1.

Nuklear spredning udgør ubestridt en af de største trusler mod den internationale fred og sikkerhed i dette århundrede. Det drejer sig bl.a. om stabiliteten i så følsomme regioner som Mellemøsten og Fjernøsten.

2.

Med henblik på at bekæmpe denne trussel har De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) i en række resolutioner ( 2 ) besluttet af lægge pres på Den Islamiske Republik Iran, med henblik på at få sidstnævnte til at ophøre med sine nukleare aktiviteter, som udgør en spredningsrisiko, og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben (herefter »nuklear spredning«).

3.

De af Sikkerhedsrådet fastsatte restriktive foranstaltninger har således til formål både at tilskynde Den Islamiske Republik Iran til at overholde sine internationale forpligtelser, i særdeleshed for at overbevise staten om at samarbejde med Det Internationale Atomenergiagentur (IAEA) ( 3 ), og i mellemtiden forebygge risikoen for spredning, som den nævnte stats udvikling af det nukleare program indebærer.

4.

Den Europæiske Union har i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) besluttet at følge dette tiltag op ved at gennemføre Sikkerhedsrådets på hinanden følgende resolutioner. Blandt de af Unionen vedtagne foranstaltninger er foranstaltninger til indefrysning af midler og økonomiske ressourcer tilhørende personer og enheder, der anses for at bidrage til udviklingen af Irans nukleare program ( 4 ).

5.

Sager, der er anlagt af personer og enheder, som er genstand for disse foranstaltninger, giver i øjeblikket anledning til stadig mere omfattende tvister ved Unionens retsinstanser ( 5 ).

6.

I de seneste måneder har disse sager næsten systematisk resulteret i annullation af de anfægtede foranstaltninger til indefrysning af midler ( 6 ). Disse annullationer hviler generelt enten på konstatering af en tilsidesættelse af forpligtelsen til at give en tilstrækkelig begrundelse for disse foranstaltninger, eller på den omstændighed, at Rådet for Den Europæiske Union ikke har ført bevis til støtte for sine påstande, eller på begge elementer.

7.

Sådanne serieannullationer er efter min mening en følge af en standard for domstolsprøvelse, der ikke er tilpasset de pågældende foranstaltningers specifikke karakter.

8.

Som det ligeledes er tilfældet med andre sager, som Retten for nylig har behandlet, forekommer visse vurderinger anlagt af sidstnævnte i dom af 25. april 2012, Manufacturing Support & Procurement Kala Naft mod Rådet ( 7 ), mig at se bort fra en række parametre og kontekstelementer, først og fremmest den præventive karakter af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget mod Den Islamiske Republik Iran.

9.

Foranstaltningerne til indefrysning af midler har til formål at hindre, at udpegede personer eller enheder har adgang til økonomiske og finansielle ressourcer, som de kunne anvende til at støtte nukleare spredningsfølsomme aktiviteter eller til udvikling af fremføringssystemer til kernevåben.

10.

Når Unionens retsinstanser skal vurdere lovligheden af en foranstaltning, som således har til formål at forebygge en risiko, dvs. hindre, at en trussel realiseres, kan de ikke udøve en kontrol, der i sine procedurer og intensitet svarer til den, som de skulle foretage af en foranstaltning, der har til formål at forfølge en konstateret overtrædelse.

11.

Som det fremgår af den appellerede dom, anvender Retten en kontrolmetode, der følger en fremgangsmåde, som i realiteten er den klassiske strafferets fremgangsmåde.

12.

Med hensyn til forskellen mellem forebyggelse og undertrykkelse skal det fremhæves, at førstnævnte adskiller sig fuldstændigt fra sidstnævnte ved, at den ikke tilsigter at pålægge en sanktion for en begået handling, men at undgå, at der begås en fremtidig handling. Når der er tale om fremtiden, kan handlingen kun være eventuel. Af denne grund, som består i at ville forebygge en skade, kan anvendelsen af forebyggelsesforanstaltningen i princippet ikke være underordnet et bevis for, at den berørte (fysiske eller juridiske) person er indstillet på og reelt besluttet på at begå en bestemt strafbar handling, eller at den pågældende allerede har begået den, men en konstatering af, at der foreligger en objektiv risiko for, at vedkommende gør det.

13.

I Rettens fremgangsmåde finder man imidlertid kravet om bevis for, at den af den restriktive foranstaltning omhandlede enhed faktisk har begået de handlinger, som denne foranstaltning har til formål at forebygge.

14.

Retten har derved efter min mening begået en retlig fejl ved at se bort fra FUSP’s særlige karakter og karakteren af de beføjelser, som Unionens institutioner råder over på dette område.

15.

Dette vil dog ikke sige, at prøvelsesretten vedrørende de restriktive foranstaltninger, som ved traktaterne udtrykkeligt er overdraget Domstolen, kun skulle føre til en skinprøvelse. Bestemt ikke.

16.

Tværtimod og uden at dette på nogen måde mindsker Domstolens autoritet eller dens høje opgave, bør den åbenbart og omhyggeligt sikre, at den ikke berører EU-institutionernes prærogativer på FUSP-området. Det er således selve kernen i forebyggelsesforanstaltningen, som den er udformet på det specifikke FUSP-område, der skal analyseres.

17.

Det fremgår af de omstændigheder, hvorunder det blev besluttet at vedtage restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran, at de indførtes i en spændt atmosfære, således at disse foranstaltninger faktisk er truffet for at undgå en potentiel konfliktsituation i en del af verden.

18.

De trufne foranstaltninger på dette område udgør med andre ord et alternativ til krig eller krigshandlinger og har derfor en særlig karakter.

19.

Jeg finder det helt indlysende, at i disse situationer, hvis væsentlige betydning der ikke er behov for at fremhæve, kan anvendelsen af de gældende kriterier i klassisk strafferet ikke overføres til forebyggelse af en trussel mod international fred og sikkerhed på FUSP-området, uden at risikere, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag, at berøre de kompetente politiske myndigheders bedømmelse af foranstaltningens og dens nærmere bestemmelsers hensigtsmæssighed, som fastlægges af disse på grundlag af arten og intensiteten af den trussel, de ønsker at modsætte sig.

20.

At pålægge de omhandlede foranstaltninger en sådan prøvelse, at den generelt bestrider deres anvendelse og effektivitet, er ensbetydende med at finde, at medlemsstaterne eller EU-institutionerne har foretaget en overdreven bedømmelse af truslen og graden af pressionsmidler, der er nødvendig for at neutralisere den, mens dette efter min mening ubestrideligt og udelukkende henhører under deres beføjelser.

21.

Under disse omstændigheder at kræve af EU-institutionerne og dermed medlemsstaterne, at de fører bevis for, at en given enhed har begået de handlinger, som man ønsker at forbyde, før de foranstaltninger, der skal hindre dem, godkendes, synes bemærkelsesværdigt adskilt fra FUSP’s natur og samtidig fra levevilkårene i verdens farlige virkelighed.

22.

Det tilkommer derimod Domstolen at efterprøve, om de trufne foranstaltninger objektivt ligger inden for det område, der er fastsat ved Rådets afgørelser på FUSP-området, og ikke f.eks. udgør en procedurefordrejning.

23.

At udøve en domstolsprøvelse, der er tilpasset de restriktive foranstaltningers forebyggende karakter, pålægger Unionens retsinstanser at tage hensyn til forsigtighedsprincippet. Deres opgave består følgelig i under overholdelse af den skønsmargen, der skal tilkendes den kompetente politiske myndighed, og på grundlag af oplysningerne i sagsakterne og konteksten, som de råder over, at sikre sig, at denne myndigheds bedømmelse af forekomsten af en risiko ikke er åbenbart fejlagtig.

24.

I overensstemmelse med det forebyggende formål med de restriktive foranstaltninger består Unionens retsinstansers arbejde således ikke i at opnå sikkerhed for, at den adfærd, som de kompetente politiske myndigheder søger at forebygge, allerede har fundet sted, eller med andre ord at den risiko, hvis konkretisering denne myndighed ønsker at forebygge, allerede er realiseret.

25.

Det er ganske vist normalt, at Unionens retsinstanser, ud fra ønsket om at sikre de pågældende personer og enheder en effektiv domstolsbeskyttelse over for foranstaltninger, som påvirker deres rettigheder og friheder hårdt, ikke ønsker at gøre deres prøvelse til en »tom skal«.

26.

I forbindelse med et så vigtigt mål som at bevare international fred og sikkerhed ( 8 ), og i lyset af den hemmelighedssituation, der omgærder Den Islamiske Republik Irans udvikling af dens nukleare program, er det imidlertid kun ved at tage hensyn til de restriktive foranstaltningers forebyggende karakter og nægte at drage slutninger inden for en undertrykkelseslogik, som ikke er den, der gælder for de foranstaltninger, der er underlagt Unionens retsinstansers bedømmelse, at disse kan udøve en prøvelse, der både er troværdig og realistisk.

27.

Unionens retsinstansers tilpasning af den prøvelse, de udøver af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget mod Den Islamiske Republik Iran, er ligeledes absolut nødvendig for selve levedygtigheden af den rolle, som Unionen spiller på dette område på den internationale scene.

28.

Den foreliggende sag giver netop Domstolen lejlighed til at fastsætte retningslinjerne for domstolsprøvelsen af foranstaltningerne til indefrysning af midler med sigte på personer og enheder, der anses for at yde støtte til nuklear spredning.

29.

I denne forbindelse mener jeg, at når Unionens retsinstanser efterprøver, om begrundelsespligten er overholdt, skal de vurdere, om denne begrundelse har en tilstrækkeligt præcis og konkret karakter under hensyntagen til den sammenhæng, som den pågældende foranstaltning til indefrysning af midler indgår i, og ved at relatere de forskellige grunde til hinanden uden at opdele dem kunstigt.

30.

Jeg påpeger ligeledes, at Rådet ikke kan kritiseres for at have tilsidesat retten til forsvar samt retten til en effektiv domstolsbeskyttelse af det pågældende selskab i denne sag med den begrundelse, at det ikke har meddelt det oplysninger, som det ikke rådede over, og som går ud over dem, der er indeholdt i begrundelsen.

31.

Vedrørende bedømmelsen af begrundelsens velbegrundethed gør jeg gældende, at når Unionens retsinstanser på grundlag af samtlige sagsakts- og kontekstelementer, som de råder over, er i stand til at konstatere, at den risiko, en person eller en enhed udgør med hensyn til bekæmpelsen af nuklear spredning, er tilstrækkeligt godtgjort, kan den pågældende person eller enhed med føje anses for at yde støtte til nuklear spredning og således være omfattet af en foranstaltning til indefrysning af midler.

32.

I den appellerede dom har Retten annulleret Rådets afgørelse 2010/413/FUSP ( 9 ), Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 668/2010 ( 10 ), Rådets afgørelse 2010/644/FUSP ( 11 ) og Rådets forordning (EU) nr. 961/2010 ( 12 ) (herefter »de anfægtede retsakter«), i det omfang, disse retsakter vedrører Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Teheran (herefter »Kala Naft«).

