1

Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 1. marts 2019 anlagde sagsøgerne, Bulgarian Energy Holding EAD, Bulgartransgaz EAD og Bulgargaz EAD, sag med påstand principalt om annullation og subsidiært om ændring af Kommissionens afgørelse C(2018) 8806 final af 17. december 2018 vedrørende en procedure i henhold til artikel 102 TEUF (sag AT.39849 – BEH Gas), hvorved der for sagsøgernes vedkommende blev konstateret misbrug af en dominerende stilling på flere markeder, hvorfor sagsøgerne blev pålagt en bøde (herefter »den anfægtede afgørelse«).

2

Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne fremsat syv anbringender. Med det første anbringende har de gjort gældende, at Europa-Kommissionen i forbindelse med den administrative procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, på flere måder tilsidesatte princippet om god forvaltningsskik og sagsøgernes ret til forsvar. De har i det væsentlige anført, at de ikke har fået aktindsigt eller ikke har fået tilstrækkelig aktindsigt i dokumenter, som ifølge sagsøgerne indeholder diskulperende beviser.

3

Ved kendelse af 26. maj 2021 pålagde Retten (Fjerde Afdeling) som følge af en anmodning i stævningen i henhold til procesreglementets artikel 91, litra b), og under hensyn til de garantier, der er fastsat i artikel 103, stk. 1, i Rettens procesreglement, Kommissionen at fremlægge detaljerede referater af otte møder, som Kommissionen havde holdt med Overgas Inc. (herefter »de detaljerede referater«), at fremlægge Overgas’ anmodninger om fortrolig behandling af disse referater, de fortrolige udgaver af de bemærkninger, Overgas havde indgivet efter disse otte møder (herefter »de opfølgende bemærkninger«), og den fortrolige udgave af den rapport, som sagsøgernes repræsentanter udarbejdede under en datarumsprocedure, som fandt sted den 28. juni 2018 (herefter »datarumsrapporten«). Kommissionen efterkom denne anmodning den 17. juni 2021 ved at fremlægge sagsakternes bilag X1 – X16.

4

Det følger af procesreglementets artikel 103, stk. 1 og 2, at Retten, når den på grundlag af de retlige og faktiske omstændigheder, der gøres gældende af en hovedpart, skal prøve den fortrolige karakter i forhold til den anden hovedpart af visse oplysninger eller dokumenter, der er fremlagt for den som led i en bevisoptagelse som omhandlet i procesreglementets artikel 91, litra b), skal vurdere, om disse oplysninger eller dokumenter er relevante for afgørelsen af sagen, og om de er af fortrolig karakter.

5

Dernæst skal Retten i henhold til procesreglementets artikel 103, stk. 2, såfremt den på grundlag af prøvelsen i henhold til procesreglementets artikel 103, stk. 1, konkluderer, at visse oplysninger eller dokumenter, der er fremlagt for den, er relevante for afgørelsen af sagen og i forhold til den anden hovedpart er af fortrolig karakter, afveje denne fortrolige karakter og de krav, der udspringer af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, navnlig iagttagelsen af kontradiktionsprincippet.

6

I det foreliggende tilfælde bestred sagsøgerne under proceduren i henhold til artikel 102 TEUF, at de oplysninger og dokumenter, som Overgas havde fremlagt for Kommissionen, var fortrolige. Det er på dette grundlag, at sagsøgerne har påberåbt sig en tilsidesættelse af deres ret til forsvar, således som det fremgår af præmis 2 ovenfor. De omhandlede dokumenter er imidlertid kendt af såvel Kommissionen, der er hovedpart i den foreliggende sag, som Overgas, der er intervenient til støtte for Kommissionen. Sagsøgerne, som den anfægtede afgørelse er bebyrdende for, er derimod nødt til at forsvare deres interesser over for de sidstnævnte uden at have kendskab til disse oplysninger i de administrative sagsakter, selv om sagsøgerne for Retten optræder som hovedparter.

7

Under disse omstændigheder indebærer kontradiktionsprincippet og princippet om processuel ligestilling, som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og hvis overholdelse Unionens retsinstanser prøver, at sagsøgerne i forbindelse med domstolsprøvelsen af en anfægtet retsakt skal have størst mulig adgang til sagsakterne for at få mulighed for at gøre alle de argumenter gældende til støtte for søgsmålet, som det er muligt at gøre gældende, og som er relevante.

8

Under sådanne omstændigheder følger det ligeledes heraf, at det som led i den prøvelse, der skal foretages i henhold til procesreglementets artikel 103, stk. 1 og 2, indledningsvis skal vurderes, om de oplysninger eller dokumenter, der er fremlagt for Retten i henhold til en bevisoptagelse, eventuelt er af fortrolig karakter, og såfremt de ikke er af en sådan karakter, skal de meddeles sagsøgerne. I tilfælde af, at de pågældende oplysninger eller dokumenter er fortrolige, tilkommer det derimod Retten at foretage en dobbelt prøvelse, som også omfatter spørgsmålet om, hvorvidt de pågældende oplysninger er relevante for afgørelsen af tvisten.

9

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den fortrolige karakter af en oplysning i sagsakterne ikke er beføjet i tilfælde, hvor – eksempelvis – oplysningerne allerede er offentligt tilgængelige, den brede offentlighed eller visse fagkredse kan få adgang til oplysningerne, oplysningerne ligeledes indgår i andre passager eller dokumenter i sagsakterne og den part, der ønsker at bevare den fortrolige karakter af de pågældende oplysninger, har undladt at fremsætte en anmodning herom, oplysningerne ikke er tilstrækkeligt specifikke eller præcise til at afsløre fortroligt indhold, eller oplysningerne i vid udstrækning stammer fra eller kan udledes af andre oplysninger, som er lovligt tilgængelige for de interesserede parter (jf. kendelse af 11.4.19, Google og Alphabet mod Kommissionen, T-612/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:250, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis.

10

På dette trin skal der ligeledes henvises til fast retspraksis, hvorefter oplysninger, som har været fortrolige, men som er mindst fem år gamle, af den grund skal anses for historiske og meddeles andre parter, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, hvoraf det følger, at disse oplysninger på trods af deres alder stadig udgør væsentlige hemmeligheder f.eks. af industriel eller kommerciel karakter, hvis videregivelse ville være til skade for en part eller tredjemand (jf. i denne retning kendelse af 11.4.2019, Google og Alphabet mod Kommissionen, T-612/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:250, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

11

Endelig skal det bemærkes, at Retten i henhold til procesreglementets artikel 103, stk. 3, efter at have foretaget en afvejning af de forhold, der er omhandlet i dette reglements artikel 103, stk. 2, som anført i præmis 5 ovenfor, kan beslutte at videregive de fortrolige oplysninger eller dokumenter til den anden hovedpart, idet videregivelsen efter omstændighederne kan betinges af, at der gives tilsagn om iagttagelse af visse forpligtelser, eller Retten kan beslutte, at oplysningerne ikke bliver videregivet, idet der i en begrundet kendelse fastsættes nærmere bestemmelser om, hvorledes denne anden hovedpart i videst muligt omfang skal kunne fremsætte sine synspunkter, eventuelt ved at Retten anordner, at en ikke-fortrolig udgave eller et sammendrag af oplysningerne skal fremlægges.

12

Den 18. januar 2018 meddelte Overgas ved e-mail Kommissionen, at selskabet var af den opfattelse, at de detaljerede referater skulle behandles fortroligt. Overgas gentog og uddybede denne anmodning den 20. februar 2018.

13

Det fremgår af Overgas’ brev af 20. februar 2018 til Kommissionen, at Overgas i det væsentlige frygtede, at udbredelsen af visse oplysninger i de detaljerede referater kunne få betydelige negative økonomiske, administrative eller retlige konsekvenser.

14

Under de særlige omstændigheder i sagen er Overgas’ begrundelse for fortrolig behandling af de detaljerede referater derfor i sig selv følsom og må således anses for fortrolig.

15

Den begrundelse, Overgas har fremført til støtte for sin anmodning om fortrolig behandling i Kommissionen, er ikke desto mindre relevant for afgørelsen af tvisten. I det led af sagsøgernes første anbringende, som vedrører den omstændighed, at Kommissionen ikke gav sagsøgerne adgang til de detaljerede referater, har sagsøgerne navnlig gjort gældende, at de ikke havde kendskab til den begrundelse, som Overgas fremførte til støtte for disse referaters fortrolige karakter, hvorfor dette klagepunkt rejser spørgsmålet, om Kommissionen kunne have imødekommet Overgas’ anmodninger om fortrolig behandling uden at tilsidesætte sagsøgernes ret til forsvar.

16

Retten skal således foretage afvejningen, der er nævnt i procesreglementets artikel 103, stk. 2, af den fortrolige karakter af den omhandlede anmodning i forhold til kravene om en effektiv retsbeskyttelse, navnlig kontradiktionsprincippet.

