1.

Med meget jævne mellemrum opstår der på EU-plan konflikter om, hvorvidt Den Europæiske Union kan optræde alene eller kun har ret til at optræde sammen med dens medlemsstater i internationale organer med henblik på at deltage i organernes debatter og beslutningstagning. Det mest kontroversielle er altid spørgsmålet om, hvilket retsgrundlag Unionens optræden udadtil skal støttes på i henhold til dens grundlæggende traktater.

2.

Sådanne kompetencespørgsmål er magtspørgsmål, som der i årtier er blevet ført retssager om på lidenskabelig vis. Tvisterne drejer sig for det første om, hvor kompliceret den interne europæiske beslutningsproces skal være, og for det andet om, hvem der kan tage plads ved det internationale forhandlingsbord fra europæisk side. Tilsyneladende er fronterne i denne konflikt blevet trukket hårdere og hårdere op efter Lissabontraktatens ikrafttræden.

3.

Det foreliggende tilfælde vedrører foranstaltninger til beskyttelse af havene i Antarktis, navnlig etablering af diverse beskyttede havområder, således som dette nu i flere år er blevet drøftet på årsmøderne i Kommissionen for Bevarelse af de Maritime Levende Ressourcer i Antarktis (herefter også »CCAMLR«).

4.

Indholdsmæssigt er Europa-Kommissionen, Rådet for Den Europæiske Union og medlemsstaterne enige om at ville medvirke aktivt til at beskytte havene i Antarktis. I formel henseende insisterer Rådet og medlemsstaterne imidlertid på, at foranstaltningerne til beskyttelse af havene henhører under miljøpolitikken og dermed området for delte kompetencer [jf. artikel 4, stk. 2, litra e), TEUF], hvorfor Unionen og medlemsstaterne efter deres opfattelse nødvendigvis skal optræde sammen i internationale fora. Kommissionen er derimod af den opfattelse, at der er tale om en foranstaltning til bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik [jf. artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF], der henhører under Unionens enekompetence og således ikke tillader, at medlemsstaterne optræder udadtil ved EU-organernes side. Det diskuteres desuden, om Unionen på dette område har opnået en implicit ekstern enekompetence i henhold til AETR-doktrinen ( 2 ) (jf. artikel 3, stk. 2, TEUF), og hvorvidt forskningspolitikken, der henhører under Unionens supplerende kompetencer (jf. artikel 4, stk. 3, TEUF), spiller en rolle i det foreliggende tilfælde.

5.

Konkret har Kommissionen anfægtet to afgørelser, der er truffet inden for Rådet, og som angår Unionens optræden på CCAMLR’s 34. og 35. årsmøde i henholdsvis 2015 og 2016 (herefter »de anfægtede afgørelser«):

6.

Domstolens dom i de to retssager kommer til at udgøre endnu en mosaiksten i det komplekse samlede billede af de eksterne kompetencer for Unionen og dens medlemsstater, sådan som dette er tegnet i Lissabontraktaten. Det foreliggende tilfælde giver navnlig anledning til at afklare, om det forhold, at der er tale om delt kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater, nødvendigvis kræver en fælles (»blandet«) optræden fra Unionen og dens medlemsstater i internationale organer, eller om Unionen også kan, og endog skal, optræde alene udadtil. I sag C-626/16 skal det desuden indledningsvis drøftes, under hvilke omstændigheder afgørelser fra Coreper er retsakter, der kan anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF. I sagen vedrørende partnerskabsaftalen med Kasakhstan (C-244/17), hvori jeg ligeledes i dag fremsætter forslag til afgørelse, er der tale om helt andre spørgsmål i forbindelse med flertalskravene til Rådets afgørelser, som har en vis sammenhæng med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

7.

Den EU-retlige ramme i denne sag udgøres først og fremmest af artikel 2 TEUF, 3 TEUF og 4 TEUF samt af artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5, stk. 2, TEU. Derudover er artikel 191 TEUF og 192 TEUF relevante. Der skal desuden henvises til de grundlæggende bestemmelser om den fælles fiskeripolitik som opstillet i forordning (EU) nr. 1380/2013 ( 5 ).

8.

Artikel 1 i forordning (EU) nr. 1380/2013 definerer anvendelsesområdet for den fælles fiskeripolitik:

»1.   Den fælles fiskeripolitik omfatter:

[…]

2.   Den fælles fiskeripolitik omfatter de aktiviteter, der er omhandlet i stk. 1, hvis de udøves:

[…]

9.

Målsætningerne med den fælles fiskeripolitik beskrives således i artikel 2 i forordning nr. 1380/2013:

»1.   Den fælles fiskeripolitik skal sikre, at fiskeri- og akvakulturaktiviteterne er miljømæssigt bæredygtige på lang sigt […]

2.   Den fælles fiskeripolitik skal i den fælles fiskeripolitik forvaltes efter en forsigtighedstilgang, og målet er at sikre, at udnyttelsen af havets levende biologiske ressourcer genopretter og opretholder populationer af de befiskede arter på niveauer, der kan give maksimalt bæredygtigt udbytte.

[…]

3.   Der skal i den fælles fiskeripolitik anlægges en økosystembaseret tilgang til fiskeriforvaltning med henblik på at sikre, at fiskeriets negative indvirkning på det marine økosystem minimeres, og at det tilstræbes at sikre, at akvakultur og fiskeri ikke nedbryder havmiljøet.

[…]

5.   Den fælles fiskeripolitik skal navnlig:

[…]

10.

I artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1380/2013 fastslås følgende om målsætningerne med Unionens eksterne fiskeripolitik:

»Unionen gennemfører for at sikre bæredygtig udnyttelse, forvaltning og bevarelse af havets biologiske ressourcer og havmiljøet sine eksterne fiskeriforbindelser i overensstemmelse med sine internationale forpligtelser og politikmål samt målsætningerne og principperne i artikel 2 og 3.«

11.

De relevante folkeretlige regler er bestemmelserne i Canberrakonventionen; der skal desuden henvises til traktaten om Antarktis.

12.

Konventionen om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis ( 6 ) (herefter »Canberrakonventionen«) blev undertegnet i Canberra (Australien) den 20. maj 1980 og trådte i kraft den 7. april 1982. Ud over Unionen er også 12 af dens medlemsstater ( 7 ) samt 23 tredjelande kontraherende parter.

13.

Canberrakonventionens artikel 1 bestemmer følgende:

»1.   Denne konvention finder anvendelse på de marine levende ressourcer i Antarktis i området syd for 60 grader sydlig bredde og på de marine levende ressourcer i Antarktis i området mellem denne breddegrad og den antarktiske konvergens, som udgør en del af det antarktiske marine økosystem.

2.   Ved udtrykket »marine levende ressourcer i Antarktis« forstås de populationer af fisk, bløddyr, skaldyr og alle andre arter af levende organismer, herunder fugle, som findes syd for den antarktiske konvergens.

3.   Ved udtrykket »det antarktiske marine økosystem« forstås komplekset af forhold mellem de antarktiske marine levende ressourcer indbyrdes og mellem disse ressourcer og det fysiske miljø.

[…]«

14.

Canberrakonventionens artikel II lyder således:

»1.   Målet med denne konvention er at bevare de marine levende ressourcer i Antarktis.

2.   I henhold til denne konvention omfatter udtrykket »bevarelse« også rationel udnyttelse.

3.   Fangst og dertil knyttede [aktiviteter] i det område, hvor denne konvention finder anvendelse, skal udøves i overensstemmelse med bestemmelserne i denne konvention og med følgende bevarelsesprincipper gående ud på:

[…]«

15.

Canberrakonventionens artikel III regulerer konventionens forhold til traktaten om Antarktis:

»De kontraherende parter, hvad enten de er parter i traktaten om Antarktis eller ikke, er enige om, at de ikke i det område, der er omfattet af traktaten om Antarktis, vil udøve aktiviteter, der er i strid med denne traktats principper og mål […]«

16.

Desuden bestemmes følgende i Canberrakonventionens artikel V:

»1.   De kontraherende parter, der ikke er parter i traktaten om Antarktis, anerkender de særlige forpligtelser og det særlige ansvar, som samrådsparterne under traktaten om Antarktis har for beskyttelsen og opretholdelsen af miljøet i det område, der er omfattet af traktaten om Antarktis.

2.   De kontraherende parter, der ikke er parter i traktaten om Antarktis, er enige om, at de i deres aktiviteter i det område, der er omfattet af traktaten om Antarktis, i givet fald og på passende måde vil overholde de vedtagne foranstaltninger til bevarelse af den antarktiske flora og fauna og sådanne andre foranstaltninger, som måtte være anbefalet af samrådsparterne under traktaten om Antarktis ved udøvelsen af deres ansvar for beskyttelsen af det antarktiske miljø mod alle former for skadelig menneskelig indgriben.

[…]«

17.

Ved Canberrakonventionens artikel VII nedsættes Kommissionen for Bevarelse af de Marine Levende Ressourcer i Antarktis (»CCAMLR«), der i henhold til konventionens artikel IX bl.a. har følgende opgave:

»1.   Det er kommissionens opgave at virkeliggøre det mål og gennemføre de principper, der er fastsat i artikel II i denne konvention. I dette øjemed skal den:

[…]

[…]

2.   De i stk. 1, litra f), nævnte bevarelsesforanstaltninger omfatter følgende:

[…]

[…]«

18.

Ud over Den Europæiske Union er otte af dens medlemsstater på nuværende tidspunkt medlemmer af CCAMLR ( 8 ).

19.

Traktaten om Antarktis blev undertegnet i Washington D.C. (Amerikas Forenede Stater) den 1. december 1959. Tre af Den Europæiske Unions medlemsstater er signatarstater og således kontraherende stater ( 9 ). Ni andre EU-medlemsstater har status som samrådspartnere ( 10 ), og otte andre har status som ikke-samrådspartnere ( 11 ).

20.

Artikel IX, stk. 1, i traktaten om Antarktis bestemmer følgende:

»Repræsentanter for de kontraherende parter […] skal mødes […] med passende mellemrum og på passende steder for at udveksle oplysninger, rådføre sig vedrørende spørgsmål af fælles interesse angående Antarktis og for at formulere, overveje og anbefale til deres regeringer foranstaltninger til fremme af traktatens principper og målsætninger, herunder bestemmelser med hensyn til

[…]

21.

Det geografiske anvendelsesområde for traktaten om Antarktis er fastsat således i traktatens artikel VI:

»Bestemmelserne i nærværende traktat skal gælde for området syd for 60 grader sydlig bredde, indbefattet alle permanente isdannelser (ice shelves) […]«

22.

CCAMLR har sat sig det mål at oprette et net af beskyttede havområder i Antarktis. Den Europæiske Union støtter udtrykkelig dette mål.

23.

På baggrund heraf opstillede Rådet i 2014 som forberedelse til Unionens medvirken ved kommende årsmøder i CCAMLR, under henvisning til artikel 218, stk. 9, TEUF, en »flerårig holdning«, hvori der bl.a. blev etableret en »forenklet procedure« til Rådets vedtagelse af afgørelser angående den holdning, som Unionen skal indtage inden for rammerne af CCAMLR, når der er tale om spørgsmål på området for den fælles fiskeripolitik ( 12 ). I henhold hertil forelægger Kommissionens tjenestegrene inden CCAMLR’s årsmøder de relevante papirer for Rådets forberedende organer. I praksis sender Kommissionens tjenestegrene disse papirer videre til Rådets arbejdsgruppe »Fiskeri« eller Coreper.

24.

Den 31. august 2015 forelagde Kommissionens tjenestegrene, ved anvendelse af den forenklede procedure, et uformelt dokument (såkaldt »non-paper«) for Rådets arbejdsgruppe »Fiskeri«; som bilag til dokumentet var der vedlagt et udkast til et »oplæg vedrørende et fremtidigt forslag om etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet« ( 13 ).

25.

Kommissionens tjenestegrene foreslog, at dette oplæg skulle forelægges for CCAMLR (mere specifikt: CCAMLR’s videnskabelige udvalg ( 14 )) alene på vegne af Unionen, idet oplægget efter deres opfattelse skulle henføres til den fælles fiskeripolitik.

26.

På sit møde den 5. september 2015 godkendte Rådets arbejdsgruppe indholdet af oplægget, men henførte det til miljøpolitikken og anså det derfor for nødvendigt at forelægge det for CCAMLR’s videnskabelige udvalg på vegne af Unionen og dens medlemsstater. Sagen blev sendt videre til Coreper.

27.

Coreper beskæftigede sig med sagen på sit møde den 11. september 2015. Efter at sagen var blevet drøftet, fastslog Corepers formand, at der var enighed om oplæggets indhold, og at det skulle forelægges for CCAMLR på dennes 34. årsmøde i 2015. Formanden konstaterede desuden, at det var vedtaget, at oplægget skulle forelægges for CCAMLR på vegne af Unionen og dens medlemsstater.

28.

Kommissionen fremsatte en erklæring til mødeprotokollen, hvori den protesterede imod sidstnævnte konstatering. Den erklærede sig ganske vist indforstået med, at oplægget, således som Coreper havde besluttet det, blev forelagt for CCAMLR på vegne af Unionen og dens medlemsstater, men forbeholdt sig udtrykkeligt muligheden for at anlægge sag.

29.

Den 30. august 2016 forelagde Kommissionens tjenestegrene, også her ved anvendelse af den forenklede procedure, et uformelt dokument (»non-paper«) for Rådets arbejdsgruppe »Fiskeri«. Den 6. september 2016 blev dette dokument suppleret med fire udkast til forslag om etablering eller støtte til etablering af beskyttede havområder i Antarktis, nemlig det beskyttede havområde i Weddellhavet, der allerede var blevet drøftet i 2015 ( 15 ), et beskyttet havområde i Rosshavet ( 16 ), et beskyttet havområde i Østantarktis samt endelig et vist antal særlige forskningsområder med henblik på forskning i gletschertilbagetrækning ( 17 ).

30.

Kommissionens tjenestegrene foreslog, at disse dokumenter alene skulle forelægges for CCAMLR på vegne af Unionen, idet dokumenterne efter deres opfattelse skulle henføres til den fælles fiskeripolitik. For at overholde de gældende frister til fremsættelse af forslag til CCAMLR’s årsmøder sendte Kommissionen også med det samme de omtalte papirer til CCAMLR’s sekretariat og gjorde dette alene på vegne af Unionen.

31.

Rådets arbejdsgruppe drøftede indholdet af oplægget og de fire forslag på sine møder den 15. og 22. september 2016 og godkendte indholdet af dem den 22. september 2016; arbejdsgruppen henførte det imidlertid til miljøpolitikken og mente derfor, det var nødvendigt at forelægge det for CCAMLR på vegne af Unionen og dens medlemsstater. Arbejdsgruppen var desuden af den opfattelse, at den forenklede procedure ikke kunne bringes i anvendelse i dette tilfælde, eftersom denne procedure kun kan anvendes ved spørgsmål om den fælles fiskeripolitik. Sagen blev derefter sendt videre, først til Coreper og senere til Rådet.

32.

Den 10. oktober 2016 bifaldt Rådet på sit 3487. møde i Luxembourg Kommissionens hensigt om at forelægge oplægget og de fire forslag for CCAMLR på vegne af Unionen. Rådet fastholdt desuden, at den holdning, som Unionen skulle indtage på CCAMLR’s 35. årsmøde, fremgik af disse dokumenter.

33.

I en erklæring til mødeprotokollen insisterede Kommissionen på, at de nævnte dokumenter vedrører bevarelse af havets biologiske ressourcer og dermed henhører under Unionens enekompetence. Kommissionen erklærede sig ganske vist villig til at præcisere over for CCAMLR’s sekretariat, at dokumenterne skulle anses for at være fremlagt på vegne af Unionen og dens medlemsstatsstater ( 18 ), men forbeholdt sig udtrykkeligt muligheden for at anlægge sag.

34.

På sit 35. årsmøde i 2016 besluttede CCAMLR herefter at tage to af de forslag op, som Unionen havde fremsat eller bifaldet, nemlig etablering af et beskyttet havområde i Rosshavet og flere særlige forskningsområder. CCAMLR besluttede desuden, at Unionens to andre forslag – ikke mindst forslaget om etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet – fortsat skulle drøftes.

35.

I sag C-626/15 og sag C-659/16 skal Domstolen nu beskæftige sig med to annullationssøgsmål i henhold til artikel 263, stk. 2, TEUF, hvor Kommissionen og Rådet står over for hinanden. Rådet støttes i denne forbindelse af flere medlemsstater.

36.

I sag C-626/15 har Kommissionen ved stævning af 23. november 2015 anlagt annullationssøgsmål mod afgørelsen fra 2015.

37.

Domstolens præsident har i henhold til procesreglementets artikel 131, stk. 2, givet tilladelse til, at Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland intervenerer til støtte for Rådet.

38.

I sag C-626/15 har Kommissionen nedlagt følgende påstande:

39.

Rådet har på sin side – støttet af sine ni intervenienter – nedlagt følgende påstande:

40.

I sag C-659/16 har Kommissionen ved stævning af 20. december 2016 anlagt annullationssøgsmål mod afgørelsen fra 2016.

41.

Domstolens præsident har i henhold til procesreglementets artikel 131, stk. 2, givet tilladelse til, at Kongeriget Belgien, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland intervenerer til støtte for Rådet.

42.

I sag C-659/16 har Kommissionen nedlagt følgende påstande:

43.

Rådet har – støttet af sine ti intervenienter – nedlagt følgende påstande:

44.

Der er indgivet skriftlige indlæg til Domstolen i begge sager. Den 10. januar 2017 gav Domstolens præsident Rådet tilladelse til at forelægge nye bevismidler i sag C-626/15. Ved kendelse af 10. februar 2017 har præsidenten desuden udsat proceduren i sag C-626/15 indtil afslutningen af den skriftlige forhandling i sag C-659/16. Ved kendelse af samme dato forenede præsidenten sag C-626/15 og sag C-659/16 med henblik på den mundtlige forhandling og dommen.

45.

Den fælles mundtlige forhandling, som Kommissionen og Rådet samt de parter, der har interveneret til støtte for Rådet – bortset fra Kongeriget Belgien, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene og Republikken Finland – deltog i, fandt sted den 13. marts 2018.

46.

Efter anmodning fra Rådet i sag C-626/15 sættes Domstolen i denne sag i henhold til artikel 16, stk. 3, i Domstolens statut som stor afdeling. Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 29, stk. 1, besluttet, at de forenede sager C-626/15 og C-659/16 skal pådømmes af det samme dommerkollegium.

47.

I sag C-626/15 fylder spørgsmålet, om Kommissionens søgsmål skal antages til realitetsbehandling, meget. I modsætning til, hvad der gør sig gældende i sag C-659/16, har Rådet og talrige af de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, nemlig på det kraftigste bestridt, at afgørelsen fra 2015, som Kommissionen har anfægtet i sag C-626/15, kan være genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. De har i så henseende i det væsentlige fremført to argumenter: For det første er der kun tale om en afgørelse fra Coreper, ikke fra Rådet. For det andet har afgørelsen ikke bindende retsvirkninger.

48.

Der er ingen tvivl om, at Coreper ikke som sådan er en institution i Unionen, der ved traktaten er tillagt egne beføjelser, men et hjælpeorgan for Rådet, som varetager forberedende og udøvende funktioner for dette ( 22 ) (jf. artikel 240, stk. 1, første punktum, TEUF).

49.

Det forhold, at Coreper kun kan vedtage visse procedureafgørelser (jf. artikel 240, stk. 1, andet punktum, TEUF, og artikel 19, stk. 7, i Rådets forretningsorden) og ellers ikke har kompetence til at udøve den beføjelse til at træffe beslutninger, som ifølge traktaterne tilkommer Rådet ( 23 ), betyder på ingen måde, at komitéens handlinger ikke kan efterprøves af Unionens retsinstanser. Corepers handlinger skal derimod tilregnes Rådet. Hvis Coreper forholder sig retsstridigt, skal Rådet stå til ansvar herfor for Unionens retsinstanser. For denne holdning taler idéen om omfattende retsbeskyttelse og retlig kontrol af alle retsakter fra Unionens organer, kontorer og agenturer, sådan som denne ligger bag artikel 263 TEUF.

50.

Ganske vist foreligger der ofte en særskilt retsakt fra Rådet, som Coreper blot har forberedt. I disse tilfælde er det Rådets retsakt, der er underlagt domstolskontrol, og Corepers forberedende handlinger kan ikke i sig selv anfægtes ved et søgsmål.

51.

Det forholder sig imidlertid anderledes, såfremt det undtagelsesvis kun er Coreper, der handler, og Rådet slet ikke foretager sig noget på ministerplan. I så fald afsluttes proceduren nemlig allerede gennem Corepers retsakt ( 24 ), og Rådets standpunkt som unionsorgan fastlægges endeligt gennem denne retsakt ( 25 ). Således forholdt det sig med hensyn til de forhold, der fandt sted i 2015, og som er baggrunden for sag C-626/15. Afgørelsen fra 2015 skal derfor tilregnes Rådet og kan følgelig efterprøves ved Unionens retsinstanser.

52.

I henhold til fast retspraksis udgør enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger, en »retsakt, der kan anfægtes« som omhandlet i artikel 263 TEUF ( 26 ).

53.

Ved afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har (eller tilsigter at skabe) sådanne virkninger, skal der lægges vægt på dens indhold ( 27 ), og dette skal vurderes ud fra objektive kriterier. Hertil hører først og fremmest retsaktens indhold, men også sammenhængen for dens vedtagelse samt den udstedende institutions beføjelser ( 28 ). Ophavsmændenes formål spiller ligeledes en rolle ( 29 ), dog altid under forudsætning af, at dette kan fastslås objektivt.

54.

I modsætning til, hvad Rådet tilsyneladende mener, er det relevante spørgsmål ikke, om det oplæg, der blev sendt til CCAMLR, som sådant kan anfægtes. Det skal derimod undersøges, om Corepers afgørelse fra 2015 om at forelægge dette oplæg for CCAMLR på vegne af Unionen og dens medlemsstater skaber bindende retsvirkninger og dermed kan kvalificeres som en retsakt, der kan anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF’s forstand.

55.

Indledningsvis må det, hvad indholdet af afgørelsen fra 2015 angår, fastslås, at afgørelsen anordner, at oplægget om etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet forelægges for CCAMLR på vegne af Unionen og dens medlemsstater i fællesskab og ikke på vegne af Unionen alene. Dette tyder meget på, at afgørelsen fra 2015 har skabt retsvirkning, for den indskrænkede Kommissionens muligheder for at handle på CCAMLR’s 34. årsmøde i 2015. Afgørelsen afskar navnlig Kommissionen fra at benytte sig af sin kompetence til at repræsentere Unionen udadtil (jf. artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU) på anden måde end ved at optræde internationalt i fællesskab med repræsentanterne fra medlemsstaterne.

56.

Hvad dernæst angår den sammenhæng, som afgørelsen indgår i, skal der henvises til den flerårige holdning, som Rådet vedtog i 2014 ( 30 ). I denne holdning fastlægges det udtrykkeligt, at Rådets »forberedende organer« har ret til at foretage en drøftelse og godkendelse, hvorved de inden for rammerne af en »forenklet procedure« præciserer Unionens holdning om bestemte forhold, der skal drøftes på de årlige møder i CCAMLR. Det oplæg, som sag C-626/15 drejer sig om, var specifikt blevet forelagt Coreper inden for rammerne af denne forenklede procedure. Dette forhold taler ligeledes for at antage, at afgørelsen fra 2015 har skabt bindende retsvirkninger.

57.

Det samme gælder endelig for så vidt angår de handlende aktørers hensigt. Parterne er enige om, at Coreper ved sin afgørelse fra 2015 ville fastlægge, hvorledes repræsentanterne for Unionen konkret skulle handle på den internationale scene på CCAMLR’s 34. årsmøde.

58.

På baggrund heraf må det antages, at afgørelsen fra 2015 tilsigtede at skabe bindende retsvirkninger og også har gjort det.

59.

Rådet og nogle af de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, har i sag C-626/15 i det væsentlige fremsat to argumenter, der taler imod at antage, at der foreligger en retsakt, der kan anfægtes.

60.

Disse parter i sagen har for det første henvist til, at det i henhold til artikel 16, stk. 1, andet punktum, TEU er Rådet, der udøver politikformulerende funktioner også netop for så vidt angår Unionens eksterne optræden og Kommissionens varetagelse af Unionens repræsentation udadtil som omhandlet i artikel 17, stk. 1, sjette punktum, TEU ( 31 ).

61.

Denne indvending er imidlertid irrelevant. Det forhold, at Rådet – helt ubestridt – har en beføjelse i henhold til artikel 16, stk. 1, andet punktum, TEU, udelukker på ingen måde, at de fastlæggelser, som Rådet med hjemmel heri foretager for så vidt angår Unionens eksterne optræden, skaber retsvirkninger og kan anfægtes for Unionens retsinstanser. Det er tværtimod nærliggende at antage, at sådanne fastlæggelser giver den afgørelse, der konkret er tale om, retsvirkninger og gør den til en retsakt, der kan anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF.

62.