33.

Kala Naft er et iransk selskab ejet af National Iranian Oil Company (herefter »NIOC«), der har til formål at fungere som indkøbscentral for sidstnævnte gruppes olie-, gas- og petrokemiindustri.

34.

I forbindelse med de restriktive foranstaltninger truffet mod Den Islamiske Republik Iran med henblik på at bekæmpe nuklear spredning ( 13 ) har Kala Naft været genstand for en foranstaltning til indefrysning af midler og økonomiske ressourcer.

35.

Opførelsen af Kala Naft på den pågældende liste følger af anvendelsen af EU-retlige bestemmelser, som pålægger indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, der tilhører personer eller enheder, der er anerkendt som værende involveret i eller direkte associeret med eller at støtte Den Islamiske Republik Irans nukleare spredningsfølsomme aktiviteter ( 14 ).

36.

Følgende begrundelse er angivet for denne opførelse:

»Driver handel med udstyr til olie- og gasindustrien, som kan anvendes i forbindelse med Irans atomprogram. Har forsøgt at erhverve materiel (meget slidstærke porte af legeret materiale), som kun kan anvendes i atomindustrien. Har forbindelser til selskaber, der er involveret i Irans atomprogram«.

37.

De dele af den appellerede dom, der er omhandlet af appellen, er dem, hvor Retten har:

38.

Rådets appel er formuleret på grundlag af to anbringender. Med det første anbringende kritiserer Rådet Rettens argumentation hvad angår muligheden for, at statslige organisationer i tredjelande kan påberåbe sig en tilsidesættelse af deres grundlæggende rettigheder. Med det andet anbringende anfægter Rådet Rettens vurdering af begrundelsen for foranstaltningen til indefrysning af midler over for Kala Naft, af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse af selskabet samt velbegrundetheden af begrundelsen for den pågældende foranstaltning.

39.

Med sit første anbringende kritiserer Rådet Rettens argumentation i den appellerede doms præmis 43-46, der er affattet således:

40.

Rådet finder, at Retten har begået en retlig fejl ved at fastslå, at spørgsmålet, om Kala Naft havde ret til at påberåbe sig en tilsidesættelse af selskabets grundlæggende rettigheder, ikke vedrører problemet om, hvorvidt dette anbringende kan antages til realitetsbehandling, men kun dets velbegrundethed. Rådet er af den opfattelse, at såfremt en enhed, som udgør en statslig organisation som omhandlet i artikel 34 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), ikke kan nyde den grundlæggende ret til beskyttelse af ejendomsretten eller andre grundlæggende rettigheder, kan den ikke (locus standi) påberåbe sig en påstået tilsidesættelse af disse rettigheder for Retten.

41.

Rådet anfører som argument EMRK’s artikel 34, der udelukker, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol behandler sager indgivet af statslige organisationer og tilsvarende enheder, og andre sammenlignelige bestemmelser, såsom artikel 44 i den amerikanske menneskerettighedskonvention ( 15 ). Formålet med udelukkelsen af statslige enheder hviler på selve karakteren af de grundlæggende rettigheder. Det påhviler nemlig en stat at overholde de grundlæggende rettigheder for fysiske og juridiske personer, der henhører under dens kompetenceområde, men staten selv kan ikke nyde sådanne rettigheder. Selv om traktaterne og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) ikke indeholder tilsvarende bestemmelser som EMRK’s artikel 34, gælder det samme princip.

42.

Spørgsmålet drejer sig således om at fastlægge, om Kala Naft er en statslig enhed. I bekræftende fald vil dette ifølge Rådet kunne udelukke, at den kan påberåbe sig at drage fordel af de grundlæggende rettigheder.

43.

I denne forbindelse nævner Rådet:

44.

Hvad angår Kala Naft har Rådet påpeget, at ifølge selskabets vedtægters artikel 3, stk. 1, er dets eneste selskabsformål at fungere som indkøbscentral for at give mulighed for at gennemføre de af Irans olieministerium besluttede politikker. Rådet konstaterer ligeledes, at Kala Naft er oprettet af NIOC, og at det ejes 100% af dette selskab, som er et statsselskab under Irans olieministeriums kontrol.

45.

NIOC’s forbindelser med den iranske stat er konstateret i flere afgørelser. Rådet nævner i den forbindelse en dom, hvori den franske cour de cassation har fastslået, at NIOC kunne nyde de retlige immuniteter, der anerkendes udenlandske stater, ikke alene på grund af de tætte forbindelser mellem selskabet og den iranske stat, men også på grund af den public service-opgave, som NIOC varetager ( 19 ). Rådet har ligeledes nævnt en voldgiftskendelse, hvori den iransk-amerikanske klageret har fastslået, at NIOC handlede som agent for den iranske stat ( 20 ).

46.

Med hensyn til de strukturelle forbindelser mellem Kala Naft og NIOC bestemmer Kala Nafts vedtægter, at den handler for NIOC’s regning og efter de af NIOC foreskrevne regler. Selskabet har således ingen uafhængighed. Rådet bemærker i den forbindelse, at Kala Nafts vedtægter gentagne gange angiver, at Kala Nafts organer fungerer efter de regler, som styrer NIOC, at medlemmerne af bestyrelsen fuldtids skal være til NIOC’s tjeneste (artikel 9 i vedtægterne), og at dette organ har til opgave at handle for NIOC’s regning (artikel 11 i vedtægterne).

47.

På baggrund af disse forskellige forhold bør det ifølge Rådet medgives, at Kala Naft er et iransk statsligt organ. Rådet har påpeget, at dette selskab råder over åbenbare midler til at bistå den iranske stat i udviklingen af dens nukleare program, uden at det har nogen form for selvstændighed, der giver den mulighed for at unddrage sig den iranske regerings krav.

48.

Da Kala Naft handler for den iranske stats regning via NIOC, bør selskabet anses for en iransk statslig enhed. Kala Naft har følgelig ikke kompetence til at påberåbe sig de grundlæggende rettigheder. Retten burde derfor have afvist Kala Nafts søgsmål.

49.

Rådet erkender, at institutionerne først har gjort denne indsigelse gældende under den mundtlige forhandling, men har gjort gældende, at betingelserne for at antage en sag til realitetsbehandling er ufravigelige procesforudsætninger. Rådet har endvidere anført, at denne formalitetsindsigelse gælder for alle de af Kala Naft påberåbte anbringender. Da formålet med sagen var at opnå annullation af en afgørelse om indefrysning af aktiver, hvilket udgør en indgriben i ejendomsretten, betyder det ikke noget, at nogle af anbringenderne ikke har nævnt denne rettighed. Det er således sagen i sin helhed, der skulle have været afvist.

50.

Kommissionen mener, at Retten skulle have afvist sagen delvist. Kommissionen baserer sin analyse på en sondring mellem de processuelle rettigheder, som kan gøres gældende af en statslig enhed som Kala Naft, og de grundlæggende rettigheder, såsom ejendomsretten, som ikke kan gøres gældende, og anfører, at kun anbringendet om tilsidesættelse af ejendomsretten skulle have været afvist.

51.

Kala Naft svarer på disse argumenter for det første, at Rådet aldrig har bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling, men kun Kala Nafts mulighed for at påberåbe sig de grundlæggende rettigheder. Retten har med rette fastslået, at anbringendet drejede sig om sagens velbegrundethed. De betingelser, som nydelsen af en rettighed er underordnet, henhører under et realitetsspørgsmål og ikke et formalitetsspørgsmål. Ved nu at hævde, at Kala Nafts stævning må afvises fra realitetsbehandling på grund af manglende søgsmålskompetence, gør Rådet et nyt anbringende gældende for Domstolen, som derfor selv må afvises.

52.

For det andet har Kala Naft gjort gældende, at dette anbringende om sagens velbegrundethed er blevet fremsat for første gang i retsmødet og ikke var en ufravigelig retsgrundsætning. Der var således tale om et nyt anbringende, der ikke kan antages til realitetsbehandling i henhold til artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement.

53.

For det tredje er det urigtigt at påstå, at Kala Naft ikke kunne anlægge en sag ved Retten med den begrundelse, at den udgør et iransk statsorgan. Kala Naft har gjort gældende, at i modsætning til EMRK's artikel 34 er der ingen bestemmelse i EUF-traktaten, som forbyder en stat at anlægge sag ved Unionens retsinstanser. Statens suverænitet udtrykkes i en retslig immunitet, der giver den mulighed for ikke at blive sagsøgt for en ret, men forbyder ikke en suveræn stat frivilligt at underlægge sig en andens jurisdiktion.

54.

Kala Naft bestrider i øvrigt at være et iransk statsligt organ. Den omstændighed, at selskabet ejes 100% af den iranske stat, hindrer det ikke i at udøve en egen og selvstændig aktivitet. Det har bestridt den franske cour de cassations afgørelse, som det ikke mener afspejler den i medlemsstaterne almindeligt anvendte sondring mellem acta jure gestionis og acta jure imperii. Kala Naft nævner i denne forbindelse en afgørelse fra Bundesverfassungsgericht, som godkendte udlæg i midler ejet af NIOC med den begrundelse, at disse midler ikke udgjorde goder beregnet til selvstændige formål ( 21 ).

55.

For det fjerde erindrer Kala Naft om 25. betragtning til afgørelse 2010/413, hvorefter »[denne afgørelse] overholder de grundlæggende rettigheder og de principper, som bl.a. anerkendes i chartret […], særligt adgang til effektive retsmidler og en upartisk domstol, ejendomsretten og retten til beskyttelse af personoplysninger. Denne afgørelse bør anvendes i overensstemmelse med disse rettigheder og principper«, samt det afsnit i Rådets skrivelse af 29. juli 2010, der underrettede Kala Naft om dets opførelse på listen:

»[…] your attention is also drawn to the possibility of challenging the Council’s decision before the General Court of the European Union, in accordance with the conditions laid down in Article 275, 2nd paragraph, and Article 263, 4th and 6th paragraphs, of the Treaty on the Functioning of the European Union.«

56.

For det femte har Kala Naft gjort gældende, at hvis selskabet skulle anses for en statslig enhed, ville enhver restriktiv foranstaltning truffet mod det være ulovlig, da den ville være i strid med artikel 215, stk. 2, TEUF, som kun fastsætter restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer og ikke-statslige grupper eller enheder.

57.

Den opfattelse, Rådet har udviklet til støtte for sit første anbringende, består i at gøre gældende, at Kala Naft, som et organ under den iranske stat, ikke for Unionens retsinstanser kan påberåbe sig de beskyttelser og garantier, der er forbundet med de grundlæggende rettigheder, hvad enten de er processuelle eller materielle. Ud fra den betragtning, at det drejede sig om en betingelse for at antage Kala Nafts sag til realitetsbehandling ved Retten, såfremt ufravigelige procesforudsætninger er opfyldt, har Rådet lagt Retten til last, at den har behandlet dette spørgsmål under synsvinklen velbegrundethed af de anførte anbringender og ikke under synsvinklen deres formalitet. Rådet har anført, at Retten skulle have afvist Kala Nafts sag i sin helhed, mens Kommissionen finder, at Retten skulle have afvist sagen delvist, for så vidt som der var tale om, at anbringendet har karakter af en tilsidesættelse af ejendomsretten.

58.

Efter min opfattelse har Retten ikke begået en retlig fejl ved at overveje spørgsmålet om muligheden for, at et statsorgan fra et tredjeland påberåber sig de beskyttelser og garantier, der er forbundet med de grundlæggende rettigheder, som et spørgsmål om realiteten snarere end et spørgsmål om formaliteten.

59.

Da det er ubestridt, at Kala Nafts sag omfattedes af artikel 275, stk. 2, TEUF, at dette selskab kunne anfægte opførelsen på listen for Unionens retsinstanser, idet denne foranstaltning vedrørte det umiddelbart og individuelt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, og at dets søgsmålsinteresse ikke var bestridt, kunne Retten med rette antage, at muligheden for, at Kala Naft påberåbte sig de beskyttelser og garantier, der er forbundet med de grundlæggende rettigheder, ikke henhørte under undersøgelsen af betingelserne for sagens formalitet, men vedrørte tvistens realitet. Efter min mening drejer det sig om et spørgsmål, som, når det rejses i tide under proceduren af parterne, i givet fald bør gøres til genstand for en foreløbig vurdering inden for rammerne af undersøgelsen af de påberåbte anbringenders velbegrundethed.

60.

Rådets og Kommissionens argumentation, der blev fremført for første gang under retsmødet ved Retten, uden at disse institutioner gjorde gældende, at den var baseret på retlige eller faktiske forhold, som var fremkommet under proceduren, udgjorde et nyt anbringende som omhandlet i artikel 48, stk. 2, første afsnit, i Rettens procesreglement, som denne med rette afviste fra realitetsbehandling.

61.

Rådets og Kommissionens henvisning til EMRK's artikel 34, der ikke tillader antagelse til realitetsbehandling af søgsmål, der anlægges ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol af statslige organisationer, er uden relevans. Som Retten for nylig har anført ( 22 ), er EMRK's artikel 34 en procedureregel, der ikke finder anvendelse på sager ved Unionens retsinstanser. Det følger i øvrigt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at målet med denne bestemmelse er at undgå, at en stat, som har tiltrådt EMRK, både kan være sagsøger og sagsøgt samtidigt for denne domstol ( 23 ). Et sådant ræsonnement kan ikke overføres til annullationssøgsmål i EU-retten. Denne fastsætter i artikel 263, stk. 4, TEUF betingelserne for antagelse til realitetsbehandling af annullationssøgsmål, som svarer til en anden logik end den, der er udtrykt i EMRK's artikel 34. Der kan ikke være tale om at underlægge antagelsen til realitetsbehandling af sager, der er anlagt af statslige organer fra tredjelande til prøvelse af restriktive foranstaltninger, en supplerende – negativ – betingelse, nemlig den, der består i ikke at gøre en tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder gældende.

62.

Ud over dette problem med klassifikation mellem sagens formalitet og realitet er den opfattelse, hvorefter en enhed som Kala Naft ikke ved Unionens retsinstanser kan påberåbe sig en tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder for at anfægte den restriktive foranstaltning, som selskabet er genstand for, åbenbart forkert.

63.

Som Rådet har påvist ( 24 ), har Kala Naft med NIOC, som er en iransk offentlig enhed, og dermed indirekte med den iranske stat, en række strukturelle og funktionelle forbindelser, som giver mulighed for at anse selskabet for at være et iransk statsorgan eller i det mindste for ikke at handle selvstændigt, men for den pågældende stats regning. Som det entydigt fremgår af artikel 3.1 i Kala Nafts vedtægter, er formålet med denne indkøbscentral at sikre gennemførelse af den politik, der besluttes af det iranske olieministerium.

64.

Jeg mener imidlertid ikke, at denne konstatering hindrer en sådan enhed i ved Unionens retsinstanser at påberåbe sig en tilsidesættelse af dens grundlæggende rettigheder med henblik på at anfægte lovligheden af den restriktive foranstaltning, den er genstand for. Når det er bekendt, at sager rettet mod restriktive foranstaltninger hovedsagelig omhandler anbringender om tilsidesættelse af grundlæggende rettigheder, såsom retten til forsvar, retten til en effektiv domstolsbeskyttelse eller ejendomsretten, resulterer Rådets opfattelse ganske enkelt i at fratage personer og enheder, der har en eller anden form for tilknytning til et tredjeland, adgang til effektive retsmidler.

65.

Endvidere gør flere primærretlige bestemmelser det muligt let at afvise denne opfattelse.

66.

Artikel 215 TEUF er retsgrundlaget for Rådets vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for tredjelande, personer og enheder, som har tilknytning til dem, samt ikke-statslige personer og enheder.

67.

Når de restriktive foranstaltninger tilsigter at lægge pres på et tredjeland, som det er tilfældet i den foreliggende sag, kan en sådan handling omfatte foranstaltninger til indefrysning af midler, der tilhører personer eller enheder, som har tilknytning til det pågældende tredjelands styre ( 25 ). Der er intet, der tyder på, at sådanne personer eller enheder på grund af deres tilknytning til det af Unionens tiltag omfattede tredjeland, bør drage fordel af færre retsgarantier end dem, som personer og enheder, der ikke har en sådan tilknytning til et tredjeland, kan gøre gældende. Jeg konstaterer i denne henseende, at idet det er fastsat i artikel 215, stk. 3, TEUF, at »[d]e retsakter, der er nævnt [i denne,] skal indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier«, foretager den nævnte artikel ikke en sådan sondring. Erklæringen til artikel 75 og 215 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ( 26 ) erindrer om nødvendigheden af at overholde grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder for de fysiske personer og enheder, der er berørt af restriktive foranstaltninger, uden at skelne mellem, om de har en mere eller mindre tæt tilknytning til et tredjeland, eller er en del af det.

68.

Jeg påpeger desuden i lighed med Retten i dommene i sagen Bank Mellat mod Rådet og Bank Saderat Iran mod Rådet ( 27 ), at hverken chartret eller traktaterne indeholder bestemmelser om at udelukke juridiske personer, som er statslige organisationer, fra at drage fordel af beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder. Derimod sikrer de bestemmelser i det nævnte charter, som er relevante for de anbringender, som Kala Naft har anført, navnlig chartrets artikel 17, 41 og 47, rettighederne for »[e]nhver«, hvilket er en formulering, der omfatter juridiske personer såsom dette selskab.

69.

Samme konstatering gælder for den afledte ret, idet man henholder sig til 25. betragtning til afgørelse 2010/413, som anfører, at »[d]enne afgørelse overholder de grundlæggende rettigheder og principper, som bl.a. anerkendes i chartret […], særligt adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol, ejendomsretten og retten til beskyttelse af personoplysninger. Denne afgørelse bør anvendes i overensstemmelse med disse rettigheder og principper«.

70.

Den eneste grænse, jeg kan se for muligheden for, at et statsorgan fra et tredjeland kan påberåbe sig de beskyttelser og garantier, der er forbundet med de grundlæggende rettigheder, er, at de sidstnævnte, for at kunne påberåbes hensigtsmæssigt, skal være tilpasset den fysiske eller juridiske natur af den person, der påberåber sig dem.

71.

Endelig skal det fremhæves, at Rådets og Kommissionens synspunkt er så meget mere overraskende, som det støder direkte ind i det i traktaterne indeholdte krav om tiltag fra Unionen på den internationale scene, der overholder de grundlæggende rettigheder. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at henholde sig til artikel 205 TEUF, sammenholdt med artikel 21 TEU.

72.

I lyset af alle disse elementer må en sådan opfattelse kategorisk afvises og Rådets første anbringende forkastes som ubegrundet.

73.

Mere generelt vil det efter min mening være hensigtsmæssigt, at Domstolen benytter lejligheden i forbindelse med den foreliggende sag til at sætte en stopper for den tankegang, der flere gange er forsvaret af Rådet og Kommissionen i forbindelse med andre sager og i forbindelse med Rettens dom af 19. maj 2010, Tay Za mod Rådet ( 28 ), hvorefter de grundlæggende rettigheder, navnlig retten til forsvar, ikke finder anvendelse på personer og enheder, der er identificeret i bilaget til en forordning, hvorved der indføres en sanktionsordning mod et tredjeland ( 29 ). Denne argumentation er genstand for den appellerede doms præmis 86-91. Den er baseret på en efter min opfattelse kunstig sondring mellem personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger på grund af deres egne aktiviteter, og dem, der er det på grund af deres tilhørsforhold til en generel kategori af personer og enheder. Kun de første kan gøre ret til forsvar gældende.

74.

Selv om Retten i den appellerede dom når et tilfredsstillende resultat, idet den anerkender, at princippet om overholdelse af retten til forsvar kan påberåbes af Kala Naft, mener jeg ikke, at den argumentation, den udvikler i dommens præmis 88, er korrekt. Retten konstaterer, at til forskel fra de personer, der er omhandlet i den sag, der gav anledning til Rettens dom i den nævnte sag Tay Za mod Rådet, »er Kala Naft omfattet af de restriktive foranstaltninger, fordi virksomheden selv formodes at have deltaget i nuklear spredning, og ikke fordi den tilhører en generel kategori af personer og enheder med tilknytning til Den Islamiske Republik Iran«. Retten godkender således tanken om en sondring mellem to kategorier af personer og enheder med hensyn til deres mulighed for at påberåbe sig retten til forsvar. Den foreliggende sag illustrerer imidlertid en sådan sondrings manglende relevans. Som jeg senere får mulighed for at redegøre for, er de strukturelle og funktionelle forbindelser, som Kala Naft har med den iranske stat, netop et af de elementer, som giver mulighed for at antage, at virksomheden yder støtte til Irans nukleare program.

75.

For at begrunde sin argumentation kunne Retten hvad angår retten til forsvar have holdt sig til, at en sådan sondring ikke er fastsat af EU-lovgiver. Det er således med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 90 har udtalt, at »artikel 24, stk. 3 og 4, i afgørelse 2010/413, artikel 15, stk. 3, i forordning [(EF)] nr. 423/2007 [ ( 30 )] og artikel 36, stk. 3 og 4, i forordning nr. 961/2010 [fastsætter] i alle tilfælde bestemmelser, der sikrer retten til forsvar for de enheder, som er omfattet af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til disse retsakter« og at »[o]verholdelsen af denne ret er genstand for Unionens retsinstansers kontrol«.

76.

Med det andet anbringende, som falder i tre led, har Rådet kritiseret følgende punkter i den appellerede dom.

77.