17

Henset til sagens betydning og den omstændighed, at det ikke kan udelukkes, at en videregivelse af begrundelsen for den fortrolige behandling af de detaljerede referater og af visse oplysninger heri kan have betydelige økonomiske, administrative eller retlige konsekvenser skal Kommissionen – under anvendelse af procesreglementets artikel 103, stk. 3, som gør det muligt at forene parternes modstridende interesser, navnlig ved fremlæggelse af en ikke-fortrolig udgave af oplysninger eller dokumenter med det væsentligste indhold – pålægges at fremlægge anmodningen af 18. januar 2018, referencenr. X.9(1), med udeladelse af afsnittet mellem ordene »andre konsekvenser« og ordene »i tilfælde af, at det ikke-fortrolige indhold«.

18

Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen under den administrative procedure holdt i alt otte møder med Overgas. Disse møder fandt sted den 13. oktober 2010, den 13. januar, den 17. marts og den 15. december 2011, den 17. juni 2013, den 13. oktober 2015, samt den 17. marts og den 20. oktober 2016.

19

Det fremgår i øvrigt af sagens akter, at Kommissionen for hvert af de møder, der blev afholdt med Overgas, udarbejdede dels detaljerede referater, dels kortfattede notater.

20

Det skal ligeledes bemærkes, at sagsøgerne modtog de kortfattede notater fra de otte møder, og at sagsøgernes eksterne repræsentanter den 28. juni 2018 fik adgang til de detaljerede referater i forbindelse med datarumsproceduren. Ifølge denne procedure, der er fastsat i punkt 98 i Kommissionens meddelelse om bedste praksis ved behandling af konkurrencesager efter artikel 101 TEUF og artikel 102 TEUF (EUT 2011, C 308, s. 6), kan en parts eksterne repræsentanter få adgang til fortrolige dokumenter under tilsyn af en ansat ved Kommissionen og i dennes lokaler. Repræsentanterne kan anvende de oplysninger, der er stillet til deres rådighed i lokalet, med henblik på at forsvare deres klient, idet de dog ikke må videregive fortrolige oplysninger.

21

Under datarumsproceduren udarbejdede sagsøgernes eksterne repræsentanter en fortrolig udgave af datarumsrapporten, hvori de bl.a. gav udtryk for deres synspunkter vedrørende oplysningerne i de detaljerede referater. Denne rapport udgør bilaget med referencenr. X.16.

22

Sagsøgernes eksterne repræsentanter udfærdigede ligeledes en ikke-fortrolig udgave af rapporten, som med Kommissionens godkendelse blev fremsendt til sagsøgerne.

23

Sagsøgerne er imidlertid af den opfattelse, at denne ikke-fortrolige udgave ikke var relevant for deres forsvar, eftersom de detaljerede referater, der blev gennemgået i datarummet, ikke alene indeholdt ikke-fortrolige oplysninger, men også diskulperende beviser.

24

Følgelig har sagsøgerne i deres første anbringende anført, at Kommissionen ikke ved hjælp af datarumsproceduren kunne forhindre dem i personligt at gøre sig bekendt med de detaljerede referater, og at deres ret til forsvar dermed blev tilsidesat.

25

I overensstemmelse med præmis 8 ovenfor skal det prøves, om datarumsrapporten indeholder oplysninger, som faktisk skal anses for fortrolige.

26

Det skal i denne forbindelse indledningsvis bemærkes, at de oplysninger, som sagsøgernes eksterne repræsentanter har givet på s. 396-398 og 400-403 i den fortløbende nummerering om de forhold, som de anså for diskulperende, ikke som sådan indeholder fortrolige oplysninger, der er til hinder for, at de videregives.

27

Dernæst har følgende oplysninger under alle omstændigheder ikke eller afhængig af omstændighederne ikke længere fortrolig karakter, og der er følgelig intet til hinder for, at de videregives:

28

Derimod er følgende forhold af fortrolig karakter, og der skal derfor, som det fremgår af præmis 8 ovenfor, foretages en prøvelse af forholdenes relevans for afgørelsen af tvisten:

29

For at give sagsøgerne mulighed for i videst muligt omfang selv at tilkendegive deres synspunkter bør det på baggrund af det ovenstående pålægges Kommissionen at fremlægge en ny udgave af datarumsrapporten, der er henvist til som bilag X.16, under forudsætning af, at følgende udelades:

30

Som allerede anført i præmis 23 og 24 ovenfor, er sagsøgerne ifølge deres første anbringende af den opfattelse, at de detaljerede referater ikke kun indeholder ikke-fortrolige oplysninger, men også diskulperende beviser.

31

Det fremgår imidlertid af præmis 13-17 ovenfor, at Overgas med rette har gjort gældende, at en udbredelse af visse oplysninger i de detaljerede referater kunne have alvorlige konsekvenser. Følgelig må disse referater set under ét i princippet anses for fortrolige.

32

I øvrigt konkluderes det i præmis 29 ovenfor, at sagsøgerne skal gives aktindsigt i datarumsrapporten med forbehold for to korte oplysninger, der ikke er relevante for afgørelsen af tvisten. Det skal følgelig bemærkes, at sagsøgernes eksterne repræsentanter i denne rapport beskrev indholdet af de detaljerede mødereferater, og at de heri identificerede de oplysninger, som efter deres opfattelse var diskulperende.

33

Henset til, at procesreglementets artikel 103, stk. 3, udtrykkeligt bestemmer, at et ikke-fortroligt sammendrag af de omhandlede dokumenter skal fremlægges, og til den omstændighed, at datarumsrapporten, herunder de udeladelser, der er opregnet i præmis 29 ovenfor, fremtræder som et sådant sammendrag, vil det følgelig være en rimelig afvejning af de foreliggende interesser at fastslå, at de detaljerede referater, der svarer til bilag X.1 – X.8, ikke skal fremsendes til sagsøgerne.

34

Overgas udfærdigede og indleverede opfølgende bemærkninger, hvori selskabet uddybede de argumenter, det havde fremført under sine møder med Kommissionen.

35

Sagsøgerne fik kun adgang til ikke-fortrolige udgaver af de fleste af de opfølgende bemærkninger.

36

I overensstemmelse med præmis 8 ovenfor skal det derfor prøves, om de opfølgende bemærkninger rent faktisk indeholdt fortrolige oplysninger, derefter i givet fald om de var relevante for afgørelsen af tvisten, og endelig skal grundene til deres fortrolige karakter afvejes med kravene til retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, navnlig kontradiktionsprincippet, i overensstemmelse med præmis 11 ovenfor.

37

Hvad angår de opfølgende bemærkninger fra mødet den 13. oktober 2010, der udgør bilag X.10, bemærkes, at følgende forhold ikke er eller under alle omstændigheder ikke længere er af fortrolig karakter:

38

Derimod fremgår det af gennemgangen i henhold til præmis 8 ovenfor, at selv om følgende elementer i bilag X.10 stadig er af fortrolig karakter, er de ikke relevante for afgørelsen af tvisten:

39

På baggrund af det ovenstående skal Kommissionen for at give sagsøgerne mulighed for selv i videst muligt omfang at tilkendegive deres synspunkter pålægges at fremlægge en ny udgave af de opfølgende bemærkninger om mødet den 13. oktober 2010, der udgør bilag X.10, med forbehold for at bevare udeladelserne, der fremgår af:

40

Hvad angår de opfølgende bemærkninger til mødet den 13. januar 2011, som udgør bilag X.11, er følgende oplysninger ikke eller under alle omstændigheder ikke længere af fortrolig karakter:

41

På baggrund af den prøvelse, der er omtalt i præmis 8 ovenfor, fremgår det derimod, at de udeladte passager på s. 171 i den fortløbende nummerering, som begynder med ordene »Overgas har også for nylig sendt et brev«, og den udeladte passage på s. 172 i den nævnte nummerering, der indledes med ordene »allerede på vores møde den 13. januar 2011«, er fortrolige, for så vidt som de hænger sammen med de alvorlige konsekvenser, som Overgas frygter, såfremt de detaljerede referater, som er uddybet i de opfølgende bemærkninger, bliver udbredt. Indholdet af disse passager er imidlertid uden relevans for afgørelsen af tvisten, for så vidt som det ikke indeholder nogen vurdering af sagsøgernes adfærd.

42

Henset til det ovenstående skal Kommissionen pålægges at fremlægge en ny udgave af de opfølgende bemærkninger til mødet den 13. januar 2011, referencenr. X.11, med forbehold for at fortroligheden bevares for de passager på s. 171 i den fortløbende nummerering, der er udeladt i det led, der begynder med ordene »Overgas har også for nylig sendt et brev«, og for den udeladte passage på s. 172 i den nævnte nummerering i afsnittet, der indledes med ordene »allerede på vores møde den 13. januar 2011«.

43

Hvad angår de opfølgende bemærkninger til mødet den 17. marts 2011, der udgør bilag X.12, skal det fastslås, at følgende oplysninger ikke er fortrolige:

44

Derimod skal følgende anses for fortroligt:

45

Henset til det ovenstående skal Kommissionen derfor pålægges at fremlægge en ny udgave af de opfølgende bemærkninger til mødet den 17. marts 2011, referencenr. X.12, med forbehold for at navnene på de tredjepartsselskaber, der er nævnt på s. 193 i den fortløbende nummerering, og de tabeller, der findes på s. 201 og 202 i nævnte nummerering, udelades.

46

Hvad angår de opfølgende bemærkninger til mødet den 15. december 2011, der udgør bilag X.13, bemærkes, at følgende forhold ikke er af fortrolig karakter:

47

Derimod skal følgende anses for fortroligt:

Disse oplysninger er imidlertid uden relevans for afgørelsen af tvisten, for så vidt som det er tilstrækkeligt for sagsøgerne at vide, at der er tale om virksomheder inden for gassektoren eller en slutkunde, hvilket fremgår af sammenhængen.

48

Kommissionen skal derfor pålægges at indlevere en ny udgave af de opfølgende bemærkninger til mødet den 15. december 2011, der har referencenr. X.13, med forbehold for, at udeladelsen af navnene på de tredjepartsselskaber, der er nævnt på s. 205 og 206 i den fortløbende nummerering, og af den passage, der karakteriserer et af dem i andet led på s. 205 i nævnte nummerering, bevares.

49

Hvad angår de opfølgende bemærkninger til mødet den 17. juni 2013, der udgør bilag X.14, må det konstateres, at den angiveligt ikke-fortrolige udgave, som blev meddelt sagsøgerne under den administrative procedure, ikke indeholdt nogen udeladelser.

50

Da sagsøgerne allerede har haft adgang til dette bilag som sådan, er deres anmodning om fremsendelse af de opfølgende bemærkninger følgelig uden genstand for så vidt angår dette bilag, og der er ikke anledning til at anordne en ny fremsendelse heraf.

51

Hvad angår de opfølgende bemærkninger til mødet den 20. oktober 2016, der udgør bilag X.15, skal det bemærkes, at sagsøgerne ikke modtog nogen meddelelse heraf, end ikke i en ikke-fortrolig udgave.

52

Det er imidlertid tilstrækkeligt at fastslå, at disse bemærkninger vedrører udviklingen på gasmarkedet i Bulgarien og Bulgargaz’ og Bulgartransgaz’ angivelige holdning på det tidspunkt, hvor bemærkningerne blev udarbejdet den 16. november 2016, dvs. efter udløbet af overtrædelsesperioden, som varede til den 1. januar 2015. Overgas’ bemærkninger vedrørte nærmere bestemt en praksis, der bl.a. angik priserne og den manglende udvikling af infrastrukturen, som Overgas anså for nødvendig for udviklingen af konkurrencen i Bulgarien.

53

Henset til forretningsforbindelserne mellem Overgas og sagsøgerne kan de opfølgende bemærkninger til mødet den 20. oktober 2016, hvori der henvises til den udvikling, der angiveligt fortsat var nødvendig på det bulgarske marked, og som først fandt sted i 2016, anses for stadig at være følsomme og derfor fortrolige.

54

Kommissionen har dog i sit svar af 17. juni 2021 på bevisoptagelsen med rette bemærket, at de klagepunkter, Overgas fremførte i de opfølgende bemærkninger af 16. november 2016, ikke blev taget i betragtning i den anfægtede afgørelse.

55

Kommissionen har ganske vist henvist til begivenheder, der fandt sted i 2016, idet den i den anfægtede afgørelse anførte, at den rumænske rørledning 1 var den eneste bæredygtig måde at transportere gas til Bulgarien, i hvert fald indtil april 2016, og at handelsaftalen af 2005, hvorved Bulgargaz fik ret til eksklusiv benyttelse af denne rørledning, ophørte den 30. september 2016. Det skal imidlertid bemærkes, at disse to forhold begrænser sig til at henvise til markedssituationen inden mødet den 20. oktober 2016, som de opfølgende bemærkninger af 16. november samme år vedrørte, og ikke til den udvikling, der stadig var nødvendig. Kommissionen fandt endvidere, at Overgas allerede havde opnået adgang til infrastrukturen den 1. januar 2015, som Kommissionen fastsatte som dato for overtrædelsens ophør, og i praksis også til det bulgarske transmissionsnet.

56

For så vidt angår Tjirens lagerplads fastsatte Kommissionen den 23. september 2014 som slutdato for enhver ulovlig adfærd som følge af, at en tredjepartsoperatør havde fået adgang.

57

Af disse grunde er bilag X.15 uden relevans for afgørelsen af tvisten.

58

Henset til konklusionerne ovenfor i præmis 17, 29, 33, 39, 42, 45, 50, og 57 bemærkes:

På grundlag af disse præmisser

bestemmer

RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling):