26.3.2009   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 72/1

(1)

Siden midten af 2007 har markederne for kreditter til erhvervslivet været præget af alvorlige forstyrrelser. Det har resulteret i en kraftig stramning af likviditeten i banksektoren og stor tilbageholdenhed hos bankerne med at låne til hinanden og til økonomien generelt. I takt med, at forstyrrelserne på kreditmarkederne er blevet forværret igennem de seneste 18 måneder, har finanskrisen taget til i styrke, og den globale økonomi er trådt ind i en alvorlig recession.

(2)

Det er vanskeligt at forestille sig en løsning på den finansielle krise og et opsving i den globale økonomi, uden at der er skabt sikkerhed for stabilitet i banksektoren og hele det finansielle system. Først da vil investorerne igen få tillid til systemet og bankerne genoptage deres normale udlånsvirksomhed. Medlemsstaterne har derfor truffet foranstaltninger til at støtte stabiliteten i deres banksektorer og sætte skub i långivningen, bl.a. ved at tilføre ny kapital til bankerne med offentlige midler og stille statsgarantier for deres lånoptagelse. Disse foranstaltninger blev annonceret i oktober 2008 og er gradvis blevet iværksat gennem de seneste måneder.

(3)

På det seneste har flere medlemsstater tilkendegivet, at de har til hensigt at supplere de eksisterende støtteforanstaltninger med en form for overtagelse af bankernes værdiforringede aktiver. Disse tilkendegivelser har sammen med et lignende initiativ i USA udløst en mere omfattende debat inden for Fællesskabet om det hensigtsmæssige i, at regeringerne skrider ind med en hjælpepakke for bankerne. Denne meddelelse er udarbejdet i forbindelse med denne debat, i samråd med Den Europæiske Centralbank (ECB) og på grundlag af Eurosystemets anbefalinger af 5. februar 2009 (se bilag I).

(4)

Genstanden for denne meddelelse er de spørgsmål, som medlemsstaterne skal tage stilling til, når de overvejer, udformer og gennemfører ordninger med henblik på overtagelse af værdiforringede aktiver (asset relief measures, herefter benævnt »hjælpeforanstaltninger«). Generelt er der tale om spørgsmål, som vedrører hjælpeforanstaltningernes berettigelse som foranstaltninger, der kan sikre den finansielle stabilitet og fremme bankernes långivning, de mere langsigtede hensyn til banksektorens rentabilitet og den finanspolitiske bæredygtighed, der skal tilgodeses i relation til sådanne foranstaltninger, samt nødvendigheden af en fælles, koordineret tilgang for Fællesskabet, ikke mindst for at sikre ens spilleregler for alle. I forbindelse med en sådan tilgang for Fællesskabet opstilles der i nærværende meddelelse desuden mere konkrete retningslinjer for anvendelsen af statsstøttereglerne på hjælpeforanstaltninger, idet hovedvægten er lagt på spørgsmål som i) krav til gennemsigtighed og åbenhed, ii) byrdefordeling mellem staten, aktionærerne og kreditorerne, iii) tilpasning af incitamenter for modtagere til den samfundsmæssige interesse, iv) principper for udformning af hjælpeforanstaltninger med hensyn til værdiforringede aktivers støtteberettigelse samt værdiansættelse og administration af disse aktiver, og v) forholdet mellem hjælpeforanstaltninger, andre statslige støtteforanstaltninger og omstrukturering af banker.

(5)

De redningspakker, medlemsstaterne bebudede i oktober 2008, tager umiddelbart sigte på at sikre den finansielle stabilitet og stimulere långivningen til realøkonomien. Det er for tidligt at drage nogen endelige konklusioner om, hvor effektivt disse redningspakker har virket, men det er klart, at de har afværget risikoen for en finansiel nedsmeltning og har bidraget til, at vigtige interbankmarkeder har kunnet fungere. På den anden side har udviklingen i långivningen til realøkonomien siden annonceringen af disse redningspakker været ugunstig, idet de seneste statistikker tyder på en kraftig afmatning i kreditvæksten (1). I mange medlemsstater er det blevet et udbredt fænomen, at virksomheder ikke kan opnå lån i bankerne, og det ser ud til, at kreditstramningen er værre, end konjunkturudviklingen alene kan begrunde.

(6)

En af de konstaterede centrale årsager til kreditstramningen er usikkerheden om, hvilken værdi de værdiforringede aktiver reelt har, og hvor de befinder sig, og denne usikkerhed har været en kilde til problemer i banksektoren siden krisens begyndelse. Usikkerheden omkring aktivernes værdi har ikke alene fortsat undermineret tilliden i banksektoren, men har også svækket virkningerne af de støtteforanstaltninger, regeringerne satte ind med i oktober 2008. Kapitalindskud i banker har f.eks. virket som en stødpude mod værdiforringelser, men en stor del af kapitaltilførslerne er i bankerne blevet brugt til hensættelser mod fremtidige aktivforringelser. Bankerne har allerede taget skridt til at få tacklet problemet med de værdiforringede aktiver. De har således foretaget betydelige nedskrivninger på aktiver (2), taget skridt til at begrænse de tilbageværende tab ved at omklassificere aktiverne på deres balancer og gradvis sat yderligere kapital til side til at styrke deres solvensprocent. Men det har ikke i tilstrækkelig grad løst problemet, og den økonomiske afmatnings uventede styrke tyder nu på, at værdiforringelsen af bankernes aktiver bliver større og mere vidtrækkende.

(7)

Hjælpeforanstaltninger vil direkte kunne løse problemet med usikkerheden om kvaliteten af bankernes balancer og derfor bidrage til at genoprette tilliden i sektoren. Hjælpeforanstaltninger kan også være med til at forhindre risikoen for gentagne runder af kapitalindskud i banker, efterhånden som aktivforringelsen tager til i takt med en forværring af situationen i realøkonomien. Ud fra denne betragtning er der flere medlemsstater, der aktivt overvejer at træde til og frigøre bankerne for deres værdiforringede aktiver som et supplement til andre foranstaltninger til gennemførelse af den strategi, stats- og regeringscheferne blev enige om i oktober 2008.

(8)

Hjælpeforanstaltninger må udformes og gennemføres på en sådan måde, at man mest effektivt opnår det umiddelbare mål, som er at sikre den finansielle stabilitet og stimulere bankernes udlån. Det er i den sammenhæng vigtigt at sikre en passende deltagelse i hjælpeforanstaltningerne gennem passende prissætning og vilkår og eventuelt gøre deltagelse obligatorisk, hvis det skønnes nødvendigt. Men ved udformningen og gennemførelsen af hjælpeforanstaltningerne er det ikke blot disse umiddelbare mål, man må have for øje. Det er meget vigtigt, at også mere langsigtede hensyn tilgodeses.

(9)

Hvis hjælpeforanstaltningerne ikke gennemføres på en sådan måde, at der er fuld sikkerhed for, at man i overensstemmelse med statsstøttereglerne i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab undgår alvorlige konkurrencefordrejninger bankerne imellem (både i de enkelte medlemsstater og på tværs af grænserne), herunder også i de tilfælde, hvor det bliver nødvendigt at omstrukturere deltagende banker, vil resultatet blive en strukturelt svagere banksektor i Fællesskabet, med de deraf følgende negative virkninger for produktionspotentialet i økonomien som helhed. Desuden kunne det føre til et tilbagevendende behov for statslig intervention i sektoren, hvilket vil lægge stadigt større byrder på de offentlige finanser. Der er tale om en alvorlig risiko, i betragtning af den størrelse, statens engagement formentlig vil få. For at mindske risikoen for sådanne mere langsigtede skader bør statens indgreb i banksektoren være målrettet og følges op med adfærdsrestriktioner, der kan sikre, at bankernes incitamenter tilpasses de overordnede samfundsmæssige mål. Hjælpeforanstaltninger bør indgå som led i en samlet indsats for at genskabe rentabiliteten i banksektoren på grundlag af de nødvendige omstruktureringer. Behovet for omstruktureringer i banksektoren som modydelse for den statslige støtte drøftes mere indgående i afsnit 5 og 6, i forbindelse med statsstøttereglerne.

(10)

Ved udformningen og gennemførelsen af sådanne hjælpeforanstaltninger er det også vigtigt, at medlemsstaterne tager hensyn til den finanspolitiske kontekst. Estimaterne af de forventede samlede nedskrivninger på aktiver tyder på, at udgifterne for statsbudgettet — de faktiske, de potentielle eller begge dele — kan blive betragtelige, både absolut og målt i forhold til bruttonationalproduktet (BNP) i medlemsstaterne. Den støtte, staten yder via sådanne hjælpeforanstaltninger (og andre foranstaltninger), bør ikke have en sådan målestok, at det kan rejse problemer i relation til de offentlige finansers bæredygtighed, f.eks. i form af en for stor gæld eller finansieringsproblemer. Det er især vigtigt at tage hensyn hertil i den aktuelle kontekst, der er præget af øgede offentlige underskud, stigende offentlig gæld og problemer i forbindelse med optagelse af statslån.

(11)

Konkret betyder det, at medlemsstaternes budgetsituation vil udgøre et vigtigt hensyn ved valget af, hvordan de aktiver, bankerne skal frigøres for, skal administreres — om det skal ske via opkøb af aktiverne, garantier, swaps eller en blanding af sådanne ordninger (3). Der er muligvis ingen større forskel på, hvilke virkninger de forskellige former for frigørelse vil få for den budgetmæssige troværdighed, da de finansielle markeder sandsynligvis vil afskrive potentielle tab på et tilsvarende grundlag (4). Men hvis man vælger et direkte opkøb af de værdiforringede aktiver, vil det få mere øjeblikkelige virkninger for gældskvoten og statens finansieringsbehov. Det er op til den enkelte medlemsstat at afgøre, hvordan man vil behandle de værdiforringede aktiver, men man kunne overveje en blandet tilgang, hvor de nødlidende aktiver udskilles fra bankernes balancer og overføres til en særskilt enhed (enten i eller uden for bankerne) med en eller anden form for statsgaranti. En sådan tilgang kan være en god løsning, fordi den giver mange af de fordele, et opkøb af aktiverne giver i relation til genoprettelse af tilliden til banksystemet, samtidig med at den begrænser de øjeblikkelige virkninger for statsbudgettet.