Tre begrundelser berettigede pålæggelsen af restriktive foranstaltninger mod Kala Naft. I den appellerede dom har Retten forkastet anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten som ubegrundet, i det omfang det omhandlede Rådets første og anden begrundelse. Med hensyn til den første begrundelse fandt Retten, at den givne begrundelse havde gjort det muligt for Kala Naft at undersøge de anfægtede retsakters velbegrundethed og at forsvare sig for Retten og for sidstnævnte at udøve sin kontrol ( 31 ). Hvad angår den anden begrundelse har Retten fundet, at den gjorde det muligt for Kala Naft at anfægte rigtigheden af det påståede forsøg på indkøb og at hævde, at de meget slidstærke porte af legeret materiale ikke kun var bestemt for den nukleare industri ( 32 ).

78.

Retten har imidlertid taget dette anbringende til følge for så vidt angår den tredje begrundelse og har givet følgende forklaring:

»79 Derimod er den tredje begrundelse, hvorefter sagsøgeren har forbindelser med selskaber, der er inddraget i Irans nukleare program, utilstrækkelig, da den ikke gør det muligt for sagsøgeren at forstå, hvilken type forbindelse med hvilke enheder der faktisk lægges virksomheden til last, på en sådan måde, at denne ikke er i stand til at undersøge påstandens velbegrundethed og at bestride den med den mindste grad af præcision.«

79.

Retten har følgelig i den appellerede doms præmis 80 besluttet »[at ophæve] de anfægtede retsakter for så vidt angår den tredje begrundelse«. Den har efterfølgende i den appellerede doms præmis 81 præciseret, at »[i] det omfang de tre omhandlede begrundelser er selvstændige, indebærer denne konstatering ikke en annullation af de anfægtede retsakter, for så vidt som de indfører restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren. Den tredje begrundelse kan under alle omstændigheder ikke tages i betragtning ved behandlingen af sagens andre anbringender, herunder navnlig det ottende anbringende om et urigtigt skøn over omstændighederne«.

80.

I forbindelse med gennemgangen af det tredje anbringende om tilsidesættelse af Kala Nafts ret til forsvar og af retten til en effektiv domstolsprøvelse har Retten besvaret det argument, hvorved selskabet anførte, at det ikke havde kunnet få adgang til de omstændigheder og oplysninger, som vedrørte det, i Rådets sagsakter, til trods for en udtrykkelig anmodning herom i skrivelse af 12. september 2010. Med denne skrivelse anmodede Kala Naft i det væsentlige Rådet om at give selskabet oplysninger »i rimelig detaljeret grad«, om de tre begrundelser. Efter at have anført, at Rådet ikke havde besvaret denne anmodning i sin skrivelse af 28. oktober 2010, konkluderede Retten, at Rådet havde tilsidesat Kala Nafts ret til forsvar ved ikke at besvare anmodningen om aktindsigt, som sidstnævnte havde fremsat rettidigt ( 33 ). Retten har efterfølgende udledt en tilsidesættelse af selskabets ret til effektiv domstolsbeskyttelse, hvilket har ført til, at den har taget det tredje anbringende til følge, og dermed annulleret de anfægtede retsakter i det omfang, de vedrørte Kala Naft.

81.

Idet Retten har anført, at Rådet har bekræftet, at sagsakterne ikke indeholdt andre beviser eller oplysninger end dem, der er gengivet i de anfægtede retsakters begrundelse, har den fundet det hensigtsmæssigt »af procesøkonomiske hensyn og af hensyn til en god retspleje« at undersøge det syvende og det ottende anbringende om henholdsvis en retlig fejl vedrørende begrebet deltagelse i nuklear spredning og et urigtigt skøn over omstændighederne vedrørende Kala Nafts aktiviteter.

82.

Om det syvende anbringende om en retlig fejl vedrørende begrebet deltagelse i nuklear spredning har Retten konstateret følgende:

83.

Endelig vedrørende det ottende anbringende om et urigtigt skøn over omstændighederne vedrørende sagsøgerens aktiviteter fastslog Retten følgende:

84.

Rådet har for det første anført, at Retten har begået en retlig fejl ved særskilt og tydeligt og under synsvinklen forskellige annullationsanbringender at undersøge hvert af de tre elementer, der har begrundet opførelsen af Kala Naft på listen. Med henblik på at vurdere forekomsten af støtte til nuklear spredning er navnlig den første begrundelse relevant i sammenhæng med de øvrige begrundelser for at udpege Kala Naft. Retten har således ifølge Rådet begået en retlig fejl ved ikke at tage hensyn til denne første begrundelses forbindelse med de øvrige begrundelseselementer.

85.

For det andet har Rådet anført, at Retten har begået en retlig fejl ved ikke i forbindelse med undersøgelsen af den anden og den tredje begrundelse at tage behørigt hensyn til den omstændighed, at disse elementer var baseret på oplysninger fra fortrolige kilder. Rådet bemærker, at Den Islamiske Republik Irans nukleare spredningsaktiviteter er hemmelige, at de ikke er anmeldt til IAEA, og at de er blevet retsforfulgt for at krænke Sikkerhedsrådets resolutioner. De aktiviteter, der lægges Kala Naft til last i det andet og det tredje begrundelseselement, er ligeledes hemmelige, og de elementer, på grundlag af hvilke de er blevet konstateret, stammer fra fortrolige kilder.

86.

Visse stater kan modsætte sig meddelelsen af oplysninger, der stammer fra fortrolige kilder, i det omfang den kan gøre det muligt at identificere de personer, der har givet disse oplysninger eller at afsløre den metode, hvorved disse oplysninger er opnået. Følgelig kan disse personers liv eller sikkerhed blive bragt i fare, og den metode, der er anvendt til at opnå disse oplysninger, kan blive skadet.

87.

Rådet har ligeledes anført, at disse oplysninger kan være givet til en medlemsstat af et tredjeland som fortrolige oplysninger, idet sidstnævnte nægter at tillade meddelelsen af dem. I så fald er det ligeledes nødvendigt at respektere hemmeligholdelsen af oplysningerne, idet det internationale samarbejde mellem medlemsstaterne og tredjelande ellers risikerer at blive skadet.

88.

Rådet har heraf udledt, at når en medlemsstat foreslår at udpege en person eller en enhed, men de beviser og oplysninger, som har støttet eller præciseret begrundelsen for udpegningen, stammer fra fortrolige kilder, kan den lovligt foretage denne udpegning alene på grundlag af den pågældende medlemsstats foreslåede begrundelse. Rådet har præciseret, at begrundelsen skal være objektivt sandsynlig, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag.

89.

Under retsmødet har Rådet for at påvise grundenes objektivt sandsynlige karakter lagt vægt på den omstændighed, der er fremhævet i 17. betragtning til Sikkerhedsrådets resolution 1929 (2010), at »det kemiske procesudstyr og materiale, som den petrokemiske industri har brug for, har meget til fælles med det, der kræves ved visse følsomme aktiviteter ved visse nukleare brændselskredsløb«.

90.

Ifølge Rådet er den fremgangsmåde, som det følger, i overensstemmelse med princippet om gensidig tillid, der bør herske mellem medlemsstaterne og mellem dem og EU-institutionerne, og som er begrundet ved den omstændighed, at værdierne vedrørende overholdelsen af de grundlæggende rettigheder er fælles for medlemsstaterne og Unionen. Nævnte konklusion er ligeledes i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU. Det er derfor overdrevent at kræve, at en medlemsstat meddeler beviser og oplysninger, selv hvis de stammer fra fortrolige kilder.

91.

Rådet nævner i øvrigt forskellige domme afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol om EMRK's artikel 6, stk. 1, hvoraf det fremgår, at »retten til at få meddelelse om relevante beviser er ikke absolut. I alle straffesager kan der være modstridende interesser – som f.eks. den nationale sikkerhed eller nødvendigheden af at beskytte vidner, som risikerer at blive udsat for hævnaktioner, eller hemmeligholdelse af kriminalefterforskningsmetoder – som skal vejes op imod den anklagedes rettigheder« ( 34 ).

92.

Ifølge Rådet burde denne konstatering fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med anklager på strafferetsområdet så meget desto mere gælde for de restriktive foranstaltninger i denne appel, for så vidt som de ikke udgør strafferetlige sanktioner, men foranstaltninger af forebyggende karakter ( 35 ).

93.

Af alle disse grunde har Rådet anført, at Retten har begået en retlig fejl ved at udtale, at det skulle fremlægge beviser til støtte for det andet begrundelseselement (nemlig Kala Nafts forsøg på at erhverve meget slidstærke porte af legeret materiale, som ikke har nogen anvendelse uden for den nukleare industri) og beviser for yderligere at præcisere det tredje element i denne begrundelse (nemlig at Kala Naft har forbindelser med selskaber, der deltager i Irans nukleare program). Rådet er ligeledes af den opfattelse, at Retten har begået en retlig fejl ved at fastslå, at det havde tilsidesat Kala Nafts ret til forsvar ved ikke at svare på dens anmodning om at blive underrettet om de omstændigheder, der blev lagt selskabet til last.

94.

Som svar på disse argumenter har Kala Naft for det første gjort gældende, at det er Rådet selv, der har vurderet, at hvert element i begrundelsen, der figurerer i de anfægtede retsakter, er tilstrækkeligt i sig selv til at begrunde dets afgørelse. Ikke alene har Retten ikke begået en retlig fejl ved at forkaste den tredje begrundelse, men Rådets anbringende må anses for at være nyt og dermed afvises.

95.

Kala Naft har gentaget Rettens argumentation i den appellerede doms præmis 114 og 115 og for det andet gjort gældende, at den første begrundelse, som ikke er holdbar, ikke kunne legitimere den tredje begrundelse.

96.

Kala Naft har for det tredje anført, at selv ved at sammenholde den første og den tredje begrundelse er den sidstnævnte uklar, da det er umuligt at forstå, hvilke selskaber og hvilke forbindelser Rådet henviser til.

97.

Med hensyn til beviser har Kala Naft gjort gældende, at Rådet først har påberåbt sig bevisernes fortrolighed under retsmødet. Det drejer sig således om et nyt anbringende, som det i henhold til artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement er forbudt den at behandle.

98.

Med henvisning til dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen og Rettens dom af 21. marts 2012, Fulmen mod Rådet ( 36 ), har Kala Naft gjort gældende, at Unionens retsinstanser skal kunne kontrollere lovligheden og velbegrundetheden af foranstaltninger til indefrysning af midler, uden at hemmeligholdelsen eller fortroligheden af de beviser og oplysninger, som Rådet benytter, kan gøres gældende mod dem.

99.

Kala Naft har påpeget, at Rådet ikke har meddelt selskabet nogen oplysninger. Selskabet har erindret om, at indefrysningen af midler er begrundet i den omstændighed, at det har forsøgt at erhverve materiale (meget slidstærke porte af legeret materiale), som ikke har nogen anvendelse uden for den nukleare industri, og at det har forbindelser med selskaber, der deltager i det nukleare program. Kala Naft kan ikke se, hvordan meddelelsen af oplysninger i denne forbindelse skulle udgøre en risiko for Rådets eller medlemsstaternes informanter. Selskabet finder snarere, at den påståede fortrolighed dækker over manglende håndgribelige beviser, og har bemærket, at Rådet ikke foreslår nogen praktisk foranstaltning, der gør det muligt at løse problemet, såsom meddelelse for lukkede døre.

100.

Indledningsvis må jeg anføre, at jeg ikke er enig i Rettens argumentation og det resultat, den fører til. Denne uenighed skyldes for en stor del den omstændighed, at Retten efter min mening i utilstrækkelig grad har taget hensyn til den kontekst, som de restriktive foranstaltninger, der er truffet mod Den Islamiske Republik Iran, indgår i, og sidstnævntes præventive karakter.

101.

Denne baggrund er markeret ved en konstatering i fjerde betragtning til Sikkerhedsrådets resolution 1929 (2010), nemlig at »som bekræftet i rapporter fra generaldirektøren for [IAEA] […], har Iran ikke standset fuldstændigt eller permanent alle aktiviteter knyttet til berigning og oparbejdning og fremstilling af tungt vand […], eller samarbejdet med IAEA vedrørende de udestående spørgsmål, som er foruroligende og skal afklares for at udelukke en eventuel militær dimension af dets nukleare program, eller truffet de øvrige foranstaltninger, der er foreskrevet af styrelsesrådet for IAEA, eller opfyldt bestemmelserne i Sikkerhedsrådets resolution 1696 (2006), 1737 (2006), 1747 (2007) og 1803 (2008)«. Henset til denne konstatering har Sikkerhedsrådet i punkt 5 i resolution 1929 (2010) besluttet, at «Iran skal hurtigst muligt fuldt ud og uforbeholdent påtage sig de forpligtelser, der påhviler det i henhold til den sikkerhedsaftale [TNP ( 37 )], det har indgået med IAEA.

102.

Over for Den Islamiske Republik Irans vedvarende afvisning af at gennemføre disse resolutioner og samarbejde med IAEA har Sikkerhedsrådet lagt pres på denne stat for at overbevise den om at efterkomme sine internationale forpligtelser. De til dette formål trufne foranstaltninger er bestemt til at vare ved, så længe Sikkerhedsrådet ikke, på grund af Den Islamiske Republik Irans afslag på at samarbejde, råder over garantier for, at denne stats nukleare program udvikles til udelukkende fredelige formål.

103.

Ud over at de er bestemt til at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran for at tilskynde den til at overholde sine internationale forpligtelser, tilsigter de af Sikkerhedsrådet besluttede restriktive foranstaltninger, som det fremgår af 21. betragtning til resolution 1929 (2010), at hindre denne stats udarbejdelse af følsom teknologi til støtte for sine nukleare og missilprogrammer.

104.

Denne resolution lægger, ligesom de foregående, vægt på den spredningsrisiko, som Irans nukleare program udgør ( 38 ), og nødvendigheden af at forebygge denne risiko.

105.

Blandt de fastsatte præventive foranstaltninger i resolution 1929 (2010) figurerer i punkt 21, i forlængelse af hvad der var fastsat i de foregående resolutioner ( 39 ), indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, hvorom staterne har oplysninger, der giver dem rimelig grund til at mene, at disse kan bidrage til Den Islamiske Republik Irans nukleare aktiviteter ved at udgøre en risiko for spredningsfølsomme aktiviteter eller udvikling af fremføringssystemer til kernevåben.

106.

Domstolen har utvetydigt anerkendt den præventive karakter af de restriktive foranstaltninger, der er truffet mod Den Islamiske Republik Iran. I den nævnte dom i sagen Bank Melli Iran mod Rådet har den anført, at »[d]et fremgår af betragtningerne og bestemmelserne som helhed [i forordning nr. 423/2007], at den har til formål at forhindre eller bremse denne stats politik på det nukleare område, henset til den risiko, den udgør, gennem restriktive foranstaltninger på det økonomiske område« ( 40 ). Domstolen har præciseret, at »det er de risici, der er forbundet med det iranske nukleare udviklingsprogram og ikke den generelle nukleare spredning, der bekæmpes« ( 41 ).

107.

I dom af 21. december 2011, Afrasiabi m.fl. ( 42 ), har Domstolen fastslået, at »det fremgår klart af affattelsen af resolution 1737 (2006), navnlig af punkt 2 og 12, såvel som af den fælles holdning 2007/140/FUSP [ ( 43 )], navnlig første og niende betragtning hertil, at de restriktive foranstaltninger, som er vedtaget mod Den Islamiske Republik Iran, er af præventiv karakter i den forstand, at de skal forhindre »spredningsfølsomme« nukleare aktiviteter i denne stat« ( 44 ).

108.

Det bemærkes, at Domstolen af denne konstatering har draget en direkte konsekvens om fortolkningen af begrebet »økonomiske ressourcer« som omhandlet i artikel 1, litra i), i forordning nr. 423/2007. Domstolen har således udtalt, at i betragtning af den præventive karakter af de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget over for Den Islamiske Republik Iran, »[er] det relevante kriterium ved anvendelsen af dette begreb […], hvordan det pågældende aktiv kan anvendes til at anskaffe pengemidler, goder eller tjenesteydelser, der kan bidrage til spredningen af kernevåben i Iran« ( 45 ). Med henblik på fortolkningen af artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 vedrørende forbuddet mod at stille midler og økonomiske ressourcer til rådighed for personer og enheder, der er opført på en liste, har Domstolen taget hensyn til den omstændighed, at et aktiv som omhandlet i samme forordnings artikel 1, litra i), »i sig selv indebærer en risiko for at kunne anvendes til støtte for spredningen af kernevåben i Iran« ( 46 ), og har påpeget det »anvendelsespotentiale, som [en sintringsovn, som den omhandlede er udtryk for,] udgør for fremstillingen af atomraketkomponenter og følgelig for støtten til spredning af kernevåben i Iran« ( 47 ).

109.

Denne fremgangsmåde, der er i overensstemmelse med forsigtighedsprincippet, og som for at fortolke de EU-retlige bestemmelser på området indefrysning af midler består i at centrere argumentationen om de restriktive foranstaltningers præventive karakter, mener jeg skal opretholdes af Domstolen.

110.

Hvis Domstolen således ønsker at forblive i overensstemmelse med, hvad den har fastslået i dommen i sagen Afrasiabi m.fl., og tillægge de gentagne henvisninger til de restriktive foranstaltningers præventive karakter betydning, bør den, som jeg får lejlighed til at redegøre for senere, anse denne præventive karakter af de restriktive foranstaltninger for fra dens side at kræve en tilpasning af dens kontrol, navnlig med henblik på at vurdere, om en person eller en enhed skal anses for at yde støtte til nuklear spredning.

111.

Med henblik på at forebygge den risiko for spredning, som Irans nukleare program udgør, og øge presset på Den Islamiske Republik Iran, har resolution 1929 (2010) udvidet rækkevidden af de foregående restriktive foranstaltninger og har fastsat supplerende restriktive foranstaltninger over for denne stat.

112.

Den har til dette formål identificeret flere økonomiske sektorer, hvor aktiviteterne kan bidrage til spredningsfølsomme nukleare aktiviteter. Blandt disse sektorer er bl.a. energisektoren og navnlig gas- og olieindustrien omhandlet.

113.

17. betragtning til resolution 1929 (2010) angiver klart, hvorfor denne sektor er omhandlet. Sikkerhedsrådet fremhæver således i denne betragtning »den mulige forbindelse mellem [Den Islamiske Republik] Irans indtægter fra dets energisektor og finansieringen af Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter«, og »at det kemiske procesudstyr og materiale, som den petrokemiske industri har brug for, har meget til fælles med det, der kræves ved visse følsomme aktiviteter i relation til det nukleare brændselskredsløb«.

114.

Den Islamiske Republik Irans energisektor indgår således i de sektorer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger, af den dobbelte grund, at den skaffer denne stat indtægter, som kan bruges til at finansiere spredningsfølsomme nukleare aktiviteter, og at de goder, der anvendes af den petrokemiske industri, kan anvendes til at udvikle Irans nukleare program.

115.

De restriktive foranstaltninger omhandler således i særlig grad denne sektor på grund af den risiko, den udgør med hensyn til nuklear spredning.

116.

Denne påpegning af en risikosituation for den iranske energisektor er taget op af Det Europæiske Råd i dets erklæring af 17. juni 2010, hvor det har opfordret Rådet til at vedtage foranstaltninger, der gennemfører de foranstaltninger, der er fastsat i resolution 1929 (2010), samt følgeforanstaltninger. Blandt de sektorer, som disse foranstaltninger skal omhandle, er »nøglesektorer i gas- og olieindustrien, herunder forbud mod nye investeringer, teknisk bistand og overførsel af teknologi, udstyr og tjenester i forbindelse med disse sektorer« ( 48 ).

117.

I overensstemmelse med Det Europæiske Råds konklusioner har afgørelse 2010/413 i artikel 4, stk. 1, fastsat, at »salg, levering eller overførsel af nøgleudstyr og ‑teknologi til [flere store sektorer] inden for olie- og naturgasindustrien i Iran eller til iranske eller iranskejede virksomheder inden for disse sektorer uden for Iran foretaget af statsborgere i medlemsstaterne eller fra medlemsstaternes områder eller ved anvendelse af skibe eller luftfartøjer under medlemsstaters jurisdiktion, er forbudt, uanset om det pågældende udstyr og den pågældende teknologi hidrører fra medlemsstaterne eller ej«.

118.

Som supplement til denne foranstaltning har afgørelse 2010/413 ligeledes fastsat foranstaltninger til indefrysning af midler og økonomiske ressourcer for supplerende personer og enheder samt supplerende restriktioner for handel, der omfatter varer og teknologi med dobbelt anvendelse.

119.

Forordning nr. 961/2010 har gennemført de supplerende restriktive foranstaltninger, der er fastsat i afgørelse 2010/413. Den indeholder således i bilag VI en liste over nøgleudstyr og ‑teknologi til centrale sektorer – opregnet i denne forordnings artikel 8, stk. 2 – i olie- og gasindustrien i Iran. Forordningen præciserer ligeledes rækkevidden af de supplerende restriktioner for handel med varer og teknologi med dobbelt anvendelse, idet den henviser til Rådets forordning (EF) nr. 428/2009 af 5. maj 2009 om en fællesskabsordning for kontrol med udførsel, overførsel, mæglervirksomhed og transit i forbindelse med produkter med dobbelt anvendelse ( 49 ).

120.

I betragtning af »den konkrete trussel, som [Den Islamiske Republik] Iran udgør mod den internationale fred og sikkerhed« ( 50 ), har Rådet i øvrigt fundet det nødvendigt at tilpasse listerne over indefrysninger.

121.

Sådan er den sammenhæng, hvor Kala Naft blev opført på listen over personer og enheder, der findes i bilag II til afgørelse 2010/413 og i bilag VIII til forordning nr. 961/2010. Denne sammenhæng er markeret ved to ønsker, nemlig på den ene side at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran ved at lamme en strategisk sektor, som for den er en vigtig kilde til indtægter, som potentielt kan anvendes til udvikling af dens nukleare program.

122.

På den anden side, og henset til Sikkerhedsrådets konstatering i resolution 1929 (2010) af, at den kemiske industris procesudstyr og materiale, som den kemiske industri har brug for, har meget til fælles med det, der kræves ved visse følsomme aktiviteter i relation til det nukleare brændselskredsløb, og af nødvendigheden af at begrænse handelen med goder og teknologi med dobbelt anvendelse, har EU-lovgiver ønsket at forebygge risikoen for, at varer og teknologi bestemt til virksomheder, der tilhører olie- og gasindustrien, i realiteten anvendes til fordel for Den Islamiske Republik Irans nukleare aktiviteter. Dette ønske er ikke alene omsat til restriktioner for handel, der omfatter nøgleudstyr og ‑teknologi, der kan bruges i den iranske olie- og gasindustri, men ligeledes til indefrysning af midler og økonomiske ressourcer for en enhed som Kala Naft, hvis aktivitet består i et erhverve varer til fordel for virksomheder, der er aktive i denne sektor.

123.

Jeg erindrer i den forbindelse om, at Kala Nafts virksomhedsformål er at handle som indkøbscentral for gruppen NIOC’s olie-, gas- og petrokemiske aktiviteter.

124.

I den appellerede dom har Retten fremført en argumentation, som ikke tager hensyn til disse kontekstelementer, og som ikke tager i betragtning, at den burde bedømme lovligheden af en foranstaltning med præventiv og ikke forfølgende karakter. Den manglende hensyntagen til denne baggrund har fået Retten til at begå flere retlige fejl.

125.

Pligten til at meddele en opført person eller enhed grundene til opførelsen på listen er udtrykkeligt fastsat i artikel 24, stk. 3, i afgørelse 2010/413, artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 423/2007 og artikel 36, stk. 3, i forordning nr. 961/2010.

126.

Hvad angår efterprøvelsen af tilstrækkeligheden af de grunde, der er meddelt den opførte person eller enhed, henvises til Domstolens faste praksis vedrørende begrundelsespligten i forbindelse med EU-retsakter ( 51 ). Begrundelsen skal i det væsentlige sikre, at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Begrundelsen skal angive de specifikke og konkrete grunde til, at den kompetente myndighed fandt, at den berørte skulle være genstand for en restriktiv foranstaltning, således at den berørte kan forstå, hvad der lægges ham til last, og forsvare sig effektivt ved at anfægte den påberåbte begrundelse. Overholdelsen af begrundelsespligten skal give den berørte mulighed for at gøre brug af de retsmidler, der er til hans rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af beslutningen om opførelse.

127.

Begrundelseskravet varierer efter arten af den anfægtede retsakt og den sammenhæng, hvori den blev vedtaget. Begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater og andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område ( 52 ). En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne ( 53 ).

128.

Efter at have erindret om denne retspraksis foretog Retten, ud fra den betragtning, at Rådet gjorde tre selvstændige begrundelser gældende, en særskilt undersøgelse af hver af dem. Efter denne undersøgelse konkluderede den, at de to første begrundelser måtte anses for tilstrækkelige, men fandt, at den tredje begrundelse måtte anses for utilstrækkelig.

129.

Retten har følgelig i den appellerede doms præmis 80 besluttet »at tage [anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten] til følge, hvorfor de anfægtede retsakter ophæves for så vidt angår den tredje begrundelse«. Derefter præciseredes det i den appellerede doms præmis 81, at »[i] det omfang de tre omhandlede begrundelser er selvstændige, indebærer denne konstatering ikke en annullation af de anfægtede retsakter, for så vidt som de indfører restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren«, for dernæst at angive, at »[d]en tredje begrundelse kan under alle omstændigheder ikke tages i betragtning ved behandlingen af sagens andre anbringender, herunder navnlig det ottende anbringende om et urigtigt skøn over omstændighederne«.

130.

Jeg bemærker, at den appellerede doms præmis 80 og 81 er selvmodsigende, for så vidt som Retten i den førstnævnte præmis har besluttet at ophæve de anfægtede retsakter for så vidt angår den tredje begrundelse, før den straks ophæver denne konklusion i præmis 81.

131.

Selv begrænset ved den appellerede doms præmis 81 er dommens præmis 80 kritisabel ved at angive, at konstateringen af, at én begrundelse ud af tre ikke er tilstrækkeligt præcis og konkret, udgør en tilsidesættelse af begrundelsespligten. Denne konklusion er efter min mening fejlagtig. Begrundelsen skal derimod vurderes i sin helhed, og når mindst et element i begrundelsen kan betragtes som tilstrækkeligt præcist og konkret, skal begrundelsespligten anses for at være overholdt.

132.

Begrundelsen bør nemlig anses for at være tilstrækkelig, når den sætter den berørte person eller enhed i stand til at forstå grundene til at være opført på listen og anfægte disse grunde. Henset til de pågældende foranstaltningers præventive karakter skal de nævnte grunde afspejle, hvordan en aktivitet, en adfærd eller den udpegede persons eller enheds forbindelser kan bidrage til udviklingen af Irans nukleare program. Begrundelserne skal endvidere kunne forstås i lyset af den sammenhæng, som de restriktive foranstaltninger indgår i. Det er i denne henseende i forbindelse med vurderingen af begrundelsens tilstrækkelighed vigtigt at tage den omstændighed, at denne sammenhæng i givet fald er kendt af den udpegede person eller enhed, i betragtning.

133.

Fra det tidspunkt, hvor begrundelsen for en restriktiv foranstaltning, set i den sammenhæng, som denne foranstaltning indgår i, tilstrækkeligt præcist og konkret identificerer den risiko, som aktiviteten, adfærden eller en persons eller enheds forbindelser til nuklear spredning udgør, må begrundelsespligten anses for at være opfyldt.

134.

Endvidere nærer jeg betænkeligheder med hensyn til den metode, der består i at undersøge begrundelserne for de restriktive foranstaltninger særskilt uden at relatere dem til hinanden. Denne metode kan give et tendentiøst og kunstigt resultat. Selv om jeg medgiver, at den tredje begrundelse ikke er en model på præcision, mener jeg, at hvis den vurderes isoleret eller i relation til de andre begrundelser, kan det ændre analysen. Retten burde også her have taget hensyn til den sammenhæng, indefrysningen af Kala Nafts midler og økonomiske ressourcer indgår i.

135.

Som forklaret i det foregående, er det ubestridt, at Kala Naft strukturelt og funktionelt har tilknytning til den offentlige virksomhed NIOC, som er under den iranske stats kontrol, og at selskabets formål er at handle som indkøbscentral for NIOC-gruppens olie- gas- og petrokemiske aktiviteter. Sikkerhedsrådet har i øvrigt påpeget den potentielle forbindelse mellem de indtægter, som Den Islamiske Republik Iran får fra energisektoren, og finansieringen af dens nukleare aktiviteter, der indebærer en spredningsrisiko, og det har advaret staterne om, at det kemiske procesudstyr og materiale, som den kemiske industri har brug for, har meget til fælles med det, der kræves ved visse følsomme aktiviteter i relation til det nukleare brændselskredsløb.

136.

Efter min mening er det på baggrund af denne sammenhæng og de øvrige elementer i begrundelsen, at tilstrækkeligheden af påstanden om, at Kala Naft har tilknytning til de selskaber, der deltager i Irans nukleare program, bør vurderes.

137.

På baggrund af det ovenstående konkluderer jeg uforbeholdent, at begrundelsen for de anfægtede retsakter er tilstrækkelig, i og med at den har givet Kala Naft mulighed for i lyset af en sammenhæng, som selskabet ikke kunne påstå at være uvidende om, at forstå, hvordan dets aktivitet, adfærd og påståede forbindelser kan bidrage til udviklingen af det iranske nukleare program, og dermed udgøre en risiko for nuklear spredning.

138.

Det er således med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 80 har konstateret en tilsidesættelse af begrundelsespligten.

139.

I den appellerede doms præmis 101 har Retten fundet, at Rådet har tilsidesat Kala Nafts ret til forsvar ved ikke at besvare selskabets anmodning om aktindsigt. For så vidt som denne omstændighed a priori kan have påvirket dette selskabs forsvar ved Retten, udgjorde den derfor ifølge Retten en tilsidesættelse af selskabets ret til en effektiv domstolsbeskyttelse. Af denne grund har Retten annulleret de anfægtede retsakter, for så vidt som de berører Kala Naft.

140.

Jeg er ikke enig i denne analyse.

141.

I skrivelse af 12. september 2010 anmodede Kala Naft Rådet om »i rimelig detaljeret grad« at oplyse selskabet om de tre begrundelser, der var gjort gældende imod det. Kala Naft krævede således supplerende oplysninger til støtte for disse begrundelser, som Rådet ikke besvarede i skrivelsen af 28. oktober 2010.

142.

Det fremgår imidlertid af den appellerede doms præmis 110, at Rådet i sine skriftlige indlæg for Retten havde bekræftet, at sagsakterne ikke indeholdt andre beviser eller oplysninger end dem, der er gengivet i de anfægtede retsakters begrundelse, som i øvrigt må anses for at være tilstrækkeligt præcis og konkret. Under disse omstændigheder kan Rådet ikke kritiseres for at have tilsidesat Kala Nafts ret til forsvar og ret til en effektiv domstolsbeskyttelse ved ikke, ud over begrundelsen, at meddele den oplysninger, som det ikke rådede over ( 54 ).

143.

Jeg kommer nu til spørgsmålet om, hvorvidt Rådet med rette kunne lægge de eneste elementer, som det rådede over, til grund, nemlig begrundelsen sammenholdt med den kontekst, i hvilken den pågældende restriktive foranstaltning var blevet besluttet, samt Kala Nafts bemærkninger, for at vedtage og derefter beslutte at opretholde denne foranstaltning. Retten har ikke fundet, at dette var tilfældet. Jeg er ikke enig i den vurdering.

144.

Der skal kort erindres om Rettens argumentation.

145.

For det første har Retten udtalt, at den første begrundelse om, at Kala Naft sælger udstyr til olie- og gassektoren, der kan anvendes til Irans nukleare program, ikke var udtryk for forekomsten af en støtte til nuklear spredning som omhandlet i artikel 20, stk.1, i afgørelse 2010/413, artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 423/2007 og artikel 16, stk. 2, litra a), i forordning nr. 961/2010. Retten har anført, at »[d]en af lovgiver anvendte formulering indebærer, at vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for en enhed under henvisning til den støtte, som enheden har ydet til nuklear spredning, forudsætter, at denne forinden har udvist en adfærd, der opfylder dette kriterium. Hvis en sådan faktisk adfærd ikke foreligger, er alene risikoen for, at den omhandlede enhed i fremtiden vil yde støtte til nuklear spredning, derimod ikke tilstrækkelig« ( 55 ).

