1.

Ved sin appel har Den Europæiske Centralbank (ECB) nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 26. april 2018, Espírito Santo Financial (Portugal) mod ECB ( 2 ), hvorved Retten annullerede ECB’s afgørelse af 1. april 2015 (herefter »den omtvistede afgørelse«) om delvist afslag på aktindsigt i visse dokumenter i relation til ECB’s afgørelse af 1. august 2014, for så vidt som denne vedrørte størrelsen af det lånebeløb, der fremgår af uddragene af den protokol, der indeholder ECB’s Styrelsesråds (herefter »Styrelsesrådet«) afgørelse af 28. juli 2014, samt de oplysninger, der er skjult i ECB’s direktions forslag af 28. juli og 1. august 2014.

2.

ECB har til støtte for appellen gjort et enkelt anbringende gældende om, at Retten med urette fastslog, at ECB, når den nægter at give aktindsigt i oplysninger angående gennemførelsen af den monetære politik, er forpligtet til at give en begrundelse, der gør det muligt at forstå og efterprøve, hvordan aktindsigt i disse oplysninger konkret og faktisk vil kunne være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til fortroligheden af forhandlingerne i ECB’s besluttende organer.

3.

Denne sag giver således Domstolen lejlighed til at udtale sig om det grundlæggende spørgsmål om, hvorvidt det er princippet om fortrolighed eller princippet om gennemsigtighed, der skal anvendes på afgørelser truffet af ECB’s besluttende organer, hvilket skal løses på grundlag af såvel afgørelse 2004/258/EF ( 3 ) som den primære ret.

4.

Artikel 10.4 i protokol nr. 4 om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker (ESCB) og ECB ( 4 ) (herefter »statutten for ESCB og ECB«) bestemmer:

»Møderne er fortrolige. Styrelsesrådet kan træffe afgørelse om at offentliggøre resultatet af sine drøftelser.«

5.

Artikel 23.1 i afgørelse ECB/2004/2 ( 5 ) med overskriften »Adgang til ECB’s dokumenter samt disses fortrolighed« bestemmer i det væsentlige, at forhandlingerne i ECB’s besluttende organer og i alle komitéer eller grupper oprettet af disse er fortrolige, medmindre Styrelsesrådet bemyndiger formanden til at offentliggøre resultatet af forhandlingerne.

6.

I henhold til artikel 1 i afgørelse 2004/258 har afgørelsen til formål »at fastlægge de betingelser og begrænsninger, inden for hvilke ECB giver aktindsigt i ECB-dokumenter«.

7.

Det fremgår af afgørelsens artikel 2, stk. 1, at »[e]nhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i ECB-dokumenter med forbehold af de betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne afgørelse«.

8.

Artikel 4 i afgørelse 2004/258, der har overskriften »Undtagelser«, bestemmer i stk. 1, litra a), og stk. 3 og 6:

»1.   ECB afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for:

[...]

3.   Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for ECB eller med NCB'er [nationale centralbanker], selv efter at der er truffet afgørelse, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.

[...]

6.   Undtagelserne som fastlagt i denne artikel finder kun anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold. Undtagelserne finder anvendelse i højst 30 år, medmindre andet udtrykkeligt er fastsat af ECB’s Styrelsesråd. Med hensyn til dokumenter, der er omfattet af undtagelserne vedrørende privatlivets fred eller forretningsmæssige interesser, kan undtagelserne finde anvendelse efter udløbet af dette tidsrum.«

9.

Espírito Santo Financial (Portugal), SGPS, SA (herefter »ESF«) er et portugisisk holdingselskab, der er under insolvensbehandling. Selskabet var en af de største aktionærer i Banco Espírito Santo SA (herefter »BES«).

10.

Da BES blev udsat for økonomisk pres og kunne se sin likviditet blive forværret, benyttede banken fra maj 2014 Eurosystemets kreditoperationer og begyndte fra juli 2014 at modtage likviditetsstøtte fra Banco de Portugal, den portugisiske centralbank.

11.

Den 23. juli 2014 besluttede ECB’s Styrelsesråd først, at det ikke indtil det følgende ordinære møde ville modsætte sig tildelingen af likviditetsstøtten til BES inden for et vist loft.

12.

Efter forslag fra ECB’s direktion den 28. juli 2014 besluttede ECB’ Styrelsesråd samme dag at opretholde BES’ adgang til »pengepolitiske kreditinstrumenter«, idet den »fastfrøs« den løbende kredit, der gennem disse instrumenter blev ydet til BES og til bankens filialer og datterselskaber, »på nuværende niveau«. Det lånebeløb, der blev ydet disse enheder ved Eurosystemets kreditoperationer, blev derfor begrænset til det niveau, som det befandt sig på den 28. juli 2014.

13.

Efter forslag fra ECB’s direktion den 1. august 2014 besluttede Styrelsesrådet for ECB samme dag af forsigtighedshensyn bl.a. at suspendere BES’ og bankens filialers adgang til den monetære politiks kreditinstrumenter og bestemte, at BES senest den 4. august 2014 skulle tilbagebetale hele det lån, banken var blevet bevilget inden for rammerne af Eurosystemet. Denne afgørelse blev nedfældet i en protokol, hvori loftet for den nødlikviditet, som Banco de Portugal kunne bevilge BES, ligeledes var nævnt.

14.

Under disse omstændigheder besluttede de portugisiske myndigheder at undergive BES en afviklingsprocedure. Herefter indledtes en insolvensprocedure mod ESF.

15.

Ved brev af 5. november anmodede ESF ECB om aktindsigt i Styrelsesrådets afgørelse af 1. august 2014 og i alle de dokumenter i ECB’s besiddelse, som »på den ene eller den anden måde« var forbundet med denne afgørelse.

16.

ECB efterkom denne anmodning og gav bl.a. ESF delvis aktindsigt i ECB’s direktions forslag af 28. juli og 1. august 2014 og i uddrag af protokollerne med afgørelserne af 28. juli og 1. august 2014.

17.

Ved brev af 4. februar 2015 genfremsatte ESF anmodningen til ECB og anførte, at den begrundelse, som ECB havde givet for afslaget på fuld aktindsigt i visse dokumenter, var for vag og generel. ESF anmodede endvidere om aktindsigt dels i de beløb, der var udeladt af de uddrag af protokollerne med Styrelsesrådets afgørelser af 28. juli og 1. august 2014, som ESF havde modtaget, dvs. størrelsen af det lån, der var blevet ydet BES, dets filialer og dets datterselskaber, samt størrelsen af loftet for den nødlikviditet, der kunne indrømmes BES, dels i visse oplysninger, der var skjult i direktionens forslag af 28. juli og 1. august 2014.

18.

Ved brev af 1. april 2015 meddelte ECB – efter at have forlænget fristen for besvarelse af den genfremsatte anmodning – ESF de supplerende oplysninger, der var indeholdt i direktionens forslag af 28. juli og 1. august 2014. I øvrigt fastholdt ECB i medfør af artikel 4 i afgørelse 2004/258 afslaget på at give aktindsigt i de beløb, der var udeladt af uddragene af protokollerne med Styrelsesrådets afgørelser af 28. juli og 1. august 2014, og i visse passager, der var skjult i direktionens forslag af 28. juli og 1. august 2014.

19.

I stævningen nedlagde ESF påstand om annullation af ECB’s stiltiende afgørelse af 4. marts 2015, om annullation af den omtvistede afgørelse og om, at ECB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

20.

ECB nedlagde påstand om frifindelse og om, at ESF skulle tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

21.

Retten annullerede den omtvistede afgørelse, for så vidt som ECB havde nægtet at give aktindsigt i det lånebeløb, der fremgik af uddragene af den protokol, der indeholdt Styrelsesrådets afgørelse af 28. juli 2014, og i de oplysninger, der var skjult i ECB’s direktions forslag af 28. juli og 1. august 2014. I øvrigt frifandt Retten ECB.

22.

Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 5. juli 2018 har ECB iværksat nærværende appel.

23.

ECB har indledningsvis nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver det første punkt i den appellerede doms konklusion. Dernæst har ECB nedlagt påstand om, at Domstolen ligeledes forkaster påstanden for så vidt angår ECB’s afslag på at give aktindsigt i lånebeløbet i uddragene af protokollatet med Styrelsesrådets afgørelse af 28. juli 2014, eller subsidiært at sagen hjemvises til Retten til fornyet afgørelse. Endelig har Kommissionen nedlagt påstand om, at ESF tilpligtes at betale to tredjedele af sagsomkostningerne, og at ECB tilpligtes at betale en tredjedel af sagsomkostningerne.

24.

Til støtte for sin appel har ECB påberåbt sig et enkelt anbringende om, at Retten begik en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 10.4 i statutten for ESCB og ECB og af artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258. Med dette anbringende har ECB kritiseret den appellerede doms præmis 124 og 161, sammenholdt med præmis 54-56 og 75-81. ECB er nærmere bestemt af den opfattelse, at Retten med urette fastslog, at ECB i forbindelse med afslaget på aktindsigt i oplysninger i uddragene af protokollen med afgørelsen af 28. juli 2014 var forpligtet til at give en begrundelse, der gjorde det muligt at forstå og efterprøve, hvordan aktindsigt i disse oplysninger konkret og faktisk kunne være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til fortroligheden af forhandlingerne i ECB’s besluttende organer.

25.

ECB har i sin appel gjort gældende, at princippet om fortrolighed af Styrelsesrådets møder, som i den primære ret er forankret i artikel 10.4 i statutten for ESCB og ECB, er bekræftet i artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258. ECB har gjort gældende, at sidstnævnte bestemmelse skal fortolkes i overensstemmelse med dette princip.

26.

I retsmødet har ECB imidlertid medgivet, at der er en vis spænding mellem artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258 og de relevante bestemmelser i den primære ret. ECB er af den opfattelse, at denne spænding bør afhjælpes ved at fortolke afgørelse 2004/258 i lyset af den primære ret og princippet om fortroligheden af forhandlingerne i ECB’s besluttende organer.

27.

ESF har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at ECB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.

28.

Som det er anført ovenfor, har ECB i sin appel fremsat et enkelt anbringende om, at Retten begik en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 10.4 i statutten for ESCB og ECB og af artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258.

29.

ECB’s argumenter til støtte for dette anbringende rejser ikke tvivl om gyldigheden af afgørelse 2004/258, men henviser i det væsentlige til, at denne afgørelse ikke kan forstås således, at den fastlægger bestemmelser om aktindsigt, der modsiger den primære ret.

30.

Henset til de argumenter, som ECB har fremført, vil jeg først redegøre for de relevante bestemmelser i den primære ret med hensyn til aktindsigt i ECB’s dokumenter og nærmere bestemt i resultatet af forhandlingerne i ECB’s besluttende organer. I denne forbindelse vil jeg indkredse det princip, der regulerer retten til aktindsigt i sådanne dokumenter (del A). Jeg vil dernæst på baggrund af dette princip undersøge de implikationer, der følger af, at Styrelsesrådet kan beslutte at udbrede resultatet af sine forhandlinger (del B). Endelig vil jeg i lyset af samtlige disse betragtninger fastlægge rækkevidden af begrundelsespligten, når der gives afslag på aktindsigt på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258 (del C).

31.

Jeg skal først henvise til, at gennemsigtighedsprincippet er fastsat i artikel 1 TEU og 10 TEU samt artikel 15 TEUF ( 6 ), idet disse bestemmelser i den primære ret udgør grundlaget for den retlige ramme, som regulerer retten til aktindsigt i dokumenter, som EU-institutionerne er i besiddelse af. Artikel 15 TEUF, som blev indført efter Lissabontraktatens ikrafttræden, og som har overtaget artikel 255 TEF’s rolle, har nemlig udvidet anvendelsesområdet for gennemsigtighedsprincippet i EU-retten ( 7 ).

32.

Nærmere bestemt fastsætter artikel 15, stk. 3, første afsnit, TEUF den ret til aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter, som enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, råder over, og som er bekræftet i artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Retten til aktindsigt modsvares af de forpligtelser med hensyn til gennemsigtighed, der påhviler disse institutioner. Grænserne for retten til aktindsigt og gennemsigtighedsforpligtelserne fastsættes, således som det fremgår af artikel 15, stk. 3, andet afsnit, TEUF, ved forordning.

33.

Den Europæiske Unions Domstol og Den Europæiske Investeringsbank samt ECB er imidlertid i henhold til artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF kun omfattet af artikel 15, stk. 3, første afsnit, TEUF, når de udøver administrative funktioner. I denne forbindelse har Domstolen allerede fastslået, at betingelserne for aktindsigt i dokumenter, som en af de institutioner, der er nævnt i artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF, er i besiddelse af, og som vedrører denne institutions ikke-administrative aktiviteter, ikke kan fastsættes ved forordninger, der er vedtaget i henhold til artikel 15, stk. 3, andet afsnit, TEUF ( 8 ).

34.

Jeg udleder heraf, at der skal sondres mellem de gennemsigtighedsforpligtelser, der påhviler ECB ved udøvelse af ikke-administrative funktioner, og de forpligtelser, der påhviler ECB ved udøvelse af administrative funktioner.

35.

Den omstændighed, at ECB ved udøvelse af ikke-administrative aktiviteter i overensstemmelse med artikel 282 TEUF, såsom gennemførelsen af den monetære politik, ikke er undergivet gennemsigtighedsforpligtelser som dem, der finder anvendelse i situationer omfattet af artikel 15, stk. 3, første og andet afsnit, TEUF, er netop begrundet i karakteren af disse aktiviteter ( 9 ). Det må nemlig ikke glemmes, at ECB ved gennemførelsen af den monetære politik spiller en betragtelig rolle i opretholdelsen af prisstabilitet og det finansielle system.

36.

Mere specifikt angående Styrelsesrådet er dette blevet betroet den vigtige opgave at formulere den monetære politik. ( 10 ) Som den foreliggende sag i øvrigt illustrerer, deltager Styrelsesrådet bl.a. i processerne, som har til formål at tildele midler gennem Eurosystemets kreditoperationer til enheder i finansielle vanskeligheder. At gøre visse oplysninger, som ECB råder over i forbindelse med disse processer, tilgængelige kun for dem, der har ansøgt herom, ville i visse tilfælde skabe risiko for en uforholdsmæssig økonomisk spekulation. Denne risiko kan bringe de af ECB forfulgte formål i fare ( 11 ).

37.

Under disse omstændigheder er det, for at ECB kan udføre sin mission på en selvstændig og effektiv måde, nødvendigt at beskytte ECB’s organers beslutningsproces fra ethvert udefrakommende pres, hvilket kan sikres ved at opretholde fortrolighed om denne beslutningsproces ( 12 ). Det er af samme grund, at EU-retten også fastsætter andre bestemmelser, som hovedsagelig har til formål at beskytte ECB mod ethvert politisk pres, således at ECB effektivt kan forfølge målene for dens opgaver ved en uafhængig udførelse af de specifikke beføjelser, som den råder over med henblik herpå ( 13 ).

38.

I øvrigt har medlemsstaterne anerkendt den særlige rolle, som ECB’s beslutningsorganer har, ved at vedtage statutten for ESCB og ECB, hvis artikel 10.4 bestemmer, at Styrelsesrådets møder er fortrolige, og at det er rådet selv, der kan beslutte at offentliggøre resultatet af sine forhandlinger.

39.

Jeg udleder af det ovenstående, at det beror på medlemsstaternes bevidste valg, at Styrelsesrådets beslutningsproces ikke er begrænset af gennemsigtighedsforpligtelser som dem, der finder anvendelse i de situationer, der er omfattet af artikel 15, stk. 3, første afsnit, TEUF. Dette indebærer ikke, at denne beslutningsproces befinder sig uden for EU’s regler om aktindsigt i dokumenter ( 14 ). I overensstemmelse med bestemmelserne nævnt i punkt 33-35 i dette forslag til afgørelse viger princippet om gennemsigtighed imidlertid for princippet om fortrolighed i denne sammenhæng.

40.

En læsning af den appellerede dom fører imidlertid til den antagelse, at hvad angår resultaterne af Styrelsesrådets beslutningsproces viger princippet om fortrolighed for princippet om gennemsigtighed i henhold til artikel 10.4, andet punktum, og statutten for ESCB og ECB, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258. Retten fortolkede nemlig den omstændighed, at Styrelsesrådet kan beslutte at udbrede resultaterne af sine forhandlinger, således, at rådet med hensyn til afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter skal anvende den skønsmargen, som det råder over, på de betingelser og inden for de grænser, der er fastsat i afgørelse 2004/258. Ifølge Retten skal Styrelsesrådet, når den afslår at give aktindsigt i sådanne resultater i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258, give en detaljeret begrundelse, der gør det muligt for ansøgeren at forstå og efterprøve, hvordan aktindsigt konkret og faktisk ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til fortroligheden af forhandlingerne i rådets besluttende organer. Det er relevant at undersøge grundlaget for Rettens betragtninger, hvorefter Styrelsesrådets skønsbeføjelse med hensyn til udleveringen af resultaterne af dets forhandlinger dels er fastlagt i bestemmelserne i afgørelse 2004/258, således at afslag på aktindsigt kun kan være en undtagelse, dels skal være ledsaget af en detaljeret begrundelse.

41.

I den appellerede doms præmis 76-80, som dommens præmis 124 henviser til, fandt Retten, at Styrelsesrådets afgørelser – og dermed også de protokoller, der indeholder disse afgørelser – ikke er omfattet af en absolut beskyttelse med hensyn til deres udbredelse, således at den manglende udlevering heraf kun kan være en undtagelse. Retten understregede, at Styrelsesrådet i henhold til artikel 10.4, andet punktum, i statutten for ESCB og ECB kan beslutte at offentliggøre resultatet af sine forhandlinger. Retten tilføjede, at den skønsmargen, som Styrelsesrådet i denne forbindelse råder over, som en konsekvens heraf skal udøves på de betingelser og inden for de grænser, der er fastsat i afgørelse 2004/258, der har til formål at give den videst mulige aktindsigt i ECB’s dokumenter.

42.

Jeg er imidlertid ikke overbevist af denne fortolkning af bestemmelserne i statutten for ESCB og ECB og af bestemmelserne i afgørelse 2004/258.

43.

Det skal for det første bemærkes, at det i modsætning til, hvad Retten har fastslået, ikke fremgår af tredje betragtning til afgørelse 2004/258, at aktindsigt i ECB’s dokumenter skal være så bred som mulig, men at adgangen til ECB’s dokumenter bør udvides. Denne betragtning anerkender ligeledes, at aktindsigt i ECB’s dokumenter bør udvides samtidig med, på den ene side, at ECB’s uafhængighed beskyttes, og, på den anden side, at fortroligheden af bestemte anliggender, som er specifikke for udførelsen af ECB’s opgaver, beskyttes. Man kan således hævde, at den forudsætning, som Retten har lagt til grund, ikke er den samme, som afgørelsen er baseret på.

44.

For det andet fremgår det af samme betragtning, at møderne i ECB’s beslutningsorganer er fortrolige, medmindre det pågældende organ beslutter at offentliggøre resultatet af sine afgørelser, hvilket svarer til artikel 132, stk. 2, TEUF, hvorefter ECB kan beslutte at offentliggøre sine afgørelser, henstillinger og udtalelser. Denne bestemmelse henviser således til ECB’s skønsmæssige beføjelse til at offentliggøre sine afgørelser ( 15 ). På samme måde bekræfter artikel 10.4, andet punktum, i statutten for ESCB og ECB og artikel 23.1 in fine i ECB’s forretningsorden ECB’s skønsmæssige beføjelse til at udbrede sine afgørelser. Ifølge disse bestemmelser kan Styrelsesrådet beslutte at offentliggøre resultatet af sine forhandlinger.

45.

Det følger af alle ovennævnte bestemmelser, at princippet om fortrolighed nuanceres for så vidt angår resultaterne af forhandlingerne i Styrelsesrådet. I henhold til artikel 10.4, første punktum, i statutten for ESCB og ECB og artikel 23.1 i ECB’s forretningsorden finder princippet om fortrolighed nemlig anvendelse med hensyn til Styrelsesrådets møder, mens fortroligheden af resultaterne af Styrelsesrådets forhandlinger er af en relativ karakter i medfør af artikel 10, stk. 4, andet punktum, i statutten for ESCB og ECB og artikel 23.1 in fine i ECB’s forretningsorden. I modsætning til, hvad Retten konkluderede i den appellerede doms præmis 80, indebærer dette imidlertid ikke, at beskyttelsesniveauet for resultaterne af forhandlingerne som udgangspunkt er lavere end det, der gælder for selve forhandlingerne, eller at undladt udbredelse heraf kun kan være en undtagelse.

46.

Der er nemlig intet, der tyder på, at EU-lovgiver med de to sidstnævnte bestemmelser har villet fravige tavshedspligten med hensyn til Styrelsesrådets forhandlinger. Bestemmelserne i TEUF og statutten for ESCB og ECB giver Styrelsesrådet mulighed for at beslutte at udbrede sådanne resultater, uden at det er forpligtet hertil.

47.

Den utvetydige formulering af artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258 kan ikke rejse tvivl om denne betragtning.

48.

Det er ganske vist korrekt, at ordlyden af afgørelse 2004/258 på det sproglige plan kan give anledning til at antage, at afslaget på aktindsigt i Styrelsesrådets forhandlinger i henhold til denne afgørelses artikel 4, stk. 1, litra a), første led, kun er mulig som en undtagelse. Artikel 4 i afgørelse 2004/258 har nemlig overskriften »Undtagelser«. Ordlyden af denne afgørelses artikel 4, stk. 1, litra a), første led, synes ligeledes at antyde, at der i princippet skal gives aktindsigt i dokumenter, der vedrører sådanne forhandlinger. Ifølge denne bestemmelse giver ECB afslag på aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til fortroligheden af forhandlingerne i ECB’s besluttende organer. Endvidere anvender artikel 4, stk. 5 og 6, i afgørelse 2004/258 udtrykket »undtagelse« for alle tilfælde af afslag, herunder de afslag, der er fastsat i afgørelsens artikel 4, stk. 1, litra a), første led.

49.

Jeg vil imidlertid først og fremmest henvise til, at reglerne i afledt ret vedrørende aktindsigt ikke kan føre til, at udelukkelsen af ECB fra de institutioner, som princippet om gennemsigtighed fuldt ud finder anvendelse på i overensstemmelse med artikel 15, stk. 3, TEUF, i vidt omfang fratages sin effektive virkning. Disse regler kan heller ikke medføre, at skønsbeføjelsen, som ECB har i henhold til artikel 132, stk. 2, TEUF, sættes til side. Afgørelse 2004/258 kan således ikke afkræfte logikken i alle de nævnte bestemmelser og erstatte princippet om fortrolighed med princippet om gennemsigtighed, således at udbredelsen af resultaterne af Styrelsesrådets forhandlinger er hovedreglen, og at deres fortrolighed kun udgør en undtagelse.

50.

Denne konklusion støttes af en gennemgang af tredje og fjerde betragtning til afgørelse 2004/258, hvoraf det fremgår, at lovgiver med vedtagelsen af denne afgørelse ikke har villet fravige de bestemmelser i den primære ret, der er nævnt i det foregående punkt i dette forslag til afgørelse.

51.

Det er korrekt, at fjerde betragtning til afgørelse 2004/258 kan give anledning til at tro, at afslag på aktindsigt i henhold til denne afgørelses artikel 4, stk. 1, litra a), kun kan være en undtagelse. Med henvisning til tanken bag første del af tredje betragtning til den nævnte afgørelse om, at adgangen til ECB’s dokumenter bør udvides, præciseres det i denne betragtning, at visse offentlige og private interesser dog bør beskyttes gennem undtagelser. Som det kan udledes af anden del af den omhandlede tredje betragtning, kan denne mere omfattende aktindsigt, som undtagelserne finder anvendelse på til beskyttelse af visse offentlige og private interesser, imidlertid ikke gribe ind i ECB’s uafhængighed eller fortroligheden af visse spørgsmål, der vedrører opfyldelsen af ECB’s opgaver, og det er i denne sammenhæng, at møderne i ECB’s beslutningsorganer er fortrolige. Selv isoleret set er hensigten med afgørelse 2004/258, som en samlet læsning af disse to betragtninger viser, ikke at ligestille den undtagelse, der er indført af hensyn til forhandlingerne i de nævnte organer, med de andre undtagelser, som fastsættes i denne afgørelse.

52.

For fuldstændighedens skyld præciserer jeg, at artikel 4, stk. 6, i afgørelse 2004/258 efter min opfattelse heller ikke taler for den fortolkning, som Retten anlagde i den appellerede dom. Ifølge denne bestemmelse finder undtagelserne i artikel 4 i afgørelse 2004/258 kun anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet af hensyn til dokumentets indhold. Denne bestemmelse kan imidlertid ikke afskære den beslutningsbeføjelse, som Styrelsesrådet har på grundlag af den primære ret med hensyn til udbredelsen af resultaterne af dets forhandlinger. Som det i øvrigt fremgår af punkt 51 i dette forslag til afgørelse, sidestiller den ramme, som afgørelse 2004/258 indfører, ikke den undtagelse, der er fastsat for forhandlinger i ECB’s besluttende organer, med de øvrige undtagelser, som afgørelsen fastsætter.

53.

For det tredje kan man ganske vist spørge, om artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258 kan anses for at tillade en bloc og ex ante at udbrede resultatet af alle Styrelsesrådets forhandlinger. Afgørelse 2004/258 blev nemlig vedtaget af dette råd, og i overensstemmelse med artikel 132, stk. 2, TEUF og artikel 10.4, andet punktum, i statutten for ESCB og ECB samt artikel 23.1 in fine i ECB’s forretningsorden kan rådet beslutte at offentliggøre resultatet af sine forhandlinger. I denne forbindelse giver artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258 som udgangspunkt en generel tilladelse til at offentliggøre resultaterne af alle forhandlingerne.

54.

Som ECB har anført under retsmødet, tillægger artikel 10.4, andet punktum, i statutten for ESCB og ECB imidlertid ikke Styrelsesrådet en så vid skønsmargen. Det må fastslås, at denne bestemmelse fastsætter en mulighed, som Styrelsesrådet ex post og konkret kan udøve i specifikke situationer. Enhver anden fortolkning ville give Styrelsesrådet mulighed for at omgå medlemsstaternes valg med hensyn til aktindsigt i ECB’s dokumenter som fastsat i artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF og artikel 132, stk. 2, TEUF og i artikel 10.4 i statutten for ESCB og ECB.

55.

Det fremgår af min analyse, at hvad angår Styrelsesrådets forhandlinger er disse omfattet af princippet om fortrolighed. Forbeholdet om, at Styrelsesrådet kan beslutte at offentliggøre resultaterne af sine forhandlinger, som findes i flere EU-retlige bestemmelser, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion. Styrelsesrådet råder ganske enkelt over en skønsbeføjelse til at beslutte at videregive sådanne resultater, uden at det er forpligtet hertil.

56.

Et sidste punkt skal nu undersøges, nemlig virkningen på begrundelsespligten i tilfælde af afslag på aktindsigt i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258 af ovenstående betragtninger, hvorefter, for det første, gennemsigtighedsprincippet viger for fortrolighedsprincippet (jf. punkt 39 i dette forslag til afgørelse) hvad Styrelsesrådets beslutningsproces angår, og hvorefter, for det andet, Styrelsesrådet har en skønsbeføjelse med hensyn til udbredelsen af resultaterne af beslutningsprocessen (jf. punkt 55 i dette forslag til afgørelse).

57.

Det er symptomatisk, at Retten ved i den appellerede doms præmis 124 at fastslå, at ECB skal begrunde enhver afgørelse vedrørende en anmodning om aktindsigt i dokumenter, der er omfattet af undtagelserne opregnet i artikel 4 i afgørelse 2004/258, lod sig inspirere af den retspraksis, der er omtalt i dommens præmis 54-56, og fandt, at denne praksis fandt analog anvendelse i forhold til artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258.

58.

Jeg er imidlertid i tvivl om denne analogi.

59.

Det skal indledningsvis holdes for øje dels, at de passager i dommen i sagen Sverige og Turco mod Rådet ( 16 ), som Retten omtalte i præmis 54 og 55 i den appellerede dom, alene angik forordning (EF) nr. 1049/2001 ( 17 ). Dels var denne forordning ligeledes genstand for hovedparten af dommene fra Retten citeret i præmis 54-56 i den appellerede dom ( 18 ). Dels handlede Rettens dom i sagen Thesing og Bloomberg Finance mod ECB ( 19 ), omtalt i præmis 55 i den appellerede dom, ganske vist om afgørelse 2004/258, men dog ikke om afgørelsens artikel 4, stk. 1, litra a), første led, idet det var afgørelsens artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, som blev fortolket af Retten i den nævnte dom. I øvrigt henviste Retten også i det tilfælde analogt til Domstolens praksis vedrørende forordning nr. 1049/2001.

60.

I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at formålet med forordning nr. 1049/2001 er at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter ( 20 ). Retten henviste til en næsten identisk ordlyd i præmis 80 i den appellerede dom, hvori Retten under henvisning til dommens præmis 124 anførte, at afgørelse 2004/258 har til formål at give videst mulig ret til aktindsigt i ECB’s dokumenter. Som jeg har anført i punkt 43 i dette forslag til afgørelse, har denne afgørelse imidlertid udelukkende til formål at udvide adgangen til ECB’s dokumenter i forhold til de tidligere bestemmelser.

61.

For det andet kan det udledes af Baumeister-dommen ( 21 ), at der skal udvises forsigtighed, når man etablerer en analogi mellem på den ene side den ordning for aktindsigt, der er indført ved forordning nr. 1049/2001, og på den anden side de ordninger, der er fastsat i andre EU-retlige instrumenter.

62.

I den nævnte dom fastslog Domstolen, at det er i lyset af sit formål, som er at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter, at forordning nr. 1049/2001 principielt pålægger den EU-institution, som agter at afslå en anmodning om aktindsigt i et dokument, at give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret kan være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en af de undtagelser, der er fastsat for den pågældende aktindsigt ( 22 ). Retten gengav denne passage med næsten identisk ordlyd i præmis 124 i den appellerede dom og anvendte den på ECB’s afslag baseret på artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258.

63.

Forordning nr. 1049/2001 finder imidlertid anvendelse på de situationer, der er omhandlet i artikel 15, stk. 3, første afsnit, TEUF, som med de begrænsninger, der følger af gennemsigtighedsprincippet, giver den videst mulige adgang til EU-institutionernes dokumenter. ( 23 ). Anmodningen om aktindsigt i den foreliggende sag er imidlertid omfattet af anvendelsesområdet for artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF.

64.

I Baumeister-dommen ( 24 ) foretog Domstolen i øvrigt en klar sondring mellem behandlingen af anmodninger om aktindsigt i dokumenter, der vedrører forordning nr. 1049/2001, og behandlingen af anmodninger, der vedrører artikel 54, stk. 1, i direktiv 2004/39/EF ( 25 ) med overskriften »Tavshedspligt«. Domstolen fastslog, at forordning nr. 1049/2001 principielt pålægger den EU-institution, som agter at give afslag på aktindsigt i et dokument, at give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret kan være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en af de undtagelser, der er fastsat i den pågældende ret til aktindsigt. Domstolen fastslog derimod, at når de kompetente myndigheder finder, at de ønskede oplysninger er fortrolige som omhandlet i artikel 54, stk. 1, i direktiv 2004/39, kan de kun imødekomme en sådan begæring i de tilfælde, som er udtømmende opregnet i denne bestemmelse ( 26 ).

65.

Det kan således hævdes, at mens ordningen i forordning nr. 1049/2001 lader princippet om gennemsigtighed veje tungest, så tager ordningen i artikel 54, stk. 1, i direktiv 2004/39 udgangspunkt i den forudsætning, at de oplysninger, der er omfattet af dens anvendelsesområde, er omfattet af princippet om fortrolighed. Virkningen af denne sondring viser sig med hensyn til rækkevidden af pligten til at begrunde afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter.

66.

På denne baggrund skal det fastslås, at artikel 4, stk. 1, litra a), i afgørelse 2004/258, sammenholdt med artikel 15, stk. 3, fjerde afsnit, TEUF, artikel 10.4 i statutten for ESCB og ECB samt artikel 23.1 i ECB’s forretningsorden, ligeledes tager udgangspunkt i den forudsætning, at Styrelsesrådets forhandlinger er omfattet af princippet om fortrolighed. Forskellene med hensyn til rækkevidden af begrundelsespligten i tilfælde af afslag i de situationer, der er omfattet af forordning nr. 1049/2001, og de situationer, der er omfattet af artikel 54, stk. 1, i direktiv 2004/39, findes derfor også mellem på den ene side alle bestemmelser om udbredelse af resultaterne af forhandlingerne i Styrelsesrådet, og på den anden side forordning nr. 1049/2001. Den af Retten fremhævede analogi mellem den praksis, der er nævnt i den appellerede doms præmis 54-56, og artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258 kan derfor ikke tiltrædes.

67.

Endelig, for det tredje, viser praksis vedrørende forordning nr. 1049/2001, at selv inden for rammerne af den i forordningen fastsatte ordning med aktindsigt i dokumenter er det muligt at anerkende eksistensen af generelle formodninger, hvorefter udbredelsen af dokumenter principielt kan skade beskyttelsen af de interesser eller mål, som i henhold til forordningen kan begrunde et afslag på aktindsigt ( 27 ). I et sådant tilfælde påhviler det den, der anmoder om aktindsigt, at godtgøre, at et givent dokument, som der begæres aktindsigt i, ikke er omfattet af den nævnte formodning ( 28 ). Hvis man tager i betragtning, at de gældende bestemmelser i den primære ret og i den afledte ret, herunder artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258, kun indfører en sådan formodning for resultatet af Styrelsesrådets forhandlinger, kunne Retten således ikke uden oplysninger, der kunne tilbagevise denne generelle formodning, fastslå, at ECB ikke havde begrundet sit afslag tilstrækkeligt.

68.

Følgelig skal den appellerede dom ophæves på grund af den retlige fejl, som den er behæftet med, og som består i en urigtig fortolkning af artikel 10.4 i statutten for ESCB og ECB og af artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse 2004/258, idet Retten så bort fra de primærretlige bestemmelser, der fastsætter principperne for aktindsigt i ECB’s dokumenter. Under disse omstændigheder skal appellens eneste anbringende tages til følge, og det første punkt ophæves i den appellerede doms konklusion, hvorved den omtvistede afgørelse blev annulleret, for så vidt som der deri blev givet afslag på aktindsigt i det lånebeløb, der fremgår af uddragene af den protokol, der indeholder ECB’s Styrelsesråds afgørelse af 28. juli 2014. Det skal i denne forbindelse nævnes, at ECB’s påstande ikke vedrører afslaget på aktindsigt i de skjulte oplysninger i ECB’s direktions forslag af 28. juli og 1. august 2014. Det må derfor fastslås, at ECB ikke har bestridt den appellerede dom, for så vidt som denne annullerede den omtvistede afgørelse angående disse forslag, eller med andre ord, at ECB accepterer den appellerede dom vedrørende de nævnte forslag.

69.

I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, andet punktum, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse. På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at sagen er moden til påkendelse, for så vidt som den vedrører afslaget på at give aktindsigt i lånebeløb i uddragene af protokollen med afgørelsen truffet af Styrelsesrådet for ECB den 28. juli 2014. I modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 124, var ECB nemlig ikke forpligtet til at give en begrundelse, da den gav afslag på aktindsigt i oplysninger i disse uddrag.

70.

I medfør af artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, afgørelse om sagsomkostningerne. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 3, bærer hver part dog sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Efter min opfattelse vil det endelige resultat af tvisten kun blive ændret som følge af ECB’s appel for så vidt angår afslaget på at give aktindsigt i det lånebeløb, der fremgår af uddragene af protokollen med afgørelsen truffet af Styrelsesrådet for ECB den 28. juli 2014. Der bør således efter min opfattelse træffes afgørelse om, at ESF – ud over at bære sine egne sagsomkostninger – skal betale en tredjedel af de omkostninger, der er afholdt af ECB, og ikke om, at omkostningerne forbundet med sagen i første instans og omkostningerne forbundet med appelsagen, som har ført til ophævelse af den appellerede dom fra Retten, skal afholdes i overensstemmelse med de regler, der er gengivet i punkt 3 i den nævnte doms konklusion, hvori det var fastslået, at ESF og ECB hver skulle bære deres egne omkostninger.

71.

Som afsluttende bemærkninger vil jeg anføre, at jeg er bekendt med det forhold, at en del af litteraturen er af den opfattelse, at ECB bør udvide sin grad af gennemsigtighed, bl.a. ved at offentliggøre Styrelsesrådets forhandlinger ( 29 ). Min analyse i dette forslag til afgørelse hviler imidlertid på den gældende retlige ramme. Det fremgår af denne retlige ramme, at ECB’s beslutningsproces efter medlemsstaternes vilje (bevidste beslutning) er omfattet af tavshedspligten, og at beføjelsen til at træffe afgørelse om at udbrede resultaterne af denne beslutningsproces er blevet overladt til Styrelsesrådet.

72.

Med henblik på at forene på den ene side den fortrolige karakter af Styrelsesrådets forhandlinger og af resultaterne af dens forhandlinger og på den anden side ønsket om at understøtte ECB’s troværdighed ( 30 ) kan Styrelsesrådet ved udøvelsen af sit skøn beslutte kun at udbrede en del af resultatet af sine forhandlinger. Når Styrelsesrådet kan beslutte ikke at udbrede sådanne resultater, kan det nemlig så meget desto mere beslutte at gøre det delvist. Artikel 4, stk. 5, i afgørelse 2004/258 bekræfter denne fortolkning. Det fremgår af denne bestemmelse, at hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres. Det skal understreges, at det er dette, ECB i det foreliggende tilfælde har gjort.

73.

På baggrund af ovenstående betragtninger mener jeg, at Den Europæiske Centralbanks (ECB) eneste anbringende skal tages til følge, og jeg foreslår Domstolen at træffe følgende afgørelse: