Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52000DC0757

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en indvandringspolitik i EU

/* KOM/2000/0757 endelig udg. */

In force

52000DC0757

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet om en indvandringspolitik i EU /* KOM/2000/0757 endelig udg. */


MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RAADET OG EUROPA-PARLAMENTET OM EN INDVANDRINGSPOLITIK I EU

INDHOLDSFORTEGNELSE

SAMMENDRAG

1. HVORFOR EN NY INDVANDRINGSSTRATEGI-

2. TAMMERFORS-RAMMERNE FOR EN FAELLES ASYL- OG INDVANDRINGSPOLITIK I EU

2.1. Partnerskab med hjemlandene

2.2. Et faelles europaeisk asylsystem

2.3. Retfaerdig behandling af tredjelandsstatsborgere

2.4. Forvaltning af migrationsstroemme

3. MOD EN INDVANDRINGSPOLITIK I EU

3.1. Virkningen af de gaeldende indvandringspolitikker

3.2. Opstilling af en ny indvandringsstrategi

3.3. Rammer for en indvandringspolitik i EU

3.4. Adgang for migranter

3.4.1. Vurdering af en passende indvandring

3.4.2. Fastlaeggelse af faelles lovgivningsmaessige rammer for adgang

3.5. Integration af tredjelandsstatsborgere

3.6. Information, forskning og overvaagning

4. KONKLUSIONER OG OPFOELGNING

BILAG 1

BILAG 2

SAMMENDRAG

Amsterdam-traktaten giver for foerste gang Faellesskabet kompetence paa indvandrings- og asylomraadet. Paa moedet i Tammerfors i oktober 1999 naaede Det Europaeiske Raad til enighed om, at «De saerskilte, men indbyrdes forbundne spoergsmaal vedroerende asyl og migration kraever, at der udformes en faelles EU-politik», og anfoerte de elementer, som skal indgaa deri, dvs. partnerskab med hjemlandene, et faelles europaeisk asylsystem, retfaerdig behandling af tredjelandsstatsborgere og forvaltning af migrationsstroemme. Som led heri understregede Det Europaeiske Raad desuden, at der var behov for hurtige afgoerelser med henblik paa en «indbyrdes tilnaermelse af de nationale lovgivninger om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold paa grundlag af en faelles vurdering af den oekonomiske og demografiske udvikling i EU samt af situationen i hjemlandene» (punkt 20 i formandskabets konklusioner). Det praeciserede imidlertid ikke naermere, hvordan denne politik skulle udformes og gennemfoeres.

Kommissionen har allerede forelagt forslag om tredjelandsstatsborgeres rettigheder og retsstilling samt med henblik paa at bekaempe racisme og fremmedhad, og andre lovgivningsforanstaltninger er ved at blive udarbejdet paa grundlag af det program, der blev vedtaget i Tammerfors (se oversigt i bilag 2). I betragtning af indvandringspolitikkens komplekse beskaffenhed og dens indvirkning paa en lang raekke omraader, dvs. det sociale, oekonomiske, juridiske og kulturelle omraade, er Kommissionen imidlertid af den opfattelse, at det lovgivningsprogram, der er fastsat i EF-traktatens artikel 63, ikke blot kan gennemfoeres ved hjaelp af spredte foranstaltninger. Denne holdning er blevet stoettet af Europa-Parlamentet, som har opfordret Kommissionen til at lade disse foranstaltninger indgaa i en samlet ramme.

Det fremgaar endvidere klart af en analyse af den oekonomiske og demografiske sammenhaeng i EU og i hjemlandene, at der er en stigende erkendelse af, at de seneste 30 aars politik med sigte paa indvandringsstop ikke er hensigtsmaessigt laengere. Paa den ene side er et stort antal tredjelandsstatsborgere rejst ind i EU i de seneste aar, og dette migrationspres fortsaetter og ledsages af oeget ulovlig indvandring, menneskesmugling og menneskehandel. Paa den anden side er en raekke medlemsstater som foelge af en stigende mangel paa baade faglaert og ufaglaert arbejdskraft allerede begyndt aktivt at rekruttere arbejdskraft fra lande uden for EU. I denne situation maa valget staa mellem at fastholde det synspunkt, at EU forsat kan modstaa migrationspresset, og at acceptere, at indvandringen vil fortsaette og boer reguleres paa passende maade, og at samarbejde i et forsoeg paa at goere de positive virkninger heraf stoerst mulige for EU, for migranterne selv og for hjemlandene.

I denne nye situation er Kommissionen af den opfattelse, at der nu boer aabnes mulighed for lovlig indvandring i EU for migranter i beskaeftigelsesoejemed. Da der i medlemsstaterne imidlertid er meget forskellige holdninger til spoergsmaalet om tredjelandsstatsborgeres adgang og integration, mener Kommissionen, at det er af afgoerende betydning at droefte disse spoergsmaal aabent og forsoege at opnaa enighed om maalene med den politik, der skal foeres. Formaalet med denne meddelelse er at tilskynde til denne debat, under hensyntagen til de strukturreformer, som EU's oekonomi for oejeblikket gennemgaar inden for rammerne af den europaeiske beskaeftigelsesstrategi, hvor de forventede fordele nu er ved at vise sig. Adgangen for migranter i beskaeftigelsesoejemed kan yde et bidrag til denne strategi, men der boer i betragtning af de meget vaesentlige menneskelige aspekter, som er forbundet hermed, vaere en klar forstaaelse medlemsstaterne imellem med hensyn til dens funktion og indhold.

Baade i EF-traktatens artikel 63 og konklusionerne fra Tammerfors opfordres der til, at der udformes en faelles indvandringspolitik i EU. For at naa dette maal er det af afgoerende betydning, at de foranstaltninger, som for oejeblikket gennemfoeres i medlemsstaterne, koordineres paa EU-plan, og at gennemsigtigheden heraf sikres, da de indvirker paa andre omraader af EU-politikken, f.eks. afskaffelsen af kontrollen ved de indre graenser, Faellesskabets forpligtelser paa internationalt plan som led i GATS-overenskomsten og den europaeiske beskaeftigelsesstrategi.

Dette vil danne grundlag for udformningen af i faellesskab fastlagte maalsaetninger med henblik paa at aabne mulighed for lovlig indvandring, som kunne stoette de detaljerede lovgivningsforslag vedroerende indvandrere, som Raadet anmodede om i Tammerfors. Disse vedroerer ikke kun betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik paa beskaeftigelse og af andre grunde, men ogsaa standarder og procedurer for udstedelsen af langtidsvisa og opholdstilladelser, fastlaeggelsen af en raekke ensartede rettigheder for tredjelandsstatsborgere og de kriterier og betingelser, hvorpaa tredjelandsstatsborgere kan faa tilladelse til at tage ophold og arbejde i enhver medlemsstat (se bilag 2) sammen med chartret om grundlaeggende rettigheder. Samtidig vil den procedure, der er fastlagt med henblik paa overvaagningen af migrationsstroemme, danne grundlag for samraad mellem medlemsstaterne om migrationsspoergsmaal, koordinering af politikkerne, fastlaeggelse af faelles maalsaetninger samt udformning af ledsageforanstaltninger med hensyn til integrationen af indvandrere. Denne procedure har til formaal at saette EU i stand til at reagere samordnet over for baade udsving i migrationspresset og aendringer i den oekonomiske og demografiske situation i EU.

1. HVORFOR EN NY INDVANDRINGSSTRATEGI-

Med Amsterdam-traktatens ikrafttraeden fik Faellesskabet kompetence paa indvandrings- og asylomraadet. Fra at have vaeret et anliggende, der blev samordnet paa mellemstatsligt plan som led i den "tredje soejle", blev ansvaret for udformningen af politikker overfoert til den "foerste soejle" med et handlingsprogram, der skulle vedtages af Raadet med henblik paa gradvis at indfoere et omraade med frihed, sikkerhed og retfaerdighed (artikel 61-63). Det Europaeiske Raad naaede i oktober 1999 saaledes til enighed om elementerne i en faelles asyl- og indvandringspolitik i EU i konklusionerne fra Tammerfors [1], som sammen med den handlingsplan, der var blevet godkendt af Det Europaeiske Raad i Wien i 1998 [2], nu danner grundlag for et arbejdsprogram for Kommissionen og medlemsstaterne, som er ved at blive gjort operationel i en "resultattavle" [3]. Naervaerende meddelelse forelaegges som led i dette program, men i en sammenhaeng, som i en raekke henseender adskiller sig meget fra situationen i EU i 1993-1994. Paa den ene side er der i forhold til for nogle faa aar siden nu en langt stoerre erkendelse af betydningen af indvandrings- og asylspoergsmaal paa EU-plan samt af noedvendigheden af en faelles strategi i den henseende. Dette understreges af, at disse omraader nu er genstand for specifikke faellesskabspolitikker og ikke laengere blot supplerer politikkerne vedroerende den frie bevaegelighed for personer inden for EU. Paa den ene side - og dette er en direkte foelge heraf - har stats- og regeringscheferne ved at vedtage konklusionerne fra Tammerfors klart udstukket de politiske rammer for udformningen af en faelles asyl- og indvandringspolitik i EU.

[1] SN 200/99 (Formandskabets konklusioner - Det Europaeiske Raad i Tammerfors - Den 15. og 16. oktober 1999).

[2] EFT C 19 af 23.1.1999.

[3] KOM(2000) 167 (Resultattavle vedroerende fremskridt hen imod oprettelsen af et omraade med "frihed, sikkerhed og retfaerdighed" i EU).

Denne nye meddelelse fra Kommissionen er helt i overensstemmelse med disse rammer. Den imoedekommer foerst og fremmest Det Europaeiske Raads specifikke anmodning om, at der fastsaettes klare betingelser for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold. Der var enighed om, at dette skulle ske paa grundlag af en faelles vurdering af den oekonomiske og demografiske udvikling i EU samt af situation i hjemlandene og tage hensyn til hver enkelt medlemsstats modtagekapacitet samt deres historiske og kulturelle forbindelser med hjemlandene [4]. Det er desuden ikke muligt at opstille en integreret indvandringsstrategi uden at tage i betragtning, hvilken virkning migrationspolitikkerne har for vaertslandet og for migranterne selv. De sociale betingelser, som migranter oplever, holdningerne hos befolkningen i vaertslandet og den maade, hvorpaa de politisk ansvarlige fremstiller fordelene ved mangfoldighed og pluralistiske samfund, er alt sammen af afgoerende betydning for, at indvandringspolitikkerne bliver vellykkede. Denne meddelelse vil derfor - og de to aspekter er noeje indbyrdes forbundet - ogsaa komme ind paa integrationspolitikken i den sammenhaeng, der blev fastlagt i Tammerfors, dvs. i relation til retfaerdig behandling af tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt i EU, og fremme af mangfoldighed. I denne forbindelse vil virkningen af chartret om grundlaeggende rettigheder ogsaa blive taget op til vurdering.

[4] I konklusionerne fra Tammerfors erkendes det, at "der er behov for indbyrdes tilnaermelse af de nationale lovgivninger om betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold paa grundlag af en faelles vurdering af den oekonomiske og demografiske udvikling i EU samt af situationen i hjemlandene" (punkt 20).

Med henblik paa at fastholde den sammenhaengende strategi, der blev vedtaget i Tammerfors, agter Kommissionen imidlertid ogsaa at praecisere, paa hvilken maade der skal tages hoejde for de oevrige komponenter i en samlet indvandringspolitik. Blandt disse indgaar bekaempelse af ulovlig indvandring, forbindelser med hjem- og transitlande og navnlig den humanitaere dimension - asylpolitikken - hvis betydning er blevet understreget gentagne gange i de seneste aar, og som vil vaere genstand for en saerskilt meddelelse, der forelaegges sammen med denne. [5] Det omfatter ligeledes en styrkelse af integrationspolitikkerne, saaledes at indvandrerne hurtigt kan integreres i det europaeiske samfund, og med henblik paa at bekaempe racisme og fremmedhad.

[5] KOM(2000)... "Mod en faelles asylprocedure og en ensartet status, som gaelder i hele EU, for dem, der indroemmes asyl".

Endelig kommer denne meddelelse paa et tidspunkt, hvor spoergsmaalet om EU's rolle med hensyn til indvandring er af saerlig relevans af en raekke grunde. Det forventede fald i befolkningstallet i EU i de naeste par aartier er blevet genstand for offentlighedens bevaagenhed. Samtidig giver manglen paa arbejdskraft i nogle sektorer anledning til problemer i en raekke lande. Der er en stigende erkendelse af, at den nuvaerende politik med sigte paa indvandringsstop, som har vaeret fremherskende i de seneste 30 aar, ikke laengere er hensigtsmaessig i denne nye oekonomiske og demografiske sammenhaeng.

I en raekke medlemsstater er der fastlagt programmer, som tager sigte paa at legalisere de illegale indvandreres stilling, hvilket ofte giver anledning til vanskelige interne debatter. Tragiske haendelser som den, der indtraf i juli 2000, hvor 58 kinesiske statsborgere, som forsoegte at komme illegalt ind i Det Forenede Kongerige, omkom, finder sted i naesten alle medlemsstater og understreger ikke blot betydningen af at bekaempe menneskehandel, men ogsaa, at der er efterspoergsel efter ulovlig arbejdskraft, og at saadanne udokumenterede migranter udnyttes. Kommissionen har desuden taget hensyn til de debatter, der blev ivaerksat under det franske formandskab, navnlig droeftelserne paa det uformelle ministermoede i Marseilles i juli 2000 og paa tre konferencer - om udvikling i faellesskab og migranter (6.-7. juli), om illegale migrationsnet (20.-21. juli) og om integration af indvandrere (5.-6. oktober 2000).

I lyset af disse skiftende omstaendigheder og under hensyntagen til de forskellige politiske synspunkter, de divergerende reaktioner og den stigende bekymring i offentligheden, som er kommet til udtryk i alle medlemsstater i de seneste maaneder, mener Kommissionen, at tiden er inde til at bidrage til denne debat og paa ny se naermere paa, hvordan indvandringspolitikken boer udformes inden for rammerne af mandatet fra Tammerfors. Kommissionen agter navnlig at undersoege, hvordan de komplekse problemstillinger i forbindelse med adgangen for oekonomiske migranter, som kun blev beroert kort paa Det Europaeiske Raad i Tammerfors, boer loeses som led i en indvandringspolitik i EU. Dette vil danne grundlag for udformningen af i faellesskab fastlagte maalsaetninger med henblik paa at aabne mulighed for lovlig indvandring, som kunne stoette de detaljerede forslag vedroerende tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, som Raadet anmodede om i Tammerfors. Det vil desuden ligeledes vaere vaesentligt, at der udformes passende politikker, som tager sigte paa at fremme integrationen af migranter, herunder de, der allerede har bopael i EU, og stoette bekaempelsen af faenomenerne racisme og fremmedhad.

2. TAMMERFORS-RAMMERNE FOR EN FAELLES ASYL- OG INDVANDRINGSPOLITIK I EU

Det Europaeiske Raad i Tammerfors naaede til enighed om en raekke milepaele med henblik paa oprettelse af et omraade med frihed, sikkerhed og retfaerdighed. En af disse var udformningen af en faelles asyl- og indvandringspolitik i EU, og de tiltag, der er gjort med henblik paa gennemfoerelsen heraf, er beskrevet nedenfor.

2.1. Partnerskab med hjemlandene

Paa Det Europaeiske Raad i Tammerfors anerkendte medlemsstaterne princippet om, at en asyl- og indvandringspolitik i EU noedvendigvis skal indebaere et samarbejde med migranternes hjem- og transitlande. Raadet erkendte, at der i forbindelse med opstillingen af en samlet indvandringsstrategi ogsaa skal tages fat paa politiske spoergsmaal og menneskerettighedsspoergsmaal i partnerskab med disse lande. Med programmer som Tacis og Phare har Kommissionen udviklet strategier, som ikke blot tager fat paa behovet for at mindske push-faktorerne, navnlig gennem oekonomisk udvikling i hjem- og transitlandene, men ogsaa stoetter aktiviteter som lovgivningsreformer, retshaandhaevelseskapacitet og moderne graenseforvaltningssystemer. Der er desuden blevet paabegyndt en ny integreret strategi paa grundlag af arbejdet i Gruppen paa Hoejt Plan vedroerende Asyl og Migration. Seks handlingsplaner, som hver isaer er baseret paa et sammenhaengende samarbejds- og udviklingsprogram i dialog med de beroerte lande, er blevet udarbejdet til specifikke lande eller regioner, og det forventes, at der i en naer fremtid vil blive stillet finansielle midler til raadighed til faellesskabsforanstaltninger, som kan bidrage til planernes gennemfoerelse.

Samtidig med, at der udvikles foranstaltninger, som tager sigte paa at forstaa og forsoege at paavirke de grunde, som foraarsager migration, skal EU derfor i fremtiden ogsaa undersoege og tage medansvar for de virkninger, som udvandringen har for hjemlandene, under hensyntagen til de meget forskellige oekonomiske, demografiske, sociale og politiske forhold samt menneskerettighedssituationen i de enkelte lande, som giver anledning til migrationsstroemmene. Dette afspejler ikke blot europaeiske vaerdier, men er ogsaa i baade EU's og landenes egen interesse.

I de fleste tilfaelde er situationen kompleks, og migration har baade positive og negative virkninger. I begyndelsen af opholdet i vaertslandet kan de penge, som migranter sender hjem, indgaa som en vigtig del af statsbudgettet. Omfattende overfoersler kan vaere haemmende for hjemlandets motivation for at samarbejde om styring af udvandringen. De familier, der modtager overfoerslerne, kan i vidt omfang dermed forbedre deres levestandard og bidrage til at udvikle den lokale oekonomi, selv om noget tyder paa, at det er de stoerre byer, som faar stoerst glaede heraf, maaske paa bekostning af andre omraader. Paa den negative side kan der vaere mindre gunstige indvirkninger paa den lokale oekonomi, naar det er de mest velkvalificerede og foretagsomme grupper af befolkningen, som udvandrer. Hjerneflugten giver navnlig anledning til bekymring for udviklingslande, som har mindst raad til at miste de investeringer, de har foretaget i uddannelse af navnlig personer med en hoejere uddannelse. Dette problem bliver stadig stoerre for en raekke lande, navnlig i Afrika og Indien, og det vil formentlig blive stoerre, da manglen paa arbejdskraft i Europa og i industrilande i andre dele af verden inden for visse sektorer, som kraever hoejtuddannede medarbejdere, sammen med vaesentlige loenforskelle fortsat vil faa kvalificeret arbejdskraft fra udviklingslandene til at udvandre.

Med de nuvaerende stadig mere blandede migrationsstroemme foraarsaget af oekonomiske og andre faktorer og med befolkninger, som befinder sig mellem to kulturer, som forsoeger at overleve, er det muligt at udforme politikker, som udnytter migrationen til gensidig fordel for hjemlandet og modtagelandet. Derved kan virkningerne af hjerneflugten afboedes og fordelene ved overfoersler goeres stoerst mulige. Da indvandrings- og asylomraadet er blevet overfoert til Faellesskabets kompetence, vil disse spoergsmaal om muligt blive integreret mere specifikt i faellesskabsprogrammer med tredjelande, baade med hensyn til handel og udvikling. Dette gaelder navnlig for Tacis-, Phare- og Meda-programmerne, og migrationsspoergsmaal skal i stigende grad indgaa i den dialog, som finder sted som led i partnerskabs- og samarbejdsaftalerne, EU's faelles strategier over for Rusland, Ukraine og Middelhavsomraadet samt droeftelserne med landene i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS).

Partnerskabsstrategien boer tilvejebringe grundlaget for en mere fleksibel tilgang til nye migrationstendenser, som nu er ved at udvikle sig i verden, paa baggrund af begrebet migration som et mobilitetsmoenster, der tilskynder migranter til at opretholde og udbygge deres forbindelser til deres hjemlande. Det skal derfor bl.a. sikres, at de lovgivningsmaessige rammer ikke isolerer migranterne fra deres hjemland, f.eks. ved at de faar mulighed for at besoege hjemlandet uden at miste deres retsstilling i vaertslandet samt for at rejse videre eller vende tilbage, alt efter hvordan situationen udvikler sig i deres hjemlande og andre steder i verden.

En saadan fremgangsmaade vil tilskynde migranter til at deltage i den oekonomiske udvikling i deres hjemland, ikke kun gennem overfoersler til familiemedlemmer, men ogsaa ved at stoette udviklingsprojekter, virksomhedsprojekter osv. Saadanne foranstaltninger kan i nogle tilfaelde resultere i, at de frivilligt vender tilbage inden for rammerne af en stoettet reintegration. Det forhold, at visumpolitikken og anden lovgivning i mange medlemsstater paa nuvaerende tidspunkt begraenser migranternes mulighed for frit at rejse mellem deres opholdsland og deres hjemland, selv naar de er pensioneret, udgoer en barriere for en saadan udvikling. Samarbejde mellem migranternes hjemlande og opholdslande skal baseres paa en dialog med regeringerne og med migranterne selv og deres organisationer for at sikre, at der tages hoejde for migrationsbevaegelserne i de paagaeldende landes udviklingsmaessige, oekonomiske og sociale strategier (f.eks. ved at fremme mere effektive offentlige og finansielle institutioner, uddannelses- og efteruddannelsesprogrammer samt tilgangen af udenlandsk kapital til projekter (herunder projekter gennemfoert af udvandrere i deres hjemlande)). Det kan derved medvirke til at afboede virkningerne af hjerneflugten og tabet af de mest foretagsomme samfundsborgere og bidrage til hjemlandets baeredygtige udvikling, som paa lang sigt kunne mindske tilskyndelsen til at forlade landet.

Det boer imidlertid erkendes, at partnerskabsstrategien for forvaltning af migrationsstroemmene boer ses som et led i en strategi paa mellemlang og lang sigt, og at virkningen vil vaere forskellig, afhaengigt af situationen i hjemlandene.

2.2. Et faelles europaeisk asylsystem

Det Europaeiske Raad i Tammerfors gentog, at retten til at soege asyl fortsat skal garanteres som en hjoernesten i EU-politikken. Maalet med et faelles europaeisk asylsystem maa vaere at sikre en fuldstaendig anvendelse af Genève-konventionen om flygtninge, og at ingen sendes tilbage til forfoelgelse. I henhold til Amsterdam-traktaten skal der vedtages faelles foranstaltninger.

Kommissionen fremlagde i maj 2000 et forslag vedroerende midlertidig beskyttelse i tilfaelde af massetilstroemning af fordrevne personer og forelagde i september 2000 et forslag vedroerende procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus. I begyndelsen af 2001 vil der blive fremlagt forslag vedroerende betingelser for modtagelse af asylansoegere og en klar og gennemfoerlig procedure til afgoerelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansoegning. Forberedelserne til oprettelse af Eurodac-systemet er fortsat i gang. Der vil blive forelagt yderligere forslag om en tilnaermelse af reglerne for anerkendelsen og indholdet af flygtningestatus og ligeledes vedroerende subsidiaere former for beskyttelse, som giver enhver person, der har behov for en saadan beskyttelse, en passende status. Endvidere vedtog Raadet i september 2000 Kommissionens forslag om oprettelse af en europaeisk flygtningefond, som kan bidrage til en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af flygtninge og fordrevne.

Paa anmodning af Det Europaeiske Raad i Tammerfors bliver yderligere forslag med henblik paa fastlaeggelsen af faellesskabsbestemmelser, som foerer til en faelles asylprocedure og en ensartet status, som gaelder i hele EU, for dem, der indroemmes asyl, fremlagt i en saerskilt meddelelse fra Kommissionen, som forelaegges sammen med denne, og som tager sigte paa at give et klart billede af fremgangsmaaden og indholdet i forbindelse med de foranstaltninger, der skal traeffes fra 2004 paa det humanitaere omraade [6].

[6] KOM(2000)755 "Mod en faelles asylprocedure og en ensartet status, som gaelder i hele EU, for dem, der indroemmes asyl".

2.3. Retfaerdig behandling af tredjelandsstatsborgere

Et centralt element i udviklingen af Den Europaeiske Union som et omraade med frihed, sikkerhed og retfaerdighed, som der blev opnaaet enighed om i Tammerfors, er at sikre en retfaerdig behandling af tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt paa medlemsstaternes omraade, gennem en integrationspolitik, som sigter mod at indroemme dem rettigheder og pligter, der kan sidestilles med dem, der gaelder for EU-borgere.

Med hensyn til fastlaeggelsen af en lovgivningsramme for integrationen af de personer, som allerede opholder sig paa medlemsstaternes omraade, har Kommissionen allerede fremlagt forslag om, at Faellesskabets koordinering af sociale sikringsordninger som fastsat i forordning (EOEF) nr. 1408/71 udvides til at omfatte arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende, der er forsikret i en medlemsstat, og som er tredjelandsstatsborgere [7]. Kommissionen har endvidere fremlagt et forslag om aendring af forordning nr. 1612/68 med henblik paa at styrke retsstillingen for EU-arbejdstageres familiemedlemmer fra tredjelande. [8] Disse forslag er imidlertid stadig til behandling i Raadet.

[7] KOM(97) 561 endelig udg. af 12.11.1997.

[8] KOM(98) 394 af 22.7.1998.

I overensstemmelse med mandatet fra Tammerfors vil der blive forelagt yderligere forslag vedroerende retsstillingen for tredjelandsstatsborgere, som i lang tid har opholdt sig i en medlemsstat. Disse vil omfatte de rettigheder, der skal indroemmes, de betingelser, som kan foere til tab af retsstillingen, beskyttelse mod udsendelse og retten til at tage ophold i en anden medlemsstat. Retten for personer, som i lang tid har opholdt sig i en medlemsstat, til at tage ophold i en anden medlemsstat kunne vaere en vigtig mobilitetsfaktor paa arbejdsmarkedet i EU. Kommissionen har i denne forbindelse allerede fremlagt to forslag vedroerende retten for arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende fra tredjelande, som allerede er lovligt etableret i en medlemsstat, til at levere tjenesteydelser i andre medlemsstater.

Kommissionen forelagde i november 1999 en forslagspakke til bekaempelse af forskelsbehandling. Den 29. juni 2000 vedtog Raadet den foerste af forslagspakkens tre elementer, forslaget til direktiv vedroerende bekaempelse af forskelsbehandling paa grund af race eller etnisk oprindelse, som vil finde anvendelse i forbindelse med beskaeftigelse, uddannelse, social beskyttelse (herunder sundhedspleje og social sikring) og levering af varer og tjenesteydelser, herunder bolig. [9]

[9] Direktiv 2000/43/EF, EFT L 180 af 19.7.2000.

Den 17. oktober 2000 blev der i Raadet opnaaet politisk enighed om det andet element, Kommissionens forslag om et handlingsprogram for bekaempelse af forskelsbehandling. Programmet skal loebe i seks aar fra den 1. januar 2001 og der vil blive afsat naesten 100 mio. EUR til aktiviteter til bekaempelse af forskelsbehandling paa grundlag af race eller etnisk oprindelse, religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering. Aktiviteterne vil skulle koncentreres om (i) at analysere forskelsbehandling i medlemsstaterne og evaluere metoderne til bekaempelse heraf, (ii) at styrke kapaciteten hos organisationer, der beskaeftiger sig med at bekaempe forskelsbehandling, via tvaernationale udvekslingsforanstaltninger og oekonomisk stoette til hovedfinansieringen i ikke-statslige organisationer og (iii) at fremme aktiviteter, der skal oege forstaaelsen af forskelsbehandling, og foranstaltningerne til bekaempelse heraf i EU. Raadet naaede endvidere til enighed om den tredje del af antidiskriminationspakken, Kommissionens forslag om et rammedirektiv vedroerende forskelsbehandling inden for beskaeftigelse paa grund af religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering. [10]

[10] KOM(1999) 565 endelig udg.

I Amsterdam-traktatens bestemmelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager hedder det udtrykkeligt, at EU vil tage skridt til at forebygge og bekaempe racisme og fremmedhad som et af de primaere maal med sin indsats for at oprette et omraade med frihed, sikkerhed og retfaerdighed. I 1996 vedtog Raadet en faelles aktion for at fremme et effektivt retligt samarbejde mellem medlemsstaterne for at hindre, at ophavsmaendene til racisme og fremmedhad udnytter forskelle i lovgivningen inden for EU til at undgaa retsforfoelgelse. Paa baggrund af en evaluering af den faelles aktion, som vil blive fremlagt i slutningen af 2000, vil Kommissionen forelaegge en rammeafgoerelse i henhold til traktatens artikel 29 med henblik paa at styrke samarbejdet om bekaempelsen af racisme. Dette initiativ vil bl.a. daekke udbredelsen af denne form for kriminalitet paa Internettet.

I forbindelse med betingelserne for modtagelse og ophold har Kommissionens foerste initiativ efter Amsterdam-traktatens ikrafttraeden vaeret et forslag til direktiv om ret til familiesammenfoering. [11] Dette er formaalstjenligt af en lang raekke grunde: for det foerste reguleres familiesammenfoering ikke kun i nationale love, idet mange internationale og regionale instrumenter fastsaetter regler eller principper i forbindelse med dette spoergsmaal, for det andet har familiesammenfoering vaeret en af de primaere vektorer for indvandring i de seneste tyve aar, for det tredje er det et afgoerende element i integrationen af personer, som allerede har faaet tilladelse til indrejse, og endelig har dette vaeret et prioriteret anliggende for Raadet siden 1991. Dette afspejler Kommissionens opfattelse med hensyn til, at en vellykket integration af tredjelandsstatsborgere med henblik paa at fastholde den oekonomiske og sociale samhoerighed er en af de vaesentligste udfordringer, som EU staar over i forbindelse med indvandringspolitikken. Skabelsen af stabile familieenheder sikrer, at indvandrere er i stand til fuldt ud at bidrage til deres nye samfund.

[11] EFT C 116 E af 24.4.2000 og aendret udgave KOM(2000) 624.

Forslaget giver tredjelandsstatsborgere en betinget ret til familiesammenfoering. Det vil goere det muligt for tredjelandsstatsborgere, som opfylder visse betingelser, at blive genforenet med medlemmerne af deres kernefamilie eller i noeje afgraensede tilfaelde endog med andre familiemedlemmer. Forslaget fastlaegger desuden en raekke rettigheder, som boer indroemmes familiemedlemmer. Efter at have modtaget Europa-Parlamentets udtalelse har Kommissionen vedtaget et aendret forslag, som for oejeblikket behandles i Raadet.

Endelig er der i det foreslaaede charter om grundlaeggende rettigheder, som forventes vedtaget i december 2000, fastlagt en raekke principper, der paa grund af visse rettigheders almengyldighed vil gaelde for tredjelandsstatsborgere. Dette vil navnlig vaere af betydning med hensyn til en raekke sociale rettigheder, f.eks. beskyttelse mod ubegrundet opsigelse og anvendelsen af nationale bestemmelser og faellesskabsbestemmelser vedroerende arbejdsvilkaar. Chartret giver ogsaa tredjelandsstatsborgere, som har lovligt ophold i en medlemsstat, mulighed for fri bevaegelighed og opholdsret paa de betingelser, der er fastsat i Amsterdam-traktaten.

2.4. Forvaltning af migrationsstroemme

Det Europaeiske Raad i Tammerfors understregede behovet for en samlet strategi for forvaltningen eller reguleringen af migrationsstroemme, herunder politiske spoergsmaal samt spoergsmaal vedroerende menneskerettigheder og udvikling, og for en inddragelse af hjem- og transitlandene.

Raadet understregede, at en regulering af migrationsstroemmene indebaerer en intens dialog mellem modtagelande, transitlande, hjemlande og migranterne selv. Et centralt element boer vaere oplysningskampagner, hvorved potentielle migranter kan informeres om mulighederne for lovlig indvandring, og hvad de kan forvente i det paagaeldende land, samt om risiciene i forbindelse med ulovlig indvandring og menneskehandel. Raadet anmodede om, at indsatsen for at udforme en faelles visumpolitik i EU blev intensiveret sammen med foranstaltninger til bekaempelse af falskneri og svigagtig brug af rejsedokumenter.

En effektiv forvaltning af migrationsstroemmene kraever overvaagning og skal suppleres af foranstaltninger til regulering af befolkningsbevaegelserne. Dette kraever en indsats i alle stadier af personbevaegelserne for baade at sikre de lovlige kanaler for migranters adgang og for dem, der soeger beskyttelse af humanitaere grunde, samtidig med at den ulovlige indvandring bekaempes. En sammenhaengende og koordineret strategi over for ulovlig indvandring vil indgaa som en vaesentlig del af en mere aaben indvandringspolitik paa europaeisk plan. Faenomenet ulovlig indvandring bestaar af en raekke indbyrdes forbundne faser, og hver af disse skal tackles systematisk med specifikke foranstaltninger. Dette omfatter foranstaltninger i hjem- og transitlandene, politisamarbejde med henblik paa at samle oplysninger vedroerende aktiviteter inden for menneskehandel, som af natur er internationale, foranstaltninger ved indrejsestedet, herunder graensekontrol- og visumpolitikker, lovgivning til bekaempelse af slusere, hjaelp til ofre og til deres humane hjemsendelse.

Et af de elementer i reguleringsprocessen, som skal prioriteres hoejere, er forsoegene paa at faa personer, som naegtes indrejse i en medlemsstat, eller som ikke laengere har ret til at opholde sig i EU, til frivilligt at vende tilbage til deres hjemland. I tilfaelde, hvor opfordringer til en frivillig tilbagevenden ikke har nogen effekt, skal den europaeiske indvandringspolitiks integritet i sidste instans garanteres gennem en tvungen tilbagesendelse. Det mest vaerdifulde instrument, som kan goere det lettere at sende personer tilbage, er indgaaelsen af tilbagetagelsesaftaler. Kommissionen vil desuden forelaegge forslag med henblik paa udarbejdelse af faelles standarder for udsendelsesafgoerelser, frihedsberoevelse og udvisning, som boer vaere baade effektive og humane.

3. MOD EN INDVANDRINGSPOLITIK I EU

3.1. Virkningen af de gaeldende indvandringspolitikker

Indvandringen til EU fordeler sig inden for tre brede kategorier, dvs. ud fra humanitaere hensyn, paa grundlag af familiesammenfoering samt indvandring, som generelt kan siges at vaere baseret paa oekonomiske kraefter og markedskraefter.

Paa det humanitaere omraade har alle medlemsstater undertegnet Genève-konventionen af 1951 om flygtninges retsstilling og overholder principperne heri. Ifoelge konventionen er adgangen til arbejde en direkte individuel ret paa grundlag af den opnaaede flygtningestatus, og denne adgang kan ikke goeres afhaengig af en oekonomisk behovsproeve. Paa Det Europaeiske Raad i Tammerfors blev der opnaaet enighed om et program for koordinering af EU's strategi i forbindelse med indvandring ud fra humanitaere hensyn, og denne vil blive viderefoert som anfoert i resultattavlen (se afsnit 2.2. ovenfor).

Med hensyn til familiesammenfoering tillader alle medlemsstater, om end paa grundlag af en lang raekke forskellige kriterier, at familiemedlemmer slutter sig til migranter, som allerede har lovligt ophold paa deres omraade. Et direktiv, som tager sigte paa at koordinere den nationale lovgivning paa dette omraade, er for oejeblikket til behandling i Raadet (se afsnit 2.3. ovenfor).

Denne meddelelse vedroerer primaert den tredje kategori, oekonomisk migration, som menes praktisk ikke at have fundet sted siden 1970'erne, og som i lyset af de oekonomiske muligheder, der nu findes i EU, ikke laengere synes at vaere virksom. Mange oekonomiske migranter har enten forsoegt at faa indrejsetilladelse via asylprocedurer eller er rejst illegalt ind i landet. Dette goer det ikke muligt i tilstraekkelig grad af opfylde de krav, som arbejdsmarkedet stiller, og gaar velorganiserede sluseres og skrupelloese arbejdsgiveres aerinde. Desuden er der en betydelig ulovlig indvandring til EU, som ifoelge skoen fra Europol udgoer 500 000 personer pr. aar, hvoraf mange beskaeftiges som ikke-registrerede arbejdstagere. I betragtning af dette store antal og de praktiske vanskeligheder, der er forbundet med at sende personerne tilbage til de lande, de kom fra, har mange medlemsstater valgt en loesning med legaliserings- eller amnestiforanstaltninger, og det samlede antal personer, som har faaet tilladelse til lovligt ophold paa dette grundlag, skoennes at udgoere ca. 1,8 mio. siden 1970'erne [12].

[12] "Regularisations of illegal immigrants in the European Union", Academic network for legal studies on immigration and asylum law in Europe, under the supervision of Philippe de Bruycker, Collection of the Law Faculty, Free University of Brussels, 2000.

Selv om der paa EU-plan allerede er fastlagt procedurer for koordineringen af politikkerne paa en raekke omraader med henblik paa at fremme det indre markeds funktion, navnlig den frie bevaegelighed for varer, kapital, tjenesteydelser og EU-arbejdstagere og andre borgere, har man endnu ikke i tilstraekkelig grad haft opmaerksomheden henvendt paa den rolle, som statsborgere fra tredjelande kan spille paa arbejdsmarkedet i EU, eller behovet for ledsageforanstaltninger til stoette for integrationen af nuvaerende og fremtidige migranter.

3.2. Opstilling af en ny indvandringsstrategi

Paa baggrund af en analyse af den aktuelle situation med hensyn til migrationsstroemme i EU boer der med hensyn til spoergsmaalet om lovlig indvandring nu fastlaegges en anden og mere fleksibel strategi, som er faelles for alle medlemsstater. En saadan proaktiv indvandringspolitik boer baseres paa en erkendelse af, at migrationspresset vil fortsaette, og at en lovlig indvandring kan vaere forbundet med fordele for EU, indvandrerne selv og deres hjemlande. En raekke medlemsstater har allerede aabnet mulighed for indvandring i beskaeftigelsesoejemed for at imoedekomme presserende behov for baade faglaert og ufaglaert arbejdskraft. I lyset af den aktuelle oekonomiske situation og situationen paa arbejdsmarkedet mener Kommissionen, at tiden nu er inde til at goere sig klart, hvilke behov EU som helhed har paa laengere sigt, og vurdere, i hvor vid udstraekning disse behov kan opfyldes med eksisterende ressourcer, samt fastlaegge en politik paa mellemlang sigt for adgangen for tredjelandsstatsborgere med henblik paa at afhjaelpe denne mangel paa arbejdskraft, som identificeres gradvist og kontrolleret.

Mange af elementerne i en saadan politik var allerede indeholdt i meddelelsen om indvandrings- og asylpolitikken fra 1994, men den nuvaerende strategi boer ogsaa tage hoejde for, at migrationen har aendret sig og er blevet en meget mere fleksibel proces med befolkningsbevaegelser mellem lande og ikke blot i den ene retning. Globalt set aendrer migrationsstroemmene retning, stiger og falder afhaengigt af, hvordan den oekonomiske og demografiske situation udvikler sig i baade modtage- og hjemlande. For at det derfor med godt resultat skal lykkes at regulere migrationsstroemmene og nedbringe den ulovlige indvandring boer EU opstille en koordineret strategi, som tager hoejde for alle de forskellige indbyrdes forbundne aspekter af migrationssystemet, og arbejde i naert partnerskab med hjem- og transitlandene.

De fordele, som en mere aaben og gennemsigtig politik for migrationsstroemme giver, sammen med koordineringen af politikker, der sigter mod at reducere push-faktorerne i hjemlandene, og en stoerre indsats for at haandhaeve arbejdsmarkedslovgivningen i medlemsstaterne kunne ogsaa bidrage til at nedbringe den ulovlige indvandring, navnlig de vaerste former for menneskesmugling og menneskehandel. Medlemsstaterne vil bedre kunne tackle problemet med irregulaer migration, hvis de raader over en lang raekke politikker for migrationsforvaltning, som raekker videre end foranstaltninger, der tager sigte paa at daemme op for et formodet eller reelt misbrug af deres asylsystemer. Muligheden for lovlig indvandring af arbejdskraft vil imidlertid ikke fuldstaendig forhindre dette, og den boer ledsages af saavel passende foranstaltninger til bekaempelse af menneskesmugling som effektive asylbehandlingssystemer, der er i stand til hurtigt og praecist af identificere flygtninge og derved finde en balance mellem beskyttelsen af flygtninge og styringen af indvandringen.

Det boer understreges, at der med saadanne strategier ikke indfoeres en politik i form af erstatningsindvandring som forslaaet i FN-rapporten om erstatningsindvandring som et muligt scenario til imoedegaaelse af det faldende befolkningstal. [13] Der er derimod tale om en reguleret tilgang, som er baseret paa en faelles vurdering af den oekonomiske og demografiske udvikling i EU, og af situationen i hjemlandene, og som tager hensyn til modtagekapaciteten.

[13] "Replacement Migration: is it a solution to declining and ageing populations-" Population Division, Department of Economic and Social Affairs, De Forenede Nationers sekretariat, 21. marts 2000 (ESA/P/WP.160).

Medtagelsen af spoergsmaalet om indvandring af arbejdskraft i droeftelsen af, hvordan den oekonomiske politik og socialpolitikken i EU boer udvikles, vil ogsaa goere det muligt at styrke politikker, der sigter mod at bekaempe sort arbejde og den oekonomiske udnyttelse af migranter, som for oejeblikket giver naering til illoyal konkurrence i EU. En naturlig foelge af en oekonomisk indvandringspolitik maa vaere, at der goeres en stoerre indsats for at sikre, at arbejdsgiverne overholder arbejdsmarkedslovgivningen i forbindelse med statsborgere fra tredjelande. Ligebehandling med hensyn til loen og arbejdsvilkaar er ikke kun i migranternes interesse, men ogsaa i samfundets egen interesse, da begge fuldt ud faar gavn af det bidrag, som migranter yder til det oekonomiske og sociale liv.

I betragtning af forskellene medlemsstaterne imellem med hensyn til forbindelser til hjemlandene, modtagekapacitet, udviklingen af integrationspolitikker og behovene paa arbejdsmarkedet mener Kommissionen, at den maade, hvorpaa der bedst kan opnaas en reguleret indvandringspolitik, er at fastlaegge en samlet ramme paa EU-plan med faelles standarder og procedurer samt en mekanisme for fastlaeggelse af maalsaetninger og vejledende maal, inden for hvilken medlemsstaterne udformer og gennemfoerer nationale politikker.

3.3. Rammer for en indvandringspolitik i EU

Enhver indvandringspolitik i EU skal tage hoejde for alle former for migration - humanitaer migration, familiesammenfoering og oekonomisk migration - og forholde sig til virkningen for hjem- og modtagelandene som helhed. Den skal vaere lydhoer over for de vanskelige politiske debatter, der foregaar i nogle lande, og vil kraeve en staerk politisk ledelse, som kan paavirke den offentlige mening. I forbindelse med alle former for migration skal den baseres paa en integreret strategi, som tager hensyn til fordelene ved et mangfoldigt samfund, behovet for en balance mellem rettigheder og pligter for tredjelandsstatsborgere, der har bopael i EU, betydningen af at goere en indsats for integrationen og virkningerne for arbejdsmarkedet. Politikken boer udformes paa grundlag en ny samarbejdsramme paa EU-plan, som skal vaere baseret paa samarbejde, udveksling af oplysninger og rapportering og vil blive koordineret af Kommissionen.

Adgang til EU af humanitaere grunde vil fortsaette i fuld anerkendelse af medlemsstaternes internationale forpligtelser til at yde beskyttelse til flygtninge, asylansoegere og personer med behov for midlertidig beskyttelse. Programmet for udvikling af et faelles europaeisk asylsystem, som beskrevet i afsnit 2.2. ovenfor, vil blive viderefoert. Selv om mange personer, som faar tilladelse til indrejse i EU af humanitaere grunde, ikke vender tilbage til deres hjemlande, naar situationen aendres dér, boer man i forbindelse med fastlaeggelsen af det antal oekonomiske migranter, der er behov for i de forskellige sektorer, ogsaa tage hoejde for de personer, der har faaet international beskyttelse, da deres kvalifikationer ogsaa kunne udnyttes bedre, og det samme gaelder familiemedlemmer, der har faaet indrejsetilladelse til EU, og som ogsaa vil traede ind paa arbejdsmarkedet.

Adgang for oekonomiske migranter boer klart imoedekomme behovene paa markedet, navnlig med hensyn til de meget hoejtkvalificerede, eller lavt uddannede eller uuddannede arbejdstagere eller saesonarbejdere. Adgangen for oekonomiske migranter skal saette EU i stand til hurtigt og effektivt at imoedekomme behovene paa arbejdsmarkedet paa nationalt, regionalt og lokalt plan, idet der samtidig tages hoejde for disse behovs komplekse og hastigt skiftende art og som foelge heraf for behovet for en stoerre mobilitet mellem medlemsstaterne for nye migranter. Saadanne politikker skal ogsaa respektere de relevante bestemmelser i den gaeldende faellesskabsret og bilaterale og multilaterale aftaler, som allerede er i kraft mellem Faellesskabet eller Faellesskabet og medlemsstaterne paa den ene side og tredjelande paa den anden side. [14]

[14] Bl.a. som led i den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser (GATS) har EF og medlemsstaterne forpligtet sig til at give tredjelandsstatsborgere tilladelse til at udoeve erhvervsvirksomhed i EU efter lister, som tillader fysiske personers tilstedevaerelse uden krav om en "oekonomisk behovsproeve" med henblik paa levering af tjenesteydelser i saerlige tilfaelde. Fremtidige forpligtelser vil blive aftalt som led GATS 2000-forhandlingerne.

Det grundlaeggende princip for en indvandringspolitik i EU maa vaere, at personer, som har faaet indrejsetilladelse, stort set omfattes af de samme rettigheder og pligter som EU-statsborgere, men at disse kan indfoeres gradvis og vaere relateret til den opholdsperiode, der er fastsat i betingelserne for deres indrejse. [15] Kommissionen har allerede fremlagt forslag vedroerende retten for tredjelandsstatsborgere, som allerede er lovligt etableret i en medlemsstat, til at levere tjenesteydelser inden for EU. [16] Der skal goeres en energisk indsats for at gennemfoere de foranstaltninger, der er truffet paa grundlag af Amsterdam-traktatens artikel 13, med henblik paa at bekaempe racisme og fremmedhad, og foranstaltninger til integration af migranter i vore samfund skal derfor betragtes som en vaesentlig foelge af indrejsepolitikken. Samtidig boer bekaempelsen af ulovlig indvandring intensiveres, idet hovedvaegten laegges paa bekaempelse af menneskehandel og menneskesmugling.

[15] Dette er allerede tilfaeldet i forbindelse med arbejdsmarkedslovgivning for statsborgere fra visse tredjelande, f.eks. Tyrkiet, Marokko og de central- og oesteuropaeiske lande (COEEL) inden for rammerne af saerlige associerings- og samarbejdsaftaler mellem EU og de paagaeldende lande.

[16] KOM(1999) 3 endelig udg. af 27.01.99.

Endelig skal politikken udformes og gennemfoeres i partnerskab med hjemlande og transitlande.

3.4. Adgang for migranter

3.4.1. Vurdering af en passende indvandring

I betragtning af de vanskeligheder, der er forbundet med at vurdere de oekonomiske behov, vil det ikke vaere hensigten at fastsaette detaljerede europaeiske maal. Medlemsstaterne skal fortsat have ansvaret for at fastlaegge behovene for forskellige kategorier af vandrende arbejdstagere. Der vil imidlertid blive fastlagt en ny procedure, som er baseret paa samarbejde, udveksling af oplysninger og rapportering.

Som led i et saadant scenario kunne medlemsstaterne blive anmodet om at udarbejde periodiske rapporter i to dele. Den foerste vil vaere en gennemgang af udviklingen og den samlede indvirkning af deres indvandringspolitik i forhold til den foregaaende periode, herunder antallet af tredjelandsstatsborgere, der har faaet indrejsetilladelse paa grundlag af de forskellige kategorier, og deres situation paa arbejdsmarkedet. Den anden vil indeholde medlemsstaternes fremtidige planer paa indvandringsomraadet, herunder en prognose over antallet af migranter, som de maatte oenske at give indrejsetilladelse i beskaeftigelsesoejemed, med angivelse af kvalifikationsniveau. Da det er noedvendigt at udvise fleksibilitet for at kunne imoedekomme de skiftende oekonomiske behov, vil kvoter ikke kunne anvendes. I stedet foretraekkes et system med vejledende maal. Dette vil staa i noeje forbindelse med behovene paa arbejdsmarkedet, men ogsaa tage hensyn til de aftaler, der er indgaaet med hjemlande, samt en raekke andre faktorer (f.eks. offentlighedens accept af yderligere vandrende arbejdstagere i det paagaeldende land, disponible ressourcer til modtagelse og integration, mulighederne for social og kulturel tilpasning osv.).

Ved udarbejdelsen af disse rapporter vil medlemsstaterne i vidt omfang skulle raadfoere sig og arbejde taet sammen med arbejdsmarkedets parter og ogsaa med regionale og lokale myndigheder samt alle de oevrige aktoerer, der beskaeftiger sig med integrationen af migranter. Rapporterne vil skulle udarbejdes paa grundlag af en struktur, som er fastlagt i faellesskab, saaledes at Kommissionen kan udarbejde en sammenfattende rapport, der vil blive forelagt for Raadet. Efter behandlingen heraf vil Raadet derpaa fastlaegge principperne for den faelles strategi, der skal gennemfoeres i den efterfoelgende periode. Kommissionen og Raadet boer i denne forbindelse tage hoejde for de fremskridt, der er opnaaet i forbindelse med gennemfoerelsen af den europaeiske beskaeftigelsesstrategi, og dens indvirkning paa forholdene paa arbejdsmarkedet i EU. Kommissionen vil regelmaessigt skulle overvaage og evaluere politikken, herunder dens virkning for hjemlandene.

3.4.2. Fastlaeggelse af faelles lovgivningsmaessige rammer for adgang

Som det allerede blev bebudet i forbindelse med resultattavlen, vil Kommissionen i begyndelsen af naeste aar vedtage forslag til direktiver vedroerende betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold i EU med henblik paa beskaeftigelse som loenmodtager eller udoevelse af selvstaendig virksomhed eller uloennede aktiviteter eller med henblik paa studier eller erhvervsuddannelse. Kommissionen har allerede finansieret sammenlignende undersoegelser af betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, som giver et samlet billede af lovgivningen og praksis i medlemsstaterne.

Med forelaeggelsen af sine forslag agter Kommissionen at udstikke sammenhaengende lovgivningsmaessige rammer, som tager hensyn til den praksis, der allerede er blevet anvendt i medlemsstaterne med godt resultat. Rammerne vil fastlaegge de grundlaeggende betingelser og procedurer, der skal finde anvendelse, mens den enkelte medlemsstat vil skulle indfoere nationale foranstaltninger for tredjelandsstatsborgeres adgang paa grundlag af de kriterier, der er fastsat i direktiverne. Medlemsstaterne, arbejdsmarkedets parter og ikke-statslige organisationer vil blive konsulteret forud for Kommissionens vedtagelse af forslagene. Disse rammer vil blive baseret paa foelgende principper:

Gennemsigtighed og rationalitet: Det fastlaegges klart, paa hvilke betingelser tredjelandsstatsborgere kan rejse ind og opholde sig i EU som loenmodtager eller selvstaendig erhvervsdrivende, deres rettigheder og pligter fastsaettes, og det sikres, at de faar adgang til disse oplysninger, og at der er indfoert procedurer til overvaagning af, at dette anvendes retfaerdigt. Dette kunne bl.a. vaere i form af bestemmelser, som goer det muligt hurtigt at traeffe afgoerelse om individuelle indrejseansoegninger af hensyn til saavel ansoegeren som den virksomhed, der oensker at rekruttere den paagaeldende, paa grundlag af objektive og verificerbare kriterier. En generel bestemmelse om adgang til oplysninger vil i vidt omfang oege gennemsigtigheden.

Differentiering af rettigheder afhaengigt af opholdets varighed - Princippet om, at opholdets varighed influerer paa den paagaeldende persons rettigheder, har en lang tradition i medlemsstaterne, og der henvises hertil i konklusionerne fra Tammerfors. For at kunne imoedekomme behovene paa arbejdsmarkedet skal det desuden goeres lettere for en lang raekke arbejdstagere, baade faglaerte og ufaglaerte, at faa indrejsetilladelse, og dette skal ske hurtigt og paa en fleksibel maade. De studerendes situation kunne behandles saerskilt med saerlige ordninger for tredjelandsstatsborgere, som har studeret i EU i en laengere aarraekke, med henblik paa at goere det lettere for dem at faa adgang til arbejdsmarkedet i EU. Det er imidlertid klart, at migranterne allerede ved ankomsten boer vaere omfattet af en raekke basale rettigheder, for at de derved bedre kan integreres i samfundet med godt resultat. Faellesskabet boer undersoege, hvordan disse basale rettigheder kan udvides i forhold til opholdets varighed, saaledes at der kan indfoeres stort set tilsvarende ordninger i hele EU.

EU-lovgivningen boer derfor tilvejebringe en fleksibel generel ordning, som er baseret paa et begraenset antal retsstillinger, der er udformet med henblik paa at fremme og ikke skabe barrierer for adgangen for oekonomiske migranter. Maalet maa vaere, at midlertidigt ansatte, som agter at vende tilbage til deres hjemlande, opnaar en tryg retsstilling, samtidig med at der skabes mulighed for, at personer, som oensker at blive, og som opfylder visse kriterier, i givet fald kan opnaa en varig status. En mulighed vil vaere at starte med en midlertidig arbejdstilladelse - med saerlige ordninger for visse kategorier af arbejdstagere, f.eks. saesonarbejdere, graensegaengere, virksomhedsinternt udstationerede. Denne tilladelse vil kunne forlaenges og derpaa efterfoelges af en varig arbejdstilladelse efter et vist antal aar, som skal fastsaettes naermere, med mulighed for at opnaa en status som fastboende efter en vis periode. Der vil skulle opnaas enighed om de rettigheder og pligter, der skal fastsaettes i hver fase, paa grundlag af princippet om ligebehandling i forhold til landets egne statsborgere, og disse boer efterhaanden udvides og i sidste instans svare til dem, der gaelder for personer, som har opholdt sig i landet i lang tid. Paa grundlag af fremgangsmaaden med "god praksis" vil de naermere enkeltheder i forbindelse med ordningen blive uarbejdet i naert samarbejde med medlemsstaterne, som vil vaere ansvarlige for gennemfoerelsen af de nationale indrejsepolitikker som led i den generelle ramme.

Ansoegnings- og vurderingsprocedurer - Ansoegningsprocedurerne boer vaere klare og enkle. Saafremt de ivaerksaettes i hjemlandet i samarbejde med regeringer, internationale organer, ikke-statslige organisationer, regionale og lokale myndigheder, vil dette kunne oege overvaagningsprocedurernes effektivitet, procedurernes gennemsigtighed og de oplysninger, der er til raadighed for potentielle migranter, samtidig med at arbejdsgiverens ret til selv at vaelge respekteres. Det erkendes imidlertid, at mange potentielle migranter i beskaeftigelsesoejemed vil soege arbejde, efter at de allerede har faaet tilladelse til at rejse ind i en medlemsstat af en anden grund, og indfoerelsen af et visum til jobsoegende kunne bidrage til at regulere og overvaage denne praksis.

For at fremme tilgaengeligheden af oplysninger kunne man i stoerre grad udnytte de nye kommunikationsteknologier til at fremskaffe oplysninger om ledige stillinger, arbejdsvilkaar osv. Man kunne oprette og loebende ajourfoere et europaeisk informationspunkt (f.eks. et websted), som indeholder alle oplysninger vedroerende tredjelandsstatsborgeres adgang til de enkelte medlemsstater og med naermere oplysninger om, hvilke nationale myndigheder der er ansvarlige for at modtage ansoegninger om tilladelser i overensstemmelse med direktiverne. Det kunne ogsaa overvejes at indfoere et saerlig visum til jobsoegende fra tredjelande.

For at goere det muligt for det europaeiske erhvervsliv, navnlig de smaa og mellemstore virksomheder, hurtigt og med godt resultat - naar der virkelig er behov herfor - at rekruttere arbejdskraft fra tredjelande, har arbejdsgiverne brug for et praktisk vaerktoej til paavisning af, at der er en konkret mangel paa arbejdsmarkedet i EU. Dette problem ville kunne loeses ved at soerge for, at den "oekonomiske behovsproeve" anses for at vaere opfyldt, hvis en specifik ledig stilling er blevet offentliggjort via arbejdsformidlingerne i mange medlemsstater i en vis periode (f.eks. via det europaeiske arbejdsformidlingsnet (EURES)), og der ikke er fundet en egnet ansoeger blandt EU-ansoegerne (eller visse personer, som har rettigheder i denne henseende paa grundlag af internationale aftaler). [17]

[17] Saerlige tilfaelde som defineret i GATS-overenskomsten: virksomhedsinternt udstationerede, besoegende i forretningsoejemed og levering af tjenesteydelser fra lande uden for EU.

3.5. Integration af tredjelandsstatsborgere

Betydningen af, at tredjelandsstatsborgere behandles retfaerdigt, blev understreget af Det Europaeiske Raad i Tammerfors, og en indvandringspolitik i EU skal derfor omfatte foranstaltninger til sikring af, at indvandrere indroemmes leve- og arbejdsvilkaar, som kan sidestilles med dem, der gaelder for landets egne statsborgere. Bliver de ressourcer, der er noedvendige for at sikre disse migranters og deres familiers vellykkede integration, ikke stillet til raadighed, vil dette paa laengere sigt forvaerre de sociale problemer, som kan foere til udstoedelse og hermed forbundne problemer som f.eks. lovovertraedelser og kriminalitet. Selv om mange migranter med lovligt ophold er blevet integreret med godt resultat og yder et vigtigt bidrag til den oekonomiske og sociale udvikling i deres vaertslande, rammes uforholdsmaessigt mange migranter af social udstoedelse, og de er ofte ofre for racisme og fremmedhad. De lovgivningsmaessige rammer og andre foranstaltninger, som foreslaas af Kommissionen med henblik paa bekaempelse af forskelsbehandling og fremmedhad, vil skulle suppleres af saerlige integrationsprogrammer paa nationalt, regionalt og lokalt plan. I sine forslag for 2001 opfordrer Kommissionen i sin nye beskaeftigelsesretningslinje 7 allerede medlemsstaterne til afhaengigt af situationen i det enkelte land at gennemfoere hensigtsmaessige foranstaltninger for at daekke de behov, der findes blandt daarligt stillede grupper, herunder vandrende arbejdstagere, som allerede har bopael i EU, i forbindelse med deres indslusning paa arbejdsmarkedet, og fastsaette nationale maalsaetninger med henblik herpaa. [18]

[18] AEndret forslag til Raadets beslutning om retningslinjer for medlemsstaternes beskaeftigelsespolitik i 2001.

Det er imidlertid ogsaa af afgoerende betydning at soerge for, at samfundet er velvilligt indstillet, og at erkende, at integration er en proces, som gaar i begge retninger, og som kraever tilpasning fra saavel indvandrerens som vaertslandets side. Den Europaeiske Union er i kraft af selve sin beskaffenhed et pluralistisk samfund, som er beriget af mange forskellige kulturelle og sociale traditioner, som i fremtiden vil blive endnu mere mangfoldige. Der skal derfor naeres respekt for kulturelle og sociale forskelle, men ogsaa for vore grundlaeggende faelles principper og vaerdier: respekt for menneskerettighederne og den menneskelige vaerdighed, forstaaelse for vaerdien af pluralisme og erkendelsen af, at medlemskab af et samfund er baseret paa en raekke rettigheder, men samtidig ogsaa er forbundet med en raekke pligter for alle dets medlemmer, hvad enten der er tale om statsborgere eller migranter. Ligebehandling med hensyn til arbejdsvilkaar og adgang til tjenester sammen med indroemmelsen af borgerlige og politiske rettigheder over for migranter, som i laengere tid har opholdt sig i en medlemsstat, er samtidig forbundet med saadanne pligter og fremmer integrationen. Ved at samordne deres indsats for at sikre, at arbejdsgiverne overholder bestemmelserne i arbejdsmarkedslovgivningen i forbindelse med statsborgere fra tredjelande, vil medlemsstaterne i vidt omfang bidrage til integrationsprocessen, hvilket navnlig vil vaere vigtigt med henblik paa at tiltraekke migranter til hoejt kvalificerede job, hvor der er en global konkurrence. Kommissionen har i denne forbindelse allerede fremlagt forslag vedroerende retten for arbejdstagere og selvstaendige erhvervsdrivende fra tredjelande, som er lovligt etableret i en medlemsstat, til at levere tjenesteydelser inden for EU.

Chartret om grundlaeggende rettigheder kunne udgoere en referenceramme for udformningen af begrebet medborgerskab i en bestemt medlemsstat (bestaaende af et faelles saet basale rettigheder og pligter) for statsborgere fra tredjelande. Muligheden for, at migranter kunne opnaa et saadant borgerskab efter et mindsteantal aar, kunne vaere en tilstraekkelig garanti for, at mange migranter kunne slaa sig ned i samfundet med godt resultat, eller vaere et foerste skridt hen imod opnaaelsen af statsborgerskab i den paagaeldende medlemsstat.

Vellykkede integrationspolitikker skal ivaerksaettes snarest muligt efter indrejsen og er i stor udstraekning afhaengig af et partnerskab mellem migranterne og vaertssamfundet. De politisk ansvarlige skal tilvejebringe de rammebetingelser, der er noedvendige for en accept af den mangfoldighed, inden for hvilken integrationspolitikkerne skal forankres. Til fremme af integrationen kunne der til alle nye indvandrere udvikles "etableringspakker", som er afpasset deres individuelle behov (disse kunne omfatte sprogundervisning, information om politiske og sociale strukturer, adgang til tjenester osv., med saerlig vaegt paa behovene blandt kvinder og boern). Det skal imidlertid erkendes, at integration er en langsigtet proces, og andengenerationsindvandrere, herunder de, der er foedt i EU, boer vises saerlig opmaerksomhed for at sikre, at problemer ikke foerer til social udstoedelse eller kriminalitet. I denne henseende boer kvinder og familien vaere et centralt punkt i integrationspolitikkerne.

Selv om integrationen primaert er medlemsstaternes anliggende, boer regeringerne tage et medansvar sammen med det civile samfund, navnlig paa lokalt plan, hvor integrationsforanstaltningerne skal gennemfoeres. Det er afgoerende for et godt resultat, at der gennemfoeres foranstaltninger paa mikroniveau, som er baseret paa partnerskaber mellem de mange aktoerer, som skal inddrages: regionale og lokale myndigheder og deres politisk ansvarlige, navnlig i de stoerre byer, hvor mange indvandrere slaar sig ned, uddannelsesinstitutioner, sundhedsvaesen, socialvaesen, politi, medier, arbejdsmarkedets parter, ikke-statslige organisationer og indvandrerne selv og deres organisationer. Alle har en rolle at spille med hensyn til udformningen og gennemfoerelsen af integrationsprogrammer, som vil skulle have tilfoert tilstraekkelige midler.

En saadan horisontal strategi kraever koordinering paa nationalt og lokalt plan, og EU kunne yde et bidrag ved at udforme en paedagogisk strategi, fremme udveksling af oplysninger og god praksis, navnlig paa lokalt plan, samt fastlaegge retningslinjer eller faelles standarder for integrationsforanstaltninger. Der kunne udformes et handlingsprogram i EU til fremme af tredjelandsstatsborgeres integration, som tager sigte paa at forbedre forstaaelsen af de paagaeldende problemstillinger gennem evaluering af praksis, fastsaettelse af benchmarks og andre indikatorer, fremme af en dialog mellem de beroerte aktoerer og stoette til europaeiske net samt fremme af oplysningsaktiviteter.

3.6. Information, forskning og overvaagning

Der er behov for mere information om migrationsstroemme og migrationsmoenstre til og fra EU, herunder ulovlig indvandring, migranters rolle paa arbejdsmarkedet og migrationens samlede indvirkning (herunder dens sociale, kulturelle og politiske aspekter) paa EU samt paa hjem- og transitlandene. EU's indvandringspolitik skal selv noeje overvaages og evalueres. Bestraebelser, som sigter mod at forbedre sammenligneligheden af migrationsstatistikker og stoette sammenlignende undersoegelser af migration, boer viderefoeres. Som det allerede er foreslaaet af Europa-Parlamentet, boer det overvejes at styrke arbejdet i forbindelse med de eksisterende forsknings- og datanet og give det et europaeisk tilsnit. Et saadant europaeisk net kunne koordinere de nuvaerende aktiviteter i forskellige medlemsstater og fremme ny forskning i saavel EU som hjemlandene.

Kommissionen er klar over, at der er behov for at forbedre indsamlingen og analysen af statistikker over indvandring og asyl, og vil deltage aktivt i den igangvaerende debat om, hvordan dette bedst kan goeres. Det kunne i denne forbindelse overvejes at fastlaegge et retsgrundlag for indsamling og analyse af statistiske oplysninger paa disse omraader.

4. KONKLUSIONER OG OPFOELGNING

Gennemfoerelsen af mandatet fra Tammerfors indebaerer, at der foretages en vurdering af de nuvaerende og fremtidige migrationsstroemme til EU som led i udformningen af en faelles asyl- og indvandringspolitik under hensyntagen til de demografiske forandringer, situationen paa arbejdsmarkedet og migrationspres fra lande og regioner, som migranterne kommer fra.

I lyset af det faldende befolkningstal, som i stadig stoerre omfang vil goere sig gaeldende i EU i de naeste 25 aar, og af de nuvaerende gunstige oekonomiske udsigter og den stigende mangel paa kvalificeret arbejdskraft slaas der til lyd for, at der udformes en faelles politik for oekonomiske migranters regulerede adgang til EU som del af en samlet indvandrings- og asylpolitik i EU. Uden at det beroerer gennemfoerelsen af strukturreformerne paa grundlag af den europaeiske beskaeftigelsesstrategi og inden for rammerne af en politisk strategi, som sigter mod hoejere vaekst, hoejere beskaeftigelse og et mere sammenhaengende samfund, mener Kommissionen, at selv om indvandring aldrig i sig selv kan blive en loesning paa problemerne paa arbejdsmarkedet, kan migranter yde et positivt bidrag til arbejdsmarkedet, oekonomisk vaekst og de sociale beskyttelsessystemers baeredygtighed. Det skal imidlertid erindres, at indvandring er et flerdimensionalt faenomen, som har juridiske, sociale og kulturelle samt oekonomiske konsekvenser. Udformningen af en faelles politik indebaerer derfor, at der fastlaegges et passende policy mix. Meddelelsen udstikker rammer, inden for hvilke en saadan faelles politik kunne reguleres og forvaltes.

Inden for disse rammer foreslaar Kommissionen en procedure med henblik paa koordinering paa EU-plan, som er baseret paa en vurdering foretaget af medlemsstaterne i samraad med arbejdsmarkedets parter og andre aktoerer, der beskaeftiger sig med integration af indvandrere, og forelaeggelse af periodiske rapporter, paa grundlag af hvilke Raadet vil vedtage en samlet EU-politik for nye migranters adgang. Denne aabne strategi er begrundet i, at en effektiv migrationsforvaltning skal vaere baseret paa partnerskab, da det er af afgoerende betydning, at der anlaegges en horisontal tilgang til de forskellige elementer.

En saadan politik skal ledsages af langsigtede, omfattende integrationsprogrammer, som udvikles som led i partnerskaber mellem nationale, regionale og lokale myndigheder og det civile samfund med henblik paa at goere de positive virkninger stoerst mulige med hensyn til beskaeftigelse, oekonomiske resultater og social samhoerighed paa grundlag af klare rettigheder og pligter. Der boer i denne forbindelse ske en samordnet brug af alle foreliggende instrumenter for EU's politikker (f.eks. de foranstaltninger, der er indfoert til bekaempelse af forskelsbehandling og social udstoedelse i henhold til Amsterdam-traktatens artikel 13 og 137, beskaeftigelsesstrategien, Den Europaeiske Socialfond og andre faellesskabsinitiativer som f.eks. Equal og Urban). For at stoette denne politik boer Kommissionen goere en indsats for at tilskynde til foranstaltninger paa lokalt og nationalt plan og udveksling af god praksis.

Overgangen til en proaktiv indvandringspolitik vil kraeve en staerk politisk ledelse og en klar forpligtelse til at fremme pluralistiske samfund og bekaempe racisme og fremmedhad. Det vil vaere noedvendigt at fremhaeve fordelene ved indvandring og en kulturel mangfoldighed og soerge for ved droeftelse af indvandrings- og asylspoergsmaal at undgaa en sprogbrug, som kan anspore til racisme eller skaerpe spaendingerne mellem befolkningsgrupperne. Det vil desuden vaere noedvendigt at tilkendegive stoette til foranstaltninger, som tager sigte paa at fremme integrationen af nyankomne migranter og deres familier, og virke til fremme for anerkendelse og accept af kulturelle forskelle paa grundlag af klare rettigheder og pligter. Medierne har som meningsdannere ogsaa et betydeligt ansvar i denne henseende.

Kommissionen foreslaar, at der i samarbejde med medlemsstaterne fastlaegges faelles retlige rammer for tredjelandsstatsborgeres indrejse, som vil vaere baseret paa principperne om gennemsigtighed, rationalitet og fleksibilitet. Den retsstilling, som indroemmes statsborgere fra tredjelande, vil vaere baseret paa princippet om, at der skal gaelde en raekke rettigheder og pligter, som kan sidestilles med dem, der gaelder for landets egne statsborgere, men disse skal differentieres afhaengigt af opholdets varighed, dog med mulighed for en gradvis overgang til en varig status. Paa laengere sigt kunne dette udvides, saaledes at der tilbydes en form for medborgerskab, som er baseret paa EF-traktaten og inspireret af chartret om grundlaeggende rettigheder, og som omfatter en raekke rettigheder og pligter for statsborgere fra tredjelande.

Partnerskab med hjem- og transitlande anses for at vaere af afgoerende betydning for at kunne regulere migrationsstroemmene. Det vil vaere noedvendigt at udvikle differentierede samarbejdspolitikker med de forskellige kategorier af hjemlande (f.eks. ansoegerlande, lande, der deltager i regionale programmer finansieret af EU, andre lande). Paa laengere sigt skulle saadanne partnerskaber ogsaa medvirke til at afboede virkningerne af udvandringen gennem en samordnet indsats, som sigter mod at fremme udviklingen i de paagaeldende lande, navnlig ved at inddrage migranterne selv i denne proces. De vil tilvejebringe stoette til de nye mobilitetsmoenstre, der er ved at udvikle sig, og goere det lettere for migranterne at opretholde forbindelserne til deres hjemlande samt deltage i udviklingen af disse lande.

Denne mere aabne og gennemsigtige indvandringspolitik vil blive ledsaget af en forstaerket indsats for at bekaempe ulovlig indvandring og navnlig menneskesmugling og menneskehandel, ikke kun gennem et oeget samarbejde og en forstaerket graensekontrol, men ogsaa ved at sikre, at arbejdsmarkedslovgivningen overholdes i forbindelse med statsborgere fra tredjelande.

I betragtning af de komplicerede problemstillinger og behovet for at sikre, at en lang raekke aktoerer deltager i gennemfoerelsen af en saadan politik, agter Kommissionen at fremsende denne meddelelse til Europa-Parlamentet, Regionsudvalget og Det OEkonomiske og Sociale Udvalg til udtalelse og med henblik paa en mere omfattende debat til nationale og regionale myndigheder, arbejdsmarkedets parter, erhvervslivet og industrien samt internationale og ikke-statslige organisationer, som beskaeftiger sig med migrationsspoergsmaal, og indvandrerorganisationer.

Det foreslaas, at resultaterne af denne debat droeftes paa en konference, som skal afholdes under det belgiske formandskab i andet halvaar af 2001, og at konklusionerne af denne konference forelaegges Raadet til droeftelse paa dets moede i Bruxelles i slutningen af 2001, hvor en midtvejsevaluering af gennemfoerelsen af Tammerfors-programmet ligeledes vil blive behandlet.

BILAG 1

Den demografiske og oekonomiske sammenhaeng

Den demografiske sammenhaeng

I loebet af 1990'erne steg verdensbefolkningen hurtigere end nogen sinde foer og naaede i 1999 op paa 6 milliarder, og ifoelge skoen fra FN bor ca. 150 millioner mennesker (eller omkring 2,5% af den samlede verdensbefolkning) nu uden for deres hjemland. Vaeksten i verdensbefolkningen forventes i det mindste paa kort sigt fortsat at stige, og det skoennes desuden, at de forbedrede kommunikationsmuligheder sammen med fortsatte oekonomiske uligheder, konflikter og oekologiske faktorer vil medvirke til, at migrationsbevaegelserne fortsat vil stige og falde i loebet af det 21. aarhundrede.

Den demografiske situation i EU har ogsaa aendret sig markant, men i modsaetning til den generelle situation paa verdensplan er der to tendenser, som navnlig goer sig gaeldende: et fald i befolkningstilvaeksten og en markant stigning i befolkningens gennemsnitsalder. Det fremgaar af tal udarbejdet af Eurostat, at der i EU i perioden 1975-1995 var en befolkningstilvaekst fra 349 til 372 millioner mennesker, og at andelen af aeldre (65 aar og derover) steg fra 13% til 15,4%. Ifoelge skoen fra Eurostat vil der i EU15 i perioden 1995-2025 vaere en langsommere befolkningstilvaekst (fra 372 til 388 millioner), hvorefter den vil begynde at aftage. Antallet af personer i den erhvervsdygtige alder (dvs. 20-64 aar) vil begynde at falde i loebet af de kommende 10 aar (fra 225 millioner i 1995 til skoensmaessigt 223 millioner i 2025), mens aldersgruppen over 65 aar fortsat vil stige og forventes at naa op paa 22,4% af befolkningen i 2025.

Blandt alle de central- og oesteuropaeiske lande er den generelle tendens en endnu lavere befolkningstilvaekst end i EU15 i den foerste fjerdedel af dette aarhundrede [19]. Ansoegerlandene vil generelt opleve en lignende aldring af befolkningen som i EU15. Det forventede fald i den erhvervsdygtige befolkning vil i de fleste af disse lande give anledning til lignende udfordringer som dem, EU15 staar over for. Virkningerne af de demografiske tendenser vil imidlertid ogsaa afhaenge af hastigheden af det oekonomiske opsving og arbejdsmarkedsforholdene i disse lande. De regionale skaevheder mellem byer og landdistrikter vil vaere saerligt markante i visse af dem. Saadanne skaevheder kendetegner ogsaa EU15, hvor nogle lande (D, I, S) allerede har oplevet en negativ naturlig vaekstrate (foedsler minus doedsfald), mens andre (SF, F, IRL, NL) fortsat vil have en relativ hoej naturlig vaekstrate i en aarraekke [20]. I EU som helhed betragtet er det imidlertid nettoindvandringen, som er blevet den vaesentligste faktor i befolkningstilvaeksten. [21]

[19] Demographic Report 1997, GD for Beskaeftigelse og Sociale Anliggender, s. 29.

[20] Eurostat Working Paper on National and Regional Population Trends in the European Union, 3/1999/E/n°8, s. 39.

[21] Ibid, s. 16.

Ifoelge tal fra Eurostat er nettoindvandringen i EU faldet markant i det seneste aarti efter at have naaet et hoejdepunkt i begyndelsen af 1990'erne med over 1 million indvandrere pr. aar, inden den igen begyndte at stige og naaede op paa godt 700 000 i 1999. [22] For aarene 1990-1998 var nettoindvandringen i EU i gennemsnit 2,2 pr. 1 000 indbyggere i forhold til 3 i USA, 6 i Canada og naesten 0 i Japan. I disse migrationsstroemme indgaar nu forskellige personkategorier: asylansoegere, fordrevne og personer, som soeger midlertidig beskyttelse, familiemedlemmer, som oensker at slutte sig til indvandrere, der allerede er bosiddende i EU, vandrende arbejdstagere og et stigende antal erhvervsmigranter. Familiesammenfoering og tilstedevaerelsen af etniske grupper fra hjemlandene i et bestemt vaertsland er baade med hensyn til stroemmenes omfang og retning blevet vigtige faktorer. Stroemmene er blevet mere fleksible - der har bl.a. vaeret en stigning i de kortvarige og graenseoverskridende bevaegelser - med et komplekst moenster, hvor personer rejser ind i, men ogsaa forlader EU.

[22] Tal fra Eurostat. I disse tal over nettoindvandringen (forskellen mellem indvandring og udvandring i et givet aar) er der ogsaa taget hoejde for effekten af foedsler og doedsfald i det paagaeldende aar.

Det fremgik af en nylig rapport fra FN, som udelukkende var baseret paa demografiske betragtninger, [23] at erstatningsindvandring kunne vaere en vigtig faktor med henblik paa at loese de problemer, som foraarsages af det faldende befolkningstal og befolkningens stigende gennemsnitsalder i Europa. Kommissionen mener, at selv om en oeget lovlig indvandring i sig selv ikke paa lang sigt kan betragtes som en effektiv opvejning af demografiske forandringer, da indvandrere har en tendens til, naar de har bosat sig, at overtage fertilitetsmoenstrene i vaertslandet, kunne det paa kort sigt vaere et vigtigt element i befolkningstilvaeksten og kunne ledsages af andre tiltag i forbindelse med de demografiske forandringer, f.eks. mere venlige familiepolitikker. Ligeledes vil en oeget indvandring ikke i sig selv paa lang sigt effektivt kunne rette op paa ubalancer paa arbejdsmarkedet, herunder mangel paa kvalificeret arbejdskraft, som boer loeses ved hjaelp af en samlet strukturpolitisk strategi for beskaeftigelse og udvikling af de menneskelige ressourcer. En reguleret indvandring kan imidlertid i givet fald bidrage til at afhjaelpe mangler, hvis den finder sted inden for rammerne af en samlet strukturpolitisk strategi.

[23] "Replacement migration: is it a solution to declining and ageing populations", De Forenede Nationers sekretariat (ESA/P/WP.160), 21. marts 2000.

Den oekonomiske sammenhaeng og situationen paa arbejdsmarkedet i EU

De makrooekonomiske perspektiver for EU er for oejeblikket bedre, end det har vaeret tilfaeldet i en aarraekke, med lav inflation og lave renter, mindre offentlige underskud og sunde betalingsbalancer. De fordele, som euroens indfoerelse og det indre markeds gennemfoerelse har givet oekonomien, giver sig udslag i en forbedret vaekst og jobskabelse med et deraf foelgende fald i arbejdsloesheden.

Med den proces, som blev ivaerksat paa Det Europaeiske Raad i Luxembourg i 1997, er der blevet fastlagt ambitioese rammer for en politisk koordinering i EU paa beskaeftigelsesomraadet. I henhold til Amsterdam-traktatens artikel 126 gennemfoerer medlemsstaterne deres beskaeftigelsespolitik paa en maade, som er i overensstemmelse med retningslinjerne for beskaeftigelsen og de overordnede retningslinjer for den oekonomiske politik, som hvert aar udarbejdes af Raadet. Paa baggrund af disse retningslinjer udarbejder medlemsstaterne nationale handlingsplaner, hvis gennemfoerelse regelmaessigt overvaages af Kommissionen og Raadet.

Paa Det Europaeiske Raad i Lissabon i marts 2000 blev der kastet lys over en raekke svage punkter i EU's oekonomi, navnlig det fortsat store antal arbejdsloese, som selv om arbejdsloeshedsprocenten faldt til et gennemsnit paa 9,2% i 1999, stadig udgoer over 15 millioner. [24] Arbejdsmarkedet karakteriseres ved, at kvinder og aeldre arbejdstagere ikke deltager tilstraekkeligt i arbejdsstyrken, samt ved strukturel langtidsarbejdsloeshed, med betydelige regionale forskelle. Det Europaeiske Raad understregede de problemer, der er foraarsaget af, at servicesektoren er underudviklet, navnlig hvad angaar telekommunikation og Internettet, samt den voksende kvalifikationskloeft, isaer inden for informationsteknologi, hvor et stigende antal stillinger forbliver ubesatte. Det understregede endvidere behovet for at modernisere de sociale beskyttelsessystemer og navnlig at sikre deres holdbarhed i lyset af befolkningens stigende gennemsnitsalder. [25] En tilpasning af pensionsordningerne for baade at fremme en mere gradvis tilbagetraekning fra arbejdsmarkedet med fleksible arbejdsformer og fritid for de aeldre aldersgrupper vil ogsaa tilskynde aeldre, som i dag generelt har en bedre sundhedstilstand og lettere arbejdsvilkaar end deres bedsteforaeldre, til at blive paa arbejdsmarkedet i laengere tid. Goeres pensionsordningerne mindre foelsomme over for de demografiske forandringer, ved at staten, arbejdsmarkedets parter og den enkelte i hoejere grad har et faelles ansvar, vil dette ogsaa mindske forsoergerbyrden for den erhvervsdygtige befolkning. Den europaeiske beskaeftigelsesstrategi er begyndt at loese disse problemer.

[24] Procenten er fortsat faldet i 2000 og udgoer for oejeblikket 8,4% eller godt 14 millioner arbejdsloese.

[25] "Den fremtidige udvikling for den sociale beskyttelse paa lang sigt: Sikre og baeredygtige pensioner" (KOM(2000) 622).

I Lissabon fastsatte Raadet et nyt strategisk maal for EU for det naeste tiaar, dvs. at blive den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede oekonomi, der kan skabe en holdbar oekonomisk vaekst og flere og bedre job med stoerre social samhoerighed. Der blev vedtaget en samlet strategi for at opnaa dette med henblik paa at oege beskaeftigelsesfrekvensen fra i gennemsnit 61% i 2000 til naesten 70% i 2010 og for kvinder fra 51% til over 60% i denne periode. Dette vil ogsaa oege holdbarheden af de eksisterende sociale beskyttelsessystemer. Kommissionen mener, at de strategier, der nu er opstillet, vil mindske virkningerne af befolkningens stigende gennemsnitsalder i EU og graden af afhaengighed mellem personer i arbejde og personer, der er gaaet paa pension.

I den faelles rapport om beskaeftigelsen 2000 [26] opregnes de fremskridt, der er gjort med hensyn til at oege beskaeftigelsesfrekvensen, som naaede op paa 62,2% i 1999. Den saetter desuden fokus paa de omraader, hvor der er brug for en yderligere indsats, og melder om en foruroligende stigning i manglen paa kvalificeret arbejdskraft og uoverensstemmelse mellem udbud af og efterspoergsel efter arbejdskraft. Mens dette problem er ved at blive akut i visse sektorer, der beskaeftiger hoejt kvalificerede arbejdstagere, som er af afgoerende betydning for udviklingen af en videnbaseret oekonomi, er der ogsaa fortsat mangel paa kvalificeret arbejdskraft inden for de omraader, hvor der kraeves lavere kvalifikationer, f.eks. landbrug og turisme, selv de steder, hvor der er en hoej arbejdsloeshed, trods den indsats, der er gjort for at bekaempe dette faenomen. Denne mangel paa arbejdskraft kan udgoere en trussel for EU's konkurrenceevne i den globale oekonomi.

[26] KOM(2000) 551 endelig.

Der er desuden betydelige forskelle med hensyn til, hvordan de forskellige lande og regioner i EU er i stand til at afboede de demografiske virkninger og mobilisere uudnyttede arbejdskraftressourcer, og indvandring vil derfor i nogle lande kunne yde et bidrag til at afhjaelpe disse problemer som et element i den samlede strategi, som tager sigte paa at fremme vaeksten og nedbringe arbejdsloesheden. Selv om der paa EU-plan allerede er fastlagt procedurer for koordineringen af politikkerne paa en raekke omraader med henblik paa at fremme det indre markeds funktion, navnlig den frie bevaegelighed for varer, kapital, tjenesteydelser og EU-arbejdstagere og andre borgere, har man endnu ikke i tilstraekkelig grad haft opmaerksomheden henvendt paa den rolle, som statsborgere fra tredjelande kan spille paa arbejdsmarkedet i EU, hvilket i lyset af dens stigende betydning er et spoergsmaal, som nu skal tages op.

Indvandrernes situation paa arbejdsmarkedet i EU

Ser man paa indvandrernes situation paa arbejdsmarkedet i EU, er der siden midten af 1980'erne sket en oeget polarisering mellem den situation, som henholdsvis faglaerte og ufaglaerte indvandrere befinder sig i. Antallet af indvandrere i arbejdsstyrken med utilstraekkelige kvalifikationer eller uden kvalifikationer er steget siden 1992 inden for de fag, hvor de opfylder en efterspoergsel, f.eks. inden for landbrug, byggeri, hushjaelp og personlige tjenesteydelser og saesonarbejde i turistsektoren (hotel- og restaurationsvirksomhed) samt i en raekke sektorer inden for fremstillingsindustrien. Med hensyn til faglaerte arbejdstagere er der nu en ny villighed til at lade indvandrere med saerlige kvalifikationer komme ind paa arbejdsmarkedet for at imoedekomme behov, som ikke kan imoedekommes af den forhaandenvaerende arbejdsstyrke, selv i omraader med stor arbejdsloeshed. Samtidig bliver den globale kamp om saadanne kvalificerede medarbejdere haardere (f.eks. i IT-sektoren).

Selv om dataene for nyankomne indvandrere ikke er fuldstaendige, til dels som foelge af det store antal illegale arbejdstagere, som menes at vaere beskaeftiget i en raekke medlemsstater, fremgaar det af de officielle data (den europaeiske arbejdsstyrkeundersoegelse), at beskaeftigelsesfrekvensen generelt er lavere blandt foerstegenerationsindvandrere - navnlig blandt kvinder - end blandt befolkningen som helhed. Nylige undersoegelser, som ILO har foretaget af etnisk diskriminering paa arbejdsmarkedet, har vist en statistisk signifikant forskelsbehandling i en raekke medlemsstater. Endvidere har indvandrere ofte en stoerre frafaldsprocent i skolerne end landets egne statsborgere. Dette kan ofte afspejle sproglige problemer, navnlig blandt nyankomne, men ogsaa problemer i forbindelse med assimilation i skolesystemet.

I de seneste par aar har man i en raekke undersoegelser forsoegt at vurdere den oekonomiske virkning af lovlig indvandring i forskellige medlemsstater, navnlig i Tyskland, Danmark og OEstrig. Det fremgaar heraf, at selv om der baade er tale om positive og negative virkninger, navnlig paa lokalt plan, bliver disse generelt udlignet, og at indvandrere samlet set har en positiv indvirkning paa den oekonomiske vaekst og ikke er en byrde for velfaerdsstaten. Den opfattelse, at indvandring bidrager til arbejdsloesheden, bekraeftes ikke i disse undersoegelser, som tvaertimod viser, at indvandrere generelt paatager sig job, som ikke har vaeret besat, selv ikke i forbindelse med stor arbejdsloeshed blandt lokalbefolkningen. Dette afspejler tidligere undersoegelser i USA, Canada og Australien, hvor det har dannet baggrund for at viderefoere indvandringspolitikker, som tager sigte paa at tiltraekke aarlige kvoter af indvandrere til specifikke sektorer. Det er selvfoelgelig vanskeligt at vurdere virkningen af illegale indvandrere, som arbejder i EU, da der ikke med nogen noejagtighed kan siges noget om deres antal og opholdssted. Selv om de, og paa mange omraader ogsaa legale indvandrere med lave kvalifikationer, uden tvivl yder et bidrag til oekonomien paa kort sigt, kan deres tilstedevaerelse ogsaa vaere til hinder for, at der gennemfoeres de strukturaendringer, som er noedvendige for vaeksten paa lang sigt.

De oekonomiske fordele kan vaere mere positive med hensyn til hoejt kvalificerede indvandrere, som opfylder kvalifikationsbehovene, end for de lavt kvalificerede, som i nogle tilfaelde kan konkurrere med nationale arbejdstagere om job. Det er i sektorerne med lavere kvalifikationskrav (f.eks. landbrug og tilknyttede industrier, restaurationsbranchen, rengoering), at det stoerste antal udokumenterede indvandrere finder beskaeftigelse, ofte til en loen, der ligger under den lokale arbejdsstyrkes og undertiden under forhold, som kan medfoere udnyttelse og social uro. Paa den anden side kan koncentrationen af indvandrere i visse regioner og sektorer betyde, at de udgoer en vigtig magtfaktor i den lokale oekonomi.

Selv om problemer inden for nogle af de sektorer, som traditionelt har tiltrukket indvandrere (isaer byggeri, minedrift og produktion), i nogle lande har bidraget til en stoerre arbejdsloeshed blandt indvandrere end blandt landets egne statsborgere, er der ogsaa tegn paa, at indvandrere i de senere aar har forsoegt at loese disse problemer paa en mere fleksibel maade, bl.a. ved at gaa ind i servicesektoren og etablere egne mindre virksomheder. Det forholder sig ogsaa saaledes, at der ofte er generelle produktivitetsgevinster i sektorer, som beskaeftiger indvandrere, og i tilknyttede industrier. Inden for landbruget, nogle virksomheder inden for fremstillingsindustrien og en raekke erhvervstjenester skoennes det, at en mangel paa indvandrere vil faa negative foelger for den paagaeldende sektor. [27]

[27] "Assessment of possible migration pressure and its labour market impact following EU enlargement to Central and Eastern Europe, Part 1, John Salt et al, Research Report RR138, Department of Education and Employment (UK), december 1999.

Med hensyn til de sociale sikringssystemer kan tilstedevaerelsen af legale migranter i beskaeftigelsesoejemed og deres familier i det mindste paa kort sigt vaere en positiv faktor i lyset af en aldrende befolkning og et faldende befolkningstal, selv om der i starten kan vaere tale om etableringsomkostninger. Effektive integrationsforanstaltninger til fordel for statsborgere fra tredjelande, som sikrer dem anstaendige leve- og arbejdsvilkaar, styrker disses socio-oekonomiske bidrag til vaertslandet. Foreligger der ikke saadanne politikker - med diskrimination og social udstoedelse til foelge - kan dette i sidste instans medfoere hoejere omkostninger for samfundet paa lang sigt.

BILAG 2

Oversigt over nyere eller planlagte kommissionsforslag vedroerende indvandringspolitik

Forslag til Raadets forordning om aendring af forordning (EOEF) nr. 1408/71 for saa vidt angaar dens udvidelse til at omfatte tredjelandsstatsborgere (KOM(97) 561 endelig udg. (forelagt i 1997)

Forslag til Europa-Parlamentets og Raadets forordning om aendring af Raadets forordning (EOEF) nr. 1612/68 om arbejdskraftens frie bevaegelighed inden for Faellesskabet (KOM(98) 394 endelig udg. (forelagt i 1998)

Direktiv om gennemfoerelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse (direktiv 2000/43, EFT L 180 af 19.7.2000, vedtaget i juni 2000)

Direktiv om forskelsbehandling inden for beskaeftigelse paa grund af religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering (KOM(99) 565 endelig udg.) (forelagt i oktober 1999)

Raadets afgoerelse om Faellesskabets handlingsprogram for bekaempelse af forskelsbehandling 2001-2006 (KOM(2000) 649) (vedtaget oktober 2000)

Direktiv om ret til familiesammenfoering (forelagt i december 1999), aendret udgave i oktober 2000

Direktiv vedroerende retsstillingen for tredjelandsstatsborgere, som er fastboende i en medlemsstat (februar 2001)

Direktiv om betingelserne for indrejse og ophold med henblik paa studier eller erhvervsuddannelse (foerste halvaar af 2001)

Direktiv om betingelserne for indrejse og ophold med henblik paa uloennede aktiviteter (foerste halvaar af 2001)

Direktiv om betingelserne for indrejse og ophold med henblik paa beskaeftigelse som loenmodtager eller udoevelse af selvstaendig virksomhed (foerste halvaar af 2001)

Mobilisering i forbindelse med indsamling af statistiske oplysninger vedroerende migration paa grundlag af den indsamling, der blev paabegyndt i 1998 (foerste halvaar af 2001)

Meddelelse om tilbagesendelsespolitik (foerste halvaar af 2001)

Forslag vedroerende en koordinerings- og overvaagningsprocedure for gennemfoerelsen af indvandringspolitikken i EU

Forslag om et EU-handlingsprogram til fremme at tredjelandsstatsborgeres integration vedroerende horisontale foranstaltninger til stoette for erfaringsudveksling og udvikling af god praksis.

Top