1.

Lastning og losning af skibe i havne blev varetaget af havnearbejdere, der som regel arbejdede efter behov og under hårde vilkår. Deres kamp for at forbedre disse vilkår, med støtte fra velorganiserede fagforeninger, resulterede i, at mange stater har vedtaget specifikke regler for at regulere dette ansættelsesforhold.

2.

I henhold til de forskellige statslige lovgivninger skule dette arbejde udelukkende forbeholdes havnearbejdere, der var optaget i en yderst afgrænset pulje eller pool (»anerkendte« arbejdstagere, som er den mest anvendte betegnelse i disse sager). Leverandører af havnetjenester måtte nødvendigvis benytte disse arbejdstagere.

3.

Stuvning og øvrigt havnearbejde har ændret sig med den teknologiske udvikling, men de forskellige arbejdsretlige regler, som medførte et »monopol« for anerkendte havnearbejdere, findes fortsat i større eller mindre grad i nogle medlemsstater ( 2 ).

4.

I 2014 ( 3 ) fandt Domstolen, at den spanske lovgivning om havnearbejde, som fulgte de traditionelle mønstre på dette område, var uforenelig med etableringsfriheden i henhold til artikel 49 TEUF.

5.

På trods af Kommissionens bestræbelser er det hverken lykkedes EU-lovgiver før eller efter denne dom at harmonisere den del af ordningen for levering af havnetjenester, der vedrører havnearbejdernes ansættelsesforhold og sociale vilkår ( 4 ).

6.

Disse to anmodninger om præjudiciel afgørelse giver Domstolen lejlighed til at afgøre, om de belgiske bestemmelser (som opretholder en særlig arbejdsretlig ordning for ansættelse af havnearbejdere) er forenelige med etableringsfriheden. Den dom, som Domstolen afsiger, kan samtidig fastsætte yderligere kriterier med henblik på en præcisering af, hvorvidt ordningen for havnearbejdere er underlagt EU-rettens krav, navnlig etableringsfriheden. Havne er ikke lovløse områder ( 5 ).

7.

Artikel 49 TEUF bestemmer følgende:

»Inden for rammerne af nedennævnte bestemmelser er der forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatter også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, bosat på en medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.

Med forbehold af bestemmelserne i kapitlet vedrørende kapitalen indebærer etableringsfriheden adgang til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, herunder navnlig selskaber i den i artikel 54[, stk. 2,] anførte betydning, på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.«

8.

Med hensyn til dens tekst, som er blevet ændret af flere omgange, er følgende artikler relevante her:

»Artikel 1

I havneområderne er det forbudt at lade havnearbejde udføre af andre end anerkendte havnearbejdere.

Artikel 2

Afgrænsningen af havneområder og af havnearbejde som fastlagt af kongen i henhold til artikel 35 og 37 i lov af 5. december 1968 om kollektive arbejdsoverenskomster og paritetiske udvalg, finder anvendelse med henblik på denne lov.

Artikel 3

Betingelserne og procedurerne for at blive anerkendt havnearbejder fastsættes af kongen efter udtalelse fra det paritetiske udvalg, der er kompetent med hensyn til det pågældende havneområde.

[…]

Artikel 3a

Efter udtalelse fra det paritetiske udvalg, der er kompetent med hensyn til det pågældende havneområde, kan kongen påbyde operatører, der ansætter havnearbejdere i det pågældende havneområde, at lade sig optage i en af kongen anerkendt arbejdsgiverorganisation og, i egenskab af repræsentant herfor, at overholde alle de forpligtelser, som i henhold til lovgivningen om individuelt og kollektivt arbejde og den sociale lovgivning påhviler operatører, der ansætter havnearbejdere.

For at blive anerkendt skal den i ovenstående afsnit nævnte arbejdsgiverorganisation have hovedparten af de pågældende operatører som medlemmer.«

9.

Artikel 1 bestemmer:

»Der nedsættes et paritetisk udvalg, »Det paritetiske udvalg for havnedriften« (som har kompetence med hensyn til arbejdstagerne generelt og deres arbejdsgivere), for:

alle arbejdstagere og deres arbejdsgivere, som på havneområderne:

[…]«

10.

I denne bekendtgørelse blev der oprindelig fastsat en anerkendelsespligt med hensyn til alle havnearbejdere, der udfører havnearbejde som omhandlet i kongelig bekendtgørelse af 1973. Efter deres anerkendelse skulle disse arbejdere placeres i enten den generelle pulje (poolen) eller i den logistiske pulje.

11.

Kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004 blev ændret ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, som blev vedtaget efter Kommissionens åbningsskrivelse til Belgien den 28. marts 2014 ( 9 ).

12.

Som følge af denne ændring har den version af kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som finder anvendelse på de foreliggende sager, følgende ordlyd:

»Artikel 1

§ 1   I hvert havneområde anerkendes havnearbejdere af det nedsatte paritetiske udvalg, i det følgende benævnt »den administrative kommission«, som er oprettet under det paritetiske underudvalg, der er kompetent med henblik på det pågældende havneområde.

Denne administrative kommission består af:

Bestemmelserne i kongelig bekendtgørelse af 6. november 1969 om fastsættelse af de paritetiske udvalg og underudvalgs almindelige arbejdsgange samt særreglerne i artikel 10 i nærværende kongelige bekendtgørelse finder anvendelse på den administrative kommissions arbejdsgange.

§ 2   Ansøgninger om anerkendelse indgives skriftligt til det kompetente paritetiske underudvalg ved hjælp af en formular til dette formål.

Det angives i ansøgningen, om den vedrører en ansættelse i poolen eller uden for denne.

§ 3   Med forbehold af § 1, nr. 1), for så vidt angår arbejdstagere, der udfører arbejde som omhandlet i artikel 1 i [kongelig bekendtgørelse af 12.1.1973], på områder, hvor gods med henblik på forberedelse af videredistribution eller forsendelse undergår en forandring, der indirekte fører til en konstaterbar merværdi, og som skal råde over et sikkerhedscertifikat med betegnelsen »logistiske arbejdstagere«, gælder dette sikkerhedscertifikat som anerkendelse som omhandlet i [lov af 1972].

En arbejdsgiver, der har indgået en arbejdsaftale med en arbejdstager, ansøger om udstedelse af sikkerhedscertifikatet med henblik på udførelse af det i foregående afsnit omhandlede arbejde, og udstedelsen af certifikatet sker mod forevisning af arbejdsaftalen og et identitetskort. De nærmere vilkår for den procedure, der skal følges, er fastsat ved kollektiv arbejdsoverenskomst.

Artikel 2

§ 1   De i artikel 1, § 1, nr. 1, omhandlede havnearbejdere kan, når de er blevet anerkendt, eventuelt optages i poolen af havnearbejdere.

Der tages hensyn til behovet for arbejdskraft ved anerkendelse med henblik på optagelse i poolen.

§ 2   Havnearbejdere, der er optaget i poolen, anerkendes for en tidsbegrænset periode eller for ubestemt tid.

De nærmere vilkår for anerkendelsens varighed fastsættes ved kollektiv overenskomst.

§ 3   Havnearbejdere, der ikke er optaget i poolen, ansættes på grundlag af en arbejdsaftale i henhold til lov af 3. juli 1978 om arbejdsaftaler.

Anerkendelsens varighed er begrænset til denne arbejdsaftales varighed.

[…]

Artikel 4

§ 1   Med henblik på den i artikel 1, § 1, nr. 1, omhandlede anerkendelse som havnearbejder finder følgende betingelser anvendelse:

[…]

[…]

§ 2   Anerkendelsen af en havnearbejder er gyldig for det enkelte havneområde, således som disse er afgrænset af kongen i henhold til artikel 35 og 37 i lov af 5. december 1968 om kollektive arbejdsoverenskomster og paritetiske udvalg.

De betingelser og nærmere vilkår, hvorunder en havnearbejder kan beskæftiges på et andet havneområde end det, hvor han er anerkendt, fastsættes via en kollektiv arbejdsoverenskomst.

Den som repræsentant udpegede arbejdsgiverorganisationen i henhold til artikel 3a [i lov af 1972] er fortsat repræsentant, hvis havnearbejderen arbejder uden for det havneområde, hvor den pågældende er blevet anerkendt.

§ 3   Havnearbejdere, som kan godtgøre, at de i en anden medlemsstat i Den Europæiske Union opfylder tilsvarende betingelser med hensyn til havnearbejde, er for så vidt angår anvendelsen af denne kongelige bekendtgørelse ikke underlagt disse betingelser.

§ 4   Ansøgninger om anerkendelse og fornyelse indgives til den administrative kommission, som behandler dem.

[…]

Artikel 13/1

1.   Den i artikel 2, § 3, nr. 2), omhandlede arbejdsaftale skal indgås for ubestemt tid.

2.   Den i artikel 2, § 3, nr. 2), omhandlede arbejdsaftale skal indgås for mindst to år.

3.   Den i artikel 2, § 3, nr. 2), omhandlede arbejdsaftale skal indgås for mindst et år.

4.   Den i artikel 2, § 3, nr. 2), omhandlede arbejdsaftale skal indgås for mindst seks måneder.

[…]

Artikel 15/1

Med henblik på anvendelsen af denne kongelige bekendtgørelse:

[…]«

13.

Katoen Natie Bulk Terminals NV (herefter »Katoen«) ( 10 ) og General Services Antwerp NV (herefter »General Services«) ( 11 ) er to selskaber, der er hjemmehørende i Belgien, hvis virksomhed i dette land og i udlandet omfatter havnearbejde.

14.

Den 5. september 2016 anfægtede disse to selskaber kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016 ved Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien). De nedlagde påstand om annullation af denne bekendtgørelse, fordi den efter deres opfattelse udgjorde en tilsidesættelse af de grundlæggende friheder i EU’s indre marked og reglerne om fri konkurrence ( 12 ) og, selv om den tilsyneladende skulle åbne arbejdsmarkedet, reelt fastsatte eller indførte op til syv unødvendige restriktioner for lovgivningen om havnearbejde.

15.

Disse restriktioner omfatter:

16.

Disse restriktioner går ifølge sagsøgerne videre end nødvendigt for at nå de tilstræbte mål af almen interesse og er ikke begrundede. Den omstændighed, at Europa-Kommissionen af politiske grunde trak sin åbningsskrivelse tilbage og valgte at følge situationen, gør ikke den kongelige bekendtgørelse mindre uforenelig med EU-retten.

17.

Den belgiske regering har bestridt, at den kongelige bekendtgørelse af 10. juli 2016 krænker etableringsfriheden eller andre friheder. Hverken Kommissionens åbningsskrivelse eller de af Domstolens domme, som de sagsøgende selskaber har gjort gældende, er tilstrækkelig bevis for, at der foreligger en krænkelse. Kommissionen trak ikke åbningsskrivelsen tilbage af politiske grunde, men fordi bekymringer, som den havde givet udtryk for, var blevet behandlet.

18.

Efter den belgiske regerings opfattelse indebærer bekendtgørelsen hverken en direkte eller indirekte forskelsbehandling, da alle selskaber uanset etableringssted er omfattet af de samme regler. Selskaber fra andre medlemsstater behandles på samme måde som nationale selskaber.

19.

Den belgiske regering har endelig anført, at hvis der skulle være tale om restriktioner (hvilket bestrides), er reglerne for havnearbejde, som bekendtgørelsen af 10. juli 2016 udgør en del af, nødvendige og proportionale og tilstrækkeligt begrundede, fordi de:

20.

På denne baggrund har Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) forelagt Domstolen disse præjudicielle spørgsmål:

21.

Middlegate Europe er en i Zeebrugge (Belgien) hjemmehørende transportvirksomhed, der er aktiv i hele Europa. I forbindelse med den internationale vejtransport gør dens medarbejdere på kajen i Zeebrugge havn ved hjælp af sættevognstrækkere bl.a. trailere klar til indskibning til Det Forenede Kongerige og Irland.

22.

Som følge af en kontrol den 12. januar 2011 optog politiet en rapport på grund af, at Middlegate Europe havde tilsidesat artikel 1 i lov af 1972 (idet virksomheden havde ladet havnearbejde udføre af en ikke anerkendt havnearbejder). Ved afgørelse af 17. januar 2013 blev virksomheden pålagt en bøde på 100 EUR.

23.

Middlegate Europe anlagde sag ved Arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (arbejdsretten i første instans i Gent, afdelingen i Brugge, Belgien), hvor den anfægtede bøden, men ikke fik medhold. Arbeidshof te Gent (appeldomstolen i arbejdsretlige sager i Gent, Belgien) forkastede ligeledes den af selskabet iværksatte appel til prøvelse af dommen i første instans.

24.

Middlegate Europe iværksatte kassationsanke til prøvelse af appeldomstolens dom ved Hof van Cassatie (kassationsdomstol, Belgien), hvori selskabet gjorde gældende, at artikel 1 og 2 i lov af 1972 er i strid med den belgiske forfatnings artikel 10, 11 og 23 (lighedsprincippet og handels- og næringsfriheden).

25.

I forbindelse med den sag har Hof van Cassatie (kassationsdomstol) forelagt Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol, Belgien) et spørgsmål om, hvorvidt disse bestemmelser er i overensstemmelse med forfatningen. Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) er af den opfattelse, at der kræves en præjudiciel afgørelse fra Domstolen for at træffe afgørelse i sagen, da der for førstnævnte er blevet fremført retlige argumenter både for og imod, at den nationale lovgivning er forenelig med EU-retten.

26.

Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol, Belgien) har nærmere bestemt forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

27.

Sagerne C-407/19 og C-471/19 er blevet forenet, og Katoen, den belgiske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.

28.

Det til den 23. april 2020 berammede retsmøde blev erstattet med Domstolens spørgsmål til parterne, som de besvarede skriftligt.

29.

Da de sager, som ligger til grund for disse præjudicielle forelæggelser, vedrører situationer uden grænseoverskridende elementer, kan der (således som Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) har gjort ( 13 )) rejses tvivl om, hvorvidt Domstolen har kompetence til at besvare de præjudicielle spørgsmål.

30.

Bestemmelserne i EUF-traktaten vedrørende etableringsfriheden, den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for kapital kan i princippet ikke finde anvendelse på en situation, hvor samtlige elementer er begrænset til en enkelt medlemsstat ( 14 ).

31.

Som en undtagelse fra denne regel har Domstolen fastslået, at når en forelæggende ret indbringer en sag for Domstolen inden for rammerne af et søgsmål om annullation af bestemmelser, der ikke kun finder anvendelse på nationale statsborgere, men ligeledes på statsborgere fra andre medlemsstater, vil den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe som følge af Domstolens dom i den præjudicielle sag, ligeledes have retsvirkning i forhold til sidstnævnte statsborgere, hvilket begrunder, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som den er blevet stillet i forbindelse med traktatbestemmelserne om de grundlæggende friheder, på trods af den omstændighed, at samtlige elementer i tvisten i hovedsagen er begrænset til en enkelt medlemsstat ( 15 ).

32.

I disse sager påhviler det den forelæggende ret at begrunde behovet for Domstolens præjudicielle fortolkning ( 16 ). Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) har opfyldt denne betingelse, idet den har anført følgende:

33.

Henset til det ovenstående er jeg af den opfattelse, at Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) har anført en begrundelse, der er tilstrækkelig til, at sagen, på trods af at der er tale om en rent intern situation, kan indeholde en grænseoverskridende dimension, som er tilstrækkelig til, at den kræver Domstolens samarbejde i form af en præjudiciel afgørelse.

34.

I sag C-407/19 har Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) forelagt syv spørgsmål, som vedrører artikel 49 TEUF, 56 TEUF, 45 TEUF, 34 TEUF, 35 TEUF, 101 TEUF og 102 TEUF, eventuelt sammenholdt med artikel 106, stk. 1, TEUF. Der henvises til disse artikler med henblik på at kontrollere, om de omtvistede belgiske bestemmelser er forenelige med dem.

35.

I forelæggelsesafgørelsen begrundes det imidlertid ikke, hvorfor det er nødvendigt at fortolke alle disse bestemmelser i den primære EU-ret.

36.

Dette er nærmere bestemt tilfældet med de frie varebevægelser og, i mindre grad, med den frie udveksling af tjenesteydelser og den frie bevægelighed for arbejdskraften (der findes enkelte henvisninger til de to sidstnævnte friheder i forelæggelsesafgørelsen). Den forelæggende rets ræsonnement lægger vægt på etableringsfriheden, hvilket er logisk, da tvisten drejer sig om de restriktioner, som den belgiske ansættelsesordning for havnearbejdere medfører for virksomheder fra andre medlemsstater, der ønsker at etablere sig og levere ydelser i belgiske havne ( 17 ).

37.

Forelæggelsesafgørelsen indeholder heller ikke forklaringer, der er tilstrækkelige til, at Domstolen kan fortolke konkurrencereglerne for virksomheder (artikel 101 TEUF og 102 TEUF) eller for offentlige virksomheder eller virksomheder med særlige eller eksklusive rettigheder (artikel 106, stk. 1, TEUF) og fastslå, om den omtvistede nationale lovgivning er forenelig med disse bestemmelser ( 18 ).

38.

I denne forbindelse bør jeg tilføje, at Domstolen i dommen i sagen Becu m.fl. ( 19 ) undersøgte den belgiske lovgivning om havnearbejdere i forhold til artikel 106, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Domstolen fastslog dengang, at disse bestemmelser ikke tillægger borgere ret til at modsætte sig anvendelsen af bestemmelser i en medlemsstat, hvorefter de ved udførelsen af havnearbejde er forpligtet til udelukkende at benytte autoriserede havnearbejdere som dem, der er omhandlet i lov af 1972, og skal betale dem et vederlag, der langt overstiger lønnen for deres egne ansatte eller den løn, som de betaler andre arbejdstagere ( 20 ).

39.

I betragtning af indholdet af forelæggelsesafgørelserne er det, der nærmere bestemt skal fortolkes, således artikel 49 TEUF for at kontrollere, om en national lovgivning med de førnævnte kendetegn udgør en tilsidesættelse af denne bestemmelse. Det vil desuden være nødvendigt at tage artikel 45 TEUF vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed i betragtning.

40.

EU-lovgiver harmoniserede først leveringen af havnetjenester med vedtagelsen af forordning 2017/352 ( 21 ). De tidligere forsøg (2004 og 2007) på at vedtage direktiver på dette område mislykkedes, hvilket hovedsageligt skyldtes modstanden fra havnearbejdernes fagforeninger, som var imod indførelsen af »selvservicering« (self-handling) ( 22 ).

41.

Kommissionens forslag omfattede denne form for lastning og losning i havnene, hvor det er arbejdstagere fra selve rederiet (eller ikkeanerkendte arbejdstagere, der ansættes direkte af rederne eller af de virksomheder, der leverer havnetjenester), der varetager disse opgaver ( 23 ).

42.

Forordning 2017/352 udelukkede som nævnt ( 24 ) fra sin ordlyd kernen af de arbejdsmæssige aspekter af havnetjenesterne: Det bestemmes i denne forordnings artikel 9, stk. 1, at den »[ikke] berører […] anvendelsen af de sociale og arbejdsretlige regler i medlemsstaterne« ( 25 ). Den gav således afkald på at berøre de væsentligste aspekter af den retlige ordning for havnearbejdere ( 26 ). Dette betyder, at nationale bestemmelser på dette område skal afstemmes direkte med den primære EU-ret.

43.

Selv om forelæggelsesafgørelsen ikke henviser hertil, kan fortolkningen af direktiv 2005/36/EF om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer være relevant ( 27 ).

44.

De to anmodninger om præjudiciel afgørelse (sag C-407/19 og sag C-471/19) er nært forbundne og er derfor blevet forenet. Men baggrunden for forelæggelserne er forskellig: Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) skal afklare, om lovene er forenelige med den belgiske forfatning, mens Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) skal kontrollere, om bestemmelser, som har lavere rang end love, er lovlige.

45.

Sag C-471/19 omhandler spørgsmålet, om to artikler i lov af 1972 er forenelige med artikel 49 TEUF, men i forbindelse med begivenheder indtruffet i 2011, da kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, uden ændringerne fra 2016, var gældende.

46.

Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) har rejst tvivl om, hvorvidt artikel 1 og 2 i lov af 1972 er forenelige med artikel 49 TEUF (og med chartrets artikel 15 og 16) i sig selv og uafhængigt af den lovgivningsmæssige udvikling ( 28 ).

47.

I sag C-407/19 rejses der tvivl om denne forenelighed for så vidt angår de lovmæssige bestemmelser, der blev indført ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016.

48.

Jeg vil først og fremmest behandle spørgsmålet, om den nationale lov, der begrænser muligheden for at blive ansat til at udføre havnearbejde til »anerkendte« arbejdstagere, er forenelig med artikel 49 TEUF. Dernæst vil jeg henvise til chartrets artikel 15 og 16. Anvendelsen af lighedsprincippet er omfattet af artikel 49 TEUF og behøver derfor ikke en særskilt behandling.

49.

Det, der står på spil, er udøvelsen af etableringsretten (artikel 49 TEUF) med hensyn til virksomheder, der ønsker at udøve virksomhed i belgiske havne, men samtidig benytte andre arbejdstagere end anerkendte havnearbejdere. Sidstnævnte er som nævnt de eneste arbejdstagere, der er godkendt til at udføre havnearbejde.

50.

Det fremgår af Domstolens faste praksis, at enhver national foranstaltning, som ganske vist finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men som forbyder eller gør det vanskeligere eller mindre attraktivt for unionsborgerne at udøve den i traktaten sikrede etableringsfrihed, udgør en restriktion for etableringsfriheden som omhandlet i artikel 49 TEUF ( 29 ).

51.

Den belgiske lovgivning indebærer ikke direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, da den gælder på samme måde for belgiske virksomheder og virksomheder fra andres medlemsstater, der ønsker at etablere sig og levere tjenester i havneområder. Alle disse virksomheder skal imidlertid benytte sig af anerkendte arbejdstagere ved udøvelsen af deres virksomhed og har ikke mulighed for at anvende deres egne arbejdstagere (eller andre ikkeanerkendte arbejdstagere).

52.

Denne regel har således negative konsekvenser for virksomheder fra andre medlemsstater, der ønsker at etablere sig i belgiske havneområder, da de ikke frit eller på anden vis kan ansætte arbejdstagere til deres opgaver. Samtidig kan den forhindre disse virksomheder i eller afskrække dem fra at etablere sig i de belgiske havne for at udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse ( 30 ).

53.

Den forelæggende ret har indtaget dette synspunkt, som jeg er enig i. Den har anerkendt, at pligten til at ansætte havnearbejdere fra gruppen af havnearbejdere, der er optaget i poolen, på vilkår, der ligger uden for havnevirksomhedernes kontrol, samt pligten til at lade sig optage i en organisation, der repræsenterer arbejdsgivere, medfører, at virksomheder fra andre medlemsstater forhindres i eller afskrækkes fra at etablere sig i belgiske havneområder ( 31 ).

54.

Det fremgår klart af dommen i sagen Kommissionen mod Spanien, at denne type foranstaltning udgør en restriktion for etableringsfriheden ( 32 ). Jeg er derfor af den opfattelse, at det ikke er nødvendigt at behandle dette punkt yderligere.

55.

Restriktioner for etableringsfriheden, som finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, kan være berettigede, hvis de er begrundet i tvingende almene hensyn, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål ( 33 ).

56.

Den forelæggende ret har i sin forelæggelsesafgørelse anført de samme tvingende almene hensyn, som den belgiske regering har påberåbt sig i sit indlæg ( 34 ). Der er tale om følgende:

57.

For så vidt angår sikkerheden i havnene har Domstolen accepteret den som et tvingende alment hensyn ( 35 ). I denne sag er påberåbelsen af sikkerheden i havnene knyttet til forebyggelsen af ulykker, da det forudsættes, at der er tale om en aktivitet, der medfører en væsentlig risiko.

58.

Med hensyn til spørgsmålet, om havnearbejde er farligt, har den belgiske regering og de sagsøgende selskaber gjort modsatrettede synspunkter gældende:

59.

Det tilkommer den forelæggende ret at tage endelig stilling til disse argumenter, men jeg udelukker ikke, at havnearbejde, selv i dag, fortsat er forbundet med et risikoniveau, der er tilstrækkeligt til at begrunde, at en medlemsstats myndigheder vælger at vedtage regler, der opretholder sikkerheden i havneområderne.

60.

Den Internationale Arbejdsorganisation (herefter »ILO«) har udarbejdet henstillinger, som fremhæver faren ved havnearbejde ( 38 ). Selv om ILO anerkender forbedringerne på dette område, har organisationen fastslået, at »det stadig vurderes, at havnearbejde medfører en høj risiko for ulykker« ( 39 ).

61.

Sikkerheden i havnene kan, som et mål om at forebygge ulykker, kvalificeres som et tvingende alment hensyn. Dermed kan den begrunde restriktioner for adgangen til havnearbejde, som omfatter restriktioner vedrørende vilkårene for ansættelse af de arbejdstagere, der udfører dette arbejde.

62.

Med hensyn til beskyttelsen af arbejdstagere har Domstolen også generelt anerkendt den som et af de tvingende almene hensyn, der kan begrunde en restriktion for etableringsfriheden ( 40 ).

63.

Den belgiske regering har henvist til beskyttelsen af arbejdsvilkårene for havnearbejdere, der allerede er blevet anerkendt og er optaget i poolen, i forhold til arbejdstagere, som ikke er genstand for denne anerkendelse og ikke er optaget i poolen. Dette argument er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til at fastslå, at beskyttelsen af førstnævnte arbejdstagere legitimerer restriktionen for ansættelse af havnearbejdere, som giver nogle forrang for andre, således som det følger af lov af 1972.

64.

Denne type foranstaltning kan i et vist omfang støttes på konvention nr. 137 om havnearbejde, vedtaget i Genève den 25. juni 1973 inden for rammerne af ILO (herefter »konvention nr. 137«) ( 41 ), hvis artikel 3, stk. 2, bestemmer, at registrerede havnearbejdere har forrang ved udførelsen af arbejde i havne. Konventionen indeholder regler, der beskytter denne type registrerede havnearbejdere.

65.

Konvention nr. 137 er imidlertid en teknisk konvention fra ILO, som har status af foreløbig konvention, da den kun er blevet ratificeret af 25 lande (reelt kun 24, fordi Nederlandene trådte ud af den i 2006), herunder 11 EU-medlemsstater, som ikke omfatter Belgien ( 42 ). Der er desuden tale om en konvention, som ikke er blevet ajourført på grund af den teknologiske udvikling af havnearbejdet, og hvis ordning til registrering af havnearbejdere til tider har fungeret som et reservationssystem eller et fagligt monopol, som kun er til fordel for en gruppe af arbejdstagere ( 43 ).

66.

Unionen har ikke tiltrådt konvention nr. 137, og Domstolen tog ikke stilling til dens indvirkning på EU-retten i dommen i sagen Kommissionen mod Spanien ( 44 ), på trods af at Kongeriget Spanien påberåbte sig den som begrundelse for den nationale ordning for ansættelse af havnearbejdere, som i sidste ende blev erklæret uforenelig med artikel 49 TEUF. Den omstændighed, at konvention nr. 137 er en foreløbig konvention, forklarer, at dens indhold, modsat andre konventioner fra ILO ( 45 ), hverken indgår i aftaler indgået mellem samfundsaktører på internationalt niveau eller derefter er blevet indarbejdet i EU’s direktiver.

67.

På baggrund af det ovenfor anførte udleder jeg, at begrænsningen af ansættelsen af havnearbejdere som følge af kravet om anerkendelse udelukkende kan begrundes med henblik på at beskytte sikkerheden i havnene, dvs. for at forebygge ulykker i havneområder på grund af disse områders risikoniveau.

68.

Med hensyn til behovet for at sikre arbejdskraft til udførelse af havnearbejde skal det, såfremt det godtages som et ufravigeligt krav, ikke nødvendigvis omsættes til en lukket puljeordning som den i denne sag undersøgte. For at opfylde dette behov på en vedvarende måde kunne der anvendes jobcentre på havnene, vikarbureauer eller andre former, som ikke er så ufleksible som den omtvistede ordning.

69.

Ud over at være begrundet i et tvingende hensyn kan en national foranstaltning, der begrænser etableringsretten, kun accepteres, hvis den er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. I denne forbindelse skal dens indhold være nødvendigt for at forfølge målet om sikkerhed i havnene, således at det samme resultat ikke kan opnås ved hjælp af mindre restriktive bestemmelser med den samme virkning ( 46 ).

70.

Artikel 1 og 2 i lov af 1972 indfører blot anerkendelsesordningen som et instrument til at kontrollere og begrænse ansættelsen af havnearbejdere. De præciserer imidlertid ikke de nærmere vilkår for, hvordan dette skal gøres i praksis.

71.

Det kan efter min opfattelse accepteres, at begge bestemmelser, isoleret set, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet En forudgående anerkendelse af havnearbejdere som en betingelse for deres ansættelse kan, i sig selv, være hensigtsmæssig med henblik på beskyttelsen af havnearbejdernes sikkerhed ( 47 ).

72.

Det hele afhænger imidlertid af, hvordan de nærmere vilkår for anvendelsen af anerkendelsen struktureres. Nærmere vilkår, der bygger på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold, og som tillader havnearbejdere fra andre medlemsstater at godtgøre, at de i deres oprindelsesstat opfylder krav, der svarer til dem, der finder anvendelse på nationale havnearbejdere, accepteres ( 48 ).

73.

Anerkendelse med henblik på, at havnearbejdere kan ansættes i belgiske havne, kan udvides til at omfatte alle havnearbejdere, der i deres oprindelsesland har en tilsvarende faglig uddannelse ( 49 ), som f.eks. overholder ILO’s retningslinjer ( 50 ). Denne uddannelse kunne udmønte sig i en faglig eksamen, der giver adgang til at udføre havnearbejde ( 51 ).

74.

I dommen i sagen Kommissionen mod Spanien ( 52 ) fastslog Domstolen, at der var muligheder, der er mindre restriktive for etableringsfriheden end de ved den nationale lovgivning indførte ( 53 ), heriblandt pligten til i første række at ansætte arbejdstagere, der er stillet til rådighed af et bestemt aktieselskab.

75.

Domstolen bemærkede i den sag, at de alternativer, som Kommissionen havde foreslået med henblik på at beskytte havnearbejdernes sikkerhed, var mindre restriktive, nærmere bestemt: »[…] at selve havnevirksomhederne, som, idet de frit kan ansætte fastansatte eller midlertidige arbejdstagere, forvalter de jobcentre, der skal levere deres arbejdskraft, og tilrettelægger uddannelsen af disse arbejdstagere, eller muligheden for at oprette en pulje af arbejdstagere, der forvaltes af private virksomheder, som fungerer som vikarbureauer og stiller arbejdstagere til rådighed for havnevirksomhederne« ( 54 ).

76.

For at beskytte sikkerheden i havnene kan det, ud over disse alternativer, indføres, at havnearbejdere, for at blive anerkendt som egnede med henblik på deres ansættelse, skal have en tilstrækkelig faglig uddannelse, som eventuelt dokumenteres ved hjælp af duelighedsbeviser.

77.

Artikel 1 og 2 i lov af 1972 opfylder omvendt ikke kravet om proportionalitet, hvis de nærmere vilkår for gennemførelse udmønter sig i et monopol med hensyn til anerkendelse af havnearbejdere som en betingelse for deres ansættelse, hvilken kontrol udføres af fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer i havneområderne.

78.

Dette gjorde sig gældende for den belgiske lovgivning til gennemførelse af lov af 1972, som Kommissionen fandt uforenelig med EU-retten og derfor indledte en traktatbrudssag ( 55 ). Denne lovgivning (især kongelig bekendtgørelse af 5.7.2004) indførte en ordning for anerkendelse af havnearbejdere, som ikke var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Den var nærmere bestemt ikke nødvendig for at forbedre sikkerheden i havnene, hvilket formål kunne opnås med foranstaltninger, der i mindre grad begrænser etableringsretten.

79.

Uden at foretage en udtømmende analyse ( 56 ) vil jeg blot fremhæve forskellige elementer af denne ordning, som begrænser etableringsretten uforholdsmæssigt og er i strid med artikel 49 TEUF.

80.

For det første var der tale om en lukket ordning for ansættelse af havnearbejdere (closed shop), som gav fagforeningerne en privilegeret stilling. Anerkendelsen af havnearbejdere, for at de kunne optages i den generelle pool eller i den logistiske pulje, blev forestået af et udvalg i hver havn, som bestod af et ligeligt antal fagforeningsrepræsentanter og repræsentanter fra den lokale arbejdsgiverorganisation.

81.

I praksis ( 57 ) forekommer det, at fagforeningerne fuldt ud styrede ordningerne for anerkendelse af nye havnearbejdere i hver havn i en sådan grad, at ansøgerne skulle indstilles af fagforeningerne eller lade sig optage i disse, hvis arbejdsgiverorganisationerne indstillede dem ( 58 ).

82.

For det andet blev ordningens korporativisme styrkes af det monopol, som artikel 3a i lov af 1972 gav lokale arbejdsgiverorganisationer til at ansætte havnearbejdere ( 59 ). I hver havn var der én arbejdsgiverorganisation, som hovedparten af arbejdsgiverne skulle være optaget i, og dette medlemskab blev næsten gjort obligatorisk i praksis.

83.

Således forhindredes det, at havnearbejdere kunne ansættes direkte af de virksomheder, der havde brug for deres tjenesteydelser. Der blev indført et tresidet forhold, hvori den lokale arbejdsgiverorganisation garanterede, at de gældende arbejdsretlige regler blev anvendt i den pågældende havn.

84.

For det tredje blev den lukkede ansættelsesordning styrket af de kollektive overenskomster, der blev forhandlet i de enkelte havne mellem fagforeningerne og den lokale arbejdsgiverorganisation. Resultatet af disse forhandlinger var de såkaldte »kodekser«, som blev vedtaget i hver havn, som understøttede kontrollen med ordningen for ansættelse af havnearbejdere. På denne måde blev havnearbejdernes mobilitet hindret, selv mellem forskellige belgiske havne, da anerkendelsen blev opnået med henblik på ansættelse i den enkelte havn.

85.

For det fjerde havde fagforeningerne og de faglige sammenslutninger monopol på de uddannelseskurser, som det var obligatorisk for ansøgerne at gennemføre for at blive havnearbejdere. Denne uddannelse til at blive havnearbejder blev udbudt af de samme organisationer, som kontrollerede afgørelserne om anerkendelse ( 60 ).

86.

Endelig indførte kongelig bekendtgørelse af 12. januar 1973 til gennemførelse af lov af 1972 en materiel og geografisk afgrænsning af havneområderne, som var uforholdsmæssig:

87.

Den begrænsende effekt af denne i såvel materiel som geografisk forstand vidtgående afgrænsning af havnearbejde øgede den begrænsende effekt af den ved artikel 1 og 2 i lov af 1972 indførte foranstaltning.

88.

Hvis disse to artikler bedømmes i lyset af den bredeste lovgivningsmæssige sammenhæng (som blev indført ved kongelig bekendtgørelse af 5.7.2004 og bestemmelserne forud for denne), således som den er blevet beskrevet, kan det ikke sammenfattende fastslås, at anerkendelse af havnearbejdere som et instrument til at kontrollere og begrænse ansættelsen af disse er forenelig med artikel 49 TEUF. Det forholder sig sådan, fordi en lukket ansættelsesordning, som kontrolleres af fagforeningerne og arbejdsgiverorganisationerne i hver havn, indebærer en uforholdsmæssig restriktion for etableringsfriheden for virksomheder fra andre medlemsstater.

89.

Som nævnt accepteres derimod vilkår for anerkendelse, der bygger på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling, og på forinden kendte forhold, og som tillader havnearbejdere fra andre medlemsstater at godtgøre, at de i deres oprindelsesstat opfylder krav, der svarer til dem, der finder anvendelse på nationale havnearbejdere.

90.

En restriktion som omhandlet i artikel 49 TEUF påvirker som en følgevirkning de friheder, der er forankret i chartrets artikel 15, stk. 2 (etableringsfriheden) og i artikel 16 (friheden til at oprette og drive egen virksomhed). Begge bestemmelser henviser nærmere bestemt til artikel 49 TEUF ( 63 ).

91.

Bedømmelsen af, hvorvidt den belgiske bestemmelse, som begrænser ansættelsen af havnearbejdere, er i overensstemmelse med chartrets artikel 15, stk. 2, og artikel 16, svarer dermed til den bedømmelse, som jeg netop har foretaget med hensyn til artikel 49 TEUF.

92.

Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, ønsker Grondwettelijk Hof (forfatningsdomstol) oplyst, om den kan opretholde retsvirkningerne af artikel 1 og 2 i lov af 1972 for at undgå retsusikkerhed og sociale spændinger, mens den belgiske lovgiver bringer denne lovgivning i overensstemmelse med EU-retten.

93.

Som jeg har anført, medfører artikel 1 og 2 i lov af 1972 ikke isoleret set en restriktion, der er i strid med artikel 49 TEUF og chartrets artikel 15, stk. 2, og artikel 16. På denne baggrund er det ikke nødvendigt at behandle det andet præjudicielle spørgsmål.

94.

Det forholder sig anderledes, hvis der tages hensyn til det lovgivningskorpus, som disse artikler har formet, og deres lovgivningsmæssige udvikling (kongelig bekendtgørelse af 5.7.2004), som efter min opfattelse er uforenelig med EU-retten. Denne retlige ramme er imidlertid ikke længere i kraft, eftersom den belgiske stat ændrede den ved bekendtgørelse af 10. juli 2016 for at imødekomme Kommissionens åbningsskrivelser.

95.

Spørgsmålet kan omformuleres, således at det begrænses til en midlertidig opretholdelse af virkningerne af den retlige ramme, der består af artikel 1 og 2 i lov af 1972 og de nærmere vilkår for deres anvendelse som fastlagt i kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016. Udgangspunktet må i så fald være, at disse nye nærmere vilkår, ligesom bestemmelserne i kongelig bekendtgørelse af 2004, også er i strid med artikel 49 TEUF, hvilket jeg vil undersøge i det følgende.

96.

Domstolen kan undtagelsesvis og af tvingende retssikkerhedsmæssige hensyn træffe bestemmelse om en midlertidig suspension af den fortrængende virkning, som en direkte anvendelig EU-bestemmelse har i forhold til national ret, der er i strid hermed ( 64 ).

97.

Ud over at være en beføjelse, der udelukkende er tillagt Domstolen, har Domstolen udtalt, at den giver nationale retter beføjelse til midlertidigt at suspendere anvendelsen af princippet om EU-rettens forrang og opretholde retsvirkningerne af den nationale bestemmelse, der er i strid med EU-retten, afhængig af sagens omstændigheder. Det kræves, at der foreligger et tvingende alment hensyn, der kan begrunde denne suspension, og at strenge betingelser overholdes ( 65 ).

98.

Domstolen har i flere domme tilladt at suspendere retsvirkningen af den ikkeanvendelse, der følger af princippet om EU-rettens forrang, og opretholde den midlertidige virkning af nationale bestemmelser, der er i strid med EU’s miljøbestemmelser af proceduremæssig karakter (navnlig bestemmelser, der medførte en pligt til at foretage miljøkonsekvensvurderinger) ( 66 ).

99.

I Winner Wetten-sagen ( 67 ) (som vedrørte tyske bestemmelser om et monopol på sportsvæddemål) var tilsidesættelsen af EU-retten derimod af materiel karakter. Denne omstændighed var ikke til hinder for, at Domstolen implicit ( 68 ) åbnede døren for muligheden for at suspendere retsvirkningerne af dens dom under anvendelse af analogien til retspraksis med hensyn til opretholdelse af retsvirkningerne af en EU-retsakt, som er blevet annulleret eller erklæret ugyldig (selv om beskyttelsen af den offentlige orden og beskyttelsen af borgerne mod de risici, der er forbundet med pengespil, ikke begrundede en midlertidig opretholdelse af den tyske lovgivning) ( 69 ).

100.

Ligesom Kommissionen er jeg af den opfattelse, at der heller ikke i denne sag er et tilstrækkeligt grundlag for midlertidigt at opretholde virkningen af den belgiske lovgivning. Hverken den hævdede retsusikkerhed eller de eventuelle sociale spændinger, som den forelæggende ret har nævnt, begrunder dette.

101.

Den belgiske regering har også henvist til retspraksis med hensyn til begrænsningen af de tidsmæssige virkninger af Domstolens præjudicielle afgørelser om tidligere retlige situationer.

102.

Denne retspraksis (som den forelæggende ret ikke har henvist til) kan ikke anvendes her, da de to hovedbetingelser, der kræves, nemlig at de berørte parter skal være i god tro, og at der skal være fare for alvorlige forstyrrelser, ikke er opfyldt ( 70 ).

103.

Påberåbelsen af god tro kan ikke tages til følge, når den belgiske lovgivning om havnearbejde har været genstand for overvågning og for en traktatbrudssag indledt af Kommissionen, som sidstnævnte erkender at have trukket tilbage af politiske grunde ( 71 ). Efter dommen i sagen Kommissionen mod Spanien var det mere end tvivlsomt, at den nævnte lovgivning var forenelig med artikel 49 TEUF.

104.

Der foreligger heller ikke nogen fare for alvorlige forstyrrelser: De anerkendte havnearbejderes utilfredshed (selv hvis den udmønter sig i en mulighed for strejker, således som den belgiske regering har anført) over de ændringer, der er nødvendige for at gøre op med en lukket ansættelsesordning, som tilgodeser dem, men er i strid med EU-retten, har ikke denne karakter.

105.

Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) ønsker med sine syv spørgsmål bl.a. oplyst, om flere elementer af lovgivningen til gennemførelse af lov af 1972, som blev indført ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, er forenelige med artikel 45 TEUF og 49 TEUF ( 72 ).

106.

Den 28. marts 2014 indledte Kommissionen som nævnt en traktatbrudsag mod Belgien, fordi den belgiske ordning for organisering af havnearbejde efter Kommissionens opfattelse på en række væsentlige punkter var i strid med EU-retten, særligt etableringsfriheden.

107.

Den forelæggende ret har anført, at hverken lov af 1972 eller de til grund herfor liggende principper er blevet ændret efter Kommissionens åbningsskrivelse. Den belgiske stat vedtog imidlertid kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016 som svar på Kommissionens klagepunkter, og Kommissionen besluttede at afslutte proceduren af politiske grunde ( 73 ) den 17. maj 2017.

108.

Følgende er de centrale elementer i den nye ordning for ansættelse af havnearbejdere ( 74 ):

109.

Denne metode til ansættelse af arbejdstagere begrænser fortsat etableringsfriheden, som er sikret ved artikel 49 TEUF. Mine betragtninger i forbindelse med bedømmelsen af det første præjudicielle spørgsmål i sag C-471/19 gør sig fuldt ud gældende her.

110.

Selv om Domstolens argumenter i AGET Iraklis-dommen ( 76 ) (vedrørende myndighedsindgreb i forbindelse med kollektive afskedigelser i virksomheder i havnesektoren) blev fremført i en anden sammenhæng, kan de overføres mutatis mutandis på foranstaltningerne i kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016.

111.

Disse foranstaltninger udgør også »et væsentligt indgreb i visse friheder, som erhvervsdrivende generelt er i besiddelse af […] til at indgå aftaler med arbejdstagere med henblik på at kunne udøve deres virksomhed eller friheden til af grunde, som er specifikke for dem, at bringe deres driftssteds aktivitet til ophør« ( 77 ).

112.

Ordlyden af dommen i sagen Kommissionen mod Spanien kan også overføres på disse foranstaltninger, for så vidt som de »[…] tvinger udenlandske godshåndteringsvirksomheder til at foretage en tilpasning, som kan have økonomiske konsekvenser og føre til driftsforstyrrelser og i sidste ende afskrække virksomheder fra andre medlemsstater fra at etablere sig i [havnene]« ( 78 ).

113.

Nogle af elementerne i denne lovgivningsmæssige ordning kan desuden være til hinder for den frie bevægelighed for havnearbejdere fra andre medlemsstater, der ønsker at opnå ansættelse i belgiske havne, og er dermed i strid med artikel 45 TEUF. I retspraksis med hensyn til denne frihed behandles spørgsmålet om, hvorvidt nationale restriktive foranstaltninger er forenelige hermed, på samme måde som i retspraksis med hensyn til etableringsfriheden.

114.

Ifølge Domstolen skal alle EUF-traktatens bestemmelser om den frie bevægelighed for personer gøre det lettere for Unionens statsborgere at udøve erhvervsmæssig beskæftigelse af enhver art på hele Unionens område. Disse bestemmelser er til hinder for foranstaltninger, som kan skade disse borgere, såfremt de ønsker at udøve et erhverv på en anden medlemsstats område ( 79 ).

115.

Bestemmelser, som forhindrer eller afskrækker en statsborger i en medlemsstat fra at forlade sit oprindelsesland med henblik på at udøve retten til fri bevægelighed, udgør således hindringer for denne frihed, uanset om de finder anvendelse uafhængigt af de pågældende arbejdstageres nationalitet ( 80 ).

116.

Ligebehandlingsprincippet i artikel 45 TEUF forbyder ikke alene åbenlys forskelsbehandling begrundet i nationalitet, men enhver form for skjult forskelsbehandling, som ved anvendelse af andre kriterier reelt fører til samme resultat. En national retsforskrift må, medmindre den er objektivt begrundet og står i rimeligt forhold til det tilstræbte formål – selv om den finder anvendelse uanset nationaliteten – anses for at medføre indirekte forskelsbehandling, når den efter selve sin karakter i højere grad kan berøre vandrende end indenlandske arbejdstagere og dermed kan stille de vandrende arbejdstagere ringere ( 81 ).

117.

De foranstaltninger, som den forelæggende ret har identificeret i sine syv spørgsmål (med undtagelse af foranstaltningen i det femte spørgsmål) kan, selv om de ikke indebærer direkte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt for havnearbejdere fra andre lande at udøve den frie bevægelighed inden for EU.

118.

De tvingende almene hensyn, som den belgiske regering har anført som begrundelse for disse foranstaltninger, som er en undtagelse fra den almindelige arbejdsretlige ordning, der anvendes i Belgien, er sikkerheden i havnene og beskyttelsen af havnearbejdernes rettigheder ( 82 ).

119.

Begge disse interesser er som nævnt blevet accepteret i Domstolens praksis som tvingende hensyn, men det må afgøres, om ordningen i kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016 er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, dvs. om den er nødvendig med henblik på opfyldelsen af disse mål af almen interesse, og om der ikke er mindre restriktive alternativer, hvorved disse kan opfyldes.

120.

Jeg vil analysere hver af de foranstaltninger, som Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) har anført, i betragtning af de oplysninger, som denne ret har forelagt. I de tilfælde, hvor disse oplysninger er utilstrækkelige, vil jeg blot anføre det minimum af retningslinjer, der kræves for, at den forelæggende ret, som råder over alle oplysninger, der er nødvendige for at foretage en udtømmende bedømmelse, kan bedømme, om kravet om proportionalitet er opfyldt.

121.

I henhold til artikel 1 i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som ændret ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, anerkendes havnearbejdere i hvert havneområde af en administrativ kommission, der består af et ligeligt antal repræsentanter fra arbejdsgiverorganisationen og fagforeningsrepræsentanter fra det pågældende havneområde.

122.

De væsentligste kendetegn ved disse kommissioners funktioner er som følger:

123.

De sagsøgende selskaber har gjort gældende, at denne ordning omfatter flere elementer, der er uforenelige med EU-retten, for så vidt angår anerkendelsen af ikke-logistiske havnearbejdere, nærmere bestemt:

124.

Den administrative kommission, som i hver havn træffer afgørelse om anerkendelse af havnearbejdere, såvel inden for som uden for poolen, giver reelt tilladelse til at udøve en økonomisk aktivitet, nemlig havnearbejderens.

125.

Artikel 49 TEUF kræver ikke specifikke garantier med hensyn til oprettelsen og driften af en kommission, der træffer afgørelser om udøvelse erhvervsmæssig virksomhed. Da denne tilladelse i sig selv udgør en restriktion for etableringsfriheden, er den imidlertid kun i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, hvis kommissionens skønsbeføjelse bygger på gennemsigtige og objektive kriterier, for at undgå, at den udøver sit hverv på en vilkårlig måde ( 83 ).

126.

En kommission, der udsteder tilladelser (anerkendelse) af denne type, bør desuden bevare sin upartiskhed, som kan drages i tvivl, når denne kommission består af operatører fra det pågældende marked eller repræsentanter for disse, som har udslagsgivende stemmer ( 84 ). Denne kommissions uafhængighed i forhold til de nævnte operatører er en sikring mod interessekonflikter i forbindelse med beslutningstagningen ( 85 ).

127.

De administrative kommissioner, der træffer afgørelse om ansøgninger om anerkendelse af havnearbejdere, har som nævnt en sammensætning og en virkemåde, der kontrolleres af de operatører, der allerede befinder sig i havnene, som er repræsenteret ved arbejdstagernes fagforeninger og den lokale arbejdsgiverorganisation.

128.

Med denne sammensætning er det lidet sandsynligt, at dens medlemmer ikke befinder sig i en interessekonflikt og kan træffe objektive, upartiske og ikke-vilkårlige afgørelser om ansøgninger om anerkendelse af nye havnearbejdere.

129.

Selv om det tilkommer den forelæggende ret, som råder over alle oplysningerne, at foretage den endelige bedømmelse, forekommer det tvivlsomt, at denne type paritetiske kommissioners virkemåde i forbindelse med afgørelser om anerkendelse af havnearbejdere er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

130.

Der er desuden andre elementer i ordningen vedrørende de administrative kommissioner, der underbygger denne bedømmelse.

131.

Kravet om enstemmighed ved vedtagelse af aftaler ( 86 ) styrker kontrollen for de operatører, der allerede er til stede i havnene, navnlig for fagforeningerne, som kan nedlægge veto mod optagelsen af nye havnearbejdere. Ifølge de sagsøgende selskaber gør denne vetoret sig også gældende for inddragelsen af anerkendelser, hvilket for havnearbejdere, der er medlem af en fagforening, dvs. stort set samtlige havnearbejdere, betyder, at de i praksis har et arbejde for livet.

132.

Denne bedømmelse underbygges af den omstændighed, at det kriterium, der anvendes til at åbne poolen for nye arbejdstagere, har en rent økonomisk karakter: behovet for arbejdskraft. Denne faktor kan, således som jeg vil forklare i det følgende, ikke godkendes som et tvingende alment hensyn, der begrunder en restriktion for etableringsfriheden.

133.

Den belgiske regering har imidlertid anført, at de administrative kommissioner bør anvende kriteriet vedrørende behovet for arbejdskraft, for at pool-ordningen kan være økonomisk levedygtig, og har tilføjet, at virksomhederne i kraft af kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016 har muligheden for at ansætte anerkendte arbejdstagere fra uden for poolen.

134.

Jeg er ikke desto mindre af den opfattelse, at:

135.

Et sidste forhold, som bidrager til at vurderingen af, at ordningen for de administrative kommissioner savner proportionalitet, vedrører dens procedurer og søgsmålsmulighederne mod dens afgørelser eller undladelser. Eksistensen af en effektiv domstolsprøvelse kræves i henhold til chartrets artikel 47 og er relevant for at afgøre, om en restriktion for etableringsfriheden opfylder kravet om proportionalitet ( 88 ).

136.

Ifølge den forelæggende ret er der ikke fastsat en tidsfrist for disse kommissioners afgørelser om ansøgninger. De træffer afgørelse i henhold til en procedure uden fastsatte frister, uden særlige proceduremæssige garantier og uden en tydelig begrundelsespligt ( 89 ), hvilket skaber en betydelig usikkerhed for ansøgerne ( 90 ).

137.

Desuden kan der kun anlægges sag til prøvelse af deres afgørelser ved tribunal du travail (arbejdsret i første instans) ( 91 ). Det tilkommer Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) under hensyntagen til den nationale lovgivning som helhed at efterprøve, om disse afgørelser kan underlægges en effektiv domstolskontrol.

138.

På baggrund af summen af alle disse vurderingselementer foreslår jeg, at det første præjudicielle spørgsmål besvares bekræftende.

139.

Artikel 4, § 1, nr. 2, 3, 6 og 8, i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som ændret eller, i givet fald, som affattet ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, kræver, for at en arbejdstager kan opnå status som anerkendt havnearbejder, at den pågældende:

140.

Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) ønsker oplyst, om disse krav er begrundet i målet om at beskytte sikkerheden i havnene. Jeg er enig med Kommissionen i, at kravene om helbredsmæssig egnethed, om at bestå psykologiske prøver og om forudgående faglig uddannelse i princippet er egnede til at garantere sikkerheden i havnene.

141.

Hvis disse krav skal være forenelige med artikel 49 TEUF, skal de imidlertid vurderes i forhold til deres gennemsigtighed, objektivitet og upartiskhed. I denne forbindelse har de sagsøgende selskaber fremhævet, at kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016 i overensstemmelse med artikel 3a i lov af 1972 giver den anerkendte arbejdsgiverorganisation (og fagforeningerne) kontrollen over den eksterne tjeneste for forebyggelse og beskyttelse på arbejdspladsen, som skal bekræfte, at ansøgerne er helbredsmæssigt egnede, og over det organ, der har til opgave at foretage de psykotekniske prøver.

142.

Det tilkommer den forelæggende ret, som råder over alle vurderingselementerne, at afgøre, hvorvidt de anerkendte arbejdsgiverorganisationers og fagforeningernes kontrol over de organer, der udsteder attesterne vedrørende helbredsmæssig egnethed og foretager de psykotekniske prøver, resulterer i en manglende objektivitet og gennemsigtighed ( 93 ).

143.

Ved denne bedømmelse kan det være relevant at tage i betragtning, at arbejdstagere i et ikke-kontrolleret arbejdsmarked, der ansøger om anerkendelse, kan henvende sig til enhver virksomhed, der har tilladelse til at udstede disse helbredscertifikater og foretage psykotekniske prøver.

144.

Med hensyn til den faglige uddannelse som et krav for at opnå anerkendelse har jeg allerede nævnt, at den er egnet til at garantere sikkerheden i havnene.

145.

Den forelæggende ret bør imidlertid efterprøve, om den faglige uddannelse, som afkræves af arbejdstagere, der ansøger om at blive havnearbejdere, for at de kan blive anerkendt, også kontrolleres af arbejdsgiverorganisationerne og fagforeningerne i havneområderne, således at den ikke er åben for enhver potentiel arbejdstagere på objektivt lige vilkår, hvilket de sagsøgende selskaber har anført. Hvis dette er tilfældet, kan dette krav være behæftet med de samme risici (manglende upartiskhed, interessekonflikter), som jeg henviste til i mit forslag til besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål.

146.

Artikel 4, § 1, nr. 6, i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som ændret ved kongelig bekendtgørelse af 2016, betinger udførelsen af havnearbejde af, at den pågældende arbejdstager besidder bestemte faglige kvalifikationer. De belgiske havnearbejdere synes således at udgøre en del af et »lovreguleret erhverv« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/36 og i den nationale gennemførelsesbestemmelse ( 94 ). Belgien bør anerkende havnearbejderes kvalifikationer, der er opnået i andre medlemsstater, hvor de har udført denne erhvervsmæssige virksomhed i overensstemmelse med de procedurer og med de specifikke grænser, der er fastlagt i dette direktiv ( 95 ).

147.

Artikel 4, § 3, i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som ændret ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, bestemmer, at havnearbejdere fra andre medlemsstater, som i deres oprindelsesland opfylder tilsvarende krav, ikke skal underkastes kravene i henhold til belgisk ret for at opnå anerkendelse.

148.

Manglen på oplysninger (såvel i forelæggelsesafgørelsen som i den belgiske regerings indlæg og svar) gør det vanskeligt at afgøre, om denne procedure til vurdering af, om den faglige egnethed hos havnearbejdere fra andre medlemsstater er tilsvarende, er i overensstemmelse med EU-retten. Ifølge Kommissionen har den belgiske regering ikke underrettet Kommissionen om, at erhvervet havnearbejder skal indføres i (Kommissionens) database over lovregulerede erhverv med henblik på direktiv 2005/36.

149.

Efter afklaringen af disse spørgsmål bør den forelæggende ret tage i betragtning, at anerkendelsen af havnearbejdere fra andre medlemsstater under alle omstændigheder bør være gældende for alle belgiske havneområder, uden at det er nødvendigt at forny den for hver nye arbejdsaftale.

150.

Artikel 2, § 3, i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som ændret ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, bestemmer, at anerkendelse af havnearbejdere, der ikke er optaget i poolen, er begrænset til varigheden af deres arbejdsaftale.

151.

En bestemmelse af denne art udgør en alvorlig begrænsning af ansættelsen af havnearbejdere og har en afskrækkende virkning. En person, der ønsker anerkendelse som arbejdstager uden for poolen, skal ansøge om denne anerkendelse, hver gang den pågældende indgår en aftale med den samme eller med en anden virksomhed. Således udgør foranstaltningen en væsentlig restriktion for såvel etableringsfriheden som for arbejdskraftens frie bevægelighed.

152.

Havnearbejde er præget af korttidsansættelser, og dermed medfører kravet om gentagne gange at forny anerkendelsen for hver ny aftale uundgåeligt, at arbejdstagerne foretrækker at ansøge om optagelse i poolen. Således sikres kontinuiteten i den lukkede ansættelsesordning (closed shop), som kontrolleres af fagforeningerne og af den anerkendte lokale arbejdsgiverorganisation, samtidig med at det er vanskeligt for nye virksomheder fra andre medlemsstater at etablere sig i de belgiske havneområder ( 96 ).

153.

Den belgiske regering har anført, at anerkendelsen af arbejdstagere uden for poolen, som tidligere er blevet anerkendt, sker hurtigt, og at der er ved at blive oprettet en elektronisk database (den såkaldte »Portunus«-database) for at fremskynde denne proces og undgå forsinkelser ( 97 ).

154.

Det forekommer mig under alle omstændigheder fortsat uforholdsmæssigt at knytte anerkendelsen til varigheden af arbejdsaftalen alene for arbejdstagere uden for poolen og ikke for arbejdstagere, der er optaget i poolen. Behovet for at kontrollere, at førstnævnte fortsat opfylder betingelserne for anerkendelse (hvilket argument er blevet fremført af den belgiske regering) gør sig også gældende for arbejdstagere i poolen, som på samme måde kan have mistet deres helbredsmæssige eller psykologiske egnethed til at udføre deres opgaver.

155.

Overgangsordningen i artikel 13/1 i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som ændret ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, som finder anvendelse på anerkendelse af havnearbejdere uden for poolen og er knyttet til aftaler med virksomhederne, forekommer mig heller ikke at være forholdsmæssig.

156.

I henhold disse overgangsbestemmelser skal arbejdsaftalerne i første omgang indgås for ubestemt tid, fra den 1. juli 2017 for mindst to år, fra den 1. juli 2018 for mindst et år, fra den 1. juli 2019 for mindst seks måneder, hvorefter varigheden fra den 1. juli 2020 frit kan fastsættes.

157.

Da havnearbejde er præget af korttidsansættelser, sikrede denne overgangsordning næsten, at der kun blev ansat havnearbejdere fra poolen, og vanskeliggjorde direkte ansættelser af havnearbejdere.

158.

Den belgiske regering og Kommissionen er af den opfattelse, at formålet med disse overgangsbestemmelser er at fremme en gradvis åbning af den lukkede ansættelsesordning for at sikre, at den er økonomisk levedygtig. Som jeg har nævnt, kan opretholdelsen af den økonomiske levedygtighed af ordningen med ansættelse gennem poolen imidlertid ikke accepteres som et tvingende alment hensyn.

159.

Det er ikke desto mindre korrekt, at en overgangsordning i teorien kan beskytte de fordelagtige sociale og økonomiske vilkår for havnearbejderne i poolen og samtidig undgå, at en øjeblikkelig ophævelse af disse vilkår medfører en alvorlig risiko for ubalance i den sociale sikringsordning ( 98 ). Den belgiske regering har imidlertid ikke benyttet sig af dette argument, og det synes heller ikke sandsynligt, at en øjeblikkelig ophævelse af den omtvistede ordning ville have en væsentlig indvirkning på finansieringen af den belgiske sociale sikringsordning.

160.

Artikel 15/1 i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som affattet ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, bestemmer, at »de under den [tidligere lovgivning] anerkendte havnearbejdere automatisk anerkendes som havnearbejdere i poolen […]«.

161.

De sagsøgende selskaber er af den opfattelse, at denne automatiske anerkendelse forhindrer muligheden for direkte at ansætte havnearbejdere (med en tidsubegrænset aftale). De har tilføjet, at arbejdsgiverne dermed forhindres i direkte at binde gode arbejdskræfter til sig ved at indgå en direkte tidsubegrænset aftale med dem og således give dem sikkerhed i ansættelsen ud fra reglerne i den almindelige arbejdsret.

162.

Jeg er imidlertid enig med Kommissionen i, at den automatiske anerkendelse af tidligere arbejdstagere fra den generelle pulje som arbejdstagere i poolen beskytter deres rettigheder, uden at der samtidig skabes en uforholdsmæssig restriktion for hverken etableringsfriheden eller arbejdskraftens frie bevægelighed.

163.

Som den belgiske regering har anført, fritager denne automatiske mekanisme havnearbejderne fra pligten til at ansøge om anerkendelse i henhold til kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016.

164.

Foranstaltningen er logisk, fordi disse arbejdstagere allerede har erfaring med havnearbejde, som godtgør deres evne til at udføre dette arbejde med den fornødne viden og sikkerhed. Der er desuden intet til hinder for, at virksomhederne ansætter dem direkte, selv om arbejdsvilkårene i poolen er mere gunstige i praksis, og denne direkte ansættelse ikke ofte forekommer.

165.

Artikel 4, § 2, i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som ændret ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, bestemmer følgende:

166.

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at fastsættelsen ved kollektiv overenskomst af betingelserne for havnearbejdernes mobilitet kan begrænse deres mobilitet mellem belgiske havneområder, hvilket er i strid med artikel 45 TEUF og 49 TEUF, idet lovgiver ikke har fastsat betingelserne eller de nærmere vilkår for dette.

167.

Artikel 45 TEUF og 49 TEUF finder ikke kun anvendelse på offentlige myndigheders foranstaltninger, men derimod også på kollektive overenskomster ( 100 ). Selv om det i princippet ikke er i strid med disse artikler, at lovgiver henviser reguleringen af anerkendte havnearbejderes mobilitet til kollektive overenskomster, skal denne henvisning anses for gyldig under forudsætning af, at overenskomsterne ikke anvendes korporativt for at skabe hindringer for arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsfriheden ( 101 ).

168.

De sagsøgende selskaber har oplyst, at der findes en kollektiv overenskomst, som fuldstændig forbyder, at anerkendte havnearbejdere bevæger sig mellem belgiske havne. Den belgiske regering har anført, at denne overenskomst tillader en vis mobilitet, men at det er kompliceret at overføre arbejdstagere mellem forskellige pools, da dette afhænger af behovet for arbejdskraft i den modtagende pool. Den belgiske regering har desuden anført, at en anerkendt arbejdstager, der optages i en pool, ikke kan arbejde i et andet havneområde, men at arbejdstagere, der er anerkendt i et havneområde uden for poolen, godt kan ansættes i et andet havneområde, som også befinder sig uden for poolen.

169.

Da der ikke foreligger yderligere oplysninger, tilkommer det den forelæggende ret at undersøge, hvorvidt de kollektive overenskomster i de belgiske havne begrænser arbejdstagernes mobilitet mellem de enkelte pools. Ved denne undersøgelse kan der ikke ses bort fra, at kollektive forhandlinger i hver havn mellem fagforeningerne og den anerkendte arbejdsgiverorganisation kan udnyttes til at opretholde restriktioner for det indre markeds friheder og beskytte fordelene for ophavsmændene til disse kollektive overenskomster, når disse har indvirkning på adgangen til havnevirksomhed og ansættelsen af havnearbejdere.

170.

Den nationale lovgivning synes under alle omstændigheder at sikre anerkendelse af havnearbejdere fra andre medlemsstater, og denne anerkendelse bør være gyldig for alle belgiske havneområder. Ifølge Domstolens praksis begrænser pligten til at ansøge om en administrativ tilladelse til at udøve virksomhed etableringsfriheden i større grad, når en virksomhed fra en anden medlemsstat skal opnå flere tilladelser fra forskellige myndigheder i den pågældende medlemsstat ( 102 ). Dette er tilfældet, hvis der skal indhentes anerkendelser successivt (eller samtidigt) fra administrative kommissioner i de enkelte belgiske havne.

171.

Artikel 1, § 3, i kongelig bekendtgørelse af 5. juli 2004, som ændret ved kongelig bekendtgørelse af 10. juli 2016, bestemmer følgende:

172.

Dermed har sikkerhedscertifikatet som et alternativ til anerkendelsen siden ikrafttrædelsen af kongelig bekendtgørelse af 2016 erstattet den tidligere pool af logistiske arbejdstagere.

173.

Kommissionen og den belgiske regering er ligesom den forelæggende ret af den opfattelse, at kravet om, at logistiske arbejdstagere skal have dette certifikat, i princippet kan være begrundet af hensyn til sikkerheden i havnene.

174.

Denne foranstaltning kan imidlertid kun opfylde kravet om proportionalitet, hvis de nærmere vilkår for dens anvendelse er passende. Ifølge den belgiske regering er disse regler blevet reguleret via en kollektiv overenskomst af 28. september 2016. Forelæggelsesafgørelsen indeholder få oplysninger herom, og dermed må Raad van State (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) bedømme, om disse regler er forholdsmæssige:

175.

I forbindelse med denne bedømmelse:

176.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer anmodningerne om præjudiciel afgørelse i sag C-407/19 og sag C-471/19 således:

I sag C-471/19:

I sag C-407/19:

»Artikel 49 TEUF og 45 TEUF er til hinder for en national lovgivning, som kræver forudgående anerkendelse af arbejdstagere, for at de kan få adgang til at udføre havnearbejde, når dens nærmere vilkår for anvendelse omfatter nogen af nedenstående elementer: