidler er annullationssøgsmål til prøvelse af en juridisk bindende afgørelse, som enten er rettet til den pågældende person, eller som berører denne umiddelbart og individuelt. Med henblik på annullering af en afgørelse truffet af EU eller et EU-organ skal sagsøgere indgive deres søgsmål senest to måneder efter offentliggørelsen af den pågældende afgørelse (13). De fleste sager blev derfor anlagt inden for to måneder efter offentliggørelsen af afviklingsafgørelsen og nedlagde kun påstand om annullering af denne. Det skal bemærkes, at nogle sagsøgere påstår, at de er berettigede til kompensation, hvis Afviklingsinstansens afgørelse annulleres (14). Ifølge EU’s retspraksis har annullationssøgsmål og erstatningssøgsmål imidlertid forskellige formål. Derfor lader disse søgsmål ikke til at føre til eventualforpligtelser ud over sagsomkostningerne.

Billede 3

Tilgængelige retsmidler til prøvelse af EU-institutioners, -organers, -kontorers og -agenturers afgørelser

Kilde:

Revisionsretten baseret på TEUF og retspraksis.

21.

En anden type retsmiddel er erstatningssøgsmålmed påstand om, at Unionen har et ansvar uden for kontraktforhold. Erstatningskrav mod EU baseret på et påstået ansvar uden for kontraktforhold (15) skal fremsættes inden for fem år. For at få medhold i deres erstatningssager skal sagsøgerne påvise, at institutionen har foretaget en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, at de faktisk har lidt et tab, og at der er en direkte årsagsforbindelse mellem den ulovlige handling og tabet. I 23 af de 102 sager, der ved udgangen af maj 2019 var anlagt vedrørende afgørelser om, hvorvidt en afviklingsordning skulle vedtages eller ej, havde sagsøgerne ud over at nedlægge påstand om annullering af afviklingsafgørelsen også søgt om erstatning for påståede tab. I 13 af de 102 retssager havde sagsøgerne kun søgt om erstatning for påståede tab.

22.

I deres søgsmål om annullering og/eller erstatning havde nogle sagsøgere også gjort ulovlighedsindsigelser (16) (jf. billede 4). De hævder, at den retlige ramme, som ligger til grund for afviklingen af BPE, eksempelvis bestemmelser i SRM-forordningen, ikke er i overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og EU’s charter om grundlæggende rettigheder. Hvis EU’s retsinstanser er enige i dette, kan de anfægtede bestemmelser i den retlige ramme anses for ikke at kunne finde anvendelse. Nogle sagsøgere har også anlagt retssager vedrørende ECB’s afgørelse om, at BPE var nødlidende eller forventeligt nødlidende. ECB’s eventualforpligtelser ligger dog uden for denne revisions omfang (jf. punkt 4 ). Endvidere blev der anlagt annullationssøgsmål vedrørende Kommissionens godkendelsesafgørelse (jf. tabel 3 og punkt 54 ) og gennemførelsesafgørelsen fra Spaniens nationale afviklingsmyndighed, Fondo de Reestructuración Ordenada Bancarias (FROB).

Billede 4

Beslutningsprocessen frem mod en afvikling og mulighederne for søgsmål

Kilde:

Revisionsretten baseret på den retlige ramme.

23.

Hver retssag begynder med, at sagsøger indgiver en stævning, som angiver søgsmålsgrundene og de påberåbte argumenter samt de nedlagte påstande. Sagsøgte har herefter pligt til at indgive et svarskrift inden for to måneder (17). Typisk kan sagsøger så indgive en replik, og sagsøgte kan som svar indgive en duplik. Parter, som kan påvise en interesse i sagens udfald, kan indtræde i den ved at indgive et interventionsindlæg til støtte for den ene parts konklusioner. Endvidere kan EU’s retsinstanser vælge at stille parterne specifikke spørgsmål, som de har pligt til at svare på. Ved afslutningen af denne skriftlige forhandling kan EU’s retsinstanser beslutte at afholde en offentlig mundtlig forhandling i Den Europæiske Unions Domstol. Herefter voterer dommerne og afsiger deres dom ved et offentligt retsmøde (jf. billede 5).

Billede 5

Typisk proces for sager ved Den Europæiske Unions Domstol

Kilde:

Revisionsretten.

24.

Data frem til 2018 viser, at retssager ved Den Europæiske Unions Domstol gennemsnitlig varede ca. 18 måneder (18). Sager ved Retten varede ca. 20 måneder. Grundet antallet og kompleksiteten af sagerne vedrørende afviklingen af BPE og det forhold, at søgsmålsgrundene er de samme, har Retten udvalgt seks pilotsager, som skal fortsætte til den skriftlige forhandlings anden runde og til mundtlig forhandling (19). Afviklingsinstansen er eneste sagsøgte i to af disse seks retssager, Kommissionen er eneste sagsøgte i én, og Afviklingsinstansen og Kommissionen er begge sagsøgte i de resterende tre. Alle andre sager har Retten udsat, indtil der er afsagt endelig dom i de seks pilotsager. Selv om de fleste af sagerne blev anlagt i sommeren 2017, er hovedparten af pilotsagerne stadig under behandling (20).

25.

Med henblik på det endelige regnskab for 2018 vurderede Afviklingsinstansens juridiske tjeneste det som »meget usandsynligt«, at en udgående strøm af økonomiske ressourcer ville finde sted som følge af de verserende BPE-sager, og derfor oplyste Afviklingsinstansen ingen eventualforpligtelser. Konklusionen fra Afviklingsinstansens juridiske tjeneste var ikke baseret på begrundelser eller understøttende argumenter vedrørende dens opfattelse af, om en udgående strøm af økonomiske ressourcer var meget usandsynlig eller ej.

26.

Vi bemærker, at BPE var Afviklingsinstansens første afviklingssag. Der er anlagt adskillige sager, men der foreligger endnu ingen domme og derfor ingen retspraksis på EU-niveau. Vi konstaterede ved gennemgangen af revisionsbeviset, at nogle sagsøgere har påstået, at de tre betingelser for, at Unionen har et ansvar uden for kontraktforhold, er opfyldt. Selv om det på nuværende tidspunkt er svært at forudsige udfaldet af disse retssager på grund af det komplekse, specifikke og nye retlige system, som den nye retlige ramme for afvikling har skabt, fandt vi ingen dokumentation i det undersøgte revisionsbevis, der kunne modsige Afviklingsinstansens konklusion.

27.

Afviklingsinstansen meddelte den 24. februar 2018, at den ikke ville træffe afviklingsforanstaltninger over for ABLV Bank AS og datterselskabet ABLV Bank Luxembourg, da en afvikling ikke ville være i almenhedens interesse (21). Afviklingsinstansens afgørelse kom efter ECB’s vurdering af, at bankerne var »nødlidende eller forventeligt nødlidende« som følge af en betydelig forringelse af deres likviditetssituation (22). I maj 2018 blev Afviklingsinstansen underrettet om, at der var anlagt to sager ved Retten vedrørende dens afgørelse om ikke at træffe afviklingsforanstaltninger. Retssagerne er stadig under behandling, men Afviklingsinstansen vurderede det som »meget usandsynligt« (23), at disse verserende sager ville føre til en udgående strøm af økonomiske ressourcer, og oplyste derfor ikke nogen eventualforpligtelse. Der ventes ikke at blive afsagt dom af Retten i 2019.

28.

Vi mener ikke, at eventualforpligtelser ud over sagsomkostningerne er nødvendige, da begge sagsøgere p.t. kun har anmodet Retten om at annullere Afviklingsinstansens afgørelse.

29.

SRM-forordningen fastsætter, at Afviklingsinstansen efter en afviklingsafgørelse og under visse omstændigheder kan blive nødt til at yde nationale afviklingsmyndigheder kompensation for erstatninger, som nationale domstole har pålagt dem at betale (24). Det er derfor vigtigt, at Afviklingsinstansen er opmærksom på verserende erstatningssager mod nationale afviklingsmyndigheder i de deltagende medlemsstater.

30.

Alle afviklingsordninger, som vedtages af Afviklingsinstansen og godkendes af Kommissionen, skal gennemføres på nationalt niveau. Efter Kommissionens godkendelse af BPE-afviklingsordningen udstedte den spanske nationale afviklingsmyndighed (FROB) derfor en gennemførelsesafgørelse den 7. juni 2017 (25). Der blev herefter indgivet administrative klager, rejst erstatningskrav og anlagt retssager vedrørende FROB’s afgørelse. Gennemførelsesafgørelsen er baseret på national ret og er derfor underlagt national domstolsprøvelse. FROB sender Afviklingsinstansen en månedlig rapport om gennemførelsen af afviklingsordningen og de relaterede klager og krav.

31.

Ved udgangen af 2018 havde FROB modtaget 115 administrative klager vedrørende ovennævnte gennemførelsesafgørelse og afvist dem alle. FROB havde også modtaget 1 063 anmodninger om indledning af administrative sager under spansk ret med påstand om, at staten har et ansvar uden for kontraktforhold. Endvidere var der anlagt 262 retssager mod FROB. Der skal dog gøres opmærksom på, at disse retssager er blevet udsat af den spanske »Audiencia Nacional«, indtil Retten har truffet afgørelse med hensyn til lovligheden af afviklingsafgørelsen og relaterede aspekter såsom fortroligheden af relaterede administrative dokumenter.

32.

Efter en anmodning fra Afviklingsinstansen har FROB vurderet det som værende meget usandsynligt, at en udgående strøm af ressourcer vil finde sted som følge af de administrative sager. FROB har meddelt Afviklingsinstansen, at den ikke er i stand til at vurdere udfaldet af de udsatte retssager, da det i høj grad afhænger af udfaldet af retssagerne på EU-niveau.

33.

Ud over de sager, der er beskrevet her, blev der indgivet flere nye klager til Afviklingsinstansens klagenævn (26) vedrørende afviklingen af BPE. Disse vedrørte imidlertid kun adgang til dokumenter og kunne derfor ikke føre til eventualforpligtelser.

Eventualforpligtelser vedrørende princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere

34.

For at beskytte de grundlæggende ejendomsrettigheder (27) fastsætter SRM-forordningen, at ingen kreditorer må stilles ringere ved afvikling end ved almindelig insolvensbehandling. På grundlag af dette princip (28) skal kreditorer, som ville have fået en bedre behandling ved almindelig insolvensbehandling, have kompensation fra Afviklingsfonden (29). Med henblik på at vurdere behandlingen af kreditorer og aktionærer skal der foretages en værdiansættelse af forskelle i behandlingen (jf. tekstboks 3).

Tekstboks 3

Værdiansættelse af forskelle i behandlingen

En værdiansættelse af forskelle i behandlingen ved afvikling foretages af en uafhængig valuar efter enhver afvikling for at fastslå, om de aktionærer og kreditorer, der er berørt af afviklingsforanstaltninger, har ret til kompensation. Denne værdiansættelse kaldes ofte værdiansættelse 3. Ved værdiansættelse af forskelle i behandlingen antages det, at den pågældende bank i stedet for afvikling skulle have gennemgået almindelig insolvensbehandling efter national insolvenslovgivning fra datoen for afviklingen. Dernæst vurderes det, hvordan kreditorer og aktionærer ville være blevet berørt i dette scenario sammenlignet med afviklingen. Kilde: Revisionsrettens analyse af SRM-forordningen.

35.

Den 13. juni 2018 meddelte Afviklingsinstansen, at den fra den uafhængige valuar, Deloitte, havde modtaget rapporten om værdiansættelse af forskelle i behandlingen ved afviklingen af BPE. På grundlag af resultatet af denne værdiansættelse og den foreløbige konklusion, at ingen kreditorer ville have været bedre stillet ved national insolvensbehandling, offentliggjorde Afviklingsinstansen den 6. august 2018 en meddelelse vedrørende sin foreløbige afgørelse om ikke at betale kompensation til de aktionærer og kreditorer, der blev berørt af BPE-afviklingen (30). Afviklingsinstansen anslår, at der er tale om ca. 300 000 (31).

36.

Afviklingsinstansen indledte herefter en »ret til at blive hørt«-proces (32) for berørte kreditorer og aktionærer (jf. billede 6). Dette gjorde det muligt for registrerede parter, eller deres repræsentanter, at indsende skriftlige bemærkninger i perioden 6.-26. november 2018 vedrørende den foreløbige afgørelse om ikke at bevilge dem kompensation og det tilgrundliggende ræsonnement. Afviklingsinstansen meddelte, at den p.t. gennemgår bemærkninger fra ca. 12 000 individuelle registrerede parter (33), og at den vil tage dem behørigt i betragtning med henblik på at træffe endelig afgørelse om, hvorvidt der skal betales kompensation til de berørte.

Billede 6

Tidslinje for processen vedrørende princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere — Banco Popular Español S.A.

Kilde:

Revisionsretten.

37.

Eftersom der ikke er truffet endelig afgørelse om kompensationsspørgsmålet, oplyste Afviklingsinstansen i sit regnskab for 2018 ingen eventualforpligtelser vedrørende princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere.

Eventualforpligtelser vedrørende bankernes bidrag til Den Fælles Afviklingsfond

38.

Bankerne i euroområdet er retligt forpligtet til at bidrage til Afviklingsfonden (jf. tekstboks 4).

Tekstboks 4

Den Fælles Afviklingsfond

Afviklingsfondens målniveau er mindst 1 % af det samlede dækkede indskudsbeløb i bankunionen ved udgangen af 2023. Baseret på de dækkede indskud ved udgangen af 2018 vil dette beløb være ca. 60 milliarder euro. For at nå målet blev der indsamlet årlige bidrag fra 3 186 banker i 2019, i alt 7,8 milliarder euro. Pr. juli 2019 var der i alt indsamlet lige under 33 milliarder euro. Kilde: Afviklingsinstansen.

39.

Ex ante-bidragene for 2015 blev beregnet og indsamlet af de nationale afviklingsmyndigheder og derefter overført til Afviklingsinstansen i januar 2016. De årlige ex ante-bidrag justeres over årene frem til 2023 ved fradrag af de beløb, der allerede blev betalt i 2015. Nogle nationale afviklingsmyndigheder overførte ikke de fulde 2015-bidrag til Afviklingsfonden, på grund af nationale afviklingsforanstaltninger truffet inden udgangen af 2015.

40.

Siden 2016 har Afviklingsinstansen selv beregnet bidragene i tæt samarbejde med de nationale afviklingsmyndigheder. De enkelte bankers bidrag beregnes som et fast bidrag og et risikoafpasset bidrag for større banker. De nødvendige oplysninger leveres af bankerne via de nationale afviklingsmyndigheder. Afviklingsinstansen sender hver national afviklingsmyndighed en standardformular med alle relaterede oplysninger om hver bank under den nationale afviklingsmyndigheds ansvar, herunder størrelsen af de ex ante-bidrag, der skal betales, beregningsdetaljerne og bankens inputdata. På grundlag af Afviklingsinstansens beregning indsamler de nationale afviklingsmyndigheder bidragene og overfører beløbene til Afviklingsfonden, som forvaltes af Afviklingsinstansen (jf. billede 7).

Billede 7

Proces for indsamling af ex ante-bidrag samt retsmidler

Kilde:

Revisionsretten baseret på den retlige ramme.

41.

En række banker i fire medlemsstater har anlagt administrative sager eller retssager vedrørende afgørelserne om deres ex ante-bidrag. De fleste af bankerne anlagde disse sager vedrørende den relevante meddelelse fra den nationale afviklingsmyndighed (34), da den er det retlige grundlag for betalingen. Som resultat heraf verserede der på nationalt niveau 625 administrative sager eller retssager vedrørende ex ante-bidrag pr. 21. juni 2019. Eftersom bidragene beregnes og fastsættes af Afviklingsinstansen, var der imidlertid også anlagt 16 retssager ved Den Europæiske Unions Domstol vedrørende Afviklingsinstansens afgørelser om ex ante-bidrag for årene 2016-2018. 16 sager var under behandling pr. 21. juni 2019. 15 af dem var under behandling ved Retten, mens den sidste sag var en appelsag vedrørende en afgørelse fra Retten, som var under behandling ved Domstolen. Endvidere havde en national domstol anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse om fortolkningen af EU-lovgivningen vedrørende ex ante-bidrag (35). Den omhandlede sag er dog ikke anlagt mod Afviklingsinstansen.

42.

Som beskrevet ovenfor indebærer systemet til beregning og indsamling af ex ante-bidrag til Afviklingsfonden et delt ansvar mellem EU og medlemsstaterne. Søgsmålene vedrørende ex ante-bidrag rejser derfor det vanskelige spørgsmål om domstolsprøvelse af Afviklingsinstansens afgørelser om bidrag til Afviklingsfonden (36). Afviklingsinstansen har tidligere meddelt, at det endnu ikke er klart, om sagsøgere kan anlægge sag vedrørende ex ante-bidrag på EU-niveau. I sit forslag til afgørelse af 9. juli 2019 i sag C-414/18 anførte generaladvokaten, at nationale domstole ifølge retspraksis ikke kan tage stilling til lovligheden af Afviklingsinstansens afgørelser, f.eks. om ex ante-bidrag, da dette udelukkende tilkommer Den Europæiske Unions Domstol (37). Det er dog kun en endelig dom fra Domstolen, der kan give juridisk sikkerhed. I fraværet af en sådan dom er vores arbejdshypotese i nærværende beretning, at en udgående strøm af ressourcer kan finde sted som følge af administrative sager og retssager på nationalt niveau, der er anlagt vedrørende retsakter fra de nationale afviklingsmyndigheder, og som følge af retssager på EU-niveau, der er anlagt vedrørende retsakter fra Afviklingsinstansen om ex ante-bidrag til Afviklingsfonden.

43.

I sit endelige årsregnskab for 2018 oplyste Afviklingsinstansen eventualforpligtelser vedrørende ex ante-bidrag på grund af verserende retssager ved Retten. Afviklingsinstansen vurderede, at der er eventualforpligtelser på 50 millioner euro vedrørende syv sager (38). For at skabe yderligere gennemsigtighed oplyste Afviklingsinstansen, at ex ante-bidrag på i alt 222,7 millioner euro var blevet anfægtet ved Den Europæiske Unions Domstol ved udgangen af 2018.

44.

Et passende kendskab til de finansielle risici, som Afviklingsinstansen er eksponeret mod, er afgørende for at sikre hensigtsmæssig risikostyring og regnskabsføring. På grundlag af vores 2018-anbefalinger forbedrede Afviklingsinstansen sit interne kontrolsystem vedrørende de eventualforpligtelser, der opstår som følge af retssager på nationalt niveau med relation til ex ante-bidrag. Afviklingsinstansen beder de nationale afviklingsmyndigheder om en detaljeret liste over verserende sager vedrørende ex ante-bidrag. Endvidere bliver de nationale afviklingsmyndigheder bedt om at give skriftlige garantier om rigtigheden af de leverede oplysninger og at vurdere sandsynligheden for medhold i sagerne vedrørende ex ante-bidrag.

45.

Ifølge oplysningerne fra de nationale afviklingsmyndigheder er der anlagt administrative sager og retssager vedrørende bidragsafgørelser truffet af fire nationale afviklingsmyndigheder. Tre af de fire nationale afviklingsmyndigheder anførte imidlertid, at de ikke var i stand til at vurdere sandsynligheden for medhold i de verserende sager, hvilket skyldes den usikkerhed, der er beskrevet i punkt 42 , og at der endnu ikke er nogen retspraksis på området. Kun én national afviklingsmyndighed sendte Afviklingsinstansen en detaljeret vurdering og konkluderede, at en udgående strøm af ressourcer som følge af en sag ikke var meget usandsynlig. Afviklingsinstansen oplyste eventualforpligtelser på 40 millioner euro vedrørende sager på nationalt niveau på grundlag af denne vurdering (39), men oplyste ingen eventualforpligtelser vedrørende sagerne i de tre medlemsstater, hvor de nationale afviklingsmyndigheder meddelte, at de ikke var i stand til at foretage en vurdering.

46.

Vi bemærker, at det er kompliceret at vurdere de nøjagtige risikobeløb. I denne henseende er Afviklingsinstansens regnskabsaflæggelse vedrørende eventualforpligtelser relateret til ex ante-bidrag forbedret i forhold til tidligere år, hvor Afviklingsinstansen blot oplyste de fulde anfægtede beløb som eventualforpligtelser uden at vurdere de enkelte sager. På grundlag af den gennemgåede dokumentation fra Afviklingsinstansen konkluderer vi, at Afviklingsinstansen gjorde en rimelig indsats for at finde ud af, om disse sager medførte eventualforpligtelser, og at den gav et retvisende billede af dem.

47.

Ud over at oplyse eventualforpligtelser vedrørende ex ante-bidrag oplyste Afviklingsinstansen de samlede beløb for ex ante-bidrag, som er genstand for administrativ eller retslig prøvelse. De beløber sig til ca. 2 milliarder euro, hvoraf 1,8 milliarder euro vedrører nationale sager, og 222,7 millioner euro vedrører sager ved Retten (jf. tabel 4). Selv om det måske kun er en lille del af disse beløb, der skal tilbagebetales til sagsøgere og udlignes af fremtidige ex ante-bidrag fra alle banker under Afviklingsinstansens myndighed, giver denne oplysning interessenterne nyttig baggrundsinformation. Tabel 4 Udviklingen i de anfægtede beløb på nationalt niveau vedrørende ex ante-bidrag til Afviklingsfonden Bidrag vedrørende Antal sager maj 2019 Anfægtede beløb maj 2019 (millioner euro) Antal sager maj 2018 Anfægtede beløb maj 2018 (millioner euro) 2019 135 5,7 Ikke relevant Ikke relevant 2018 114 586,8 122 597,1 2017 131 559,1 131 559,1 2016 240 562,9 241 565,5 2015 5 84,1 5 84,1 I ALT 625 1 765,9 499 1 805,8 Kilde: Revisionsretten baseret på data fra Afviklingsinstansen. Beløb afrundet til nærmeste million.

48.

Som nævnt i Afviklingsinstansens regnskab skal det bemærkes, at 198 millioner euro af det anfægtede beløb er genstand for sager både ved nationale domstole og ved EU’s retsinstanser. Hvis sagsøgerne får medhold, vil det relevante beløb eller en del heraf kun blive tilbagebetalt én gang.

Eventualforpligtelser vedrørende administrative bidrag

49.

Hvert år indsamler Afviklingsinstansen administrative bidrag til finansiering af sine driftsudgifter. Alle banker i de 19 deltagende medlemsstater, som er omfattet af SRM-forordningen, skal bidrage til at dække Afviklingsinstansens administrative udgifter. I januar 2018 trådte den endelige ordning for bidrag til dækning af Afviklingsinstansens administrative udgifter i kraft, så der er skabt en permanent ordning for administrative bidrag (40). Til forskel fra ex ante-bidragene til Afviklingsfonden indsamles de administrative bidrag ikke via de nationale afviklingsmyndigheder, men direkte af Afviklingsinstansen. De indsamles pr. bankkoncern, hvorimod ex ante-bidragene indsamles pr. enhed. Ordningerne omfatter således ikke samme antal banker.

50.

I februar 2019 beregnede Afviklingsinstansen de årlige administrative bidrag for regnskabsåret 2019 på grundlag af ECB-data pr. udgangen af 2017. Baseret på disse beregninger sendte den bankerne deres respektive bidragsmeddelelser. Ved udgangen af marts 2019 havde Afviklingsinstansen indsamlet 88,8 millioner euro i administrative bidrag fra 2 660 banker (jf. tabel 5). Ca. 95 % af disse bidrag blev betalt af signifikante institutter. Det indsamlede beløb var lavere end i 2018, hvor det blev reduceret som følge af høje budgetbeløb overført fra 2017. Ved den næste beregning i første kvartal af 2020 vil bidragene om fornødent blive genberegnet på grundlag af oplysninger om ændringer i institutters virkeområde eller status pr. udgangen af 2019. Tabel 5 Administrative bidrag indsamlet af Afviklingsinstansen   2019 2018 2017 2016 2015 Antal banker 2 660 2 729  (*1) 2 819  (*1) 2 963  (*1) 3 060  (*1) Samlet beløb (millioner euro 88,8 91,4 83,0 56,7 21,8 Kilde: Afviklingsinstansen. Beløb afrundet til nærmeste million.

51.

Meddelelser om administrative bidrag kan påklages til Afviklingsinstansens klagenævn inden for seks uger (41). Klagenævnets afgørelser kan anfægtes ved Retten. I 2018 indgav banker tre klager vedrørende meddelelser om administrative bidrag. Klagenævnet afviste alle tre klager, men bemærkede i en af sagerne, at Afviklingsinstansen i næste cyklus skulle genberegne klagerens administrative bidrag for 2018 og tilbagebetale det resulterende beløb (42). Den klagende bank havde mistet sin banklicens i løbet af 2018. I en del af 2018 var den derfor ikke omfattet af ordningen for administrative bidrag.

52.

Ved sin beregning af de administrative bidrag vedrørende regnskabsåret 2019 genberegnede Afviklingsinstansen i overensstemmelse med den retlige ramme de årlige bidrag vedrørende 2018 for banker, der ændrede virkeområde eller status i løbet af 2018 (43), baseret på ECB-data pr. januar 2019. Pr. 21. juni 2019 var der ingen verserende klage- eller retssager vedrørende administrative bidrag. Afviklingsinstansen oplyste derfor ingen eventualforpligtelser vedrørende administrative bidrag.

Yderligere oplysninger om retssager

53.

De sager, der er anlagt mod Afviklingsinstansen og de nationale afviklingsmyndigheder, har omkostninger i form af finansielle og menneskelige ressourcer. Omkostningerne vil blive båret direkte af disse myndigheder og dermed af alle banker via deres bidrag. I 2018 afsatte Afviklingsinstansen 5 millioner euro til eksterne juridiske tjenesteydelser vedrørende retssager i de kommende år. Ved udgangen af 2018 var seks af de 14 ansatte i Afviklingsinstansens juridiske tjeneste beskæftiget med retssager. I 2019 skulle der ansættes yderligere tre personer i det team, der arbejder med retssager.

Del II:   Kommissionens eventualforpligtelser

54.

Europa-Kommissionen bekræftede, at den pr. 31. december 2018 ikke havde nogen eventualforpligtelser, der var opstået som følge af dens opgaver i henhold til SRM-forordningen.

55.

EU’s retspraksis (44) fastlægger, at der til EU-agenturer såsom Afviklingsinstansen kun kan delegeres udøvende beføjelser, hvilket begrænser uddelegeringen af skønsbeføjelser. Som fastsat i SRM-forordningen træder en afviklingsordning derfor kun i kraft, hvis Kommissionen godkender den. Kommissionen kan gøre indsigelse mod skønsmæssige aspekter af den foreslåede afviklingsordning. Hvis Kommissionen gør indsigelse mod afviklingsordningen på grund af kriteriet om almene hensyn eller anmoder om en væsentlig ændring i brugen af Afviklingsfonden, skal den forelægge dette for Rådet (45).

56.

Den 7. juni 2017 godkendte Kommissionen den første afviklingsordning (46), som Afviklingsinstansen havde vedtaget. Vedrørende denne ordning er der ved Retten anlagt 30 retssager mod Kommissionen (47). Alle 30 sagsøgere nedlagde påstand om annullering af Kommissionens afgørelse, og otte af dem krævede også erstatning. Disse sager er stadig under behandling, og Retten har ikke truffet en afgørelse. Da afviklingen af BPE ikke involverede offentlig økonomisk støtte eller brug af Afviklingsfonden (jf. punkt 2 ), foretog Kommissionen ingen vurdering i henhold til statsstøtte- eller fondsstøttereglerne.

57.

Ligesom med hensyn til regnskabet for 2017 har Kommissionen på grundlag af sin regnskabsmæssige vurdering besluttet ikke at oplyse nogen eventualforpligtelser vedrørende disse sager. En af de anførte grunde til denne regnskabsmæssige vurdering er, at ingen af sagsøgerne ifølge de tilgængelige oplysninger har påvist, at Kommissionen har et ansvar uden for kontraktforhold. Navnlig bemærkede Kommissionen, at der ikke forelå tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder (jf. punkt 21 ). Efter Kommissionens opfattelse er en udgående strøm af ressourcer vedrørende dens godkendelsesafgørelse derfor meget usandsynlig. Endvidere bemærkede Kommissionen, at ingen sagsøgere kan have lidt tab, eftersom alternativet til afvikling ville have været insolvens efter nationale regler. Enhver aktionær eller kreditor, som ville have været bedre stillet ved insolvensbehandling, vil blive kompenseret i forbindelse med den igangværende procedure vedrørende princippet om, at ingen kreditorer må stilles ringere (jf. punkt 34 - 37 ). Kommissionen erklærede derfor, med henvisning til sin omfattende erfaring, at den potentielle finansielle risiko vedrørende disse sager er ubetydelig.

58.

Ved gennemgangen af stikprøvens sager konstaterede vi, at nogle sagsøgere har påstået, at de nødvendige betingelser for, at Unionen har et ansvar uden for kontraktforhold, er opfyldt. Vi bemærker, at enhver forudsigelse på nuværende tidspunkt kompliceres af, at den retlige ramme for afvikling er forholdsvis ny og skaber et komplekst, specifikt og nyt retligt system. Vi fandt dog ingen dokumentation, der kunne modsige Kommissionens vurdering.

59.

Ud over de sager, der vedrører afviklingen af BPE, blev Kommissionen stævnet i to retssager om ex ante-bidrag til Afviklingsfonden. I begge sager er Kommissionen sagsøgt sammen med Afviklingsinstansen. Den ene af sagerne er under behandling ved Retten, mens den anden er et præjudicielt spørgsmål, som er under behandling ved Domstolen. Vi er enige i Kommissionens vurdering af, at det ikke er nødvendigt at oplyse eventualforpligtelser vedrørende disse sager.

60.

Vi bemærker, at Kommissionens juridiske tjeneste har en passende procedure til at vurdere det sandsynlige udfald af de enkelte retssager og til at angive begrundelser og understøttende argumenter. Proceduren giver regnskabsføreren de nødvendige vurderinger med henblik på eventuel oplysning af eventualforpligtelser eller hensatte forpligtelser vedrørende retssager.

Del III:   Rådets eventualforpligtelser

61.

Vi modtog en erklæring fra Rådets regnskabsfører, hvori der stod, at Rådet pr. 31. december 2018 ikke havde nogen eventualforpligtelser, der var opstået som følge af dets udførelse af dets opgaver i henhold til SRM-forordningen.

62.

Kommissionen kan på grundlag af sin vurdering af en afviklingsordning foreslået af Afviklingsinstansen gøre indsigelse mod denne. Hvis indsigelsen vedrører kriteriet om almene hensyn eller en væsentlig ændring i brugen af Afviklingsfonden, skal Kommissionen foreslå dette for Rådet (jf. punkt 55 ). Rådet har endnu ikke været involveret i nogen afviklingsafgørelser. Det blev dog stævnet i en retssag vedrørende BPE ved udgangen af 2017. Sagen blev dog afvist i 2018, for så vidt som den var rettet mod Rådet (48). Der er således ingen eventualforpligtelser for Rådet.

KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER

63.

Vi bemærker, at enhver forudsigelse vedrørende udfaldet af retssager mod Afviklingsinstansen, Kommissionen og Rådet på nuværende tidspunkt kompliceres af, at den retlige ramme for afvikling er forholdsvis ny og skaber et komplekst, specifikt og nyt retligt system. Vi fandt dog ingen dokumentation, der kunne modsige Afviklingsinstansens, Kommissionens og Rådets vurderinger med hensyn til eventualforpligtelser vedrørende udførelsen af deres opgaver i henhold til SRM-forordningen (jf. henholdsvis punkt 26 , 46 , 58 , 59 og 62 ). Ikke desto mindre har vi konstateret visse svagheder, som kræver ledelsesmæssig opmærksomhed.

64.

Med henblik på det endelige regnskab for 2018 vurderede Afviklingsinstansens juridiske tjeneste det som »meget usandsynligt«, at en udgående strøm af økonomiske ressourcer ville finde sted som følge af de verserende BPE-sager, og derfor oplyste Afviklingsinstansen ingen eventualforpligtelser. Vurderingen »meget usandsynligt« var imidlertid ikke baseret på begrundelser eller understøttende argumenter (jf. punkt 25 ). Til sammenligning vurderede Kommissionen sandsynligheden i forbindelse med de enkelte retssager og angav begrundelser for sin vurdering (jf. punkt 60 ).

Anbefaling 1

Intern vurdering af sandsynligheden for en udgående strøm af ressourcer

Når Afviklingsinstansen vurderer sandsynligheden for en udgående strøm af økonomiske ressourcer som følge af retssager, bør den angive tilstrækkelige begrundelser og understøttende argumenter vedrørende de enkelte sager. Tidsramme: før aflæggelsen af Afviklingsinstansens regnskab for 2019.

65.

I forhold til tidligere år har Afviklingsinstansen forbedret sin regnskabsaflæggelse vedrørende eventualforpligtelser relateret til ex ante-bidrag til Afviklingsfonden. Afviklingsinstansen har justeret sin tilgang for at kunne give et mere nøjagtigt skøn over eventualforpligtelserne vedrørende retssager om ex ante-bidrag (jf. punkt 46 ).

66.

Der er dog stadig usikkerhed forbundet med følgerne af retssager på nationalt niveau og EU-niveau (jf. punkt 42 ). I fraværet at juridisk sikkerhed har Afviklingsinstansen forbedret sit interne kontrolsystem med henblik på overvågning af nationale sager. Tre af de fire berørte nationale afviklingsmyndigheder meddelte imidlertid Afviklingsinstansen, at de ikke var i stand til at vurdere sandsynligheden for en udgående strøm af ressourcer som følge af nationale retssager vedrørende deres afgørelser om ex ante-bidrag. Selv om disse tre nationale afviklingsmyndigheder tilkendegav, at de ikke kunne vurdere sandsynligheden, oplyste Afviklingsinstansen ingen eventualforpligtelser vedrørende disse sager (jf. punkt 44 og 45 ).

Anbefaling 2

Oplysning af eventualforpligtelser vedrørende sager på nationalt niveau

Hvis sandsynligheden for en udgående strøm af ressourcer som følge af retssager vedrørende ex ante-bidrag ikke kan vurderes, kan en udgående strøm ikke udelukkes, og en eventualforpligtelse bør derfor oplyses. Denne anbefaling fremsættes med forbehold for udviklingen med hensyn til retssager (jf. punkt 42 ). Tidsramme: før aflæggelsen af Afviklingsinstansens regnskab for 2019.

---

(1)  I denne beretning bruges betegnelsen »banker« om de enheder, der er defineret i SRM-forordningens artikel 2.

(2)  En liste over de banker, som Afviklingsinstansen er afviklingsmyndighed for, kan findes her: https://srb.europa.eu/en/content/banks-under-srbs-remit

(3)  Artikel 18 i SRM-forordningen.

(4)  Artikel 92, stk. 8, i SRM-forordningen.

(5)  Artikel 92, stk. 4, i SRM-forordningen.

(6)  Artikel 98, stk. 4, i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/715.

(7)  Revisionsrettens årsberetninger for regnskabsåret 2018.

(8)  Årsberetning om EU-agenturerne for regnskabsåret 2018, afsnit 3.35.

(9)  Ifølge artikel 104, stk. 1, i Kommissionens delegerede forordning (EU) 2019/715 skal en uafhængig ekstern revisor kontrollere årsregnskabet. Revisionsretten skal i forbindelse med udarbejdelsen af sin særlige årsberetning om EU-organet i henhold til artikel 287, stk. 1, i TEUF tage hensyn til det revisionsarbejde, der er udført af den uafhængige eksterne revisor.

(10)  Jf. artikel 287, stk. 3, i TEUF og SRM-forordningens artikel 92, stk. 8.

(11)  Dette var den første anbefaling i vores 2017-beretning om eventualforpligtelser.

(12)  Jf. artikel 76 i SRM-forordningen.

(13)  Artikel 263 i TEUF fastsætter, at indgivelsen skal ske inden to måneder efter at retsakten, alt efter sin art, er offentliggjort eller meddelt klageren, eller i mangel heraf senest to måneder efter at klageren har fået kendskab til den.

(14)  Jf. artikel 85, stk. 4, i direktiv 2014/59/EU.

(15)  Artikel 268 i TEUF, artikel 87, stk. 5, i SRM-forordningen og artikel 46 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.

(16)  Artikel 277 i TEUF.

(17)  I undtagelsestilfælde kan denne frist efter behørigt begrundet anmodning fra sagsøgte forlænges, jf. artikel 81 i Rettens procesreglement (EUT L 105 af 23.4.2015, s. 1). Dette skete i de fleste af sagerne vedrørende afviklingen af BPE.

(18)  Den Europæiske Unions Domstol: Årsrapport 2018, s. 18.

(19)  Afviklingsinstansens årlige rapport 2018, afsnit 5.4.1.

(20)  Den 25. oktober 2019 afviste Retten søgsmålet i pilotsag T-557/17.

(21)  SRM-forordningen fastsætter, at banker normalt skal opløses ved nationale insolvensprocedurer. Den eneste undtagelse er, når en afvikling er i almenhedens interesse.

(22)  Vurdering vedtaget af ECB den 23. februar: https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/ssm.2019_FOLTF_assessment_ABLV_Bank_AS~48046b4adb.en.pdf.

(23)  Afviklingsinstansens endelige årsregnskab, J), s. 35.

(24)  Artikel 87, stk. 4, i SRM-forordningen.

(25)  Afgørelse vedtaget af FROB’s styringskomité den 7. juni 2017 vedrørende Banco Popular Español S.A.: http://www.frob.es/en/Lists/Contenidos/Attachments/419/ProyectodeAcuerdoreducido_EN_v1.pdf.

(26)  Visse afgørelser fra Afviklingsinstansen, f.eks. om administrative bidrag og adgang til dokumenter, kan påklages til Afviklingsinstansens klagenævn, jf. artikel 85 i SRM-forordningen.

(27)  Artikel 17, stk. 1, i EU’s charter om grundlæggende rettigheder.

(28)  Artikel 15, stk. 1, litra g), i SRM-forordningen.

(29)  Artikel 20, stk. 16, og artikel 76, stk. 1, litra e), i SRM-forordningen.

(30)  Meddelelse fra Den Fælles Afviklingsinstans af 2. august 2018 vedrørende instansens foreløbige afgørelse om, hvorvidt aktionærerne og kreditorerne skal bevilges kompensation som følge af de afviklingsforanstaltninger, der er truffet vedrørende Banco Popular Español S.A., og vedrørende iværksættelsen af en procedure, så de berørte kan udøve deres ret til at blive hørt (SRB/EES/2018/132).

(31)  Afviklingsinstansens årlige rapport 2018, fodnote 16, s. 32.

(32)  Baseret på artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

(33)  Afviklingsinstansens årlige rapport 2018, s. 32.

(34)  Afhængigt af de retlige rammer i de deltagende medlemsstater kan de nationale afviklingsmyndigheder underrette bankerne via forvaltningsakter, afgørelser eller meddelelser.

(35)  Ifølge artikel 267 i TEUF kan domstole i medlemsstaterne anmode om præjudicielle afgørelser om fortolkning af EU-lovgivning.

(36)  Forslag til afgørelse fra generaladvokat Campos Sánchez-Bordona fremsat den 9. juli 2019 i sag C-414/18, punkt 26.

(37)  Forslag til afgørelse fra generaladvokat Campos Sánchez-Bordona fremsat den 9. juli 2019 i sag C-414/18, punkt 29-31.

(38)  Afviklingsinstansens årsregnskab, s. 34.

(39)  Afviklingsinstansens årsregnskab, s. 33.

(40)  Kommissionens delegerede forordning (EU) 2017/2361.

(*1)  For 2015-2018 afspejler antallet af banker et årligt gennemsnit, da bidragene for disse år blev genberegnet i 2018, da den endelige ordning trådte i kraft. Med hensyn til beregningen af administrative bidrag inkluderer 2015 november og december 2014.

(41)  Artikel 85, stk. 3, i SRM-forordningen.

(42)  Afgørelse truffet af Afviklingsinstansens klagenævn den 13. august 2018 i sag 04/18, punkt 16.

(43)  Dette kan skyldes, at en bank omklassificeres som »mindre signifikant« eller »signifikant« eller mister sin banklicens.

(44)  Meroni-doktrinen som fastslået i sag 9/56 og 10/56, Meroni & Co., Industrie Metallurgiche mod Den Høje Myndighed, Sml. 1957-1958, s. 133, og sag C-270/12, Det Forenede Kongerige mod Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union, ECLI:EU:C:2014:18.

(45)  Artikel 18, stk. 7, i SRM-forordningen.

(46)  Godkendelse af afviklingsordningen vedrørende Banco Popular Español, S.A. (BPE).

(47)  Kun i én af disse 30 sager er Kommissionen den eneste sagsøgte.

(48)  Rettens kendelse (Ottende Afdeling) af 14. juni 2018 — Cambra Abaurrea mod Parlamentet m.fl. (sag T-553/17).