(1)

Uroen på de finansielle markeder i begyndelsen af covid-19-pandemien afslørede vedvarende systemiske sårbarheder i visse delsektorer af pengemarkedsforeninger for private gældsinstrumenter. Det kræver en revurdering af visse aspekter af lovgivningsreformerne efter den globale finanskrise.

(2)

Den globale finanskrise i 2008 viste, at pengemarkedsforeninger er sårbare over for kreditrisiko og høje indløsningsvolumener. Denne sårbarhed betyder, at de kan sprede eller forstærke risici i hele det finansielle system. I Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risicis henstilling ESRB/2012/1 (4) anbefaledes det, at Kommissionen afhjalp disse sårbarheder. Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB) anbefalede navnlig en overgang til variabel nettoaktivværdi for alle pengemarkedsforeninger, styrkede likviditetskrav, flere oplysninger samt mere indberetning og udveksling af oplysninger.

(3)

I forordning (EU) 2017/1131 (i det følgende benævnt »pengemarkedsforordningen«) fastsættes regler, der har til formål at gøre pengemarkedsforeninger mere modstandsdygtige og begrænse den afsmittende virkning, der blev fremhævet under den globale finanskrise. I forordningen pålægges pengemarkedsforeninger og deres forvaltere direkte forpligtelser i hele Unionen. ESRB analyserede indholdet af pengemarkedsforordningen i forhold til bestemmelserne i henstilling ESRB/2012/1 og fandt, at den stort set var i overensstemmelse med reglerne (5).

(4)

I begyndelsen af covid-19-pandemien oplevede visse pengemarkedsforeninger, der investerede i gældsinstrumenter i den private sektor, i takt med investorernes »iver efter kontanter« (6), akutte likviditetsproblemer, når de stod over for et højt indløsningsniveau fra investorernes side kombineret med manglende likviditet på pengemarkederne for private gældsinstrumenter. Dette førte til bekymring for, at likviditetspresset på de pågældende pengemarkedsforeninger ville forstærke virkningerne af covid-19-chokket i andre dele af det finansielle system. Situationen var særligt alvorlig i USA og Unionen. Ekstraordinære foranstaltninger truffet af Eurosystemet, Federal Reserve System og Bank of England under deres respektive pengepolitiske mandat bidrog til at forbedre situationen.

(5)

Det likviditetspres, der observeres for pengemarkedsforeninger, afspejler en underliggende spænding mellem de to primære økonomiske funktioner, som pengemarkedsforeninger udfører for det finansielle system og realøkonomien: i) at yde kortfristet finansiering til udstedere, hovedsagelig banker og ikke-finansielle selskaber, som finansielle selskaber, og ii) at anvendes af investorer som likviditetsstyringsinstrumenter. Spændingen opstår, da pengemarkedsforeninger tilbyder investorer anfordringslikviditet og ofte antages at være kontantlignende instrumenter, mens de instrumenter, som de investerer i, ikke er pålideligt likvide, navnlig i perioder med stress, hvor pengemarkedsforeninger kan være nødt til at sælge dem. Dette gælder især for pengemarkedsforeninger, der primært investerer i commercial papers og indlånsbeviser (pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet og pengemarkedsforeninger med variabel nettoaktivværdi), da disse aktiver normalt ejes frem til udløb og ikke drager fordel af dybe sekundære markeder (7).

(6)

Det europæiske marked for kortfristede gældsinstrumenter er fragmenteret og består af fire hovedblokke: markedet for omsættelige europæiske gældsbreve (NEU-CP), markedet for euro-commercial paper (Euro-CP), markedet for andre nationale gældsbreve og indlånsbeviser samt markedet for kortfristede statsobligationer. Fragmenteringen og manglen på oplysninger om disse markeder, navnlig om sekundære OTC-markeder, svækker vurderingen af deres størrelse og likviditet, hvilket er vigtigt, så pengemarkedsforeninger kan imødekomme store indløsningskrav ved, hvis det er nødvendigt, salg af aktiver (8).

(7)

Denne henstilling bidrager til Kommissionens kommende revision af pengemarkedsforordningen i 2022 med henblik på at afhjælpe de vedvarende systemiske sårbarheder i visse delsektorer af pengemarkedsforeninger for private gældsinstrumenter. Hensigten er at afspejle formålet med henstilling ESRB/2012/1 om at reducere visse pengemarkedsforeningers indlånslignende egenskaber via indløsning til pari inden for rammerne af den eksisterende pengemarkedsforordning. Den er udarbejdet i forbindelse med det bredere arbejde, der er indledt internationalt og andre steder i EU, om reformen af pengemarkedsforeninger. Denne henstilling er navnlig blevet baseret på feedback fra Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) som svar på høringen om reformen af pengemarkedsforordningen. Det er også i overensstemmelse med forslagene fra Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB), selv om det ikke er hensigten at kræve, at pengemarkedsforeninger skal have kapitalbuffere eller en mindste risikobalance (9). ESRB mener ikke, at der er behov for sådanne kapitalgrundlagskrav, forudsat at de egenskaber, der gør, at pengemarkedsforeninger ligner institutter, der modtager indlån, reduceres, og at de egenskaber, der gør, pengemarkedsforeninger ligner andre investeringsfonde, øges.

(8)

Henstilling A har til formål at reducere tærskeleffekter. Den har navnlig til formål at fjerne de utilsigtede konsekvenser af to reguleringskrav. For det første fastsætter pengemarkedsforordningen, at pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet kan værdiansætte visse aktiver til amortiseret kostpris, forudsat at den deraf følgende nettoaktivværdi forbliver inden for en rentecollar på 20 basispoint af den nettoaktivværdi, der beregnes ved anvendelse af opgørelse til markedsværdi eller opgørelse til modelværdi for alle aktiver. Denne rentecollar giver investorerne en first mover-fordel, da de kan indløse deres andele til en nettoaktivværdi, der ikke afspejler visse aktivers markedsværdi. Dette kunne tilskynde til stormløb og bør fjernes. I stedet bør nettoaktivværdien for pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet variere. Fjernes rentecollar, ændrer dette et vigtigt træk ved pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet, hvilket også kan påvirke de valg, som investorer træffer på grund af den relative stabilitet i nettoaktivværdien indtil videre. Samtidig søger henstilling B at styrke likviditetskravene for pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet, hvor disse har til formål at gøre dem relativt mindre risikable og mindre volatile end pengemarkedsforeninger med kort løbetid og variabel nettoaktivværdi. For det andet skal forvaltere af pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet og statsgældsbaserede pengemarkedsforeninger med konstant nettoaktivværdi, når andre tærskler overskrides, vurdere og dokumentere den korrekte fremgangsmåde. Dette kan omfatte anvendelse af visse specifikke likviditetsstyringsværktøjer såsom likviditetsafgifter for investorer og anvendelse af indløsningsgates. Da covid-19-pandemien brød ud, kan en af disse tærskler have fået visse investorer til at indløse i forventning om, at sådanne foranstaltninger automatisk pålægges. De bør derfor fjernes. Fjernes disse tærskler, gør det det også lettere for pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet og statsgældsbaserede pengemarkedsforeninger med konstant nettoaktivværdi at anvende de bestemmelser i pengemarkedsforordningen, der under visse omstændigheder giver dem mulighed for midlertidigt at overtræde deres likviditetskrav, jf. artikel 24, stk. 2, i pengemarkedsforordningen.

(9)

Henstilling B har til formål at reducere pengemarkedsforeningers likviditetsomlægning og forbedre matching af aktiver og passiver. Højere likviditetskrav for pengemarkedsforeninger med variabel nettoaktivværdi og pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet, der består af aktiver med udløb inden for en dag eller en uge og statsgældsbaserede aktiver, sikrer større og mere diversificeret likviditet i porteføljen og reducerer risikoen for, at pengemarkedsforeninger destabiliserer de bredere pengemarkeder under stressede markedsforhold. For at sikre tilstrækkelig adgang til statsgældsbaserede aktiver kan disse have længere løbetid end aktiver med udløb inden for en uge. Selv om dette kan øge løbetidsrisikoen, kan det også reducere likviditetsrisikoen. Pengemarkedsforordningen giver forvaltere af pengemarkedsforeninger en vis fleksibilitet, således at disse kan overtræde deres likviditetskrav af årsager uden for deres kontrol. I tilfælde af markedsdækkende stress kan fleksibilitet på individuelt niveau imidlertid være utilstrækkeligt. I sådanne tilfælde bør forvaltere af pengemarkedsforeninger desuden udtrykkeligt have tilladelse til at anvende de likvide aktiver til at opfylde indløsningskrav og besidde færre aktiver med udløb inden for en uge, end hvad der normalt er påkrævet. De nationale kompetente myndigheder bør have beføjelse til for alle eller en undergruppe af pengemarkedsforeninger i deres jurisdiktion at fastsætte en tidsfrist for den periode, hvor pengemarkedsforeninger kan vælge at besidde færre likvide aktiver, end hvad der normalt er påkrævet. Dette vil sikre en systemisk reaktion på en markedsdækkende begivenhed. Koordinering fra ESMA’s side i denne proces vil forhindre forvridninger på det indre marked.

(10)

Henstilling C har til formål at øge tilgængeligheden og tilskynde anvendelsen af likviditetsstyringsværktøjer, som pålægger investorer, der indløser (og tegner), omkostningerne ved deres respektive indløsninger (og tegninger). I henhold til Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risicis henstilling ESRB/2017/6 (10) bør den relevante EU-lovgivning stille likviditetsstyringsværktøjer til rådighed for alle typer investeringsfonde, herunder pengemarkedsforeninger. Desuden bør alle pengemarkedsforeninger have adgang til mindst ét likviditetsstyringsværktøj, såsom anti-dilution-opkrævninger, likviditetsafgifter eller, for pengemarkedsforeninger med variabel nettoaktivværdi, swing pricing, som kan pålægge henholdsvis afgående (eller indkommende) investorer indløsningsomkostninger (og tegningsomkostninger). Yderligere bør der udarbejdes kriterier til optagelse i relevant EU-lovgivning for dermed mere generelt at lette anvendelsen af likviditetsstyringsværktøjer. Når Kommissionen giver ESMA mandat til at udvikle disse kriterier og yderligere vejledning, bør den anmode om, at der ikke indføres tærskeleffekter.

(11)

Henstilling D har til formål at forbedre overvågning og stresstest. Dette vil give nationale organer og EU-organer bedre oplysninger til at identificere systemiske sårbarheder i pengemarkedsforeningssektoren som helhed. For det første bør den regelmæssige indberetning forbedres ved at øge hyppigheden heraf og ved at give flere oplysninger om pengemarkedsforeningers investorgrundlag. For det andet bør det være muligt for de nationale kompetente myndigheder at dele data, der stammer fra regelmæssig indberetning og krisespecifikke indberetninger, med EU-organer med et mandat til finansiel stabilitet. I forlængelse af denne henstilling vil dataudveksling mellem centralbanker og nationale kompetente myndigheder også bidrage til myndighedernes kapacitet til at vurdere risici. Endelig bør EU-dækkende stresstest supplere eksisterende interne stresstest, der udføres af individuelle pengemarkedsforeninger. For at sikre konsekvent anvendelse af scenarierne og validere resultaterne bør ESMA i samarbejde med de nationale kompetente myndigheder koordinere testene. ESMA bør på grundlag af resultaterne offentliggøre risikovurderingen for den finansielle stabilitet.

(12)

For i fuldt omfang at afhjælpe de sårbarheder, der stammer fra pengemarkedsforeningssektoren, bør foranstaltningerne i denne henstilling gennemføres som en pakke.

(13)

ESRB mener, at pengemarkedsforordningen bør revideres yderligere fem år, efter at de nye bestemmelser er trådt i kraft, for at vurdere, om pengemarkedsforeningers modstandsdygtighed er blevet forbedret som følge af lovgivningsreformer og færre afsmittende virkninger. Denne revision bør omfatte kalibrering af likviditetskravene og vurdere, om der er behov for yderligere værktøjer med makroprudentiel virkning —

1.

at den relevante EU-lovgivning bør indeholde krav om, at alle pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet har en variabel nettoaktivværdi

2.

ophævelse af de regulatoriske tærskler i artikel 34, stk. 1, litra a) og b), i forordning (EU) 2017/1131 (i det følgende benævnt »pengemarkedsforordningen«).

1.

bør indeholde nye likviditetskrav for pengemarkedsforeninger med variabel nettoaktivværdi og pengemarkedsforeninger med nettoaktivværdi med lav volatilitet, der består af aktiver med udløb inden for en dag eller en uge og statsgældsbaserede aktiver

2.

bør give de enkelte forvaltere af pengemarkedsforeninger mulighed for at træffe foranstaltninger, der betyder, at de kan besidde færre aktiver med udløb inden for en uge og færre statsgældsbaserede aktiver, end det er påkrævet, hvis:

3.

bør bemyndige de nationale kompetente myndigheder til at fastsætte en tidsfrist for den periode, hvor pengemarkedsforeninger under deres tilsyn kan besidde færre aktiver med udløb inden for en uge og statsgældsbaserede aktiver, end hvad der er påkrævet i delhenstilling B, stk. 2, i tilfælde af markedsdækkende begivenheder, der har en negativ indvirkning på flere pengemarkedsforeninger

4.

bør sørge for, at Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) koordinerer de foranstaltninger, der træffes af de nationale kompetente myndigheder, når de handler som planlagt i delhenstilling B, stk. 3, for at sikre foranstaltningens ensartede anvendelse i hele Unionen.

1.

bør indeholde krav om, at mindst et af følgende likviditetsstyringsværktøjer indarbejdes i pengemarkedsforeningers stiftelsesdokumenter og andre oplysninger forud for aftaleindgåelsen:

2.

bør give ESMA mandat til at udarbejde kriterier til optagelse i den relevante EU-lovgivning for under alle markedsforhold at lette pengemarkedsforeningers forvalteres brug af likviditetsstyringsværktøjer samt vejledning om disse kriterier.

1.

bør indeholde bestemmelser, der har til formål at fremme rettidig dataudveksling fra pengemarkedsforeningers regelmæssige indberetning til deres respektive nationale kompetente myndigheder

2.

bør give ESMA mandat til at koordinere og om nødvendigt harmonisere ad hoc-dataanmodninger fra de nationale kompetente myndigheder til pengemarkedsforeninger i stresssituationer som følge af markedsdækkende begivenheder

3.

bør indarbejde bestemmelser for at sikre, at de nationale kompetente myndigheder deler de data, der er omhandlet i delhenstilling D, stk. 1 og 2, med EU-organer med et mandat til finansiel stabilitet

4.

bør give ESMA mulighed for at indlede og koordinere stresstest af pengemarkedsforeninger på EU-plan i samarbejde med de nationale kompetente myndigheder, at udvikle scenarier og parametre for en passende EU-dækkende stresstestordning for pengemarkedsforeninger i samarbejde med Det Europæiske Udvalg for Systemiske Risici (ESRB), at offentliggøre en vurdering af sådanne scenariers indvirkning på pengemarkedsforeningssektoren, herunder den potentielle afsmitning på andre markedsdeltagere, og hvor det er relevant, at koordinere de opfølgende tilsynsforanstaltninger.

1.

I denne henstilling gælder følgende definitioner:

1.

Følgende kriterier gælder for gennemførelsen af denne henstilling:

2.

Adressaten anmodes om at aflægge rapport til ESRB og Rådet om de foranstaltninger, som de har truffet på baggrund af denne henstilling, eller i givet fald at begrunde undladelsen af at gennemføre foranstaltninger. Rapporterne bør som minimum indeholde:

1.

ESRB’s sekretariat:

2.

Det Almindelige Råd vurderer de foranstaltninger og begrundelser, som adressaten har meddelt, og træffer, alt efter omstændighederne, afgørelse med hensyn til, om denne henstilling ikke er blevet fulgt, og om adressaten ikke har givet en tilfredsstillende begrundelse for at have undladt at gennemføre foranstaltninger.