(12)

I en situation med knappe budgetressourcer kan det være en god idé at koncentrere sig om et begrænset antal banker af systemisk betydning. For nogle medlemsstater er muligheden for hjælpeforanstaltninger måske stærkt begrænset på grund af deres budgetmæssige begrænsninger og/eller størrelsen af deres bankers balancer i forhold til BNP.

(13)

Når det overvejes at træffe hjælpeforanstaltninger, er der behov for at tilgodese såvel de umiddelbare mål om finansiel stabilitet og bankernes genoptagelse af deres udlånsvirksomhed som nødvendigheden af at undgå skader på længere sigt på Fællesskabets banksektor, det indre marked og økonomien som helhed. Det kan mest effektivt gøres gennem en fælles og koordineret tilgang for Fællesskabet, der tager sigte på nedennævnte generelle mål:

(14)

Der vil kun være behov for koordination mellem medlemsstaterne på det generelle plan, og denne koordination kan opnås, samtidig med at medlemsstaterne bevarer et tilstrækkeligt spillerum til at skræddersy de foranstaltninger, de træffer, til den særlige situation, der gør sig gældende for individuelle banker. I mangel af en tilstrækkelig forudgående koordination vil mange af disse mål først kunne opfyldes gennem en yderligere, efterfølgende statsstøttekontrol. Fælles retningslinjer for det grundlæggende indhold i hjælpeforanstaltninger kan derfor bidrage til at mindske behovet for korrektioner og justeringer, når de derefter skal vurderes efter statsstøttereglerne. Sådanne retningslinjer opstilles i de følgende afsnit.

(15)

Bankerne har en generel forpligtelse til at vurdere risikoen forbundet med de aktiver, de erhverver, og til at sikre sig, at de kan dække ethvert tab i forbindelse med dem (5). Hjælpeforanstaltninger kan imidlertid anses for at understøtte den finansielle stabilitet. Statslige hjælpeforanstaltninger udgør statsstøtte i det omfang, hvor de fritager de deltagende banker (eller kompenserer dem) for et faktisk tab eller for nødvendigheden af at afsætte en reserve til dækning af et muligt tab på deres værdiforringede aktiver og/eller frigør egenkapital til andre formål. Det vil især være tilfældet, når værdiforringede aktiver opkøbes eller forsikres til en værdi over markedsprisen, eller hvis den pris, der betales for en garanti, ikke kompenserer staten for dennes potentielle maksimale forpligtelse i henhold til garantien (6).

(16)

Enhver støtte, der ydes i forbindelse med hjælpeforanstaltninger, bør dog være forenelig med de generelle principper om nødvendighed, proportionalitet og begrænsning af konkurrencefordrejninger. En sådan støtte indebærer alvorlige konkurrencefordrejninger mellem de banker, der modtager støtten, og dem, der ikke gør, og mellem modtagende banker med forskellige grader af behov. Fundamentalt sunde banker, der ikke modtager sådan støtte, kan se sig nødsaget til alligevel at søge hjælp fra staten for at sikre deres position i konkurrencen på markedet. Tilsvarende konkurrencefordrejninger kan opstå mellem medlemsstaterne, med risiko for et støttekapløb mellem medlemsstater (der søger at redde deres banker uden hensyn til de virkninger, det har for banker i andre medlemsstater) og en udvikling i retning af finansiel protektionisme og fragmentering af det indre marked. Deltagelse i sådanne ordninger bør derfor ske på grundlag af klart definerede, objektive kriterier, så det undgås, at individuelle banker opnår uberettigede fordele.

(17)

Principperne for statsstøttereglernes, særlig traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), anvendelse på alle former for støtteforanstaltninger for bankerne under den globale finanskrise er opstillet i Meddelelse fra Kommissionen — Statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger truffet over for pengeinstitutter i forbindelse med den aktuelle globale finanskrise (7). Mere detaljerede retningslinjer for disse princippers anvendelse i praksis på rekapitaliseringer blev derefter opstillet i Meddelelse fra Kommissionen — Rekapitalisering af pengeinstitutter under den aktuelle finanskrise: Støttens begrænsning til det nødvendige minimum og sikkerhedsforanstaltninger mod uforholdsmæssige konkurrencebegrænsninger (8). På linje hermed fastlægges der i nærværende meddelelse retningslinjer, der er baseret på de samme principper, for de vigtigste betingelser for hjælpeforanstaltninger eller hjælpeordninger, som er afgørende for deres effektivitet såvel som for deres konkurrencevirkninger. Disse retningslinjer finder anvendelse på alle banker, der omfattes af hjælpeforanstaltninger, uanset deres individuelle situation, men deres implikationer i praksis kan variere, alt efter bankernes risikoprofil og levedygtighed. Principperne i disse retningslinjer finder tilsvarende anvendelse, når to eller flere medlemsstater koordinerer deres foranstaltninger i relation til grænseoverskridende banker.

(18)

Denne meddelelse tager sigte på at fastlægge koordinerede principper og betingelser, der så vidt muligt skal sikre foranstaltningernes effektive virkning på det indre marked, under hensyn til det langsigtede mål om en tilbagevenden til normale markedsvilkår, samtidig med at de er smidige nok til at tage højde for særlige forhold eller behov for yderligere foranstaltninger eller procedurer på nationalt plan af hensyn til den finansielle stabilitet. For at være effektive må disse støtteforanstaltninger resultere i, at långivningen til realøkonomien opretholdes.

(19)

For at lette den nødvendige omstruktureringsproces, undgå at skabe ulige incitamenter for alle aktører og forhindre et spild af statsressourcer, der ikke bidrager til en genoprettelse af normale kreditstrømme til realøkonomien, må enhver hjælpeforanstaltning være baseret på en klar identifikation af omfanget af bankens problemer med værdiforringede aktiver, dens reelle solvensgrad før støtten og udsigterne for en genoprettelse af dens rentabilitet, under behørig hensyntagen til alle mulige alternativer.

(20)

For at mindske risikoen for et tilbagevendende behov for statslige indgreb til fordel for de samme banker bør følgende kriterier derfor være opfyldt som en forudsætning for at kunne omfattes af hjælpeforanstaltninger:

(21)

Det overordnede princip er, at tabene på værdiforringede aktiver i videst mulige udstrækning bør bæres af bankerne. Det kræver for det første fuld gennemsigtighed og åbenhed ex ante samt derefter en korrekt værdiansættelse af aktiverne, før staten træder til, ligesom det forudsætter et korrekt afkast til staten på hjælpeforanstaltningen, uanset hvilken form den har, således at det sikres, at aktionærerne får tilsvarende del i ansvaret og byrderne, uanset hvilken model der konkret vælges. Kombinationen af disse elementer bør resultere i en overordnet kohærens i byrdefordelingen ved alle de forskellige former for statsindgreb, under hensyn til de særlige karakteristika ved de forskellige former (11).

(22)

Hvis det efter en korrekt værdiansættelse af aktiverne og en korrekt identificering af tabene (12) er klart, at banken vil blive teknisk insolvent uden statens indgreb, bør banken enten sættes under administration eller afvikles i overensstemmelse med fællesskabsretten og national lovgivning. I en sådan situation kan det ud fra hensyn til finansiel stabilitet og tillid være rimeligt, at obligationsindehavere (13) ydes beskyttelse eller garantier.

(23)

Såfremt det ud fra hensyn til den finansielle stabilitet (14) ikke forekommer tilrådeligt at sætte banken under administration eller underkaste den en velordnet afvikling, kunne der i et omfang, der er begrænset til det strengt nødvendige, ydes støtte i form af garantier eller opkøb af aktiver til banken, således at den kan fortsætte sin virksomhed i den tid, det tager at udarbejde en plan for enten omstrukturering eller velordnet afvikling af den. I sådanne tilfælde bør også aktionærerne være med til at bære tabene, i det mindste indtil de lovmæssige kapitalkrav ikke længere er opfyldt. Også nationalisering er en mulighed, der kunne overvejes.

(24)

Når det ikke er muligt at opnå en fuldstændig byrdefordeling ex ante, bør det kræves, at banken bidrager til dækning af tabet eller risikoen på et senere stadium, f.eks. i form af tilbagebetalingsklausuler eller — hvor der er tale om forsikringsbaserede ordninger — i form af en klausul om, at »det første tab« bæres af banken (typisk mindst 10 %), hvorefter det »resterende tab« deles på en sådan måde, at banken bærer en bestemt procentdel (typisk mindst 10 %) af alle yderligere tab (15).

(25)

Som hovedregel gælder, at jo lavere det øjeblikkelige bidrag er, jo større må aktionærernes bidrag på et senere stadium være, enten i form af en konvertering af statens tab til bankaktier og/eller i form af yderligere kompenserende foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejninger ved vurdering af den nødvendige omstrukturering.

(26)

For ordninger rettet mod bankernes værdiforringede aktiver bør tilmeldingsfristen generelt være begrænset til seks måneder fra den dato, hvor regeringen lancerer ordningen. Dermed begrænses bankernes incitament til at forhale rapporteringen af de krævede oplysninger i håb om større støtte på et senere tidspunkt, ligesom det bliver lettere hurtigt at få løst banksektorens problemer, før situationen bliver yderligere forværret af en økonomisk afmatning. I løbet af disse seks måneder vil bankerne kunne præsentere de aktiver, de ønsker dækket af ordningen, eventuelt med mulighed for forlængelse (16).

(27)

Der kan være behov for at tage skridt til at sikre, at de banker, der har mest brug for hjælpeforanstaltninger også deltager i de statslige ordninger. Der kunne være tale om at gøre det obligatorisk at deltage, og det bør i hvert fald være obligatorisk at oplyse tilsynsmyndigheden om bankens værdiforringede aktiver. Når alle banker har pligt til at oplyse om omfanget af deres problemer med værdiforringede aktiver, vil det bidrage til at skabe klarhed over behovet for hjælpeordninger og deres omfang i de enkelte medlemsstater.

(28)

Hvis deltagelse ikke er obligatorisk, kunne ordningen indeholde egnede incitamenter (f.eks. warrants eller rettigheder til eksisterende aktionærer, der giver dem ret til at deltage i fremtidige tilvejebringelser af privat kapital på præferencevilkår), for at tilskynde bankerne til at gå med, uden at man fraviger principperne om åbenhed og gennemsigtighed, korrekt værdiansættelse og byrdefordeling.

(29)

Kun under ekstraordinære, uforudsigelige omstændigheder, som banken selv er uden skyld i (17), bør det være muligt at gå med i ordningen efter udløbet af de seks måneder, og det bør ske på strengere betingelser, f.eks. højere afkast til staten og/eller skærpede kompenseringsforanstaltninger.

(30)

Deltagelse i en af hjælpeordningerne bør altid være betinget af en række passende adfærdsmæssige krav. Navnlig bør der træffes sikkerhedsforanstaltninger, der sikrer, at de banker, der er med i ordningen, bruger hjælpeordningens kapitalvirkninger til at yde lån på kommercielle vilkår og uden forskelsbehandling, således at kreditefterspørgslen bliver dækket, og ikke bruger dem til at finansiere en vækststrategi (især ved at overtage sunde banker) på bekostning af deres konkurrenter.

(31)

Restriktioner i dividendeudbetalinger og loft over ledelseslønninger bør også overvejes. Hvordan disse adfærdsmæssige krav bør udformes, bør afgøres på grundlag af en proportionalitetsvurdering under hensyntagen til alle de forskellige faktorer, der kan gøre en omstrukturering nødvendig (se afsnit 6).

(32)

Ved afgørelsen af, hvilke aktiver der kan omfattes af hjælpeforanstaltninger, må der foretages en afvejning mellem det øjeblikkelige mål om finansiel stabilitet og nødvendigheden af at sikre en tilbagevenden til normale markedsvilkår på mellemlang sigt. Størstedelen af den usikkerhed og skepsis, der hersker om bankernes levedygtighed, ser ud til at bero på den type aktiver, der normalt betegnes som »nødlidende lån« (toxic assets, f.eks. de amerikanske mortgage backed securities og dertil knyttede hedge-transaktioner og derivater), og som har udløst finanskrisen og i vid udstrækning er blevet illikvide eller har måttet nedskrives meget kraftigt. Hvis man indskrænker hjælpeforanstaltningens rækkevidde til kun at omfatte sådanne aktiver, vil det mindske statens risiko for tab og gøre det lettere at undgå konkurrencefordrejninger (18). Men risikoen ved en så kraftig indsnævring af hjælpeforanstaltningen er, at det så ikke lykkes at genoprette tilliden i banksektoren, i betragtning af de specifikke problemer i de forskellige medlemsstater og den omstændighed, at problemerne med værdiforringelse i mellemtiden har bredt sig til andre aktiver. Dette taler for en pragmatisk tilgang, der rummer mulighed for en vis fleksibilitet, således at også andre aktiver kan omfattes af hjælpeforanstaltningen i et passende omfang, og hvor det er berettiget.

(33)

En fælles, koordineret tilgang for Fællesskabet til identificering af de aktiver, der kan være omfattet af en hjælpeforanstaltning, er nødvendig, både for at forebygge konkurrencefordrejninger mellem medlemsstaterne og inden for Fællesskabets banksektor og for at mindske grænseoverskridende bankers incitament til at vælge det lands ordning, der er mest gunstig for dem (støttearbitrage). For at sikre kohærensen i identificeringen af støtteberettigede aktiver i alle medlemsstater bør aktiverne opdeles i kategorier (»kurve«), der afspejler den aktuelle værdiforringelsesgrad. Bilag III indeholder mere detaljerede retningslinjer for fastlæggelsen af disse kategorier. Brugen af en sådan klassificering vil lette sammenligningen mellem banker og deres risikoprofiler i hele Fællesskabet. Medlemsstaterne vil derefter skulle afgøre, hvilke kategorier af aktiver der skal omfattes af hjælpeforanstaltningen og i hvilket omfang, og Kommissionen vil i den forbindelse efterprøve de valgte aktivers værdiforringelsesgrad.

(34)

Det er nødvendigt at åbne mulighed for, at en medlemsstat, hvis banksektor tillige er ramt af andre faktorer i et sådant omfang, at de udgør en alvorlig trussel for den finansielle stabilitet (f.eks. hvis boblen er bristet på ejendomsmarkedet), med særlig begrundelse, men uden kvantitative begrænsninger kan udvide sin støtteordning til også at omfatte andre, veldefinerede kategorier af aktiver af særlig relevans for denne systemiske trussel.

(35)

I betragtning af forskellene i de enkelte medlemsstaters og deres bankers situation kunne man desuden overveje at indføre et yderligere spillerum, der åbner mulighed for at frigøre bankerne for andre værdiforringede aktiver end dem, der punkt 32, 33 og 34 er udpeget som værende støtteberettigede, uden at det er nødvendigt at give nogen særlig begrundelse, når der er tale om højst 10-20 % af den pågældende banks samlede aktivbeholdning. Men en hjælpeforanstaltning bør ikke omfatte aktiver, der ikke aktuelt kan betragtes som værdiforringede. Hjælpeforanstaltninger bør ikke fungere som en tidsubegrænset forsikring mod recessionens fremtidige konsekvenser.

(36)

Som hovedregel gælder, at jo bredere kriterierne for støtteberettigelse er defineret og jo større en andel af bankens aktivbeholdning disse aktiver udgør, desto mere gennemgribende må omstruktureringen og de kompenserende foranstaltninger, der træffes for at imødegå urimelige konkurrencefordrejninger, være. Kommissionen vil under alle omstændigheder ikke anse aktiver for at være støtteberettigede, hvis de er blevet opført på bankens balance efter en bestemt skæringsdato forud for annonceringen af hjælpeordningen (19). I modsat fald vil bankerne kunne udnytte ordningen til egen fordel, og det kunne resultere i en uacceptabel risiko for letsindig adfærd ved at give bankerne incitament til at undlade at foretage en ordentlig risikoevaluering ved fremtidig långivning og andre investeringer og dermed gentage de fejl, der har skabt den aktuelle krise (20).

(37)

En korrekt og kohærent fremgangsmåde ved værdiansættelsen af aktiverne, herunder også de mere komplekse og mindre likvide aktiver, er af afgørende betydning, når det drejer sig om at forhindre uforholdsmæssige konkurrencefordrejninger og støttekapløb mellem medlemsstaterne. Værdiansættelsen bør foretages på grundlag af en generel metodologi fastlagt på fællesskabsplan og bør nøje forhåndskoordineres af Kommissionen for alle medlemsstaterne, således at man sikrer, at de hjælpeforanstaltninger, der indføres, får maksimal effekt, og mindsker risikoen for konkurrencefordrejninger og skadelig støttearbitrage, specielt i relation til grænseoverskridende banker. Der kan være behov for at benytte alternative metoder for at tage højde for særlige omstændigheder, bl.a. hvor de fornødne oplysninger ikke foreligger i rette tid, men der må være sikkerhed for en ækvivalent gennemsigtighed. De banker, der er med i hjælpeordningen, bør under alle omstændigheder dagligt evaluere deres aktivbeholdning og løbende og hyppigt rapportere til de nationale myndigheder og tilsynsmyndigheder.

(38)

I de situationer, hvor det er særligt kompliceret at værdiansætte aktiverne, kunne der overvejes alternative fremgangsmåder, f.eks. oprettelse af en good bank, hvor staten opkøber de gode frem for de nødlidende aktiver. Statsligt ejerskab af en bank (herunder nationalisering) kunne være et alternativ, som åbner mulighed for at foretage værdiansættelsen, efterhånden som en omstrukturering eller velordnet afvikling skrider frem, således at enhver usikkerhed om de pågældende aktivers egentlige værdi fjernes (21).

(39)

I første omgang bør aktiverne overalt, hvor det er muligt, værdiansættes efter deres aktuelle markedsværdi. Generelt vil enhver overførsel af aktiver inden for rammerne af en ordning til en værdi, der overstiger markedsprisen, udgøre statsstøtte. Aktivernes aktuelle markedsværdi vil dog kunne afvige en hel del fra den værdi, hvortil de under de nuværende omstændigheder er bogført, eller der er måske ikke nogen markedspris, fordi der ikke findes et marked (for nogle aktiver kan værdien rent faktisk være lig nul).

(40)

I anden omgang må den værdi, de værdiforringede aktiver sættes til inden for rammerne af hjælpeordningen (»overførselsværdien«), nødvendigvis ligge over den aktuelle markedspris, for opnå den ønskede virkning. For at sikre sammenhæng i vurderingen af statsstøttens forenelighed med fællesmarkedet betragter Kommissionen en overførselsværdi, der afspejler den bagvedliggende langsigtede økonomiske værdi (»den reelle økonomiske værdi«) af aktiverne baseret på underliggende cashflows og bredere tidshorisonter, som et acceptabelt benchmark for, at støtten kan anses for kun at udgøre det tilladte minimum. For bestemte aktivkategorier kan der blive behov for ensartede trimninger for at komme så tæt på den reelle økonomiske værdi som muligt, når der er tale om aktiver, der er så komplekse, at det vil være umuligt at forudse udviklingen i den overskuelige fremtid med rimelig sikkerhed.

(41)

I forbindelse med foranstaltninger, der går ud på opkøb eller forsikring af aktiverne, bør overførselsværdien (22) derfor være baseret på deres reelle økonomiske værdi. Desuden skal der være sikkerhed for et rimeligt afkast til staten. Hvis medlemsstaterne finder det nødvendigt — bl.a. for at afværge teknisk insolvens — at anvende en overførselsværdi, der overstiger aktivernes reelle økonomiske værdi, bliver foranstaltningens statsstøtteelement tilsvarende større. Det kan kun accepteres, hvis det ledsages af en gennemgribende omstrukturering og betingelser om, at denne yderligere støtte skal tilbagesøges på et senere stadium, f.eks. gennem en tilbagebetalingsklausul.

(42)

Både med hensyn til markedsværdien og den reelle økonomiske værdi såvel som med hensyn til statens afkast bør værdiansættelsesproceduren foregå efter de retningslinjer og principper, der er opstillet i bilag IV.

(43)

Ved vurderingen af de værdiansættelsesmetoder, medlemsstaterne fremlægger i forbindelse med hjælpeforanstaltninger, og deres anvendelse i konkrete tilfælde rådfører Kommissionen sig med ekspertpaneler (23). Kommissionen vil også gøre brug af ekspertisen i eksisterende fællesskabsorganer for at sikre kohærens i værdiansættelsesmetoderne.

(44)

Det er op til medlemsstaterne blandt de modeller, der opstilles i afsnit 3 og bilag II, at vælge den mest hensigtsmæssige ordning til at frigøre bankerne for aktiver i lyset af problemerne med værdiforringede aktiver, de enkelte bankers situation og de budgetmæssige hensyn. Statsstøttekontrollens formål er at sikre, at den model, der vælges, er udformet på en sådan måde, at den sikrer ligebehandling og forebygger uforholdsmæssige konkurrencefordrejninger.

(45)

De konkrete prissætningsbetingelser for de forskellige foranstaltninger kan variere, men deres karakteristika bør ikke have nogen nævneværdig indvirkning på den eventuelle byrdefordeling mellem staten og de deltagende banker. På grundlag af en korrekt værdiansættelse bør den samlede finansieringsordning, der fastlægges for et forvaltningsselskab, en forsikring eller en hybrid løsning, sikre, at banken kommer til at bære den samme andel af tabene. I den forbindelse kunne man overveje at indføre tilbagebetalingsklausuler. Generelt bør alle ordninger sikre, at tabene i forbindelse med aktivernes overførsel (se mere herom i punkt 50 og fodnote 10) bæres af banken.

(46)

Uanset hvilken model der vælges, er det vigtigt at sikre, at banken har fokus på at genoprette sin rentabilitet, og at eventuelle interessekonflikter forebygges, og det er derfor nødvendigt at sikre en klar funktionel og operationel adskillelse mellem banken og dens værdiforringede aktiver, navnlig med hensyn til administrationen af disse aktiver samt medarbejderne og kunderne.

(47)

I bilag V redegøres der for disse retningslinjers proceduremæssige implikationer i relation til statsstøttekontrollen, både med hensyn til den indledende statsstøtteanmeldelse og vurderingen af eventuelle omstruktureringsplaner.

(48)

Principperne og betingelserne i afsnit 5 danner rammerne om udformning af hjælpeforanstaltninger i overensstemmelse med statsstøttereglerne. I denne kontekst er formålet med statsstøttereglerne at sikre, at den støtte, der ydes til at frigøre bankerne for risikoen ved en særskilt kategori af aktiver for dermed at skabe et solidt grundlag for at genoprette bankens rentabilitet uden statsstøtte, begrænses til et minimum og har så få fordrejende virkninger som muligt. At værdiforringede aktiver behandles efter de ovenstående principper, er et nødvendigt skridt på vejen til genoprettelse af bankernes rentabilitet, men er ikke i sig selv tilstrækkeligt hertil. Alt efter deres konkrete situation og karakteristika vil bankerne være nødt til selv at træffe de nødvendige dispositioner i deres egen interesse for at undgå, at tilsvarende problemer opstår igen, og for at sikre en bæredygtig rentabilitet.

(49)

I henhold til statsstøttereglerne, navnlig retningslinjerne for rednings- og omstruktureringsstøtte, udgør hjælpeforanstaltninger strukturelle foranstaltninger og kræver derfor en omhyggelig vurdering af, om følgende tre betingelser er opfyldt: i) støttemodtageren skal yde et passende bidrag til omkostningerne ved hjælpeforanstaltningen, ii) der skal iværksættes egnede foranstaltninger til at sikre en genoprettelse af rentabiliteten, og iii) der skal træffes foranstaltninger, der kan afbøde konkurrencefordrejninger.

(50)

Den første betingelse vil normalt være opfyldt, når kravene i afsnit 5 er opfyldt, navnlig kravene om åbenhed, værdiansættelse, prissætning og byrdefordeling. Det bør sikre, at den modtagende bank kommer til at dække i hvert fald alle de tab, der er forbundet med aktivernes overførsel til staten. Hvor dette ikke er materielt muligt, kan støtten stadig godkendes, men kun undtagelsesvis og med strengere krav angående de to øvrige betingelser.

(51)

Kravene om genoprettelse af rentabiliteten og afbødning af konkurrencefordrejninger må fastlægges fra sag til sag. Hvad den anden betingelse angår — genoprettelsen af den langsigtede rentabilitet — bemærkes, at hjælpeforanstaltningen vil kunne bidrage til at nå dette mål. Den rentabilitetsvurdering, som skal foretages på basis af en udtømmende analyse og evaluering af de mulige risikofaktorer, bør attestere bankens aktuelle og forventede kapitalgrundlag (24).

(52)

Kommissionen lægger i sin vurdering af omfanget af den nødvendige omstrukturering efter den indledende godkendelse af støtteordningen vægt på følgende kriterier: kriterierne i Meddelelse fra Kommissionen — Rekapitalisering af pengeinstitutter under den aktuelle finanskrise — Støttens begrænsning til det nødvendige minimum og sikkerhedsforanstaltninger mod uforholdsmæssige konkurrencebegrænsninger, hvor stor en andel af bankens aktiver der indgår i hjælpeordningen, overførselsprisen for disse aktiver i forhold til markedsprisen, de særlige karakteristika ved den form for støtte, der ydes, den samlede størrelse af statens engagement målt i forhold til bankens risikovægtede aktiver, arten af og årsagen til den modtagende banks problemer samt hvorvidt bankens forretningsmodel og investeringsstrategi er sund. I sin vurdering af den modtagende banks situation ser Kommissionen på hele billedet og tager derfor også hensyn til enhver yderligere statsgaranti eller statsligt kapitalindskud (25).

(53)

Langsigtet rentabilitet indebærer, at banken er i stand til at klare sig uden nogen statsstøtte, hvilket forudsætter klare planer for tilbagebetaling af enhver modtaget kapital fra staten og opsigelse af statsgarantier. Alt efter udfaldet af vurderingen skal den omstrukturering, der vil skulle foretages, omfatte en indgående vurdering af bankens strategi og aktiviteter, f.eks. med fokus på kernevirksomheden, omlægning af forretningsmodeller, lukning eller afhændelse af afdelinger/datterselskaber, ændringer i risikostyringen af aktiver og andre ændringer.

(54)

Der må formodes at være behov for gennemgribende omstrukturering, når det af vurderingen af de værdiforringede aktiver efter principperne i afsnit 5.5 og bilag IV fremgår, at banken vil fortabe sin egenkapital eller blive teknisk insolvent uden statens indgreb. Gentagne anmodninger om støtte og afvigelse fra de generelle principper opstillet i afsnit 5 vil almindeligvis være tegn på, at der er behov for en sådan gennemgribende omstrukturering.

(55)

En gennemgribende omstrukturering er også nødvendig, hvis banken allerede har modtaget statsstøtte, uanset i hvilken form, til dækning eller undgåelse af tab, eller når denne støtte i alt overstiger 2 % af bankens samlede risikovægtede aktiver, idet der dog må tages hensyn til den enkelte banks særlige situation (26).

(56)

Timingen af de foranstaltninger, der må træffes for at genoprette rentabiliteten, bør fastlægges under hensyntagen til den pågældende banks konkrete situation såvel som den generelle situation i banksektoren, uden at de nødvendige tilpasninger derved forsinkes.

(57)

For det tredje bør omfanget af de nødvendige kompenserende foranstaltninger, der skal træffes, vurderes på grundlag af, hvilke konkurrencefordrejninger støtten kan resultere i. Det kan indebære indskrænkning eller afhændelse af rentable afdelinger eller datterselskaber eller adfærdsbegrænsninger såsom krav om at begrænse enhver ekspansion.

(58)

Det formodes, at der er behov for kompenserende foranstaltninger, hvis den modtagende bank ikke opfylder betingelserne i afsnit 5, især kravene om åbenhed, vurdering, prissætning og byrdefordeling.

(59)

Kommissionen vurderer behovet for kompenserende foranstaltninger på grundlag af sin vurdering af, hvilke konkurrencefordrejninger støtten giver anledning til, og navnlig på basis af følgende faktorer: det samlede støttebeløb, inkl. garantier og kapitalindskud, mængden af værdiforringede aktiver, der er omfattet af ordningen, tabsandelen på aktiverne, bankens generelle sundhedstilstand, de frigjorte aktivers risikoprofil, kvaliteten af bankens risikostyring, solvensprocenterne uden støtten, bankens position på markedet og konkurrencefordrejninger affødt af bankens fortsatte aktiviteter på markedet samt støttens indvirkninger på banksektorens strukturer.

(60)

I betragtning af den finansielle og økonomiske kontekst, der kræver hurtig handling, anvender Kommissionen denne meddelelse fra den 25. februar 2009, som er datoen for Kommissionens principielle vedtagelse af dens indhold.