Rådet og visse medlemsstater har for det andet gjort gældende, at afgørelsen fra 2015 ikke har retsvirkninger, idet den ikke fastlægger en holdning, som Unionen skal indtage som omhandlet i artikel 218, stk. 9, TEUF. De har begrundet dette med, at der endnu ikke skulle træffes nogen formel beslutning om et beskyttet havområde i Weddellhavet på CCAMLR’s 34. årsmøde, men det omstridte oplæg alene skulle forelægges for CCAMLR med henblik på forberedelse af en eventuel fremtidig vedtagelse.

63.

Denne indvending kan heller ikke tages til følge, og det er der to grunde til.

64.

For det første skal artikel 218, stk. 9, TEUF fortolkes bredt ( 32 ). I henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF er der ikke blot tale om, at der skal fastlægges en holdning, som skal indtages på Unionens vegne, såfremt et internationalt organ står umiddelbart over for en beslutningstagning vedrørende en retsakt med retsvirkning, men også såfremt Unionen inden for det pågældende internationale organ ønsker at indlede eller deltage i en debat, der muligvis kan føre til vedtagelse af en retsakt, der har retsvirkninger ( 33 ). Formålet med artikel 218, stk. 9, TEUF er nemlig at sikre, at Unionen taler med én stemme under hele beslutningsprocessen i det pågældende internationale organ, og dens indlæg inden for rammerne af denne proces er autoriseret af Unionens kompetente organer.

65.

For det andet kan Rådet finde det ønskeligt, at der faslægges en fælles holdning for Unionens optræden i et internationalt organ, også når der er tale om et andet område end dem, der reguleres i artikel 218, stk. 9, TEUF – altså på frivillig basis. Fastlægges der en sådan holdning, er den bindende og kræver, at såvel EU’s andre organer (jf. artikel 13, stk. 2, andet punktum, TEU) og medlemsstaterne forholder sig loyalt (jf. artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 191, stk. 4, første punktum, TEUF).

66.

Selv hvis det altså antages, at afgørelsen fra 2015 ikke i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF indeholder en bindende fastlæggelse af en holdning, som Unionen skal indtage, men kun en frivillig fastlæggelse af en fælles holdning uden for anvendelsesområdet for artikel 218, stk. 9, TEUF med henblik på en ny debat i et internationalt organ, kan det ikke konkluderes, at denne afgørelse ikke har retligt relevante virkninger. Dette gælder så meget mere, som der gennem den fælles forelæggelse af oplægget på Unionens og medlemsstaternes vegne opstod det indtryk hos CCAMLR og de andre kontraherende stater i Canberrakonventionen, at en eventuel etablering af et beskyttet havområde i Weddellhavet ikke henhører under Unionens enekompetence, eller at Unionen i hvert fald ikke kan udtale sig herom på egen hånd. Dette er nok til at antage, at der skabes retsvirkninger som omhandlet i artikel 263 TEUF ( 34 ).

67.

Alt i alt skal afgørelsen fra 2015 således anses for en retsakt, der kan anfægtes som omhandlet i artikel 263 TEUF. Kommissionens søgsmål i sag C-626/15 skal således antages til realitetsbehandling.

68.

Der skal gives Kommissionen medhold i søgsmålene i sag C-626/15 og sag C-659/16, såfremt det viser sig, at Rådet i de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 med urette pålagde Kommissionen at forelægge relevante dokumenter og holdninger angående påtænkt etablering af beskyttede havområder for CCAMLR på vegne af Unionen og dens medlemsstater. Det skal med andre ord afklares, om Unionen, sådan som Kommissionen havde foreslået, også var berettiget til at deltage i drøftelserne og beslutningerne i CCAMLR på Unionens egne vegne alene – dvs. uden dens medlemsstaters medvirken.

69.

Ifølge Kommissionen har Rådet tilsidesat Unionens enekompetence på den internationale scene ved at kræve, at Unionen og dens medlemsstater handler i fællesskab. Kommissionen har både i sag C-626/15 og sag C-659/16 fremført to anbringender til støtte herfor. For det første har Rådet tilsidesat Unionens enekompetence for så vidt angår bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF (første anbringende), og for det andet har Rådet ikke taget hensyn til, at Unionen har enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 2, tredje alternativ, TEUF, idet der er risiko for, at fælles regler berøres eller deres rækkevidde ændres (AETR-doktrinen, andet anbringende).

70.

Om de to anbringender skal tages til følge, afhænger i sidste ende af det relevante materielle retsgrundlag for henholdsvis afgørelsen fra 2015 og 2016, og hvorvidt det pågældende retsgrundlag giver mulighed for eller endog kræver, at Unionen optræder alene inden for rammerne af CCAMLR. I henhold til princippet om tildelte kompetencer (jf. artikel 5, stk. 1, første punktum, og stk. 2, TEU, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, TEU) kræves et sådant retsgrundlag, både når Unionen optræder internt, og når den optræder på internationalt plan ( 35 ). Valget af det rette retsgrundlag har forfatningsmæssig betydning ( 36 ).

71.

Med sit første anbringende har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at Unionen havde enekompetence for så vidt angår de dokumenter, der skulle forelægges for CCAMLR, samt de spørgsmål om de påtænkte beskyttede havområder, der skulle drøftes på CCAMLR’s årsmøde i 2015 og 2016, idet disse alle vedrørte bevarelse af havets ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik og dermed henhørte under Unionens enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF.

72.

Den fælles fiskeripolitik omfatter faktisk bevarelse af havets biologiske ressourcer [jf. artikel 1, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1380/2013]. Sådanne bevarelsesforanstaltninger skal ikke nødvendigvis være begrænset til kun at omfatte EU-farvande, men kan som en del af den eksterne fiskeripolitik også finde anvendelse uden for disse farvande, såfremt de vedrører aktiviteter, der udøves af EU-fiskerfartøjer eller borgere i medlemsstaterne [jf. artikel 1, stk. 2, litra c) og d), samt artikel 28 i forordning nr. 1380/2013] ( 37 ).

73.

Den fælles fiskeripolitik er imidlertid på ingen måde det eneste tænkelige retsgrundlag for Unionens foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer. Historisk set var den fælles fiskeripolitik ganske vist ofte sedes materiae for de bevarelsesforanstaltninger, der skulle træffes på europæisk plan ( 38 ). Men som det fremgår artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF ( 39 ), skelnes der i traktaterne i dag udtrykkeligt mellem foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer, der vedtages inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, og foranstaltninger til bevarelse af havets biologiske ressourcer, der vedtages inden for rammerne af andre af Unionens politikområder.

74.

Det er på denne baggrund således ikke ret overraskende, at Rådet og de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, har gjort gældende, at de inden for rammerne af CCAMLR påtænkte beskyttede havområder ikke vedrører den fælles fiskeripolitik, men derimod miljøpolitikken og i givet fald forskning, hvor der er delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne [jf. artikel 4, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, litra e), og stk. 3, TEUF].

75.

Det er forbavsende, hvor energisk begge sider fremfører deres argumenter. Rådet og nogle af de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, har subtilt påstået, at Kommissionen gør alt for at forhindre, at medlemsstaterne kan optræde på internationalt plan, og omvendt antyder Kommissionen, at Rådet som en besat leder efter retsgrundlag, der altid giver medlemsstaterne mulighed for at optræde sammen med Unionen.

76.

Jeg tillader mig i denne forbindelse at henvise til, at valget af hjemmel kun kan foretages på grundlag af objektive forhold, som kan undergives en domstolsprøvelse, herunder navnlig den anfægtede afgørelses formål og indhold ( 40 ), og den sammenhæng, som den indgår i ( 41 ).

77.

De handlende aktørers subjektive opfattelse og generelle politiske intentioner er derimod fuldstændig uden betydning for valget af retsgrundlag ( 42 ). Måtte Rådet ved fastlæggelsen af retsgrundlaget for en EU-retsakt på området for ekstern optræden tilsigte at forhindre, at Unionen optræder alene, og omvendt gøre det muligt for medlemsstaterne at deltage sammen med Unionen, kunne dette endda udgøre magtfordrejning som omhandlet i artikel 263, stk. 2, TEUF.

78.

Det kan heller ikke spille nogen rolle, hvilket retsgrundlag der er anvendt ved vedtagelsen af andre EU-retsakter, som eventuelt har lignende kendetegn eller hænger tæt sammen med de anfægtede afgørelser ( 43 ) (eksempelvis godkendelsen af Canberrakonventionen på vegne af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Fællesskabet eller Unionens deltagelse i hidtidige afgørelser inden for rammerne af CCAMLR). I overensstemmelse med fast retspraksis kan Rådets praksis ikke afvige fra regler i traktaterne, og den kan derfor ikke have en præcedensvirkning, der binder EU-institutionerne ( 44 ).

