EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0652
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL The state of the European carbon market in 2012
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Situationen på det europæiske kulstofmarked i 2012
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Situationen på det europæiske kulstofmarked i 2012
/* COM/2012/0652 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Situationen på det europæiske kulstofmarked i 2012 /* COM/2012/0652 final */
INDHOLDSFORTEGNELSE 1........... Indledning....................................................................................................................... 2 2........... Situationen på kulstofmarkedet........................................................................................ 3 3........... En gennemgang af auktionstidsplanen
som en kortsigtet foranstaltning............................... 5 4........... Muligheder for
strukturforanstaltninger............................................................................. 6 4.1........ Mulighed a: Forøgelse af EU's
reduktionsmål til 30 % i 2020........................................... 6 4.2........ Mulighed b: Tilbagetrækning af et
antal kvoter i fase 3..................................................... 6 4.3........ Mulighed c: Fremskyndet revision af
den årlige lineære reduktionsfaktor........................... 7 4.4........ Mulighed d: Udvidelse af omfanget af
EU ETS til andre sektorer...................................... 8 4.5........ Mulighed e: Anvendelse af adgang til
internationale kreditter............................................. 8 4.6........ Mulighed f: Diskretionære
prisstyringsmekanismer........................................................... 9 5........... Konklusioner................................................................................................................ 10 RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG
EUROPA-PARLAMENTET Situationen på det europæiske kulstofmarked i
2012 (EØS-relevant tekst)
1.
Indledning
Denne rapport vedrørende situationen på
kulstofmarkedet fremlægges i overensstemmelse med artikel 10, stk. 5, og
artikel 29 i EU's emissionshandelsdirektiv[1].
Udarbejdelsen af rapporten er fastlagt i
ETS-direktivet i 2013, det første år i fase 3. Miljøministrene blev
på deres uformelle møde i april 2012 informeret om Kommissionens planer om at
fremlægge den første rapport og udarbejde den allerede i 2012, og ministrene
hilste planen velkommen. EU's emissionshandelssystem (EU ETS) har siden
sin start genereret et europæisk kulstofprissignal, der påvirker de daglige
driftsmæssige og strategiske investeringsbeslutninger. Fra 2013 og fremefter
vil det dække omkring halvdelen af drivhusgasemissionerne i EU. Som anført i artikel 1 i ETS-direktivet er systemet
fastlagt med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en
omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde. Der er ikke sat nogen
tidsmæssig grænse for dette mål. ETS bliver den centrale drivkraft for
investeringer i en lang række lavemissionsteknologier og er udformet som
teknologineutralt, omkostningseffektivt og fuldt kompatibelt med det indre
energimarked. ETS vil nødvendigvis få tildelt en større rolle i overgangen til
en lavemissionsøkonomi i 2050. Siden starten af anden handelsperiode i 2008 er
emissionerne faldet med mere end 10 %, men selv om kulstofprissignalet fra EU
ETS utvivlsomt har ydet et bidrag hertil, er den økonomiske krise helt klart
hovedårsagen til disse kraftige emissionsreduktioner. Når det er sagt, er EU ETS bredt anerkendt som
et likvidt marked med en velfungerende infrastruktur, og det inspirerer et
stigende antal lande, bl.a. Australien, Sydkorea og Kina, til at følge det
europæiske eksempel og etablere nationale kulstofmarkeder. Formålet med denne første rapport er at
analysere situationen på kulstofmarkedet og overveje, om der er behov for
lovgivning, som fastlagt i artikel 29 i EU's ETS-direktiv. Den opfylder også
Europa-Parlamentets og Rådets anmodning til Kommissionen i forbindelse med
energieffektivitetsdirektivet om - "at gennemgå forskellige
valgmuligheder i denne rapport, bl.a. permanent tilbageholdelse af den
nødvendige kvotemængde, med henblik på snarest mulig vedtagelse af yderligere
passende strukturelle foranstaltninger for at styrke ETS i fase 3 og gøre
systemet mere effektivt".
2.