146.

Ved at træffe en sådan afgørelse har Retten i det væsentlige tiltrådt Kala Nafts argumentation i første instans, nemlig at for at kunne anses for at udgøre støtte til nuklear spredning skal en persons eller enheds deltagelse i det nukleare program være »faktisk og konstateret og ikke alene eventuel eller mulig« ( 56 ).

147.

Retten har i øvrigt nægtet at tage hensyn til den omstændighed, at Rådet, i henhold til artikel 215, stk. 1, TEUF har kompetence til helt at afbryde de økonomiske og finansielle forbindelser med et tredjeland eller at vedtage sektorbaserede restriktive foranstaltninger over for sidstnævnte.

148.

Retten konkluderede, at de anfægtede retsakter ophævedes for så vidt angår den første begrundelse.

149.

Da Retten ikke anså den første begrundelse for så vidt angår den retlige kvalifikation af de faktiske omstændigheder for begrundet, er det alene i forhold til den anden begrundelse om, at Kala Naft havde forsøgt at erhverve materiale (meget slidstærke porte af legeret materiale), som ikke har nogen anvendelse uden for den nukleare industri, at Retten har foretaget en undersøgelse af omstændighedernes materielle rigtighed.

150.

Retten har med henblik herpå iværksat en domstolskontrol, hvis omfang og intensitet den har påpeget. Det fremgår således ifølge Retten af retspraksis, at »domstolskontrollen med lovligheden af en retsakt, hvorved der er vedtaget restriktive foranstaltninger over for en enhed, [udstrækker] sig til at omfatte en vurdering af de forhold og omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse herfor, og til de beviser og oplysninger, som denne vurdering er baseret på. Såfremt der gøres indsigelse, påhviler det Rådet at fremlægge disse elementer med henblik på prøvelsen heraf ved Unionens retsinstanser« ( 57 ).

151.

Ved anvendelse af denne prøvelsesstandard har Retten konkluderet, at for så vidt som Rådet ikke havde ført bevis for de påberåbte påstande i forbindelse med den anden begrundelse, skulle de anfægtede retsakter ophæves, for så vidt som denne begrundelse var berørt.

152.

Ved at argumentere på denne måde har Retten efter min mening foretaget en fejlagtig bedømmelse af velbegrundetheden af begrundelsen for de anfægtede retsakter.

153.

I metodisk henseende har Retten foretaget denne bedømmelse i to faser, i en lidt overraskende rækkefølge. Den har først undersøgt det syvende anbringende om en retlig fejl med hensyn til begrebet involvering i nuklear spredning, før den undersøgte det ottende anbringende om et urigtigt skøn over omstændigheder vedrørende Kala Nafts aktiviteter. Ved at gå frem på denne måde har Retten foretaget en undersøgelse af den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder, før den foretog undersøgelsen af de faktiske omstændigheders materielle rigtighed, hvilket ikke forekommer mig at være den logiske og traditionelle rækkefølge for en undersøgelse af anbringenderne i forbindelse med et annullationssøgsmål.

154.

Denne fremgangsmåde er så meget desto mere kritisabel, som den har haft en direkte indvirkning på Rettens bedømmelse af begrundelsens velbegrundethed. Den har nemlig ført til, at Retten kunstigt har opdelt de forskellige elementer i begrundelsen, for til sidst kun at anvende det andet element i forbindelse med undersøgelsen af de faktiske omstændigheders materielle rigtighed. Retten har således forsøgt at efterprøve rigtigheden af påstanden om et forsøg på erhvervelse af meget slidstærke porte af legeret materiale, som ikke har nogen anvendelse uden for den nukleare industri, mens en undersøgelse af de faktiske omstændigheders rigtighed, alene fokuseret på dette forsøg på erhvervelse, faktisk ikke var passende, idet den risiko, Kala Naft udgjorde med hensyn til nuklear spredning, faktisk hvilede på andre faktiske omstændigheder, såsom Kala Nafts aktivitet. Rettens metode har således ført til et tendentiøst resultat.

155.

Endnu mere grundlæggende finder jeg Rettens bedømmelse med hensyn til den materielle rigtighed og den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder fejlagtig, for så vidt som den ikke tager hensyn til den præventive karakter af foranstaltningen til indefrysning af midler, der er truffet mod Kala Naft, og til den sammenhæng, i hvilken denne foranstaltning er gennemført.

156.

Med henblik på at efterprøve begrundelsens velbegrundethed, dvs. om den var egnet til at begrunde den restriktive foranstaltning mod Kala Naft, skulle Retten ved en fremgangsmåde, der både var pragmatisk og overholdt forsigtighedsprincippet, have taget hensyn til følgende parametre og kontekstelementer.

157.

I betragtning af den præventive karakter af foranstaltningerne til indefrysning af midler skal Unionens retsinstanser tilpasse kendetegnene og intensiteten af den kontrol, de udøver med disse foranstaltningers interne lovlighed, navnlig hvad angår den materielle rigtighed og den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder.

158.

Præventive foranstaltninger såsom foranstaltningen til indefrysning af midler i den foreliggende sag har til formål at hindre, at udpegede personer og enheder har adgang til økonomiske og finansielle ressourcer, som de kan benytte til at støtte nukleare aktiviteter, der udgør en spredningsrisiko, eller til udvikling af fremføringssystemer til kernevåben.

159.

I henhold til punkt 21 i resolution 1929 (2010) kan disse foranstaltninger vedtages, når de kompetente myndigheder råder over oplysninger, der giver dem rimelige grunde til at antage, at disse økonomiske eller finansielle ressourcer kan bidrage til sådanne nukleare aktiviteter.

160.

På grundlag af de indicier, de kompetente myndigheder råder over, skal de derfor træffe foranstaltninger, som de mener er nødvendige for at undgå, at en risiko realiseres. Denne risiko udgøres i den foreliggende sag af potentiel anvendelse af økonomiske eller finansielle ressourcer til fordel for Irans nukleare program.

161.

Disse foranstaltninger har på ingen måde til formål at pålægge sanktioner for en adfærd, om hvilken det på grundlag af beviser var godtgjort, at den faktisk reelt bidrager til at støtte dette program. Med andre ord kræver vedtagelsen af præventive foranstaltninger ikke bevis for, at økonomiske og finansielle ressourcer faktisk anvendes til fordel for Irans nukleare program. Det er tilstrækkeligt, at den kompetente myndighed råder over tilstrækkelige indicier, hvoraf det fremgår, at en sådan risiko foreligger.

162.

Foranstaltningen til indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, der er truffet mod Kala Naft, har således ikke til formål at straffe konkrete indkøb af goder, hvorom det er bevist, at de reelt har været anvendt til nukleare spredningsformål, men at forebygge sådanne indkøb.

163.

Risikoforebyggelse kan således ikke sidestilles med undertrykkelse af en begået overtrædelse. Unionens retsinstanser skal følgelig tilpasse kontrollen, alt efter om de skal bedømme lovligheden af foranstaltninger, der hører til den ene eller den anden kategori.

164.

Denne væsentlige forskel mellem præventive foranstaltninger og undertrykkende foranstaltninger skal således komme til udtryk i Unionens retsinstansers prøvelsesstandard og i den vurdering, de foretager af en persons eller en enheds bidrag til Irans nukleare program.

165.

Konstateringen af, at restriktive foranstaltninger påvirker de berørte personers eller enheders rettigheder og friheder hårdt ( 58 ), begrunder efter min opfattelse ikke, at domstolskontrollen af de præventive foranstaltninger svarer til kontrollen af de undertrykkende foranstaltninger, da dette ganske enkelt, som det fremgår af Rettens nyere praksis, hindrer vedtagelsen af en foranstaltning som den i den foreliggende sag omhandlede.

166.

En sådan konstatering kræver derimod, at den kompetente myndighed i tilstrækkelig grad har påvist, at der foreligger en risiko. Denne påvisning kræver imidlertid ikke, at beviset for faktisk anvendelse af økonomiske eller finansielle ressourcer til fordel for Irans nukleare program godtgøres. Forekomsten af en risiko kan nemlig, som det illustreres af den foreliggende sag, følge af en række objektive elementer, der samlet set gør den pågældende risiko tilstrækkelig let at opfatte.

167.

For at vurdere velbegrundetheden af en restriktiv foranstaltning som den i den foreliggende sag omhandlede skal Unionens retsinstanser tage hensyn til den sammenhæng, hvori denne er vedtaget.

168.

Jeg erindrer om, at i den foreliggende sag er sammenhængen markeret ved Sikkerhedsrådets ønske, der blev overtaget af Det Europæiske Råd og derefter Rådet, om at øge presset på Den Islamiske Republik Iran ved at lamme de finansielle ressourcer, som energisektoren bringer den, og undgå, at varer bestemt til den petrokemiske industri omdirigeres til fordel for Irans nukleare program.

169.

Disse kontekstelementer er først og fremmest udtryk for et politisk valg, nemlig det, der består i på et givet tidspunkt, som et særligt formål, at sigte mod den iranske energisektor, fordi de politiske myndigheder anser denne sektor for at udgøre en særlig risiko i forbindelse med bekæmpelsen af nuklear spredning.

170.

For det tredje skal Unionens retsinstanser tage hensyn til, at definitionen af de kategorier af personer og enheder, der er omhandlet af de restriktive foranstaltninger, følger af dette politiske valg. Det må således erkendes, at Rådet har en vid skønsbeføjelse i forbindelse med den vurdering, det foretager, på grundlag af de begrundelser, der gives det af den medlemsstat, der har foreslået opførelsen, eller af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik ( 59 ), med hensyn til, om der foreligger en tilstrækkelig stor risiko.

171.

Denne vide skønsmargen, som Rådet nyder, hviler på den både politiske og komplekse karakter af vurderingen af risikoen for nuklear spredning, som skal foretages under overholdelse af forsigtighedsprincippet. En sådan skønsmargen skal efter min mening komme til udtryk i en tilpasset kontrol fra Unionens retsinstansers side med hensyn til den materielle rigtighed og retlige kvalificering af omstændighederne.

172.

Unionens retsinstanser skal således, når de foretager kontrol, passe på ikke at overskride tærsklen, som bl.a. på grund af for strenge beviskrav kan føre dem til at sætte deres vurdering i stedet for den kompetente myndigheds.

173.

Unionens retsinstanser bør nærmere bestemt foretage legalitetskontrol af en foranstaltning til indefrysning af midler som den, der er omhandlet i den foreliggende sag, på grundlag af alle de elementer, de råder over, nemlig begrundelsen for opførelsen på listen og i givet fald den opførte persons eller enheds bemærkninger samt dem, Rådet giver som svar herpå. De skal ligeledes i en pragmatisk tilgang tage hensyn til de oplysninger, der gives under den retslige procedure, og som kan bidrage til at give større forståelse af den identificerede risiko og således bidrage til deres vurdering af foranstaltningens passende karakter.

174.

For at tage hensyn til Rådets vide skønsmargen og ved en tilgang, der overholder forsigtighedsprincippet, skal Unionens retsinstanser i lyset af de synspunkter, der er kommet frem i den administrative procedure og derefter i den retslige procedure, efterprøve, om Rådets bedømmelse med hensyn til forekomsten af en risiko er åbenbart fejlagtig. Det er efter min mening kun, hvis Unionens retsinstanser på grundlag af de oplysninger, de råder over, finder, at en risiko er åbenbart udelukket, at der kan rejses tvivl om den restriktive foranstaltning, der er underlagt deres bedømmelse. Det kan f.eks. ske, når de drøftelser, der har fundet sted under den administrative og/eller retslige procedure, har vist, at en faktisk konstatering, hvorpå den restriktive foranstaltning hvilede, var materielt fejlagtig.

175.

Det er ved at tage hensyn til den præventive karakter af foranstaltningen til indefrysning af midler, der er truffet mod Kala Naft, og den sammenhæng, hvori denne foranstaltning er vedtaget, med de heraf følgende konsekvenser med hensyn til den retslige kontrols egenskaber og intensitet, at Retten skulle have vurderet velbegrundetheden af begrundelsen for den nævnte foranstaltning. Under hensyntagen til disse elementer skulle den have stillet de to følgende spørgsmål.

176.

Var Retten for det første i lyset af de elementer, som den rådede over, dvs. begrundelsen, Kala Nafts bemærkninger i skrivelsen af 12. september 2010, Kommissionens svar i skrivelse af 28. oktober 2010 samt den udveksling af oplysninger, der fandt sted under proceduren ved Retten, i stand til at konstatere, at den risiko, som Kala Naft udgjorde med hensyn til nuklear spredning, var tilstrækkeligt godtgjort?

177.

Ved et bekræftende svar på det første spørgsmål kunne Kala Naft for det andet anses for at yde støtte til nuklear spredning som omhandlet i de anfægtede retsakters relevante bestemmelser?

178.

Vedrørende det første spørgsmål rådede Retten over faktiske elementer, som ikke var bestridt, nemlig forekomsten af strukturelle og funktionelle forbindelser mellem Kala Naft og NIOC, selve formålet med Kala Nafts aktivitet, nemlig som bekendt at handle som indkøbscentral for NIOC-gruppens olie-, gas-, og petrokemiske aktiviteter. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 77, var den omstændighed, at de goder, som Kala Naft indkøbte fra gas-, olie- og den petrokemiske industri, kunne anvendes til nuklear spredning, kendt af dette selskab og udtrykkeligt anerkendt i dettes skriftlige indlæg.

179.

Vedrørende mere specifikt erhvervelsen af meget slidstærke porte af legeret materiale har Kala Naft gjort gældende, som det fremgår af den appellerede doms præmis 121, at »de porte, som [Kala Naft] har erhvervet, i modsætning til hvad der blev lagt til grund af Rådet i begrundelsen for de anfægtede retsakter, [ikke kun] kan […] anvendes inden for den nukleare industri, men også i gas-, olie- og petrokemisektoren«. Selv om Kala Naft således over for Rådets påstande bestrider, at disse porte kun anvendes inden for den nukleare industri, bestrider selskabet imidlertid ikke muligheden for en sådan anvendelse. Den medgiver denne anvendelse, som det fremgår af den appellerede doms præmis 77, sammenholdt med præmis 121. Endvidere har den, med bestillingsseddel til støtte herfor, erkendt regelmæssigt at erhverve denne type porte.

180.

Da den risiko, Kala Naft udgør med hensyn til bekæmpelsen af nuklear spredning, på grundlag af alle disse elementer er tilstrækkeligt godtgjort, skulle Retten have forkastet – som ubegrundet – det ottende anbringende om et urigtigt skøn over omstændighederne vedrørende Kala Nafts aktiviteter, også selv om Rådet ikke havde ført bevis for, at selskabet havde forsøgt at erhverve meget slidstærke porte af legeret materiale, som ikke har nogen anvendelse uden for den nukleare industri.

181.

Vedrørende det andet spørgsmål om den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder finder jeg, at Retten har anlagt en for restriktiv definition af begrebet støtte til nuklear spredning som omhandlet i artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413, artikel 7, stk. 2, litra a), i forordning nr. 423/2007 og artikel 16, stk. 2, litra a), i forordning nr. 961/2010.

182.

Retten har nemlig udtalt, at det var utilstrækkeligt med henblik på at karakterisere forekomsten af støtte til nuklear spredning, at Kala Naft udgør en særlig risiko for at være involveret heri på grund af selskabets stilling som indkøbscentral for NIOC-gruppen.

183.

For at fortolke dette begreb skulle Retten have taget hensyn til ordlyden af og genstanden for Sikkerhedsrådets relevante resolutioner, navnlig resolution 1929 (2010) ( 60 ). For så vidt som denne resolution, som jeg tidligere har anført, ligesom de foregående tilsigter at forebygge risikoen for nuklear spredning, skal begrebet støtte til nuklear spredning fortolkes i overensstemmelse med dette formål. Dette støttebegreb er i øvrigt tilstrækkelig bredt til at blive fortolket i overensstemmelse med dette mål om forebyggelse af risikoen for nuklear spredning.

184.

For at undgå at en sådan risiko bliver omsat i praksis, er det nødvendigt at neutralisere aktiviteten, adfærden og forbindelserne mellem personer og enheder, med hensyn til hvilke staterne har rimelige grunde til at antage, at de i mangel af restriktive foranstaltninger kan bidrage til udviklingen af Irans nukleare program.

185.

For at en person eller en enhed kan anerkendes som ydende støtte til nuklear spredning, er det tilstrækkeligt, at denne person eller denne enhed på grund af sin aktivitet, sin adfærd og/eller sine forbindelser kan bidrage til Irans nukleare program.

186.

Anderledes udtrykt kan Rådet, når det har rimelige grunde til på grundlag af præcise og konkrete påstande at antage, at en person eller en enhed udgør en risiko med hensyn til bekæmpelsen af nuklear spredning, anse denne person eller denne enhed for at yde støtte til nuklear spredning som omhandlet i de anfægtede retsakters relevante bestemmelser.

187.

I denne sag er muligheden som følge af objektive elementer, der er medgivet af Kala Naft, for at de varer, selskabet erhverver, navnlig de meget slidstærke porte af legeret materiale, benyttes til nukleare spredningsformål, tilstrækkelig til at karakterisere eksistensen af en støtte til nuklear spredning.

188.

I sin egenskab af NIOC’s indkøbscentral køber Kala Naft nødvendige varer til olie-, gas- og petrokemiindustrien. Den restriktive foranstaltning, der er truffet mod dette selskab, tilsigter netop at forebygge indkøb af varer, der anvendes i disse industrier, da disse varer potentielt kan anvendes inden for rammerne af Irans nukleare program. Endvidere har Kala Naft hverken kontrol med eller kendskab til endemålet eller brugen af de nævnte varer.

189.

Det krav, som Retten stiller i den appellerede doms præmis 113 og 115 om Kala Nafts konkrete adfærd, er i modstrid med det præventive formål med foranstaltningerne til indefrysning af midler. Hvis man nemlig følger Rettens argumentation og Kala Nafts argumentation både for Retten og Domstolen, er det nødvendigt, for at det kan anerkendes, at selskabet yder støtte til nuklear spredning, at der føres bevis for, at det har købt porte, der faktisk er blevet anvendt af Irans nukleare industri.

190.

Jeg tager klart afstand fra en sådan opfattelse, da den munder ud i det absurde resultat, at vedtagelsen af en præventiv foranstaltning som den i denne sag anfægtede – som jeg erindrer om har til formål at undgå, at økonomiske og finansielle ressourcer kan bidrage til Den islamiske Republik Irans nukleare aktiviteter – skal underordnes bevis for, at dette bidrag faktisk har fundet sted.

191.

I betragtning af den hemmelige karakter af det nukleare program, som Den Islamiske Republik Iran har udviklet, er det urealistisk at kræve, at Rådet fører bevis for, at de af Kala Naft erhvervede porte rent faktisk er blevet anvendt af Irans nukleare industri, når Kala Naft på samme tid, og som selskabet har bekræftet det for Domstolen, umuligt kan efterprøve den endelige brug af disse porte.

192.

Foruden vanskeligheden, hvis det ikke snarere er umuligheden, af at føre et sådant bevis i denne hemmelighedskontekst og uden overhovedet at nævne de problemer, som den vanskelige forening mellem bevarelse af oplysningernes nødvendige fortrolighed og en retslig procedure, som overholder det kontradiktoriske princip, bør Domstolen ligeledes tage stilling til hensigtsmæssigheden af et sådant beviskrav.

193.

Som jeg har anført i det foregående, er grunden til de restriktive foranstaltninger Den Islamiske Republik Irans afvisning af at samarbejde med IAEA og i bredere forstand at overholde sine internationale forpligtelser på området nuklear ikke-spredning. Den hemmelige kontekst, der følger heraf, skyldes hovedsagelig denne stats indsigelse mod, at IAEA’s inspektører foretager de undersøgelser, der gør det muligt at attestere Irans nukleare programs udelukkende fredelige formål. Den således opretholdte hemmelighed om dette programs egenskaber og omfang er således resultatet af et valg fra Den Islamiske Republik Irans side.

194.

Med udgangspunkt i denne konstatering må man da ikke spørge, om det hvad angår gensidighed er hensigtsmæssigt at kræve stadig mere detaljerede oplysninger af Rådet, mens Den Islamiske Republik Iran modsætter sig Sikkerhedsrådets og IAEA’s gentagne anmodninger om oplysninger? Er det endvidere rimeligt at pålægge Rådet og således medlemsstaterne gennem krav om et højt bevisniveau at afsløre kilder og metoder til at skaffe oplysninger, når det dér drejer sig om det eneste middel, som staterne råder over for at bryde den uklarhed, hvorunder Den Islamiske Republik Iran udvikler sit nukleare program, og for at forebygge den trussel, der udgøres af dette?

195.

På baggrund af disse overvejelser og på grundlag af samtlige ovenstående elementer opfordrer jeg Domstolen til at ophæve den appellerede dom.

196.

Hvis Domstolen beslutter selv at træffe afgørelse om Kala Nafts annullationssøgsmål, opfordrer jeg den af de ovenfor anførte grunde til at forkaste anbringenderne om tilsidesættelse af begrundelsespligten, tilsidesættelse af Kala Nafts ret til forsvar og selskabets ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, et urigtigt skøn over omstændighederne vedrørende dette selskabs aktiviteter og en retlig fejl vedrørende begrebet deltagelse i nuklear spredning. Domstolen bør følgelig ikke give selskabet medhold i dets søgsmål.

197.

På baggrund af det anførte foreslår jeg Domstolen