61995J0094

1 Socialpolitik - tilnaermelse af lovgivningerne - beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens - direktiv 80/987 - fastlaeggelse af, hvilke tilgodehavender garantien daekker - den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt - begreb

(Raadets direktiv 80/987, art. 3, stk. 2, og art. 4, stk. 2)

2 Faellesskabsret - rettigheder tillagt borgerne - en medlemsstats tilsidesaettelse af pligten til at gennemfoere et direktiv - pligt til at erstatte tab, der er forvoldt borgerne - erstatningens omfang - anvendelse af gennemfoerelsesforanstaltningerne med tilbagevirkende gyldighed og fuldt ud - tilstraekkelig erstatning - betingelser

(Raadets direktiv 80/987)

3 Begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, som ifoelge artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, i direktiv 80/987 er afgoerende for, hvilke tilgodehavender den i direktivet omhandlede garanti daekker, skal fortolkes saaledes, at der er tale om datoen for indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, idet garantien dog ikke kan udloeses, foer der er truffet afgoerelse om at indlede en saadan procedure, eller foer det i tilfaelde, hvor virksomhedens aktiver ikke er tilstraekkelige, er konstateret, at den er lukket endeligt. Ved en saadan fortolkning tages der baade hensyn til direktivets sociale formaal og til, at de referenceperioder, direktivet knytter retsvirkninger til, maa fastlaegges praecist.

Hvis arbejdsgiverens insolvens kun kunne vaere indtraadt, saafremt betingelserne vedroerende »insolvensen« i direktivets artikel 2, stk. 1, var opfyldt, navnlig med hensyn til afgoerelsen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, som kan blive truffet laenge efter, at begaeringen om indledning af proceduren er indgivet, kunne det, i betragtning af de tidsmaessige begraensninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, forekomme, at direktivet aldrig sikrede betalingen af disse tilgodehavender, og det af grunde, som ikke noedvendigvis havde noget med arbejdstagernes handlemaade at goere.

4 De skadelige foelger af en for sen gennemfoerelse af direktiv 80/987 kan afhjaelpes ved, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet, herunder begraensningerne af garantiinstitutionernes betalingspligt, anvendes fuldt ud og med tilbagevirkende gyldighed, idet direktivet dog skal vaere gennemfoert korrekt. Den nationale ret skal imidlertid paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes.

I de forenede sager C-94/95 og C-95/95,

angaaende anmodninger, som Pretura circondariale di Bassano del Grappa (Italien) i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i de for naevnte ret verserende sager,

Danila Bonifaci m.fl. (sag C-94/95), Wanda Berto m.fl. (sag C-95/95)

mod

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),

at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen og gyldigheden af artikel 4, stk. 2, i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23) og vedroerende fortolkningen af princippet om statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten,

har

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J.C. Moitinho de Almeida, og dommerne L. Sevón, D.A.O. Edward, P. Jann og M. Wathelet,

generaladvokat: G. Cosmas

justitssekretaer: fuldmaegtig L. Hewlett,

efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:

- sagsoegerne i hovedsagerne ved advokaterne C. Mondin, A. Campesan og A. Dal Ferro, Vicenza

- Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ved advokaterne R. Sarto, L. Cantarini, Rom, og R. Di Iorio, Vicenza

- den italienske regering ved afdelingschef, professor U. Leanza, Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmaegtiget, bistaaet af statens advokat, D. Del Gaizo

- Det Forenede Kongeriges regering ved L. Nicoll, Treasury Solicitor's Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af barrister N. Green

- Raadet for Den Europaeiske Union ved direktoer A. Sacchettini og S. Marquardt, begge Raadets Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede

- Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved L. Gussetti, Kommissionens Juridiske Tjeneste, bistaaet af H. Kreppel, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

paa grundlag af retsmoederapporten,

efter at der i retsmoedet den 3. oktober 1996 er afgivet mundtlige indlaeg af sagsoegerne i hovedsagerne ved advokaterne A. Campesan og A. Dal Ferro, af den italienske regering ved D. Del Gaizo, af Det Forenede Kongeriges regering ved L. Nicoll, bistaaet af barristers N. Green og S. Richards, af Raadet ved A. Sacchettini og af Kommissionen ved L. Gussetti og M. Patakia, Kommissionens Juridiske Tjeneste, og ved E. Altieri, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmaegtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 23. januar 1997,

afsagt foelgende

Dom

1 Ved kendelser af 21. marts 1995, indgaaet til Domstolen den 24. marts 1995, har Pretura circondariale di Bassano del Grappa i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen og gyldigheden af artikel 4, stk. 2, i Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens (EFT L 283, s. 23, herefter »direktivet«) og vedroerende fortolkningen af princippet om statens ansvar for tab, der er forvoldt borgerne ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten.

2 Spoergsmaalene er rejst under to sager, som Danila Bonifaci m.fl. og Wanda Berto m.fl. har anlagt mod Istituto nazionale della previdenza sociale (herefter »INPS«) om erstatning for det tab, de har lidt som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent.

3 Formaalet med direktivet er paa faellesskabsplan at sikre arbejdstagerne en minimumsbeskyttelse i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens, idet direktivet dog ikke afskaerer medlemsstaterne fra at anvende gunstigere bestemmelser. Med henblik herpaa skal der ifoelge direktivet navnlig tilvejebringes en raekke saerlige garantier for at sikre betaling af arbejdstagernes loentilgodehavender.

4 Ifoelge direktivets artikel 11, stk. 1, skulle medlemsstaterne senest den 23. oktober 1983 have sat de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, der var noedvendige for at efterkomme direktivet.

5 Da Den Italienske Republik ikke overholdt denne forpligtelse, fastslog Domstolen ved dom af 2. februar 1989 (sag 22/87, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 143), at den havde gjort sig skyldig i traktatbrud.

6 Danila Bonifaci og 33 andre arbejdstagere, som havde vaeret ansat i en virksomhed i Valdastico (Italien), der blev erklaeret konkurs den 5. april 1985, havde et samlet tilgodehavende paa over 253 mio. LIT, og disse fordringer var blevet anerkendt af boet. I april 1989 anlagde de ved Pretura circondariale di Bassano del Grappa sag mod Den Italienske Republik med paastand om, at denne - i betragtning af, at den var forpligtet til at anvende direktivet fra den 23. oktober 1983 - tilpligtedes at betale dem deres loentilgodehavender, i det mindste for de sidste tre maaneder, subsidiaert at betale dem erstatning.

7 Samtidig nedlagde Andrea Francovich, som var ansat i en virksomhed, der kun lejlighedsvis havde udbetalt acontobeloeb af hans loen, og som skyldte ham et beloeb paa ca. 6 mio. LIT, ved Pretura circondariale di Vicenza paastand om, at den italienske stat ydede ham de i direktivet omhandlede garantier, subsidiaert betalte ham erstatning.

8 De to nationale domstole forelagde enslydende praejudicielle spoergsmaal om direktivbestemmelsernes direkte virkning og om retten til erstatning for tab lidt i forbindelse med direktivbestemmelser, som ikke havde direkte virkning. Som svar paa disse spoergsmaal kendte Domstolen ved dom af 19. november 1991 (forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich I, Sml. I, s. 5357) for ret, at direktivets bestemmelser vedroerende fastlaeggelsen af arbejdstagernes rettigheder skulle fortolkes saaledes, at arbejdstagerne ikke over for en medlemsstat kunne paaberaabe sig rettigheder i henhold til direktivet ved de nationale domstole, naar der ikke var truffet rettidige gennemfoerelsesforanstaltninger, og at medlemsstaten ifaldt erstatningsansvar for borgernes tab som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktivet.

9 Den 27. januar 1992 vedtog den italienske regering i medfoer af artikel 48 i bemyndigelseslov nr. 428 af 29. december 1990 bekendtgoerelse nr. 80 til gennemfoerelse af direktivet (GURI nr. 36 af 13.2.1992, herefter »bekendtgoerelsen«).

10 I bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, er betingelserne for erstatning for tab, der er forvoldt ved den for sene gennemfoerelse af direktivet, fastsat ved henvisning til de bestemmelser, der i medfoer af direktivet er fastsat til gennemfoerelse af garantiinstitutionernes betalingspligt over for arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens. Bestemmelsen lyder saaledes:

»Ved fastsaettelsen af den erstatning, der maatte tilkomme arbejdstagerne i forbindelse med de procedurer, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1 [dvs. konkurs, akkord, tvangslikvidation og ekstraordinaer administration af store kriseramte virksomheder], for det tab, der er opstaaet som foelge af den manglende gennemfoerelse af direktiv 80/987/EOEF, finder fristerne og de naermere bestemmelser i stk. 1, 2 og 4, anvendelse. Erstatningssagen skal anlaegges senest et aar efter naervaerende bekendtgoerelses ikrafttraedelse.«

11 I bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 1, bestemmes det, at garantien vedroerer

»andre tilgodehavender i forbindelse med ansaettelsesforholdet end loentilgodehavender ved ansaettelsesforholdets ophoer, og som vedroerer de sidste tre maaneder af ansaettelsesforholdet, som ligger inden for tolv maaneder forud for

a) datoen for afgoerelsen om indledning af en af de i artikel 1, stk. 1, anfoerte procedurer«.

12 Det fremgaar af forelaeggelseskendelserne, at den periode paa tolv maaneder, der henvises til i sidstnaevnte bestemmelse, beregnes bagud fra tidspunktet for den afgoerelse, hvorved virksomheden blev erklaeret konkurs.

13 Desuden bestemmes det i bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 2:

»Det beloeb, der udbetales af fonden i medfoer af stk. 1, maa ikke overstige et beloeb, der svarer til tre gange det beloeb, der hoejest kan udbetales i offentlig bistandshjaelp pr. maaned, med fradrag af socialsikringsbidrag.«

14 INPS fandt, at de erstatningskrav, der i henhold til bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, var rejst af Danila Bonifaci m.fl., hvis arbejdsgivere var erklaeret konkurs efter den 23. oktober 1983, men foer bekendtgoerelsen traadte i kraft, ikke kunne imoedekommes efter ovennaevnte bestemmelser, fordi de ikke havde loen til gode for en beskaeftigelsesperiode, der laa inden for den referenceperiode paa tolv maaneder forud for afgoerelsen om at erklaere arbejdsgiverne konkurs, som der henvises til i bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 1, dvs. forud for den 5. april 1985.

15 Pretura circondariale di Bassano del Grappa, ved hvilken sagen er anlagt, har bemaerket, at den italienske lovgiver ved gennemfoerelsen af direktivet har gjort brug af muligheden for i henhold til direktivets artikel 4, stk. 1, at begraense garantiinstitutionernes betalingspligt, og at lovgiver har benyttet denne mulighed til ogsaa at fastlaegge, hvilken erstatning arbejdstagere, som har krav paa arbejdsgivere, der er gaaet konkurs, foer de nationale foranstaltninger til gennemfoerelse af direktivet traadte i kraft, kan kraeve af den italienske stat paa grund af den for sene gennemfoerelse.

16 I den forbindelse boer de relevante bestemmelser i direktivet omtales.

17 I henhold til direktivets artikel 2, stk. 1, anses en arbejdsgiver for at vaere insolvent:

a) naar der er indgivet begaering om indledning af en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af hans kreditorer, og som aabner mulighed for at tage arbejdstagernes krav paa ham i betragtning, og

b) naar den kompetente myndighed enten har truffet afgoerelse om indledning af proceduren eller har konstateret, at arbejdsgiverens virksomhed er lukket endeligt, og at de foreliggende aktiver ikke er tilstraekkelige til at berettige indledning af proceduren.

18 Ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger, for at garantiinstitutioner sikrer arbejdstagerne betaling af tilgodehavender, der hidroerer fra arbejdsaftaler eller ansaettelsesforhold, og som vedroerer loen for perioden inden en bestemt dato; denne kan i henhold til artikel 3, stk. 2, efter medlemsstaternes valg vaere datoen, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, datoen for meddelelsen om arbejdstagerens opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens eller datoen, enten paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt eller for ophoer af arbejdstagerens arbejdsaftale eller ansaettelsesforhold paa grund af arbejdsgiverens insolvens.

19 Betalingspligten kan dog i henhold til direktivets artikel 4, stk. 2, begraenses til kun at omfatte loentilgodehavender for bestemte perioder, alt efter hvad medlemsstaterne har valgt i henhold til artikel 3, stk. 2, nemlig:

- De sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger inden for en periode af seks maaneder forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt.