Situationen på kulstofmarkedet
Gennemførelsen af
EU ETS har resulteret i et væld af markeds- og driftserfaringer for regeringer
og virksomheder. Disse erfaringer blev anvendt i den omfattende revision af
systemets driftsmæssige opbygning, som blev aftalt i 2008 til anvendelse fra
2013, hvor de følgende grundlæggende ændringer vil gælde: 1.
Et kvoteloft for hele EU, i modsætning til 27
individuelle lofter for de enkelte medlemsstater, der skal falde med 1,74 %
årligt frem til 2020 og derefter. Det vil give en meget større forudsigelighed
og stabilitet i reguleringen 2.
Auktionering som standardsystem til tildeling i
fase 3 3.
Harmoniserede regler for gratistildeling baseret på
præstationsbenchmarks, som fastlægges før fase 3 4.
Strengere regler for tilladte typer af internationale
kreditter i EU ETS 5.
Skift fra 27 nationale elektroniske registre til et
enkelt register for hele unionen Fra et
lovgivningsmæssigt synspunkt betyder disse ændringer en grundlæggende
forandring af det europæiske kulstofmarked. Selv om der stadig er en del
arbejde (for eksempel etablering af en auktioneringsinfrastruktur), der ikke er
helt færdiggjort, er den lovgivningsmæssige infrastruktur stort set på plads. Ved begyndelsen af den anden handelsperiode
blev det forventet, at loftet for ETS' fase 2 ville være ambitiøst. Krisen, som
har udspillet sig siden 2008, har dog markant ændret dette billede, og ETS har
siden haft et overskud af kvoter og internationale kreditter i forhold til
emissioner (se tabellen nedenfor). Antallet af kvoter, som blev bragt i
omsætning, er steget hvert år, og det har udbuddet og anvendelsen af
internationale kreditter også, primært i 2011. Ved udgangen af 2011 var 8171
millioner kvoter blevet bragt i omsætning, og 549 millioner internationale
kreditter var blevet anvendt med henblik på overholdelse. Samlet set var der
8720 millioner enheder tilgængelige med henblik på overholdelse i perioden
2008-2011. Verificerede emissioner i perioden 2008-2011 var derimod kun 7765
millioner ton CO2--ækvivalenter. I starten af 2012 var der følgelig et overskud
på 955 millioner kvoter.[2]
Selv hvis der ses bort fra det overskud, som stammer fra anvendelsen af
internationale kreditter til overholdelse ville overskuddet stadig være 406
millioner kvoter. Tabel 1:
Udbud-efterspørgsel 2008-2011 (i mio. t) || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || I alt Udbud: Udstedte kvoter og anvendte internationale kreditter || 2076 || 2105 || 2204 || 2336 || 8720 Efterspørgsel: Rapporterede emissioner || 2100 || 1860 || 1919 || 1886 || 7765 Samlet overskud af kvoter || -24 || 244 || 285 || 450 || 955 Kilde: Fællesskabets
uafhængige transaktionsjournal (CITL), overholdelsesdata 2011 som
offentliggjort den 2. maj 2012, Europa-Kommissionen Tendensen med et stigende udbud af kvoter og
internationale kreditter sammenholdt med den lave efterspørgsel afspejles delvis
i den observerede prisudvikling siden 2008. Kvotepriserne er et resultat af en
lang række faktorer, men den økonomiske lavkonjunktur i 2009 havde uden tvivl
en stor indvirkning på priserne. Den markante reduktion i priser i andet halvår
af 2011 til mindre end 10 EUR falder sammen med den hastige opbygning af
overskud af kvoter og internationale kreditter. Figur 1:
Udvikling i kulstofpriser Kilde:
Intercontinental Exchange. Data for front-year futures-kontrakter med levering
i december Der forventes en fortsat hastig opbygning af
overskuddet i 2012 og 2013, primært på grund af midlertidige elementer, der er
direkte forbundet med overgangen til fase 3. Udbuddet af kvoter på kort sigt er
stigende, primært gennem terminssalg af fase 3-kvoter til generering af midler
til NER300-programmet for CO2-opsamling og -lagring og innovativ
vedvarende energi,[3]
fremskyndet auktionering med henblik på at opfylde energisektorens
risikoafdækningskrav og salg af overskudskvoter i nationale reserver for
nytilkomne i fase 2. Den kombinerede effekt af disse tre kilder beløber sig til
ca. 500 millioner kvoter ved udgangen af 2013. Samtidig er det sandsynligt, at
der fortsat vil være et stort udbud af internationale kreditter, og at
anvendelsen af dem i EU ETS sandsynligvis vil stige ved overgangen til fase 3.
Emissionerne i 2012 og 2013 forventes ikke at ændre sig betydeligt, og derfor kan
overskuddet ved begyndelsen af fase 3 blive betydeligt højre end 1,5 milliarder
kvoter, måske endda helt op til 2 milliarder kvoter[4]. Selv om den hastige opbygning af overskuddet
forventes at stoppe i 2014, forventes det samlede overskud ikke at falde
betydeligt i løbet af fase 3, hvilket kan resultere i et strukturbetinget
overskud i størstedelen af fase 3 på omkring 2 milliarder kvoter. Overskuddets
størrelse i 2020 vil i høj grad afhænge af energiudviklingen på lang sigt, som
for eksempel udbredelsen af vedvarende energi og løbende tiltag til at øge
energieffektiviteten, samt af hvor hurtigt økonomien retter sig. Figur 2:
Historisk og sandsynlig fremtidig profil for udbud og efterspørgsel indtil 2020 Kilde: SWD(2012) 234
final
3.
En gennemgang af auktionstidsplanen som en kortsigtet foranstaltning
Normalt er faldende efterspørgsel ledsaget af
mindsket udbud. I EU ETS stiger udbuddet dog midlertidigt i løbet af de næste
par år på grund af særlige lovgivningsmæssige bestemmelser, som beskrevet i
afsnit 2. Det er normalt, at
der er et vist overskud af kvoter på kulstofmarkedet, som giver mulighed for
forskelle mellem loftet og emissionerne. Men idet der allerede er næsten en
milliard overskydende kvoter i 2011, er der en reel risiko for, at
kulstofmarkedet ikke fungerer ordentligt som følge af, at der skabes store prissvingninger
på grund af det yderligere overudbud af kvoter på kort sigt. I den udsædvanlige
aktuelle situation, hvor udbuddet fortsat stiger på grund af lovgivningsmæssige
bestemmelser, er det hensigtsmæssigt at gennemgå tidsplanen for udbuddet i fase
3 i EU ETS og udsætte en del af auktioneringen. Med henblik på at forbedre
kulstofmarkedets virkemåde foreslår Kommissionen derfor, at der øjeblikkeligt
træffes en foranstaltning om at ændre tidsplanen for auktionering i fase 3 og
udsætte nogle af de auktioner, der er planlagt til 2013, 2014 og 2015. Denne rapport
suppleres derfor af et udkast til ændring af auktioneringsforordningen,
ledsaget af en forholdsmæssig miljøvurdering. Den viser, at en sådan
"udskydelse", hvis den er hensigtsmæssigt udformet, kan genoprette
ligevægten mellem udbuddet og efterspørgslen på EU ETS-markedet ved overgangen
til fase 3 og mindske de udsving, der forårsages af den hastige opbygning af
overskydende kvoter. Udskydelsen kan foretages uden at have nogen betydelig
indvirkning på konkurrenceevnen, og den kan øge de offentlige indtægter tidligt
i fase 3. Men "udskydelsen" vil ikke påvirke
det strukturbetingede overskud på omkring 2 milliarder kvoter i perioden
2013-2020. Da kvoter, som tildeles under krisen, kan anvendes længe efter, at
krisen er overstået, vil virkningerne af de overskydende kvoter kunne mærkes
frem til 2020 og derefter. En strukturforanstaltning kunne rette op på dette
overudbud og begrænse de langsigtede konsekvenser.
4.
Muligheder for strukturforanstaltninger
Med henblik på at håndtere den strukturmæssige
uligevægt mellem udbud og efterspørgsel og at høre de berørte parters holdninger
har Kommissionen beskrevet seks ikke-udtømmende muligheder for strukturmæssige foranstaltninger.
Uanset hvilken mulighed Kommissionen måtte vælge, vil det kræve et
lovgivningsforslag fra Kommissionen til medlovgiverne, ledsaget af en
fuldstændig konsekvensanalyse, som principperne for intelligent lovgivning
foreskriver. 4.1. Mulighed
a: Forøgelse af EU's reduktionsmål til 30 % i 2020 Hvis EU øgede sit reduktionsmål til 30 % i
2020, ville der følgelig, under de rette betingelser, som det ved flere
lejligheder er blevet bekræftet af Rådet, være behov for en ændring af mængden
af kvoter i EU ETS, enten via en permanent tilbagetrækning af kvoter eller en
revision af den årlige lineære reduktionsfaktor. De to mekanismer er også
beskrevet nærmere som mulighed b og c. Et mere ambitiøst loft for fase 3 vil
også indvirke på kulstofmarkedet efter 2020. Kommissionen har allerede analyseret virkningerne
af en tilbagetrækning af en mængde kvoter[5],
som tilpasser EU ETS-loftet frem til 2020 til et overordnet mål på 30 %
sammenlignet med 1990 og EU's vedtagne langsigtede mål på 80-95 % i 2050
sammenlignet med 1990. En sådan mængde vil være på ca. 1,4 milliarder kvoter.
Kommissionen har også analyseret virkningerne på medlemsstatsniveau[6]. Denne mulighed ville ikke blot kræve ændringer
af mængden af kvoter i EU ETS, men ville også påvirke de mål, der er fastlagt i
beslutningen om indsatsfordeling[7]. 4.2. Mulighed
b: Tilbagetrækning af et antal kvoter i fase 3 Overskuddet kan reduceres ved at trække nogle
fase 3-kvoter permanent tilbage. Denne foranstaltning kræver primær lovgivning
og kan gennemføres ved en særskilt beslutning, som vedtages af Europa-Parlamentet
og Rådet, snarere end en komplet revision af EU's ETS-direktiv. Det vil således
opretholde lovgivningsmæssig stabilitet for de bredere lovgivningsmæssige
ETS-rammer for fase 3. De tilsigtede resultater med denne mulighed er
at reducere antallet af kvoter, der udstedes i fase 3, ved permanent at trække
et antal kvoter tilbage fra den mængde, der forventes at blive auktioneret.
Denne mulighed vil i sin opbygning lade mængden af gratistildelinger eller
eksisterende beholdninger af kvoter være urørte. Foranstaltningen kan være effektiv til at håndtere den overordnede
uligevægt mellem udbud og efterspørgsel i løbet af fase 3. Den vil indirekte
øge det antalsmæssige reduktionsmål for 2020 og dermed
(delvist) genoprette ambitionsniveauet for klima- og energipakken 2008, men den
vil ikke direkte påvirke rammerne efter 2020. Den vil reducere overskuddet af
kvoter i fase 3 og afhængigt af den tilbagetrukne mængde sikre, at ETS bidrager
til målene for vedvarende energikilder og energieffektivitet. Der er tydeligvis
mulighed for at overveje forskellige fremgangsmåder for fastsættelse af mængderne
og tidsrammen for den permanente tilbagetrækning. 4.3. Mulighed
c: Fremskyndet revision af den årlige lineære reduktionsfaktor Det samlede antal kvoter nedsættes lineært med
1,74 % pr. år, beregnet ud fra den gennemsnitlige samlede årlige mængde for
perioden 2008-2012. Denne lineære faktor gælder også efter 2020 indtil en
eventuel ændring af ETS-direktivet. Der er i direktivet fastlagt en revurdering
af den lineære faktor fra 2020 med henblik på vedtagelse af beslutningen om at
ændre den inden 2025. Denne revurdering kan fremskyndes og således eventuelt reducere
det samlede antal kvoter allerede i fase 3, afhængigt af, hvor hurtigt dens
virkning indtræder. Denne strukturforanstaltning kan ikke blot
håndtere uligevægten og (delvist) genoprette ambitionsniveauet frem til 2020,
men vil også påvirke ambitionsniveauet efter 2020. Den lineære faktor kan fastsættes
på et niveau, der er i overensstemmelse med et overordnet reduktionsmål for EU
på 30 % sammenlignet med 1990[8],
som beskrevet under mulighed a. Den aktuelle lineære faktor resulterer i en
reduktion af ETS-loftet på lidt over 70 % i 2050, hvilket ikke er i
overensstemmelse med EU's aftalte langsigtede mål, som er en reduktion på 80-95
% i 2050 sammenlignet med 1990, som anført i Kommissionens lavemissionskøreplan
2050[9]. En fremskyndet revision af den lineære faktor påvirker således også
perioden efter fase 3. For denne periode er der en række andre vigtige
politiske spørgsmål, der grundlæggende påvirker markedet, for eksempel hvordan
EU's konkurrenceevne kan forbedres inden for vigtige teknologier med lav CO2-udledning,
forbindelsen med EU's politikramme for tiden efter 2020, forbindelsen med
udviklingen af et internationalt kulstofmarked samt risikoen for carbon leakage.
Hvis den lineære faktor ændres, skal disse faktorer også håndteres. 4.4. Mulighed
d: Udvidelse af omfanget af EU ETS til andre sektorer Den fjerde strukturmæssige mulighed kunne være
at inkludere sektorer, der påvirkes mindre af konjunkturudsving. Mens
emissionerne i EU ETS faldt med mere end 11 % i 2009, faldt emissionerne i
sektorer uden for EU ETS kun omkring 4 %. Denne forskel kan delvis forklares
med, at de enkelte sektorer påvirkes forskelligt af den økonomiske krise. Omfanget af EU ETS kan derfor udvides til
andre energirelaterede CO2-emissioner i sektorer, der ikke for
øjeblikket er omfattet af EU ETS, ved for eksempel at inkludere
brændstofforbrug i andre sektorer. Dette kunne blive det næste skridt i
videreudviklingen af det europæiske kulstofmarked. Det kunne være i
overensstemmelse med potentielle energisystemændringer, for eksempel øget brug
af elektricitet, gas og biomasse i alle energirelaterede sektorer i overgangen
til en lavemissionsøkonomi i 2050. En mere generel udvidelse til alle
energirelaterede emissioner vil medføre en væsentlig stigning i
emissionsdækningen og eventuelt påvirke det overordnede ambitionsniveau,
afhængigt af størrelsen af det loft, der fastlægges for de sektorer, der bliver
omfattet. Der er adskillige politiske spørgsmål, der skal behandles, herunder
hvem der vil være forpligtet til at indberette emissioner og returnere kvoter,
brændstofproducenter eller -brugere, eller en form for hybridsystem. Det er
derfor nødvendigt at analysere denne foranstaltning nærmere, herunder hvordan
den hænger sammen med eksisterende politikker i disse sektorer. 4.5. Mulighed
e: Begrænsning af adgangen til internationale kreditter Det er tilladt at anvende internationale
kreditter i EU ETS primært med henblik på at dæmme op for omkostninger ved at
overholde reglerne. Som følge af den usædvanlige makroøkonomiske udvikling og,
fordi emissionerne har været væsentligt lavere end loftet, har
mængdebegrænsningen for internationale kreditter i perioden 2008 til 2020 vist
sig at være noget generøs og en vigtig årsag til opbygningen af de overskydende
kvoter. Uden internationale kreditter ville overskuddet i EU ETS i 2020
potentielt være omkring en fjerdedel (25 %) af det aktuelt forventede overskud.
I fase 4 kunne de lovgivningsmæssige rammer
udformes på en sådan måde, at der slet ikke er adgang til internationale
kreditter, eller at adgangen begrænses betydeligt. Dette vil skabe større
sikkerhed om den indsats, der skal gøres i Europa, og kan således eventuelt sætte
gang i indenlandske investeringer i teknologier med lav CO2-udledning i stedet
for eksterne overførsler af midler og teknologier i EU ETS. Dette skal
imidlertid måske vejes op mod de negative indvirkninger på finansielle strømme
og overførsel af teknologi til udviklingslande. Virkningen af kortvarige efterspørgselsryk i
EU ETS kan mindskes gennem det resterende overskud i EU ETS og kræver ikke pr.
definition et stort antal internationale kreditter. Der kan gives mere
fleksibel adgang til internationale kreditter i tilfælde af store og vedvarende
prisstigninger. En sådan mekanisme kan få samme funktion som artikel 29a i
direktivet, men vil ikke resultere i samme hastige vækst i overskuddet, som
opleves for øjeblikket. De rette internationale forhold kan endvidere give
mulighed for en stramning af loftet og dermed endnu lavere omkostninger gennem
øget adgang til internationale kreditter. Det skal påses, at dette ikke endnu
engang fører til en for begrænset afhjælpning til for høj en pris, således som
det var tilfældet med for eksempel internationale kreditter fra visse
industrigasprojekter. 4.6. Mulighed
f: Diskretionære prisstyringsmekanismer Med henblik på at opfylde EU's mål om at
fremme emissionsreduktioner på omkostningseffektiv måde samt levere gradvise og
forudsigelige emissioner over tid er EU ETS udformet som et mængdebaseret
instrument, hvor der udstedes en forudbestemt mængde emissionskvoter, som afgør
miljøresultatet. Det er knapheden på kvoter sammen med den fleksibilitet, som følger
af muligheden for at handle, der fastsætter kulstofprisen på markedet på kort,
mellemlang og lang sigt. Med henblik på at øge stabiliteten og undgå prisfald
som følge af et midlertidigt misforhold mellem udbud og efterspørgsel er der to
mekanismer, der kan tænkes brugt til midlertidigt at understøtte kulstofprisen.
Da der vil blive auktioneret et stort antal
kvoter fra den tredje handelsperiode, er det blevet drøftet, om der kunne
indføres en nedre grænse for kulstofprisen, hovedsageligt på det primære marked,
dvs. for auktioner[10].
En nedre grænse for kulstofprisen vil skabe større sikkerhed om mindsteprisen,
hvilket vil give et bedre signal til investorerne. Alternativt kan der etableres en mekanisme,
der ved hjælp af en prisstyringsreserve tilpasser udbuddet af kvoter, når
kulstofprisen påvirkes af en større midlertidig uligevægt mellem udbud og
efterspørgsel. I tilfælde af, at en faldende efterspørgsel resulterer i
voldsomme prisfald til under et vist niveau, der skønnes at have en indvirkning
på det velfungerende marked, kan nogle af de kvoter, der skal auktioneres,
anbringes i en sådan reserve. I det omvendte tilfælde kan kvoter gradvis
frigives fra reserven. Reserven kan indledningsvis finansieres ved at reducere
auktionsmængden for fase 3 med et antal, der udgør en væsentlig andel af det
samlede overskud. Det kan i regelsættet fastlægges, at nogle kvoter trækkes
tilbage permanent, hvis reserven overstiger en vis størrelse. Diskretionære prisbaserede mekanismer, såsom
en nedre grænse for kulstofprisen og en reserve, med et udtrykkeligt mål for
kulstofprisen vil ændre selve beskaffenheden af den aktuelle EU ETS, som er et
mængdebaseret markedsinstrument. De kræver et forvaltningssystem, herunder en
proces for vedtagelse af beslutninger om den nedre grænse for prisen eller det
niveau, der aktiverer reserven. Ulempen ved det er, at kulstofprisen risikerer
primært at blive et produkt af administrative og politiske beslutninger (eller
forventninger til dem) snarere end et resultat af samspillet mellem udbud og
efterspørgsel på markedet. En sådan diskretionær prisstyring vil også rejse
en række spørgsmål vedrørende udformningen, som er afgørende for instrumentets
effektivitet, indledningsvis det passende prisniveau. Eksempel: ·
Hvis det ikke resulterer i annullering af kvoter,
som trækkes tilbage fra auktioneringsprocessen, fordi priserne er for lave, vil
mekanismerne ikke medføre yderligere miljøfordele, som bestemmes af loftet ·
Hvis den nedre grænse eller mindsteprisen for
reserven sættes for højt, vil den i realiteten blot blokere kulstofprisen,
mindske fleksibiliteten og resultere i øgede omkostninger. Hvis de sættes for
lavt til, at reserven udløses, vil de ikke være effektive i forhold til deres
mål om at løse de identificerede problemer og skabe større sikkerhed om prisen.
·
En nedre grænse for kulstofprisen eller
mindsteprisen for reserven vil skabe større sikkerhed for investorer og
leverandører af teknologier med lav CO2-udledning, men risikerer at
pålægge ETS-deltagere og samfundet store omkostninger til emissionsbekæmpelse i
tilfælde af teknologiske gennembrud, som fører til væsentligt lavere
bekæmpelsesomkostninger. Sådanne diskretionære mekanismer kan også give
anledning til spørgsmål om videreudviklingen af et internationalt
kulstofmarked, da de vil vanskeliggøre sammenkoblingen med andre
handelssystemer.
5.
Konklusioner
EU ETS har skabt en velfungerende
markedsinfrastruktur og et likvidt marked, der giver et europæisk
kulstofprissignal. Det har bidraget til reelle reduktioner af
drivhusgasemissionerne i overensstemmelse med EU's mål for 2020. Effekten af
krisen har sammen med en række lovgivningsmæssige bestemmelser i forbindelse
med overgangen til fase 3 skabt alvorlig uligevægt mellem udbuddet og
efterspørgslen på kort sigt med potentielt negative langsigtede konsekvenser.
Gøres der ikke noget ved dette problem, vil denne uligevægt stærkt påvirke EU
ETS' evne til at opfylde ETS' mål i fremtidige faser på en omkostningseffektiv
måde, hvor nationale emissionsmål, der er betydeligt mere krævende end i dag, skal
opfyldes. Som kernen i den europæiske klimapolitik er ETS udformet til at være
en teknologineutral, omkostningseffektiv og harmoniseret komponent i det indre
marked og især det indre energimarked. Kommissionen
foreslår derfor foranstaltninger på to områder: Med henblik på at håndtere den hastige
stigning i udbuddet ved overgangen til fase 3 foreslås det først og fremmest,
at auktioneringstidsplanen ændres, og Udvalget for Klimaændringer opfordres til
at udtale sig om udkastet til ændring til auktioneringsforordningen inden
udgangen af året, så der skabes sikkerhed for deltagerne på markedet. For at
fjerne eventuelle lovgivningsmæssige usikkerheder opfordres Parlamentet og
Rådet til straks at vedtage den foreslåede "miniændring" af EU
ETS-direktivet, hvorved den relevante bestemmelse gives konkret udtryk[11] og Kommissionen dernæst får
mulighed for hurtigt at vedtage en ændring af auktioneringsforordningen. For det andet bør de strukturmæssige
foranstaltninger straks drøftes med de berørte parter. I disse drøftelser kan
der hentes viden fra køreplanerne for en lavemissionsøkonomi og
lavemissionsenergi i 2050. En ændring af auktioneringsprofilen er kun en
kortsigtet og midlertidig foranstaltning, der vil give mulighed for en mere
stabil fase 3 og en langsommere opbygning af overskuddet. Det vil ikke være en
løsning, der håndterer det strukturbetingede overskud. Dette vil kræve en
strukturforanstaltning, der har en stærkere og mere permanent indvirkning på
uligevægten mellem udbuddet af og efterspørgslen på kvoter. I tabellen nedenfor
gives en oversigt over nogle af de vigtigste kendetegn ved de muligheder, der
er beskrevet i rapporten. Tabel 2: Kendetegn ved de forskellige muligheder Mulighed || Virkning for udbud eller efterspørgsel || Hvor hurtigt kan den indføres || Ændrer ambition efter 2020 || Påvirker gratistildeling a. Forøgelse af EU's reduktionsmål til 30 % || Udbud || Afhængigt af mekanismen* || Afhængigt af mekanismen* || Afhængigt af mekanismen* b. Tilbagetrækning af et antal kvoter || Udbud || Forholdsvis hurtigt || Nej || Nej c. Fremskyndet revision af den lineære reduktionsfaktor || Udbud || Langsom || Ja || Ja d. Udvidelse af omfanget || Efterspørgsel || Langsom || Afhængigt af opbygningen || Nej e. Regler for adgang til internationale kreditter || Udbud || Langsom || Nej || Nej f. Diskretionær prisstyring || Udbud || Langsom || Nej** || Nej * Dette afhænger af og svarer til funktionerne i den mekanisme, der ville forårsage forøgelsen, dvs. tilbagetrækning af kvoter eller revision af den lineære reduktionsfaktor. **Under antagelse af, at mekanismerne ikke medfører annullering af de kvoter, som midlertidigt ikke auktioneres. Selv om alle muligheder indvirker på udbuddet
eller efterspørgslen, kræver nogle af mulighederne mere tid at blive analyseret,
besluttet og efterfølgende gennemført. Mulighederne har også forskellig indvirkning
på sikkerheden på markedet på kort sigt, og deres samvirkning med andre
politikker, fx vedrørende vedvarende energikilder og energieffektivitet, må
analyseres nærmere. Kommissionen hilser de berørte parters
holdninger til de strukturmæssige muligheder velkommen og vil som næste skridt
om kort tid sætte en formel høring af interessenter i gang. [1] Direktiv 2003/87/EF. [2] En international kredit, der anvendes med henblik på
overholdelse, frigør én kvote, der ikke behøver at blive anvendt til overholdelse.
Således forøger anvendelsen af internationale kreditter til overholdelse
overskuddet af de kvoter, der er tilgængelige på markedet. [3] http://www.eib.org/about/news/ner-300.htm. [4] Yderligere relevante oplysninger kan findes i
arbejdsdokumentet "Information provided on the functioning of the EU
Emissions Trading System, the volumes of greenhouse gas emission allowances
auctioned and freely allocated and the impact on the surplus of allowances in
the period up to 2020" (SWD(2012) 234 final). [5] Arbejdsdokument, der ledsager meddelelsen "Analyse
af mulighederne for at nedbringe drivhusgasemissionerne ud over 20 % og
vurdering af risikoen for udflytning af CO2-emissionskilder" SEK(2010) 650. [6] Arbejdsdokument "Analysis of options beyond 20%
GHG emission reductions: Member State results" SWD(2012) 5 final. [7] Målene for sektorer, der ikke er omfattet EU ETS, er
fastlagt i beslutning nr. 406/2009/EF om medlemsstaternes indsats for at
reducere deres drivhusgasemissioner med henblik på at opfylde Fællesskabets forpligtelser
til at reducere drivhusgasemissionerne frem til 2020. [8] Dette ændrer ikke automatisk ambitionsniveauet for de
sektorer, der ikke er omfattet EU ETS, hvis mål er fastlagt i beslutning nr.
406/2009/EF om medlemsstaternes indsats for at reducere deres
drivhusgasemissioner for at opfylde Fællesskabets forpligtelser til at reducere
drivhusgasemissionerne frem til 2020. [9] KOM(2011) 112 endelig, meddelelsen "Køreplan for
omstilling til en konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050". [10] Dette koncept adskiller sig fra en reservepris for
auktioner, der allerede er fastlagt i auktioneringsforordningen. En
auktionsreservepris er den hemmelige resulterende auktionsmindstepris, der
fastsættes på grundlag af markedsprisen for emissionskvoter før auktionen. Hvis
en resulterende auktionspris ligger væsentligt under denne reservepris, er det
formentlig tegn på, at auktionen ikke har fungeret. På grund af målet med et
tydeligt prissignal for kulstofmarkedet kræver auktioneringsforordningen, at
auktionen annulleres i tilfælde af en så lav resulterende auktionspris. [11] Forslag til afgørelse om ændring af direktiv 2003/87/EF
med henblik på præcisering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for
auktioner med kvoter for drivhusgasemissioner, KOM(2012)416.