79.

Den foreliggende sag viser særlig tydeligt, at den påtænkte etablering af beskyttede hovområder i Antarktis både har tilknytning til bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik og til områderne miljø og forskning, der er reguleret i TEUF. De inden for rammerne af CCAMLR påtænke beskyttede havområder skal nemlig for det første medvirke til, at de marine levende ressourcer i Antarktis kan bevares og udforskes (jf. Canberrakonventionens artikel II, stk. 1), og der er således tale om et miljø- og eventuelt også forskningspolitisk formål; for det andet skal de gøre det muligt at udnytte disse ressourcer rationelt (jf. Canberrakonventionens artikel II, stk. 2) og altså navnlig sikre bæredygtigt fiskeri.

80.

Teoretisk set ville Unionen følgelig kunne medvirke til at etablere de påtænkte beskyttede havområder både på grundlag af dens kompetence inden for rammerne af miljøpolitikken (afsnit XX TEUF ( 45 )), og i givet fald inden for rammerne af forskningspolitikken (afsnit XIX TEUF) og dens kompetence til at bevare havets biologiske ressourcer inden for den fælles fiskeripolitik (afsnit III TEUF); sidstnævnte kompetence skal i henhold til den horisontale klausul i artikel 11 TEUF på sin side udøves således, at der navnlig inddrages miljøbeskyttelseshensyn og anlægges en økosystembaseret tilgang (jf. artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1380/2013).

81.

I henhold til fast retspraksis – både vedrørende Unionens interne og eksterne kompetence – skal der i en sådan situation, hvor flere retsgrundlag kommer på tale, anlægges en væsentlighedsbetragtning. Hvis en retsakt – som her – har et dobbelt formål eller to led, og det ene af disse formål eller disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun har accessorisk betydning, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Kun rent undtagelsesvist bør en foranstaltning støttes på flere retsgrundlag, nemlig såfremt den samtidig forfølger flere formål eller har flere led, som hænger uløseligt sammen, uden at det ene er accessorisk i forhold til det andet ( 46 ).

82.

Som jeg tidligere har anført i anden forbindelse ( 47 ), må den nævnte væsentlighedsbetragtning ikke føre til, at Unionens kompetence på vertikalt plan udvides på bekostning af medlemsstaterne; dette ville nemlig være i strid med princippet om tildelte kompetencer (artikel 5, stk. 1, første og andet punktum, TEU, sammenholdt med artikel 4, stk. 1, TEU). Denne væsentlighedsbetragtning finder imidlertid uden videre anvendelse på horisontalt plan, dvs. hvor det ligger fast, at Unionen har kompetence i relation til alle dele af en retsakt, som den påtænker, og det alene drejer sig om at vælge den rette af disse kompetencer.

83.

Dette er tilfældet her: Unionen har helt ubestridt kompetencer på områderne miljø, forskning og bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, og disse måtte samlet set helt bestemt være tilstrækkelige til inden for rammerne af CCAMLR at medvirke ved alle de foranstaltninger, der var genstand for de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 – altså navnlig drøftelserne og vedtagelserne om etablering af diverse beskyttede havområder i Antarktis. Sagens parter er udelukkende uenige om, hvilken af Unionens nævnte kompetencer der var den væsentligste, med alle de følger, dette kunne have for spørgsmålet om medlemsstaternes selvstændige internationale optræden ved Unionens side.

84.

Det skal indledningsvis bemærkes, at forskningsaspektet i forbindelse med CCAMLR’s påtænkte foranstaltninger, der var genstand for de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016, efter min opfattelse kun spillede en underordnet rolle.

85.

Det er ganske vist rigtigt, at de planlagte beskyttede havområder i Antarktis også skulle bruges til at opnå øget viden om de marine økosystemer dér. I de omtvistede dokumenter nævnes forskning derfor også igen og igen ( 48 ). De planlagte forskningsaktiviteter er imidlertid ikke et mål i sig selv, men skal kun medvirke til at nå det overordnede mål om bevarelse af havets levende ressourcer i Antarktis, således som CCAMLR har bekendt sig til i overensstemmelse med kravene i Canberrakonventionen og traktaten om Antarktis. Forskningen inden for rammerne af de planlagte beskyttede havområder er altså reelt af miljøpolitisk karakter og skal i sidste ende kun anses for et hjælpemiddel til at opnå miljøbeskyttelse.

86.

Det samme gælder i forbindelse med den anfægtede afgørelse fra 2016 for så vidt angår de påtænkte særområder, hvor der skal forskes i gletschertilbagetrækning. Ved første øjekast kan det forhold, at disse arealer udtrykkeligt betegnes som »forskningsområder«, ganske vist tyde på, at forskningsaspektet i hvert fald kan være det fremherskende dér. Ved en nærmere betragtning fremgår det dog, at det også for disse områders vedkommende mere drejer sig om at få større viden om økosystemer og naturkræfter for derved at opnå en bedre beskyttelse af klima, flora og fauna i Antarktis. Det væsentlige punkt er således også her miljøbeskyttelse og ikke forskning som sådan.

87.

Alt i alt skal forskningskomponenterne i de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 altså anses for at være sekundære, og der skulle derfor ikke anvendes noget forskningspolitisk retsgrundlag til vedtagelsen af disse afgørelser, heller ikke i kombination med andre retsgrundlag.

88.

I den foreliggende sag samler interessen sig om afgrænsningen mellem miljøpolitik og fiskeripolitik. Dette punkt, som med rette er det, parterne i sag C-626/15 og sag C-659/16 koncentrerer sig om, har retspraksis hidtil kun beskæftiget sig med perifert ( 49 ), og det betyder, at der endnu ikke rigtigt har kunnet udarbejdes nogen klare kriterier, der kan anvendes i praksis. Domstolen har blot konstateret, at en foranstaltning ikke kan anses for en retsakt på miljøområdet, alene fordi den tager hensyn til miljøbeskyttelseskrav, idet det følger af den horisontale klausul i den nuværende artikel 11 TEUF, at alle unionsforanstaltninger skal opfylde kravene til miljøbeskyttelse ( 50 ). Domstolen har desuden bemærket, at traktaternes artikler om miljøpolitik ikke påvirker de beføjelser, som Unionen har i henhold til andre bestemmelser i traktaterne ( 51 ).

89.

Domstolen har hidtil meget oftere beskæftiget sig med spørgsmål om, hvorledes unionsorganernes beføjelser på området for den fælles handelspolitik (artikel 207, stk. 1, TEUF) skal afgrænses fra beføjelser inden for andre politikområder, ikke mindst miljøpolitikken (artikel 192 TEUF) ( 52 ). I henhold til fast retspraksis er den omstændighed, at en EU-retsakt kan have en vis betydning for samhandelen med et eller flere tredjelande, ikke i sig selv tilstrækkelig til, at det fastslås, at den pågældende retsakt er omfattet af den fælles handelspolitik. En EU-retsakt henhører derimod under den fælles handelspolitik, hvis den særskilt vedrører den internationale samhandel derved, at den hovedsageligt har til formål at fremme, lette eller regulere samhandelen og har direkte og umiddelbare virkninger for denne ( 53 ).

90.

Disse kriterier kan med de fornødne ændringer også benyttes som målestok ved den afgrænsning, der her skal foretages mellem fiskeripolitik og miljøpolitik. Lægges de nævnte kriterier til grund, er den omstændighed, at en EU-retsakt kan have en vis betydning for fiskeriet, ikke i sig selv tilstrækkelig til, at det fastslås, at denne er omfattet af den fælles fiskeripolitik. En sådan retsakt kan kun anses for en reel fiskeripolitisk foranstaltning, såfremt den

91.

Omvendt kan en EU-retsakt ikke anses for at være en del af miljøpolitikken, blot fordi den opfylder kravene til miljøbeskyttelse, således som det i henhold til artikel 11 TEUF altid skal være tilfældet, men kun såfremt den fokuserer på miljøbeskyttelse.

92.

Betragtes formålet og indholdet i de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 og den sammenhæng, disse indgår i ( 54 ), i lyset af disse kriterier, kan det ikke benægtes, at de påtænkte beskyttede havområder i Antarktis med deres forbud mod og restriktioner for fiskeri har direkte og umiddelbare virkninger for fiskeriet. Men der fokuseres ikke ved nogen af disse beskyttede havområder på formålet om at fremme, lette eller regulere fiskeriet; tværtimod nedlægges der inden for visse delområder som konsekvens af en hel række miljøpolitiske foranstaltninger ligefrem fuldstændigt forbud mod fiskeri flere årtier frem; for andre delområders vedkommende tillades fiskeri højst inden for visse grænser.