- De sidste tre maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger forud for datoen for meddelelsen om arbejdstagerens opsigelse paa grund af arbejdsgiverens insolvens.

- De sidste atten maaneder af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet, som ligger forud for den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, eller datoen for ophoer af arbejdsaftalen eller ansaettelsesforholdet paa grund af insolvensen, idet medlemsstaterne dog i disse tilfaelde kan begraense betalingspligten for loen svarende til en periode paa otte uger eller til flere tidsrum, der tilsammen udgoer en periode af samme laengde.

20 Ifoelge direktivets artikel 4, stk. 3, kan medlemsstaterne desuden fastsaette et loft over betalingen for at undgaa udbetaling af beloeb, der overstiger direktivets sociale sigte.

21 I henhold til direktivets artikel 9 kan medlemsstaterne anvende eller indfoere bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne.

22 Den forelaeggende ret har bemaerket, at den begraensning af garantiinstitutionernes betalingspligt, som i medfoer af direktivets artikel 4, stk. 2, er indfoert ved bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 1 - og som der ogsaa henvises til i bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 7, for saa vidt angaar fastlaeggelsen af erstatningen for det tab, der er opstaaet som foelge af, at direktivet er gennemfoert for sent - i betragtning af den tid, det i Italien tager at gennemfoere procedurer til samlet fyldestgoerelse af kreditorerne, kan foere til, at betalingen af saavel tilgodehavender, der er daekket af garantien, som af erstatning ikke er sikret, selv om intet kan laegges den paagaeldende arbejdstager til last.

23 Paa baggrund heraf er Pretura circondariale di Bassano del Grappa i tvivl om, hvordan direktivets artikel 4, stk. 2, skal fortolkes og om bestemmelsens gyldighed, samt om, hvorvidt de betingelser for erstatning, der er fastsat i bekendtgoerelsen, er forenelige med praemis 43 i dommen i sagen Francovich I, hvorefter de formelle og materielle betingelser i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab som foelge af en medlemsstats overtraedelse af faellesskabsretten ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimelig vanskeligt at opnaa erstatning.

24 Retten har derfor forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:

»1) Skal artikel 4, stk. 2, i Raadets direktiv 80/987/EOEF fortolkes saaledes, at medlemsstaterne kan benytte sig af adgangen til at begraense betalingspligten for garantiinstitutionerne, saaledes at den kun kommer til at omfatte loen for tidsrum, der ligger inden for en bestemt periode - i det foreliggende tilfaelde tolv maaneder - ogsaa i tilfaelde, hvor en overskridelse af denne periode ikke kan tilregnes den beroerte arbejdstager som en culpoes passivitet, og navnlig ogsaa i tilfaelde, hvor arbejdstageren har rejst krav om erstatning som foelge af, at direktivet ikke er gennemfoert eller er gennemfoert for sent?

2) Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, oenskes det oplyst, om bestemmelsen i direktivets artikel 4, stk. 2, skal anses for gyldig i lyset af princippet om ligebehandling og princippet om forbud mod forskelsbehandling?

3) Skal praemis 43 i Domstolens dom af 19. november 1991 fortolkes saaledes, at de formelle og materielle betingelser, der er fastsat i medlemsstaternes nationale lovgivning for sager om erstatning af tab som foelge af manglende gennemfoerelse af et faellesskabsdirektiv, skal vaere de samme som (eller i hvert fald ikke maa vaere mindre gunstige end) de betingelser, som fastsaettes af den nationale lovgiver i forbindelse med den for sene gennemfoerelse af selve direktivet?«

Kan de praejudicielle spoergsmaal antages til realitetsbehandling?

25 INPS finder, at de to foerste spoergsmaal vedroerende fortolkningen af direktivets artikel 4, stk. 2, maa afvises, fordi der ikke er en »objektivt noedvendig« forbindelse mellem den fortolkning, der anmodes om, og den afgoerelse, den nationale ret skal traeffe i sagen. Ifoelge INPS er denne artikel - uanset hvordan den skal fortolkes - ikke relevant ved afgoerelsen af hovedsagerne, eftersom den udelukkende vedroerer beskyttelsesordningen for arbejdstagere, hvis arbejdsgiver er blevet insolvent, efter at gennemfoerelsesbestemmelserne er traadt i kraft. Med hensyn til det tredje spoergsmaal, som drejer sig om, hvorvidt den erstatningsordning, som er indfoert ved bekendtgoerelsen, er forenelig med dommen i sagen Francovich I, er det INPS' opfattelse, at det udelukkende henhoerer under de nationale retters kompetence.

26 Efter fast praksis tilkommer det udelukkende de nationale retsinstanser, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgoerelse, som skal traeffes, paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere, saavel om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spoergsmaal, de forelaegger Domstolen (jf. bl.a. dom af 21.3.1996, sag C-297/94, Bruyère m.fl., Sml. I, s. 1551, praemis 19). Kun naar det klart fremgaar, at den af den nationale retsinstans oenskede fortolkning eller vurdering af en faellesskabsbestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, kan anmodningen om praejudiciel afgoerelse afvises (jf. bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 61).

27 Med hensyn til de foreliggende sager bemaerkes blot, at der i den ordning, der er indfoert ved bekendtgoerelsen med henblik paa at yde arbejdstagerne erstatning som foelge af den for sene gennemfoerelse af direktivet, udtrykkeligt henvises til de bestemmelser i bekendtgoerelsen, hvorved direktivet gennemfoeres i den italienske retsorden, og at den forelaeggende ret navnlig har fundet det noedvendigt at anmode Domstolen om en fortolkning af direktivets artikel 4, stk. 2, for at kunne efterproeve, om den nationale lovgiver har gjort korrekt brug af den mulighed, den er tillagt ved denne artikel.

28 Desuden er sigtet med det tredje spoergsmaal ikke - i modsaetning til, hvad INPS har anfoert - at Domstolen skal afgoere, om bekendtgoerelsen er forenelig med faellesskabsretten, men reelt, at Domstolen skal forsyne den nationale ret med de fortolkningsbidrag vedroerende faellesskabsretten, som er noedvendige for, at retten selv kan tage stilling hertil.

29 De af INPS fremsatte indsigelser mod, at de praejudicielle spoergsmaal antages til realitetsbehandling, kan saaledes ikke tages til foelge. De spoergsmaal, der er forelagt af den nationale ret, skal derfor besvares.

Den foerste del af det foerste spoergsmaal og det andet spoergsmaal

30 Med den foerste del af det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret reelt oplyst, om direktivets artikel 4, stk. 2, skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne bevarer muligheden for at begraense garantiinstitutionernes betalingspligt, naar en saadan begraensning bevirker, at de beroerte arbejdstagere ikke omfattes af garantien, fordi beskaeftigelsesperioden ikke ligger inden for den i bestemmelsen fastsatte referenceperiode, selv om dette forhold ikke kan tilregnes arbejdstagerne. I bekraeftende fald anmodes Domstolen med det andet spoergsmaal om at tage stilling til gyldigheden af direktivets artikel 4, stk. 2, i relation til ligebehandlingsprincippet.

31 Det fremgaar af forelaeggelseskendelserne og af de indlaeg, der er indgivet til Domstolen, at disse spoergsmaal er forelagt paa grund af, at bekendtgoerelsens artikel 2, stk. 1, hvorved direktivets artikel 3 og artikel 4, stk. 2, gennemfoeres, bestemmer, at datoen for afgoerelsen om indledning af proceduren, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne, skal laegges til grund som den dato, fra hvilken referenceperioden med henblik paa ydelsen af garantien skal beregnes.

32 Heraf foelger, at for at arbejdstagerne kan vaere omfattet af den i direktivet omhandlede garanti, saaledes som den er gennemfoert i den italienske retsorden, skal de beskaeftigelsesperioder, som loentilgodehavenderne vedroerer, efter italiensk ret noedvendigvis ligge inden for de sidste tolv maaneder forud for datoen for indledning af proceduren, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne.

33 For at der kan gives den forelaeggende ret et relevant svar, maa det indledningsvis undersoeges, om den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, jf. direktivets artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, faktisk er den samme som datoen for indledning af proceduren, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne, jf. direktivets artikel 2, stk. 1. Den forelaeggende ret har nemlig stillet det foerste spoergsmaal om de skadelige foelger for arbejdstagerne af en saadan overensstemmelse under hensyntagen til, at der kan forloebe en vis tid mellem indgivelsen af begaeringen om indledning af en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af kreditorerne, og afgoerelsen om at indlede proceduren.

34 I dom af 9. november 1995 (sag C-479/93, Francovich II, Sml. I, s. 3843, praemis 18) har Domstolen udtalt, at det fremgaar af ordlyden af direktivets artikel 2, stk. 1, at betingelsen for, at en arbejdsgiver kan anses for insolvent, for det foerste er, at der i henhold til de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som gaelder i den paagaeldende medlemsstat, er foreskrevet en procedure vedroerende arbejdsgiverens bo, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af hans kreditorer, for det andet, at der under denne procedure er mulighed for at tage de krav i betragtning, som arbejdstagere kan goere gaeldende i medfoer af en arbejdsaftale eller et ansaettelsesforhold, for det tredje, at der er indgivet begaering om indledning af en procedure, og for det fjerde, at den myndighed, som har kompetence i henhold til de naevnte nationale bestemmelser, enten har truffet afgoerelse om indledning af proceduren eller har konstateret, at arbejdsgiverens virksomhed eller bedrift er lukket endeligt, og at de foreliggende aktiver ikke er tilstraekkelige til at berettige indledning af proceduren.

35 To begivenheder skal saaledes vaere indtraadt, for at direktivet finder anvendelse: For det foerste skal der vaere indgivet en begaering til den kompetente nationale myndighed om indledning af en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, og for det andet skal der enten vaere truffet afgoerelse om indledning af proceduren, eller det skal i tilfaelde, hvor virksomhedens aktiver ikke er tilstraekkelige, vaere konstateret, at den er lukket.

36 Selv om det er en betingelse for udloesning af den i direktivet foreskrevne garanti, at disse to begivenheder, som er omhandlet i direktivets artikel 2, stk. 1, er indtraadt, kan det dog ikke i kraft af deres indtraeden fastlaegges, hvilke tilgodehavender garantien daekker. Dette spoergsmaal reguleres af direktivets artikel 3 og 4, som henviser til en dato, der noedvendigvis maa vaere én og den samme, og som de i disse artikler naevnte referenceperioder skal ligge forud for.

37 Direktivets artikel 3 giver medlemsstaterne mulighed for blandt en raekke muligheder at vaelge den dato, foer hvilken betalingen af loentilgodehavender skal sikres. Under hensyntagen til det valg, medlemsstaterne saaledes har foretaget, fastlaegges det i direktivets artikel 4, stk. 2, hvilke tilgodehavender der under alle omstaendigheder skal vaere daekket af garantiforpligtelsen, saafremt en medlemsstat som her beslutter at begraense den tidsmaessigt i medfoer af artikel 4, stk. 1.

38 Den italienske stat har valgt den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, jf. artikel 3, stk. 2, foerste led, og artikel 4, stk. 2, foerste led, idet den dog har udvidet referenceperioden fra seks til tolv maaneder.

39 Det foelger af det anfoerte, at selv om anvendelsen af den ordning til beskyttelse af arbejdstagerne, som er indfoert ved direktivet, forudsaetter, baade at der er indgivet en begaering om indledning af en procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, som den, der er indfoert ved den paagaeldende medlemsstats lovgivning, og at der er truffet en formel afgoerelse om indledning af en saadan procedure, sker fastlaeggelsen af, hvilke tilgodehavender direktivet skal sikre, i henhold til bestemmelserne i artikel 3, stk. 2, foerste led, og artikel 4, stk. 2, ud fra den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, og som ikke noedvendigvis er den samme som datoen for en saadan afgoerelse.

40 Som det i oevrigt fremgaar af de faktiske omstaendigheder i sagerne, kan afgoerelsen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, eller i dette tilfaelde naermere bestemt afgoerelsen om at erklaere en arbejdsgiver konkurs, blive truffet laenge efter, at begaeringen om indledning af proceduren er indgivet, og ogsaa laenge efter de beskaeftigelsesperioder, tilgodehavenderne vedroerer. Hvis arbejdsgiverens insolvens kun kunne vaere indtraadt, saafremt betingelserne i direktivets artikel 2, stk. 1, var opfyldt, kunne det derfor i betragtning af de tidsmaessige begraensninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2, forekomme, at direktivet aldrig sikrede betalingen af disse tilgodehavender, og det af grunde, som ikke noedvendigvis havde noget med arbejdstagernes handlemaade at goere. En saadan konsekvens ville vaere i strid med direktivets formaal, der - som det fremgaar af foerste betragtning - er paa faelleskabsplan at sikre arbejdstagerne en minimumsbeskyttelse i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens.

41 Begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt« kan ikke uden videre - som sagsoegerne i hovedsagerne har haevdet - sidestilles med det tidspunkt, hvor arbejdsgiveren holder op med at udbetale loen. Med hensyn til fastlaeggelsen af, hvilke tilgodehavender direktivet skal sikre betaling af, henvises der i artikel 3 og artikel 4, stk. 2, saaledes til en periode, som ligger forud for den dato, paa hvilken insolvensen er indtraadt. Hvis man fulgte den opfattelse, sagsoegerne i hovedsagerne har givet udtryk for, ville resultatet blive, at arbejdsgiveren per definition ikke er holdt op med at betale loen inden denne dato, og artikel 3 og artikel 4, stk. 2, ville derfor blive uden indhold.

42 I betragtning af direktivets sociale formaal og af, at de referenceperioder, direktivet knytter retsvirkninger til, maa fastlaegges praecist, maa begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, som anvendes i direktivets artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, fortolkes som datoen for indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer, idet garantien dog ikke kan udloeses, foer der er truffet afgoerelse om at indlede en saadan procedure, eller foer det i tilfaelde, hvor virksomhedens aktiver ikke er tilstraekkelige, er konstateret, at den er lukket endeligt.

43 En saadan definition af begrebet »den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt«, kan imidlertid ikke beroere medlemsstaternes mulighed for i henhold til direktivets artikel 9 at anvende eller indfoere bestemmelser, som er gunstigere for arbejdstagerne, navnlig med henblik paa at daekke loentilgodehavender for en periode efter indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af arbejdsgiverens kreditorer (jf. ogsaa dom af dags dato i sag C-373/95, Maso m.fl., trykt i dette bind af Samling af Afgoerelser, praemis 46-53).

44 Eftersom den dato, paa hvilken arbejdsgiverens insolvens er indtraadt, jf. direktivets artikel 3, stk. 2, og artikel 4, stk. 2, er datoen for indgivelsen af begaeringen om indledning af den procedure, som sigter mod en samlet fyldestgoerelse af hans kreditorer, og ikke datoen for afgoerelsen om indledning af proceduren - i dette tilfaelde afgoerelsen om at erklaere arbejdsgiveren konkurs - saaledes som den forelaeggende ret antager - er den foerste del af det foerste spoergsmaal og det andet spoergsmaal uden genstand.

Den anden del af det foerste spoergsmaal og det tredje spoergsmaal

45 Med den anden del af det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret oplyst, om en medlemsstat i forbindelse med betaling af erstatning for det tab, arbejdstagere har lidt som foelge af en for sen gennemfoerelse af direktivet, kan anvende gennemfoerelsesforanstaltninger, der er truffet for sent, over for dem med tilbagevirkende gyldighed, herunder de i direktivets artikel 4, stk. 2, omhandlede begraensninger. Med det tredje spoergsmaal, som maa behandles samtidig, oensker den nationale ret generelle oplysninger om omfanget af den erstatning, medlemsstaten skal betale, saafremt et direktiv er gennemfoert for sent.

46 I den forbindelse bemaerkes, at der - som Domstolen gentagne gange har udtalt - af selve traktatens system foelger et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne paa grund af tilsidesaettelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten (jf. dommen i sagen Francovich I, praemis 35, dom af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029, praemis 31, af 26.3.1996, sag C-392/93, British Telecommunications, Sml. I, s. 1631, praemis 38, af 23.5.1996, sag C-5/94, Hedley Lomas, Sml. I, s. 2553, praemis 24, og af 8.10.1996, forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845, praemis 20).

47 Med hensyn til betingelserne for medlemsstatens pligt til at erstatte det saaledes forvoldte tab, foelger det af de naevnte afgoerelser, at tre betingelser skal vaere opfyldt, nemlig at den faellesskabsretlige bestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, at overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem overtraedelsen af den forpligtelse, der paahviler staten, og det tab, borgerne har lidt (jf. dommene i sagerne Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 51, British Telecommunications, praemis 39, Hedley Lomas, praemis 25, og Dillenkofer m.fl., praemis 21). Bedoemmelsen af, om disse betingelser er opfyldt, afhaenger af hver type situation (jf. dommen i sagen Dillenkofer m.fl., praemis 24).

48 For saa vidt angaar omfanget af den erstatning, som den medlemsstat, overtraedelsen maa tilregnes, skal betale, foelger det af dommen i sagen Brasserie du pêcheur og Factortame, praemis 82, at erstatningen skal staa i passende forhold til det lidte tab, saaledes at der sikres en effektiv beskyttelse af de skadelidtes rettigheder.

49 Endelig foelger det af fast praksis siden dommen i sagen Francovich I, praemis 41-43, at statens erstatningsansvar for det forvoldte tab, med forbehold af det ovenfor anfoerte, gennemfoeres efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i medlemsstaternes nationale lovgivning for erstatning af tab ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimelig vanskeligt at opnaa erstatning.

50 Domstolen har allerede i dommen i sagen Francovich I, praemis 46, udtalt, at medlemsstaten ifaldt erstatningsansvar for borgernes tab som foelge af, at direktivet ikke var gennemfoert inden for den fastsatte frist.

51 Med hensyn til omfanget af erstatningen for det heraf foelgende tab bemaerkes, at de skadelige foelger af overtraedelsen af faellesskabsretten i princippet kan afhjaelpes ved, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes fuldt ud og med tilbagevirkende gyldighed paa arbejdstagere, der har lidt skade som foelge af den for sene gennemfoerelse, idet direktivet dog skal vaere gennemfoert korrekt. Naar gennemfoerelsesforanstaltningerne anvendes paa denne maade, skulle arbejdstagerne blive sikret de rettigheder, de ville have haft, hvis direktivet var blevet gennemfoert inden for den fastsatte frist (jf. ogsaa dom af dags dato i sagen Maso m.fl., praemis 39-42).

52 En anvendelse med tilbagevirkende gyldighed af foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet indebaerer noedvendigvis, at der ogsaa kan anvendes en begraensning af garantiinstitutionernes betalingspligt efter de regler, der er fastsat i direktivets artikel 4, stk. 2, naar medlemsstaten faktisk har gjort brug af denne mulighed ved gennemfoerelsen af direktivet i den nationale retsorden.

53 Ved behandlingen af de sager, der er indbragt for den, skal den nationale ret imidlertid i lyset af de principper, som fremgaar af Domstolens praksis, og som der er henvist til i naervaerende doms praemis 46-49, paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes.

54 Den anden del af det foerste spoergsmaal og det tredje spoergsmaal maa derfor besvares saaledes, at de skadelige foelger af en for sen gennemfoerelse af direktivet kan afhjaelpes ved, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes fuldt ud og med tilbagevirkende gyldighed, idet direktivet dog skal vaere gennemfoert korrekt. Den nationale ret skal imidlertid paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes.

Sagsomkostningerne

55 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, af Det Forenede Kongeriges regering, af Raadet for Den Europaeiske Union og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgoer et led i de sager, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagsomkostningerne.

Paa grundlag af disse praemisser

kender

DOMSTOLEN

(Femte Afdeling)

vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Pretura circondariale di Bassano del Grappa ved kendelser af 21. marts 1995, for ret:

De skadelige foelger af en for sen gennemfoerelse af Raadets direktiv 80/987/EOEF af 20. oktober 1980 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om beskyttelse af arbejdstagerne i tilfaelde af arbejdsgiverens insolvens kan afhjaelpes ved, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes fuldt ud og med tilbagevirkende gyldighed, idet direktivet dog skal vaere gennemfoert korrekt. Den nationale ret skal imidlertid paase, at erstatningen staar i passende forhold til de skadelidtes tab. I den henseende er det tilstraekkeligt, at foranstaltningerne til gennemfoerelse af direktivet anvendes med tilbagevirkende gyldighed, korrekt og fuldt ud, medmindre de skadelidte godtgoer, at de har lidt yderligere tab som foelge af, at de ikke i rette tid har kunnet opnaa de oekonomiske fordele, direktivet sikrer dem, hvilke tab derfor ogsaa boer erstattes.