93.

Det væsentlige formål med de påtænkte beskyttede havområder er at bevare, undersøge og beskytte økosystemerne, biodiversiteten og habitaterne i Antarktis og at modvirke de skadelige konsekvenser af klimaændringerne i denne region, der har særdeles stor betydning for det globale klima ( 55 ). De dyrearter, der ønskes beskyttet, er absolut ikke kun arter, der er genstand for kommercielt fiskeri, men f.eks. også fugle (herunder pingviner) og havpattedyr (som f.eks. sæler og hvaler).

94.

Indholdsmæssigt beskæftiger CCAMLR’s påtænkte bestemmelser om etablering af diverse beskyttede havområder sig ganske vist intensivt med regulering af fiskerfartøjernes aktiviteter; men således, at fiskeri stort set forbydes og kun undtagelsesvis tillades – inden for visse mindre delområder og under overholdelse af strenge betingelser ( 56 ). Det skal desuden fremhæves, at de nævnte bestemmelser på ingen måde kun vedrører fiskeri, men derimod f.eks. også forbyder deponering og dumping af affald ( 57 ). Det bestemmes desuden, at det skal undersøges, hvorledes økosystemerne i delområder inden for henholdsvis beskyttede havområder med og uden fiskeri udvikler sig ( 58 ), men dette er ikke nogen reel fiskeripolitisk foranstaltning.

95.

Den sammenhæng, som de planlagte beskyttede havområder indgår i, er heller ikke kun præget af fiskeripolitikken, men omfatter også generelle miljømæssige overvejelser. I Canberrakonventionen spiller fiskeri ganske vist en meget mere fremtrædende rolle end i andre folkeretlige aftaler i forbindelse med traktaten om Antarktis, f.eks. i Madridprotokollen om miljøbeskyttelse ( 59 ). Som Kommissionen med rette har fremhævet, må betydningen af den regulering af fiskeriet, der er fastsat i Canberrakonventionen med henblik på at opnå en rationel udnyttelse af havets levende ressourcer i Antarktis – også som proteinkilde – ikke undervurderes (jf. konventionens artikel II, stk. 2 og 3 ( 60 )). Ikke desto mindre bærer de kontraherende parter også inden for rammerne af Canberrakonventionen – og dermed medlemmerne i CCAMLR, der træffer beslutning om etablering af beskyttede havområder i Antarktis – et ansvar for beskyttelsen af det antarktiske miljø mod alle former for skadelig menneskelig indgriben, som går videre end til blot at omfatte den rent økonomiske dimension [jf. artikel V, stk. 2, i Canberrakonventionen, sammenholdt med artikel IX, stk. 1, litra f), i traktaten om Antarktis ( 61 )]. En skadelig menneskelig indgriben kan uden tvivl også forekomme på andre områder end fiskeri: Rådet har med rette nævnt eventuelle boringer med henblik på udvinding af ressourcer i undergrunden. Det kan efter min vurdering desuden tænkes, at der før eller siden rejses debat om etablering af vindkraftanlæg.

96.

På baggrund heraf udgør de påtænkte beskyttede havområder i Antarktis, som de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 vedrørte, reelle miljøpolitiske projekter og ikke bevarelsesforanstaltninger inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik.

97.

Det er muligt, at miljøbeskyttelseskravene, således som Kommissionen har fremhævet, også spiller en vigtig rolle inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik og i denne forbindelse har ført til, at der anlægges en økosystembaseret tilgang, der fokuserer på bæredygtighed (jf. artikel 2 i forordning nr. 1380/2013), således som den horisontale klausul i artikel 11 TEUF kræver. Alligevel udgør de antarktiske beskyttede havområder, som de her anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 beskæftigede sig med, bedømt ud fra deres væsentligste formål, ikke fiskeripolitiske foranstaltninger med miljøpolitisk samvittighed, men derimod miljøbeskyttelsesforanstaltninger, der har – graverende – konsekvenser for fiskeriet.

98.

Det var således korrekt af Rådet ikke at støtte de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 på Unionens beføjelser med henblik på bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, men derimod alene på miljøpolitikken.

99.

Den foreliggende sag adskiller sig således væsentligt fra den verserende Deutscher Naturschutzring-sag ( 62 ), hvor det omtvistede spørgsmål ikke er lovligheden af etablering af et beskyttet havområde i sin helhed, men derimod blot af enkelte foranstaltninger til gennemførelse af kravene for dette beskyttede område på fiskeriområdet. Det giver mening at støtte sådanne konkrete gennemførelsesforanstaltninger på retsgrundlag inden for fiskeripolitikken og omvendt at støtte andre gennemførelsesforanstaltninger af stærk miljøpolitisk art på miljøpolitikken.

100.

På baggrund heraf kan Kommissionens argument om, at det materielle retsgrundlag for de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 er Unionens beføjelse til at bevare havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik, ikke tages til følge; derimod bekræftes argumentet fra Rådet og de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, hvorefter retsgrundlaget var Unionens miljøpolitiske beføjelser.

101.

Alligevel ville det være overilet at afvise første anbringende i sag C-626/15 og sag C-659/16 alene med den begrundelse, at Kommissionen med urette har påberåbt sig Unionens enekompetence på området for bevarelse af havets biologiske ressourcer inden for rammerne af den fælles fiskeripolitik [artikel 3, stk. 1, litra d), TEUF]. For det egentlige og meget mere grundlæggende kritikpunkt, som Kommissionen fremsætter med sit første anbringende, er et andet: Som det fremgår af både dens skriftlige og mundtlige indlæg for Domstolen, er det, som Kommissionen her kritiserer, at Rådet i de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 har tvunget Kommissionen til at forelægge de omtvistede dokumenter for CCAMLR på vegne af Unionen og dens medlemsstater i fællesskab, selv om det ville have været muligt og tilstrækkeligt for Kommissionen at optræde på vegne af Unionen alene.

102.

Som jeg skal redegøre for i det følgende, holder dette centrale argument fra Kommissionen også, såfremt de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 i overensstemmelse med den retsopfattelse, som Rådet og de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, har fremført, henhører under miljøpolitikken og ikke, sådan som Kommissionen foretrækker det, under den fælles fiskeripolitik. For inden for rammerne af miljøpolitikken var det hverken retligt påkrævet, at medlemsstaterne medvirkede ved Unionens side i form af en fælles optræden i CCAMLR’s organer [jf. herom lige nedenfor, afsnit a)], eller muligt, at medlemsstaterne kunne deltage frivilligt [jf. herom nedenfor, afsnit b)].

103.

Princippet »ne ultra petita« hindrer ikke Domstolen i at tage første anbringende i sag C-626/15 og sag C-659/16 til følge med en anden begrundelse end den, som Kommissionen selv har fremført. Domstolen er nemlig ikke »parternes talerør« ( 63 ). Følgelig kan Domstolen ikke være bundet af de argumenter, som parterne har fremført til støtte for deres krav, da den i modsat fald kan tænkes at blive nødsaget til at basere sin afgørelse på urigtige retlige betragtninger ( 64 ).

104.

Ganske vist henhører miljøpolitikken i henhold til artikel 4, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, litra e), TEUF, til områderne med delte kompetencer, og således har hverken Unionen eller medlemsstaterne eneret til at udøve kompetence på området for miljøpolitikken. Det forhold, at der består en delt kompetence, betyder dog ikke nødvendigvis, at Unionen og dens medlemsstater altid skal optræde i fællesskab, således at det kræves, at Unionen, når den optræder udadtil, altid skal gøre dette sådan, at medlemsstaterne medvirker ved dens side.

105.

Generaladvokat Szpunar har sagt det kort, klart og meget rammende ( 65 ): Der skal sondres mellem spørgsmålet om »delt kompetence« og spørgsmålet om en »blandet aftale« (eller, overført til det foreliggende tilfælde, en »blandet optræden udadtil«) ( 66 ).

106.

Det er muligt, at Unionen i de fleste tilfælde, hvor den optræder alene på den internationale scene, har enekompetence i henhold til artikel 3, stk. 1 eller 2, TEUF. En sådan enekompetence er imidlertid ikke nogen tvingende forudsætning for, at Unionen kan indgå folkeretlige aftaler med tredjelande eller handle i internationale organer alene – dvs. at have medlemsstaterne ved sin side.

107.

Helt i overensstemmelse hermed har Domstolen for nylig i sin dom vedrørende international jernbanebefordring, den såkaldte COTIF-dom, udtrykkelig afvist idéen om, at Unionen på et område med delt kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater ikke har nogen ekstern kompetence uden for de tilfælde, som er omhandlet i artikel 3, stk. 2, TEUF (altså i det væsentlige efter AETR-doktrinen), hvor Unionen har enekompetence ( 67 ). Det kan desuden udledes af nævnte dom, at internationale aftaler også kan godkendes af Unionen alene, når de henhører under et område, hvor der er delt kompetence; dette gælder dog altid kun, såfremt der kan opnås det påkrævede flertal i Rådet for en sådan fremgangsmåde ( 68 ).

108.

Det er kun påkrævet, at Unionen og dens medlemsstater optræder i fællesskab på den internationale scene, såfremt Unionen ikke selv råder over en tilstrækkelig enekompetence eller delt kompetence til at kunne handle alene i forhold til tredjestater eller i internationale organer. Kun såfremt Unionen ikke har tilstrækkelige egne beføjelser, er det i international sammenhæng obligatorisk, at medlemsstaterne deltager ved Unionens side ( 69 ).

109.

En sådan deltagelse fra medlemsstaterne var imidlertid ikke obligatorisk her: I det foreliggende tilfælde havde Unionen, støttet på dennes miljøpolitiske beføjelser, helt ubestridt tilstrækkelig egen kompetence til inden for rammerne af CCAMLR at deltage alene i drøftelserne om og vedtagelsen af etableringen af beskyttede havområder i Antarktis. På forespørgsel herom kunne Rådet og de parter, der har interveneret til støtte for Rådet, da heller ikke nævne en eneste foranstaltning i forbindelse med de omhandlede beskyttede havområder, med hensyn til hvilken Unionen ikke skulle have haft tilstrækkelig kompetence i det foreliggende tilfælde.

110.

Kommissionen har derfor ret i sit argument om, at selv hvis de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 henhører under området for delt kompetence inden for miljøpolitikken, var det ikke retligt nødvendigt at forelægge de omtvistede dokumenter for CCAMLR og at indtage de omtvistede holdninger i CCAMLR på vegne af Unionen og dens medlemsstater i fællesskab.

111.

Tilbage er at undersøge, om det, henset til, at der er tale om Unionens miljøpolitiske beføjelser, var muligt at lade medlemsstaterne deltage frivilligt ved Unionens side inden for rammerne af CCAMLR. En sådan optræden kan dog ikke være relevant for alle medlemsstaters vedkommende, men kun for dem, der selv er medlemmer i CCAMLR ( 70 ), eftersom de er de eneste, der deltager i diskussionerne og vedtagelserne i CCAMLR.

112.

Udgangspunktet for overvejelserne herom bør være artikel 2, stk. 2, TEUF, der beskriver, hvorledes den delte kompetence mellem Unionen og dens medlemsstater fungerer. I henhold til bestemmelsens ordlyd gælder den ikke kun for så vidt angår lovgivningsvirksomhed, men helt generelt for vedtagelse af juridisk bindende retsakter, og bestemmelsen kan følgelig også benyttes, når der er tale om afgørelser på området for Unionens optræden udadtil, sådan som de her anfægtede afgørelser.

113.

I henhold til artikel 2, stk. 2, TEUF er den delte kompetence kendetegnet ved, at medlemsstaterne kun kan udøve deres kompetence, i det omfang Unionen ikke har udøvet sin (jf. artikel 2, stk. 2, andet punktum, TEUF); medlemsstaterne kan på ny udøve deres kompetence, i det omfang Unionen har besluttet at ophøre med at udøve sin (jf. artikel 2, stk. 2, tredje punktum, TEUF).

114.

I det foreliggende tilfælde er der – på trods af visse procesdeltageres erklæringer i den mundlige forhandling for Domstolen – ikke nogen som helst objektive, verificerbare holdepunkter for at antage, at Rådet ikke havde til hensigt at udøve Unionens kompetencer på miljøområdet ( 71 ). Tværtimod: Den anfægtede afgørelse fra 2015 autoriserer, under henvisning til miljøpolitikken, udtrykkeligt Kommissionen til (også) på Unionens vegne at forelægge CCAMLR et oplæg til CCAMLR’s 34. årsmøde. I den anfægtede afgørelse fra 2016 blev der, ligeledes under henvisning til miljøpolitikken, formelt fastlagt en holdning, som Unionen skulle indtage på CCAMLR’s 35. årsmøde i 2016. Det kan altså absolut ikke påstås, at Rådet i de to anfægtede afgørelser ikke benyttede sig af Unionens kompetence på miljøområdet.

115.

I det foreliggende tilfælde er der heller ikke nogen objektive, verificerbare holdepunkter for at antage, at Rådet i de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 af politiske grunde kun skulle have udøvet Unionens beføjelser på miljøområdet delvist. Eftersom der ikke forelå nogen retlig forpligtelse til at handle, kunne Rådet ganske vist have fastlagt, at Unionen ikke ville benytte sig af sine beføjelser inden for miljøområdet i fuldt omfang. Det fremgår imidlertid tydeligt, at Rådet ikke valgte at gøre dette. De to anfægtede afgørelser vedrørte tværtimod alle de foranstaltninger vedrørende etablering af de relevante beskyttede havområder, der skulle drøftes eller vedtages på CCAMLR’s årsmøde i henholdsvis 2015 og 2016. Det ses ikke på noget sted i de anfægtede afgørelser, at Unionen skulle have givet afkald på at udøve sine miljøpolitiske beføjelser vedrørende en konkret del af de foranstaltninger, som CCAMLR påtænkte ( 72 ), og for så vidt ville overlade kompetenceudøvelsen til medlemsstaterne.

116.

Det forhold, at Rådet i de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 i sidste ende gik ind for en fælles optræden på Unionens og dens medlemsstaters vegne i CCAMLR, skyldes efter min vurdering ene og alene, at Rådet fejlagtigt ( 73 ) kort og godt satte lighedstegn mellem delt kompetence og fælles optræden, og ikke, at Unionen for så vidt angik konkrete dele af de foranstaltninger, der skulle drøftes eller vedtages inden for rammerne af CCAMLR, manglede kompetence eller bevidst ikke ville udøve enkelte aspekter af sin kompetence.

117.

På baggrund heraf må det antages, at Unionen for så vidt angik alle de foranstaltninger, der skulle drøftes eller vedtages inden for rammerne af CCAMLR, ikke blot havde kompetence på området for miljøpolitik, men faktisk også udøvede denne i fuldt omfang. Medlemsstaterne kunne derfor i henhold til artikel 2, stk. 2, andet punktum, TEUF ikke udøve deres egen kompetence med hensyn til de samme aspekter, heller ikke ved at optræde ved Unionens side inden for rammerne af CCAMLR.

118.

I øvrigt følger der heller ikke noget andet af artikel 191, stk. 4, TEUF.

119.

Ganske vist præciseres det i artikel 191, stk. 4, andet afsnit, TEUF, at medlemsstaternes respektive kompetence til at forhandle i internationale organer og indgå internationale aftaler ikke berøres. Som det tydeligt fremgår af denne klausuls ordlyd (»Det foregående afsnit berører ikke medlemsstaternes kompetence […]« ( 74 )), garanteres medlemsstaterne imidlertid med hensyn til ekstern miljøpolitik kun kompetence for så vidt angår de aspekter, der reguleres i artikel 191, stk. 4, første afsnit, TEUF, altså med hensyn til »nærmere bestemmelser vedrørende samarbejdet« med de kompetente internationale organisationer og tredjelande. I det foreliggende tilfælde er der dog netop ikke tale om dette. De anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 angår nemlig ikke »nærmere bestemmelser vedrørende samarbejdet« mellem Unionen og CCAMLR, men konkrete materielretlige foranstaltninger til etablering af beskyttede havområder i Antarktis.

120.

Der kan ikke udledes et mere videregående kompetenceforbehold til fordel for medlemsstaterne på miljøområdet af artikel 191, stk. 4, andet afsnit, TEUF. Ellers ville kompetencerne på miljøområdet miste deres karakter af delte kompetencer mellem Unionen og medlemsstaterne som omhandlet i artikel 2, stk. 2, TEUF og artikel 4, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 2, litra e), TEUF, og forvandles til blot at være parallelle kompetencer, der til enhver tid kan udøves af både Unionen og medlemsstaterne – i givet fald også side om side. Dette ville imidlertid være uforeneligt med traktatgivers udtrykkelige vilje, hvorefter principperne i AETR-dommen ikke skal påvirkes af artikel 191, stk. 4, andet afsnit, TEUF (tidligere EF-traktatens artikel 130 R, stk. 4, andet afsnit) ( 75 ); dette ville ikke kunne lade sig gøre, hvis der var tale om parallelle kompetencer.

121.

Det kunne højst tænkes, at enkelte medlemsstater i tråd med artikel 193 TEUF på internationalt plan vil forpligte sig til at overholde strengere miljøstandarder end Unionen og med denne målsætning for øje ønsker at deltage på egne vegne i drøftelser og vedtagelser i internationale organer ( 76 ). I det foreliggende tilfælde er der imidlertid heller ikke nogen som helst objektive, verificerbare holdepunkter for en sådan antagelse. Der var tværtimod enighed mellem Unionens organer og medlemsstaterne om indholdet af de foranstaltninger til etablering af beskyttede havområder, der påtænktes inden for rammerne af CCAMLR.

122.

I det foreliggende tilfælde er det heller ikke tilladt, at enkelte medlemsstater deltager frivilligt ved Unionens side under påberåbelse af artikel 4, stk. 3, TEUF. Denne bestemmelse præciserer ganske vist, at medlemsstaterne bl.a. på forskningsområdet ikke er udelukket fra at udøve deres kompetence, selv hvis Unionen fastlægger egne foranstaltninger. Men de her konkret omhandlede drøftelser og foranstaltninger vedrørende etablering af beskyttede havområder, der foregår inden for rammerne af CCAMLR, skal, som allerede omtalt ( 77 ), ikke indordnes under forskningsområdet. Dette udelukker naturligvis ikke, at medlemsstaterne deltager i andre foranstaltninger med fokus på forskningsområdet, der skal drøftes eller vedtages inden for rammerne af CCAMLR, og gør dette alene eller ved Unionens side.

123.

Afslutningsvis må det også påpeges, at enkelte medlemsstater har territoriale interesser i Antarktis, der ligger uden for anvendelsesområdet for Den Europæiske Unions grundlæggende traktater og Unionens politikområder ( 78 ). Det kan ikke udelukkes, at de pågældende medlemsstater med henblik på varetagelse af sådanne interesser optræder ved Unionens side, men på egne vegne, i drøftelser og vedtagelser inden for rammerne af CCAMLR, forudsat at de respektive interesser nævnes konkret. I det foreliggende tilfælde er der imidlertid ikke nogen som helst objektive, verificerbare holdepunkter for dette. Desuden går de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016, der giver alle og ikke blot enkelte medlemsstater mulighed for at deltage i CCAMLR ved Unionens side, helt tydeligt videre, end hvad der ville være nødvendigt for at sikre nævnte territoriale interesser.

124.

Alt i alt skal Kommissionens første anbringende i sag C-626/15 og sag C-659/16 altså tages til følge, således at de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 annulleres delvis, for så vidt som det deri fastsættes, at Unionen inden for rammerne af CCAMLR ikke forelægger de omhandlede oplæg og holdninger på vegne af Unionen alene, men kun på vegne af Unionen og dens medlemsstater i fællesskab.

125.

Med sit andet anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Rådet har tilsidesat Unionens eksterne enekompetence, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, TEUF. Ifølge Kommissionen berørte de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 fælles regler og ændrede disses rækkevidde som omhandlet i artikel 3, stk. 2, sidste sætningsled, TEUF, hvorved AETR-doktrinen blev kodificeret ( 79 ).

126.

Dette andet anbringende gøres kun gældende subsidiært. Som jeg har gjort rede for ovenfor, fører allerede Kommissionens første anbringende til annullation af de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016; jeg skal derfor blot for fuldstændighedens skyld også kort omtale andet anbringende.

127.

Kommissionen har for det første gjort gældende, at de inden for rammerne af CCAMLR påtænkte foranstaltninger til etablering af beskyttede havområder kan berøre Rådets flerårige holdning fra 2014 om Unionens optræden inden for rammerne af CCAMLR ( 80 ).

128.

Hvad dette angår er det tilstrækkeligt at henvise til, at den flerårige holdning allerede i henhold til sin ordlyd kun gælder spørgsmål inden for området for den fælles fiskeripolitik. Eftersom de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016, som anført ovenfor ( 81 ), ikke skal henføres til den fælles fiskeripolitik, men derimod til miljøpolitikken, er det på forhånd udelukket at antage, at den flerårige holdning fra 2014 berøres.

129.

Kommissionen har for det andet gjort gældende, at de inden for rammerne af CCAMLR påtænkte foranstaltninger til etablering af beskyttede havområder kan berøre forordning (EF) nr. 600/2004 ( 82 ) og nr. 601/2004 ( 83 ).

130.

Rent faktisk regulerer den første af de to nævnte forordninger tekniske foranstaltninger; den anden regulerer kontrolforanstaltninger gældende for fiskeri i det område, der er omfattet af konventionen om bevarelse af de marine levende ressourcer i Antarktis (Canberrakonventionen). Det er altså klart, at de eventuelle forbud mod og restriktioner for fiskeri, der som en del af de påtænke beskyttede havområder i Antarktis var genstand for de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016, kunne berøre de nævnte forordninger eller ændre deres rækkevidde. Som bekendt er det i henhold til den relevante retspraksis tilstrækkeligt til at antage, at der er en risiko for en sådan berøring eller ændring af rækkevidden, at de foranstaltninger, der skal drøftes og vedtages på internationalt plan, ligger inden for et område, som allerede er reguleret af fælles EU-regler ( 84 ); det kræves ikke, at der for så vidt angår indholdet er en modsætning mellem dem ( 85 ).

131.

Det skal imidlertid erindres, at de bestemmelser om fiskeri, der er indeholdt i de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016, kun har underordnet betydning og blot udgør en del af de af CCAMLR påtænkte foranstaltninger til etablering af beskyttede havområder i Antarktis.

132.

Selv hvis der således i henhold til artikel 3, stk. 2, sidste sætningsled, TEUF måtte tilkomme Unionen eksklusiv enekompetence for så vidt angår de foranstaltninger, der reguleres i forordning (EU) nr. 600/2004 og nr. 601/2004, ville denne enekompetence kun kunne anvendes punktvis som retsgrundlag for enkelte dele af de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 og ikke for alle de foranstaltninger, der omfattes af disse afgørelser.

133.

Såfremt andet anbringende i sag C-626/15 og sag C-659/16 er afgørende, må det forkastes som grundløst.

134.

Måtte Domstolen, sådan som jeg har foreslået i forbindelse med første anbringende, fastslå, at de anfægtede afgørelser fra 2015 og 2016 annulleres delvis, opstår spørgsmålet, om virkningerne af de annullerede dele af afgørelserne i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF skal opretholdes.

135.

Kommissionen har med rette bemærket, at en sådan delvis annullation kun berører de anfægtede afgørelser, for så vidt som det heri anordnes, at Unionen og dens medlemsstater optræder i fællesskab inden for rammerne af CCAMLR. Retsgrundlaget for Unionens optræden på CCAMLR’s 34. og 35. årsmøde bortfalder ikke, og indholdet af de oplæg, som Unionen forelagde dér, og de holdninger, som den indtog, berøres ikke.

136.

Den delvise annullation af de anfægtede afgørelser medfører imidlertid, at medlemsstaternes optræden ved Unionens side på CCAMLR’s 34. og 35. årsmøde EU-retligt set var ulovlig. Eftersom visse EU-medlemsstater faktisk har deltaget i CCAMLR’s vedtagelser på de nævnte årsmøder, ikke mindst vedtagelsen om etablering af et beskyttet havområde i Rosshavet, kan der på internationalt plan opstå tvivl om rækkevidden af de folkeretlige forpligtelser, som henholdsvis Unionen og dens medlemsstater har indgået.

137.

Med henblik på at undgå enhver form for retlig usikkerhed anbefaler jeg på baggrund heraf Domstolen at fastslå, at virkningerne af de annullerede dele af de anfægtede afgørelser i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF skal opretholdes.

138.

I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Eftersom jeg har foreslået en løsning, hvorefter Rådet i sidste ende har tabt begge sager, og Kommissionen i begge sager har nedlagt en sådan påstand, skal det pålægges Rådet at betale sagsomkostningerne i de to sager. I henhold til procesreglementets artikel 140, stk. 1 bærer de medlemsstater, der har interveneret til støtte for Rådet, dog i hver af de sager, hvor de optræder som intervenienter, deres egne omkostninger.

139.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: