EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 25.1.2018

COM(2018) 40 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG

om gennemførelsen af Kommissionens henstilling af 11. juni 2013 om fælles principper for kollektive retsmidler i medlemsstaterne til opnåelse af pålæg, forbud eller erstatning i forbindelse med tilsidesættelse af rettigheder i henhold til EU-retten (2013/396/EU)

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG

om gennemførelsen af Kommissionens henstilling af 11. juni 2013 om fælles principper for kollektive retsmidler i medlemsstaterne til opnåelse af pålæg, forbud eller erstatning i forbindelse med tilsidesættelse af rettigheder i henhold til EU-retten (2013/396/EU)

1.Indledning

Kommissionen har beskæftiget sig med spørgsmål om kollektive retsmidler i næsten 20 år, navnlig i forbindelse med forbrugerbeskyttelse og konkurrencepolitik 1 . På grundlag af en bredere horisontal tilgang vedtog Kommissionen den 11. juni 2013 en henstilling om fælles principper for kollektive retsmidler i medlemsstaterne til opnåelse af pålæg, forbud eller erstatning i forbindelse med tilsidesættelse af rettigheder i henhold til EU-retten ("henstillingen") 2 . I henstillingen fastsættes principper, der bør finde anvendelse i forbindelse med tilsidesættelse af rettigheder i henhold til EU-retten på alle politiske områder og i forbindelse med både pålæg, forbud og erstatning. Det følger af henstillingen, at alle medlemsstater bør have kollektive retsmidler på nationalt plan, som følger de samme grundlæggende principper i hele EU under hensyntagen til medlemsstaternes retlige traditioner, og som beskytter mod potentielt misbrug. Samtidig sigter principperne, der er opstillet i henstillingen, i betragtning af de risici, der er forbundet med kollektive søgsmål, også mod at finde en passende balance mellem målsætningen om at sikre tilstrækkelig adgang til domstolene og behovet for at forhindre misbrug gennem passende garantier.

Kommissionen har givet tilsagn om at udarbejde en vurdering af den praktiske gennemførelse af denne henstilling fire år efter dens offentliggørelse. Vurderingen foretages i denne rapport, og der fokuseres på udviklingen i medlemsstaternes lovgivning siden vedtagelsen af henstillingen. Desuden foretages der en grundig undersøgelse af, om udviklingen har ført til en mere omfattende og sammenhængende anvendelse af de enkelte principper, der opstilles i henstillingen (punkt 2). I denne forbindelse gennemgås i rapporten også de praktiske erfaringer med reglerne for kollektive retsmidler på nationalt plan eller i mangel af sådanne regler, hvor effektivt situationer med mange skadelidte håndteres. På denne baggrund analyseres det i rapporten, i hvilket omfang gennemførelsen af henstillingen har bidraget til at nå dens vigtigste mål om at lette adgangen til domstolene og forebygge misbrug af sagsanlæg. Endelig indeholder rapporten afsluttende bemærkninger om, hvorvidt der er behov for en yderligere indsats vedrørende kollektive retsmidler på EU-plan (afsnit 3). I denne forbindelse tages der i rapporten højde for de vigtigste bindende EU-retsakter, der vedrører kollektive retsmidler, idet det kræves i forbudsdirektivet 3 , at proceduren for søgsmål med påstand om forbud til beskyttelse af forbrugernes kollektive interesser findes i alle medlemsstater, samt Kommissionens kvalitetskontrol af EU's forbruger- og markedsføringslovgivning 4 fra 2017, hvor man evaluerer forbudsdirektivet.

Vurderingen foretages på den baggrund, at fire år efter vedtagelsen af henstillingen er risikoen for grænseoverskridende eller EU-omspændende overtrædelser, der påvirker en lang række borgere eller virksomheder, steget yderligere, navnlig, men ikke udelukkende, som følge af den øgede brug af internettet og e-handel. Sagen om emissioner fra biler, hvor mange forbrugere i hele EU blev berørt af salg af biler med vildledende oplysninger om emissionernes omfang, viser de udfordringer, der er forbundet med at håndtere grænseoverskridende situationer med mange skadelidte. Disse udfordringer fremgår tydeligst af de uligheder og forskelle rundt om i EU, der fører til en situation, hvor de berørte personer eller enheder i nogle få medlemsstater i fællesskab kunne indbringe deres krav for retten, mens de i størstedelen af medlemsstaterne var overladt til utilstrækkelige retsmidler eller endog stod helt uden hjælp.

Nationale kollektive søgsmålsordninger anvendes i medlemsstater, hvor de er tilgængelige. I de medlemsstater, hvor de ikke eksisterer formelt, synes der at være en stigende tendens til, at sagsøgerne forsøger at indbringe et kollektivt søgsmål gennem anvendelse af forskellige retsmidler såsom forening af sager eller overdragelse af fordringer. Dette kan give problemer i forbindelse med effektiv forebyggelse af misbrug af søgsmål, idet de garantier mod misbrug, der normalt er til stede ved kollektive søgsmål, f.eks. vedrørende søgsmålskompetence eller advokatsalærer, der afhænger af sagens udfald, ikke altid finder anvendelse i forbindelse med sådanne alternative muligheder.

Denne rapport er hovedsagelig baseret på følgende informationskilder:

– oplysninger fra medlemsstaterne på grundlag af et spørgeskema fra Kommissionen

– en supplerende undersøgelse til vurdering af gennemførelsen af henstillingen, der dækker alle medlemsstater 5

– 61 svar på Kommissionens opfordring til indsendelse af dokumentation

– en undersøgelse, som dannede grundlag for kvalitetskontrollen af EU's forbruger- og markedsføringslovgivning 6

2.Gennemførelsen af principperne i denne henstilling

De lovgivningsmæssige aktiviteter, der påvirkes af henstillingen, har været temmelig begrænsede i medlemsstaterne. Syv medlemsstater har gennemført reformer af deres lovgivning om kollektive retsmidler efter dens vedtagelse, og, som det fremgår af den detaljerede vurdering i denne rapport, har disse reformer ikke altid fulgt principperne i henstillingen. BE og LT har for første gang indført kollektive erstatningssøgsmål i deres retssystemer. FR og UK har ændret deres lovgivning i væsentlig grad for at forbedre eller erstatte visse mekanismer, der fandtes tidligere, men som ikke blev anset for at være tilstrækkeligt effektive. Arbejdet med forslag til ny lovgivning skrider frem i NL og SI, og der foregår aktive drøftelser om eventuel fremtidig lovgivning i DE. Det er værd at bemærke, at flertallet af de forslag, der har ført til ny lovgivning eller er i støbeskeen, er begrænset til forbrugerspørgsmål. Endvidere giver flere af dem mulighed for at anvende "opt-out"-princippet 7 i betydelig udstrækning. Som et resultat af denne begrænsede opfølgning på henstillingen har ni medlemsstater endnu ikke indført ordninger for kollektive søgsmål.

2.1.Horisontale spørgsmål

2.1.1Muligheden for kollektive søgsmål

Kollektive retsmidler i form af pålæg eller forbud findes i alle medlemsstaterne inden for forbrugersager, der hører under anvendelsesområdet for forbudsdirektivet 9 . I visse medlemsstater findes der horisontale kollektive søgsmål (BG, DK, LT, NL og SE) eller inden for specifikke områder, hovedsagelig konkurrence (HU, LU og ES), miljø (FR, HU, PT, SI og ES), beskæftigelse (HU og ES) eller bekæmpelse af forskelsbehandling (HR, FR og ES).

Kollektive erstatningssøgsmål findes i 19 medlemsstater (AT, BE, BG, DE, DK, FI, FR, EL, HU, IT, LT, MT, NL, PL, PT, RO, ES, SE og UK), men i mere end halvdelen af dem er de begrænset til bestemte sektorer, hovedsagelig til forbrugerklager 10 . Andre sektorer, hvor der typisk er mulighed for erstatningssøgsmål, er konkurrence, finansielle tjenesteydelser, arbejdskraft, miljø eller forskelsbehandling. Der er betydelig forskel på anvendelsesområdet mellem de medlemsstater, der anvender en sektortilgang: I Belgien kan man f.eks. kun anvende kollektive søgsmål i forbindelse med forbrugerklager, mens det i Frankrig er muligt ved klager vedrørende forbrugerspørgsmål, konkurrence, sundhed, forskelsbehandling og miljøklager. Kun seks medlemsstater (BG, DK, LT, NL, PT og UK) har anlagt en horisontal tilgang i deres lovgivning, der giver mulighed for kollektive erstatningskrav på alle områder 11 . I to af dem (BG og UK) findes der horisontale mekanismer sideløbende med sektorspecifikke procedurer, der i praksis anvendes oftere. I én medlemsstat (AT) gennemføres kollektive søgsmål trods manglende lovgivning om erstatningsøjemed gennem overdragelse af fordringer eller forening af sager. Disse retsmidler er også tilgængelige i andre medlemsstater, men resultaterne af den offentlige høring viser, at de kun anvendes i praksis ved kollektive søgsmål i DE og NL. Efter vedtagelsen af henstillingen er der vedtaget ny lovgivning om kollektive erstatningssøgsmål i fire medlemsstater: i to af dem (BE og LT) for første gang nogensinde, mens der i to andre (FR og UK) er sket vigtige lovgivningsmæssige ændringer. I SI og NL er der fremsat nye lovforslag, men de er endnu ikke vedtaget. Med undtagelse af BE, hvor lovgivningen kun vedrører forbrugerrettigheder, har disse initiativer et bredt anvendelsesområde. Alt dette viser, at på trods af henstillingen har flere medlemsstater ikke indført kollektive retsmidler i deres nationale retssystemer. Som et resultat af dette er der fortsat stor forskel mellem medlemsstaterne med hensyn til tilgængeligheden og arten af kollektive retsmidler.

Svarene på opfordringen til indsendelse af dokumentation viser, at kollektive retsmidler, når disse er til rådighed, hovedsagelig anvendes inden for forbrugerbeskyttelse og beslægtede områder såsom passagerrettigheder og finansielle tjenesteydelser. Et andet område, hvor der er indberettet flere tilfælde, er konkurrencelovgivning, navnlig hvor påståede ofre for karteller kræver erstatning, når en konkurrencemyndighed har truffet beslutning om, at der er sket overtrædelse af lovgivningen (efterfølgende søgsmål). Det forholdsvis lave antal relative fravær kollektive søgsmål på andre områder skyldes ikke udelukkende den kendsgerning, at der i mange medlemsstater kun er adgang til erstatning, pålæg eller forbud for forbrugere eller inden for konkurrencelovgivningen; det ser også ud til at hænge sammen med andre faktorer såsom sagens kompleksitet og varighed eller de restriktive regler for antagelse til realitetsbehandling, der ofte er knyttet til søgsmålskompetence. Samtidig rapporterede AT, CZ, DE, LU og IE om en række situationer, navnlig i forbrugersager, hvor der ikke blev anlagt sag på grund af manglen på ordninger til at opnå erstatning i henhold til national ret.

2.1.2Søgsmålskompetence i repræsentative søgsmål

Regler om søgsmålskompetence for anlæggelse af repræsentative søgsmål er proceduremæssige garantier, som er til gavn for både sagsøger og sagsøgte i kollektive søgsmål. Standarder, der sikrer de repræsentative enheders ekspertise og kapacitet til at håndtere komplekse sager, sikrer tjenester af høj kvalitet for sagsøgerne og beskytter ligeledes sagsøgte mod useriøse søgsmål.

Muligheden for kollektive søgsmål i form af repræsentative søgsmål findes i næsten alle medlemsstater og dominerer inden for pålæg og forbud på miljø- og forbrugerområdet, idet muligheden for at anvende denne form for søgsmål er et krav i medfør af forbudsdirektivet 13 . Repræsentative kollektive søgsmål, der tager sigte på at opnå erstatning, findes i BE, BG, DK, EL, FI, FR, HU, IT, LT, PL, RO, ES og SE. I to medlemsstater (FI og PL) har kun offentlige myndigheder ret til at indbringe repræsentative søgsmål, mens ikkestatslige enheder deler denne kompetence med offentlige myndigheder i andre lande (HU og DK) 14 .

I alle medlemsstater er der fastsat visse betingelser vedrørende søgsmålskompetence, når man handler som repræsentativ enhed i søgsmål med påstand om pålæg eller forbud og erstatningssøgsmål. Vedrørende pålæg og forbud på forbrugerområdet fastsættes det i forbudsdirektivet, at proceduren med henblik på pålæg eller forbud kan indledes af "kvalificerede organer", som er retmæssigt oprettet i henhold til den nationale lovgivning, og som forfølger beskyttelsen af forbrugernes kollektive interesser. Direktivet overlader andre specifikke kriterier, der eventuelt skal overholdes af de "kvalificerede organer", til medlemsstaternes skøn. De mest almindelige krav i søgsmål i såvel erstatnings- som pålægs- og forbudsøjemed, som anvendes af medlemsstaterne, vedrører enhedens almennyttige karakter og relevansen af sagens genstand for organisationens mål. Eftersom kriterierne i henstillingen er minimumskriterier, har nogle medlemsstater indført yderligere særlige betingelser med hensyn til de udpegede enheders ekspertise, erfaring og repræsentativitet. I Italien skal forbrugerorganisationer f.eks. kunne dokumentere tre års uafbrudt aktivitet, et minimumsantal medlemmer og tilstedeværelse i fem forskellige regioner. Tilsvarende betingelser gør sig gældende i FR, hvor der stilles krav om repræsentativitet på nationalt plan, et års eksistens, dokumentation for aktiviteter inden for forbrugerbeskyttelse samt et minimumsantal individuelle medlemmer 15 . I nogle af svarene på opfordringen til indsendelse af dokumentation nævnes de nationale regler om søgsmålskompetence, navnlig i FR og IT, men også til en vis grad i DK og RO, som et problem, der påvirker adgangen til domstolsprøvelse. I UK gennemføres repræsentative erstatningssøgsmål i forbrugersager hovedsagelig af offentlige myndigheder, selv om det er muligt at udpege andre enheder, for hvem det er "retfærdigt og rimeligt" at fungere som repræsentant for den pågældende gruppe; i øjeblikket kan et udpeget ikke-offentligt organ indtræde i forbrugerrelaterede sager 16 . I DK kan en sammenslutning, en privat institution eller anden organisation optræde som repræsentant, når søgsmålet ligger inden for rammerne af organisationens formål.

Generelt kan det konkluderes, at princippet normalt overholdes, dog med visse variationer i de forskellige medlemsstater. Disse variationer er af en vis betydning, da strengere regler for repræsentative enheder potentielt kan føre til en begrænsning af retten til at indgive et kollektivt søgsmål og dermed af adgangen til domstolene.

2.1.3Antagelighed

Princippet om tidlig afvisning af sager, der er åbenlyst ubegrundede, eller som ikke opfylder betingelserne for kollektive søgsmål, fremmer retsvæsenets effektivitet og beskytter mod useriøse retssager. I henstillingen fastsættes der ikke som sådan specifikke kriterier, og den indeholder heller ikke en definition af begrebet "åbenlyst ubegrundet sag". I visse medlemsstater er de almindelige civilretlige regler, som giver mulighed for tidlig afvisning af åbenlyst ubegrundede sager, imidlertid lige så relevante i kollektive søgsmål. Nogle antagelighedskriterier kan også udledes af andre principper i henstillingen, f.eks. vedrørende søgsmålskompetence i forbindelse med repræsentative søgsmål. I forbindelse med pålæg og forbud synes det vigtigste kriterium for antagelse til realitetsbehandling faktisk at være enhedens søgsmålskompetence. Vedrørende forbrugersager indeholder forbudsdirektivet ingen krav om en særlig undersøgelse af antageligheden eller særlige kriterier bortset fra kriterierne for søgsmålskompetence.

De mere specifikke kriterier, som skal være opfyldt, og som typisk vurderes af retten på et tidligt stadium af sagen, er fastlagt for kollektive erstatningssøgsmål i de fleste medlemsstater. Kun ES og SE har ingen specifikke regler om kollektive søgsmåls antagelighed og anvender derfor de almindelige civile retsplejeregler. Undersøgelsen af, hvorvidt kollektive søgsmål er antagelige i nogle medlemsstater, vil resultere i en specifik afgørelse om dette spørgsmål (BE, FR, PL og UK), mens der i andre medlemsstater kun udstedes processuelle beslutninger, hvis sagen afvises som uantagelig. Nogle medlemsstater kræver en begrundelse for, at et kollektivt søgsmål er mere effektivt end individuelle søgsmål (BE, DK, FI, IT og LT) 18 , mens andre undersøger den repræsentative enheds evne til at beskytte de berørte personers interesser (FI, IT, NL, RO og UK) 19 . Betingelsen om, at de samlede individuelle fordringer skal være af ensartet karakter (have noget til fælles) finder anvendelse i alle medlemsstater.

Svarene på opfordringen til indsendelse af dokumentation viser også ulemperne ved kravet om antagelighed. Selv om ingen af respondenterne kritiserede indførelsen af dette krav som sådan, advarede de i flere svar mod brugen af dette princip, eftersom det kan gøre hele proceduren mere langvarig og besværlig og dermed begrænse adgangen til denne procedure som helhed. Dette blev fremhævet af BE, NL, PL og UK 20 .

Generelt skal medlemsstaterne efterprøve sagernes antagelighed. De har proceduremæssige mekanismer til dette, som er etableret på grundlag af generelle og specifikke regler for afvisning af åbenlyst ubegrundede kollektive erstatningskrav. Det er værd at bemærke, at den seneste lovgivning om kollektive søgsmål, der er vedtaget i visse medlemsstater som følge af henstillingen, indeholder regler for antageligheden, der er i overensstemmelse med henstillingen (BE, LT og SI). På den anden side kan eksisterende forskelle i betingelserne om antagelighed stadig resultere i ulige adgang til domstolene i kollektive erstatningssøgsmål, idet uforholdsmæssigt restriktive regler om antagelighed kan begrænse adgangen til denne procedure. Desuden skal det bemærkes, at eftersom der er tale om sagens indledende fase, er det vigtigt med hurtige afgørelser om antagelighed for at garantere retssikkerheden for alle involverede parter.

2.1.4Information om kollektive retsmidler

Personer, der har krav, der kan forfølges ved kollektive søgsmål, bør kunne modtage oplysninger, der sætter dem i stand til at træffe et informeret valg om deres deltagelse. Som anført i henstillingen er dette aspekt af særlig betydning i kollektive klagemekanismer af "opt-in"-typen for at sikre, at personer, der måtte være interesserede i at deltage, ikke går glip af denne mulighed på grund af manglende oplysninger. For så vidt angår repræsentative søgsmål bør formidling af oplysninger ikke kun være en ret, men også en pligt for den repræsentative enhed 22 . På den anden side kan formidling af oplysninger om (planlagte) kollektive søgsmål potentielt have en negativ indvirkning på sagsøgtes økonomiske situation, selv om dennes ansvar endnu ikke er blevet fastslået. Disse to interesser bør afvejes korrekt. Selv om videreformidling af oplysninger om hensigten om at indlede et kollektivt søgsmål udtrykkeligt behandles i henstillingen, regulerer ingen medlemsstater dette spørgsmål i den forberedende fase, før sagen anlægges ved retten. Når retten antager en sag til realitetsbehandling, navnlig når der kræves erstatning, får domstolene i mange medlemsstater (BE, DK, EE, FI, FR, HU, LT, NL, PL og SE) ansvaret for at fastsætte vilkårene for formidling af oplysninger, herunder offentliggørelsesmetoden og den periode, hvor oplysningerne skal være tilgængelige i. Medlemsstaterne overlader normalt domstolene betydelige skønsbeføjelser i denne forbindelse, idet de i lovgivningen henviser til de omstændigheder, der skal tages i betragtning, men ikke nævner de specifikke faktorer, der er fastsat i henstillingen. Imidlertid regulerer fem medlemsstater (BG, IT, MT, PT og UK) overhovedet ikke formidling af oplysninger om kollektive erstatningssøgsmål. Der er endnu mindre regulering vedrørende formidling af oplysninger i søgsmål i forbudsøjemed sammenlignet med søgsmål i erstatningsøjemed.

Opfordringen til indsendelse af dokumentation afslørede ingen væsentlige problemer med formidling af oplysninger. Kun en enkelt situation fra IT blev indberettet, hvor det blev nævnt, at kravet om kundgørelse af sagen i trykte medier medførte en betydelig økonomisk byrde for sagsøgeren. Endvidere fremgik det af et svar, at også den manglende mulighed for at give meddelelse om et kollektivt søgsmål på internettet i PL, er problematisk.

Overordnet set må det konkluderes, at princippet om formidling af information om kollektive søgsmål ikke er korrekt afspejlet i medlemsstaternes lovgivning, navnlig i den administrative fase og i forbindelse med pålæg og forbud.

2.1.5Princippet om, at taberen betaler

Princippet om, at "taberen betaler" udgør en af de grundlæggende processuelle garantier for begge parter i kollektive søgsmål. På den ene side afholder risikoen for at skulle godtgøre sagsøgtes udgifter, hvis kravet afvises, potentielle sagsøgere fra at indbringe useriøse søgsmål. Det forhold, at det er sagsøgte, der, såfremt vedkommende taber sagen, skal dække de nødvendige udgifter, tilskynder på den anden side til, at der anlægges berettigede kollektive søgsmål. I henstillingen gives medlemsstaterne fleksibilitet til at anvende nationale regler om godtgørelse af omkostninger.

Alle medlemsstater, der har kollektive søgsmålsordninger, med undtagelse af LU 24 følger "taberen betaler"-princippet i deres civile retsplejeregler. Langt størstedelen af medlemsstaterne anvender nøjagtig de samme regler ved kollektive søgsmål som i individuelle civile retssager; når der findes særlige bestemmelser for kollektive søgsmål, vedrører de hovedsagelig en fritagelse fra retsafgifter for repræsentative organisationer og offentlige myndigheder i forbrugersager (HR, HU, MT, PL og RO) 25 . En enkelt medlemsstat (PT) giver mulighed for godtgørelse af kun 50 % af sagsøgtes omkostninger, hvis kravet afvises i både kollektive søgsmål og repræsentative søgsmål, hvilket begrænser risikoen for dem, der anlægger kollektive søgsmål.

Det kan konkluderes, at medlemsstaterne i vid udstrækning følger det princip, der er fastsat i henstillingen 26 . Det skal dog tages i betragtning, at reglerne for omkostninger til civilretlige procedurer og den måde, hvorpå disse godtgøres (samt størrelsen af disse omkostninger), varierer betydeligt medlemsstaterne imellem. Reglernes anvendelse kan føre til betydelige forskelle i den faktiske godtgørelse af udgifter til den vindende part i sager, der minder meget om hinanden, afhængig af forummet, f.eks. som følge af definitionen af godtgørelsesberettigede udgifter 27 . Derfor opfyldes målsætningen om forebyggelse af misbrug af sagsanlæg gennem princippet om, at taberen betaler, i virkeligheden ikke i samme grad i alle medlemsstater.

2.1.6Finansiering af kollektive søgsmål

Bestemmelserne i henstillingen med hensyn til finansiering fra tredjeparter har til formål at sikre, at finansieringen ikke skaber et incitament til misbrug af sagsanlæg eller interessekonflikter.

Denne del af henstillingen er ikke blevet gennemført i nogen af medlemsstaterne. Ingen af dem har reguleret finansiering fra tredjemand og slet ikke i henhold til henstillingen. EL og IE har et generelt forbud mod finansiering fra tredjeparter. Det nye lovforslag i SI er imidlertid en undtagelse fra den generelle situation, idet privat finansiering fra tredjeparter i henhold til denne lovgivning reguleres i overensstemmelse med principperne i henstillingen.

Denne generelle manglende gennemførelse betyder, at ureguleret og ukontrolleret finansiering fra tredjeparter kan brede sig uden juridiske begrænsninger, hvilket kan skabe potentielle incitamenter til sagsanlæg i visse medlemsstater. Der er dokumentation for, at der i mindst tre medlemsstater, nemlig AT, NL og UK, er mulighed for privat finansiering fra tredjemand, og at dette i to (AT og NL) anvendes i praksis uden nogen form for regulering (i UK gælder der generelle begrænsninger baseret på sædvaneretten24 29 , og erhvervslivet har indført en grad af selvregulering).

Den dokumentation, der blev indsamlet i forbindelse med den offentlige høring, bekræfter eksistensen af tredjepartsfinansiering: To sager anlagt af ofre for påstået karteldannelse, hvor tredjepartsfinansiering blev anvendt, blev indberettet i UK, mens en enkelt sådan sag blev indberettet i NL og DE. I de sidstnævnte tilfælde var brugen af tredjepartsfinansiering imidlertid forbundet med de uforholdsmæssigt store omkostninger ved det kollektive erstatningssøgsmål (i begge tilfælde blev sagerne behandlet ved en særlig procedure). Desuden blev der indberettet en påstået situation med mange skadelidte i DE, hvor der var ydet betydelig finansiering fra en tredjepart i de verserende sager mellem både forbrugere og aktionærer på den ene side og en større automobilvirksomhed på den anden side.

Interviewede advokater, der var involveret i kollektive søgsmål, indberettede få tilfælde af (i det mindste) potentielle interessekonflikter: f.eks. brug af ikkefordelt erstatning til tilbagebetaling til den finansierende tredjepart, at den finansierende tredjepart havde tilrettelagt hele søgsmålet, institutionelle forbindelser mellem det advokatfirma, som repræsenterede sagsøgerne, og den finansierende tredjepart.

Disse eksempler viser, at privat finansiering fra tredjepart anvendes i stigende grad i flere medlemsstater. Desuden er det klart, at dette centrale aspekt af kollektive søgsmål rummer en væsentlig grænseoverskridende dimension, idet der let kan stilles midler til at anlægge retssager til rådighed på tværs af grænserne. Dette betyder, at selv om regulering af privat finansiering fra tredjepart i flere medlemsstater klart ville være et skridt i den rigtige retning i overensstemmelse med henstillingen, vil der altid være mulighed for, at udbydere af finansiering, der er etableret i én medlemsstat, vil kunne omgå strenge nationale regler ved at søge at finansiere kollektive søgsmål i en anden EU-medlemsstat, hvor der er mulighed for kollektive søgsmål, og hvor finansiering fra tredjepart fortsat er ureguleret.

Det kan konkluderes, at dette er et af de punkter, hvor henstillingen næsten ikke har haft nogen indvirkning på medlemsstaternes retssystemer, og hvor det vil være vigtigt at analysere, hvordan målsætningen for dette princip bedst kan opnås i praksis.

2.1.7Grænseoverskridende sager

Økonomiske aktiviteter spredes ofte på tværs af grænserne og kan medføre skader for personer fra flere medlemsstater, der skyldes de samme eller lignende aktiviteter. Sådanne personer bør ikke fratages den fordel, der ligger i at kunne forene deres kræfter for at håndhæve deres rettigheder. En udpeget enhed i en medlemsstat skal kunne anlægge sag i en anden medlemsstat, der har kompetence til at pådømme sagen. Henstillingen bekræfter således på ny princippet om ikkeforskelsbehandling i forbindelse med civile retssager og går ind for gensidig anerkendelse af de udpegede enheders søgsmålskompetence.

Ingen medlemsstater har generelle hindringer for, at fysiske eller juridiske personer fra andre medlemsstater kan deltage i gruppesøgsmål ved deres domstole. Deltagelsen i en sagsøgergruppe er ikke begrænset til personer, der har bopæl eller er etableret i den medlemsstat, hvor det kollektive søgsmål anlægges.

Opfordringen til indsendelse af dokumentation viste, at sagen om emissioner fra biler, hvor mange forbrugere i hele EU var påvirket af salg af biler med vildledende oplysninger om emissionernes omfang, førte til, at der blev indført mulighed for kollektive erstatningssøgsmål i fire forskellige medlemsstater. Disse verserende sager kan føre til forskellige resultater afhængigt af den medlemsstat, hvor dommene afsiges. Denne situation vil kunne tilskynde til forumshopping, hvor de potentielle sagsøgere, når sagen har en klar grænseoverskridende karakter, vil anlægge deres sag der, hvor muligheden for at få medhold forekommer størst. Derudover blev der konstateret andre risici såsom risikoen for dobbelt erstatning eller eventuelt modstridende afgørelser 31 .

Med hensyn til anerkendelsen af repræsentative enheder udpeget i andre medlemsstater er situationen mindre entydig. Ingen medlemsstater anerkender udtrykkeligt repræsentative enheder udpeget af andre medlemsstater helt generelt. Den eneste undtagelse vedrører forbudsdirektivet, som pålægger medlemsstaterne at sikre, at kvalificerede enheder kan anlægge sag med påstand om forbud ved domstole eller administrative myndigheder i andre medlemsstater, hvor de interesser, der er beskyttet af den kvalificerede enhed, påvirkes af en overtrædelse med oprindelse i den pågældende medlemsstat 32 . I alle andre tilfælde skal repræsentative enheder opfylde de nationale betingelser for søgsmålskompetence, hvilket kan være umuligt for udenlandske enheder, såsom anerkendelse fra en bestemt national offentlig myndighed (f.eks. Belgien) eller tilstedeværelse og aktivitet på den pågældende medlemsstats område (f.eks. FR og BG). Derfor følger medlemsstaterne ikke henstillingen med hensyn til anerkendelse i forbindelse med kollektive søgsmål i erstatningsøjemed og kollektive søgsmål i forbudsøjemed uden for forbudsdirektivets anvendelsesområde.

2.2Pålæg eller forbud

2.2.1Hensigtsmæssige procedurer for sager med påstand om pålæg eller forbud

Alle medlemsstater giver i deres civile retsplejeregler mulighed for at anmode om en kendelse, der vil tvinge en sagsøgt til at afstå fra ulovlig praksis. Muligheden for at kræve et pålæg eller et forbud gennem kollektive søgsmål findes i alle medlemsstater inden for forbudsdirektivets anvendelsesområde, dvs. ved overtrædelser af EU's forbrugerlovgivning som anført i bilag I til direktivet, som gennemført i den nationale retsorden, når de skader forbrugernes kollektive interesser. Nogle medlemsstater giver mulighed for kollektive søgsmål inden for andre specificerede områder 34 .

For så vidt angår varigheden af proceduren vedrørende pålæg eller forbud skal kollektive foranstaltninger på forbrugerområdet i medfør af forbudsdirektivet behandles "hurtigst muligt og efter omstændighederne gennem en foreløbig afgørelse" 35 . Uanset det retlige område giver samtlige medlemsstater mulighed for at anmode om midlertidige foranstaltninger i henhold til deres almindelige civile retsplejeregler. Pr. definition behandles sådanne anmodninger ret hurtigt, da deres formål er at forhindre, at der opstår yderligere potentielt uoprettelig skade, indtil der træffes afgørelse om sagens realitet. I forbrugersager viser kvalitetskontrollen, at der findes et klart behov for at gøre pålæg og forbud mere effektive, og procedurens varighed anføres som et problem. Imidlertid kan dette værktøjs effektivitet i praksis blive bragt i fare, hvis der ikke er mulighed for kollektive søgsmål i forbuds- eller pålægsøjemed.

2.2.2Effektiv håndhævelse af pålæg eller forbud

Håndhævelsen af pålæg og forbud sikres generelt ved hjælp af de samme foranstaltninger, uanset om kendelsen om pålæg eller forbud er udstedt ved et individuelt eller kollektivt søgsmål.

I forbudsdirektivet kræves der specifikke håndhævelsesforanstaltninger ved manglende overholdelse af pålæg eller forbud i forbrugersager i form af betaling af et fast beløb for hver dags manglende overholdelse eller andre beløb til statskassen eller andre modtagere, men kun "for så vidt den pågældende medlemsstats retssystem hjemler mulighed for det" 37 . Alle medlemsstater har indført sådanne sanktioner for manglende overholdelse, herunder dem, hvor ikkeretlige myndigheder er kompetente for pålæg og forbud. Ifølge undersøgelsen, der danner grundlag for kvalitetskontrollen, er det i nogle tilfælde tvivlsomt, om sanktionerne er tilstrækkeligt afskrækkende til at modvirke fortsatte overtrædelser 38 .

Som en supplerende fuldbyrdelsesmetode giver forbudsdirektivet mulighed for at kræve offentliggørelse af afgørelser om forbud og berigtigelser, men kun, "hvor det er relevant". Sådanne foranstaltninger kan være meget effektive retsmidler med henblik på at oplyse forbrugerne om overtrædelsen og virker afskrækkende på erhvervsdrivende, der er bange for at skade deres omdømme. Information af offentligheden er i nogle medlemsstater blevet suppleret med mere målrettet information af berørte forbrugere, så de kan overveje efterfølgende erstatningssøgsmål.

Uden for forbudsdirektivets anvendelsesområde benytter alle medlemsstater bøder for at få sagsøgte til hurtigt at efterkomme en afgørelse om et pålæg eller forbud 39 . Derudover er manglende efterkommelse af en domstolsafgørelse i nogle medlemsstater (CY, IE, LT, MT og UK) en strafbar handling.

2.3Erstatning

2.3.1"Opt-in"-metoden

Baggrunden for indførelsen af dette princip er behovet for at undgå misbrug af sagsanlæg, hvor parter involveres i sager uden at have givet deres udtrykkelige tilsagn. Anvendelsen af det omvendte princip, den såkaldte "opt-out"-metode, hvor parter, der tilhører en bestemt kategori/gruppe automatisk deltager i retssager/udenretslige forlig, medmindre de udtrykkeligt forlader dem, kan betragtes som problematisk under visse omstændigheder, navnlig i grænseoverskridende sager. Dette hænger sammen med den kendsgerning, at parter med bopæl i andre lande måske ikke har kendskab til verserende retstvister og dermed kan befinde sig i en situation, hvor de deltager i en verserende sag uden deres vidende. På den anden side kan opt-out-princippet betragtes som en mere effektiv metode og kan være berettiget, når det forekommer nødvendigt at beskytte kollektive interesser, men hvor det er vanskeligt at fremskaffe et udtrykkeligt samtykke fra de berørte personer, f.eks. i forbrugersager med lav individuel erstatning, der ikke skaber incitament til at benytte en "opt-in"-løsning, men med store samlede erstatninger 41 .

Dette princip anvendes forskelligt i de medlemsstater, hvor der er mulighed for kollektive søgsmål i erstatningsøjemed. 13 medlemsstater (AT, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LT, MT, PL, RO, ES og SE) anvender alene "opt-in"-princippet i deres nationale kollektive søgsmålsordninger. Fire medlemsstater (BE, BG, DK og UK) anvender både "opt-in"- og "opt-out"-princippet, afhængigt af søgsmålets art og sagens særlige omstændigheder, mens to medlemsstater (NL og PT) kun anvender "opt-out"-princippet.

Blandt de medlemsstater, der har vedtaget eller ændret deres lovgivning efter vedtagelsen af henstillingen, har LT og FR indført opt-in-ordninger, mens BE og UK for nylig har indført ordninger (f.eks. konkurrencesager i UK) i form af et hybridsystem, hvor valget mellem "opt-in" og "opt-out" overlades til domstolen.

I BE træffes der beslutning om anvendelsen af det ene eller det andet af disse principper fra sag til sag for at se, hvordan beskytter forbrugernes interesser bedst beskyttes. Hvis sagsøgerne er udlændinge, foreskriver den belgiske ordning, at "opt-in"-princippet anvendes. Den samme tendens kan ses i den nye britiske ordning i konkurrenceretlige sager, hvor "opt-out"-kendelsen fra domstolen udelukker yderligere retssager alene for de sagsøgere, som har bopæl i UK.

De nye forslag til lovgivning i NL viderefører status quo og anvender "opt-out"-princippet. Med forslaget i SI indføres "opt-in"-princippet, mens "opt-out" gøres muligt som en undtagelse i de tilfælde, hvor hensynet til god retspleje begrunder det (f.eks. lav værdi af de individuelle krav).

Det kan konkluderes, at langt de fleste af medlemsstaterne anvender "opt-in"-princippet for alle eller særlige typer af kollektive søgsmål, og at henstillingen har haft begrænset indvirkning på medlemsstaternes lovgivning. Samtidig viser den nye lovgivning i BE og UK, at selv når "opt out"-muligheden anvendes, er opfattelsen den, at der er behov for at skelne mellem rent nationale og grænseoverskridende sager og for i højere grad at basere sig på "opt-in"-princippet i grænseoverskridende sammenhænge.

2.3.2Kollektiv alternativ konfliktløsning og forlig

Kollektive udenretslige tvistbilæggelsesordninger bør tage hensyn til kravene i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/52/EF af 21. maj 2008 om visse aspekter af mægling på det civil- og handelsretlige område 43 , men bør også være skræddersyede til kollektive søgsmål 44 .

Indførelsen af sådanne ordninger i kollektive søgsmålsordninger er en effektiv måde til at håndtere situationer med mange skadelidte på med potentielt positive virkninger for sagens varighed og for omkostningerne for parterne og retssystemerne.

Blandt de 19 medlemsstater, som har erstatningsordninger, har 11 indført særlige bestemmelser om kollektive udenretslige tvistbilæggelsesordninger (BE, BG, DK, FR, DE, IT, LT, NL, PL, PT og UK). Denne liste omfatter de tre medlemsstater, som har vedtaget ny lovgivning efter vedtagelsen af henstillingen (BE, FR og LT), samt UK, der har indført en særlig bestemmelse om udenretslig tvistbilæggelse i konkurrenceordningen. I sit forslag til lovgivning følger SI i store træk henstillingen. De resterende otte medlemsstater, der har kollektive søgsmålsordninger, anvender generelle bestemmelser om udenretslig tvistbilæggelse i sådanne situationer, f.eks. som gennemført i national lovgivning i medfør af direktiv 2008/52/EF.

Selv om adgangen til alternative tvistbilæggelsesordninger i henhold til national ret i sig selv er positivt, kunne bestemmelserne vedrørende kollektive søgsmål tage bedre hensyn til visse specifikke forhold vedrørende sådanne kollektive søgsmål. For eksempel hedder det i henstillingen, at anvendelsen af kollektive udenretslige tvistbilæggelsesprocedurer bør afhænge af udtrykkeligt samtykke fra de involverede parter, mens det kan være obligatorisk i forbindelse med individuelle krav 45 . Desuden er et vigtigt element til at sikre, at de involverede parters rettigheder er beskyttet, domstolenes efterfølgende verificering af afgørelserne.

Opfordringen til indsendelse af dokumentation viste en vigtig tendens i forbindelse med kollektiv udenretslig tvistbilæggelse, nemlig afslutningen af sager i mindelighed gennem direkte forhandlinger uden medvirken af en tredjepart 46 .

Det kan således konkluderes, at selv om alle de medlemsstater, der for nylig har ændret eller indført eller er i færd med at indføre ny lovgivning, stort set har fulgt henstillingen, er der i et betydeligt antal medlemsstater ikke adgang til kollektive udenretslige tvistbilæggelsesordninger, der er tilpasset til de særlige forhold i kollektive søgsmål.

2.3.3Advokatsalærer

Generelt er advokatsalærer ikke reguleret i medlemsstaterne afhængigt af sagstypen såsom specifikt for kollektive søgsmål.

Ni medlemsstater (BG, CY, CZ, DE, EL, PL, SI, ES og UK) giver mulighed for en form for salær afhængigt af sagens udfald, hvor beløbet, der skal betales til advokaten, går fra 15 % ifølge forslaget til lovgivning i SI til 50 % af udbyttets værdi i UK. I alle disse medlemsstater, undtagen UK, synes der at være særlige bestemmelser om anvendelsen af et sådant vederlag i kollektive søgsmål. En væsentlig undtagelse fra denne regel findes i UK's konkurrenceordning, hvor der ikke foreligger aftaler om salærer, der afhænger af sagens udfald, i konkurrencesager, hvor "opt-out"-princippet anvendes. Desuden indeholder et lovforslag i SI stadig specifikt muligheden for salærer, der fastsættes i henhold til sagens udfald, i forbindelse med kollektive søgsmål.

Det bør bemærkes, at ikke alle former for advokatsalærer, der afhænger af sagens udfald, kan betragtes som incitamenter til retssager, der strider mod de involverede parters interesser. I DE er advokatsalærer, der er afhængige af sagens udfald, kun tilladt i særlige tilfælde, hvor det formodede offer ikke har økonomiske midler og udelukkende kan forfølge sit krav med en "quota litis"-ordning. Samtidig virker et salær på op til 50 % af udbyttet som i Det Forenede Kongerige eller op til 33 % i ES som noget, der med større sandsynlighed vil tilskynde til unødvendige retssager.

Andre medlemsstater åbner mulighed for resultatbaserede salærer, enten i form af et såkaldt "success fee" eller omvendt en nedsættelse af salæret i tilfælde af, at visse mål ikke nås (AT, BE, FR, IT, LT, LU, PL og SE). Den vigtigste forskel mellem de to former for vederlag er, at i tilfælde af resultatafhængige salærer, får advokaten betaling, selv om han taber sagen, men vil blive betalt mere, den såkaldte "success fee", hvis han vinder sagen, mens advokatsalærer, der afhænger af sagens udfald, ikke udbetales, medmindre advokaten vinder sagen. Mens resultatafhængige salærer ikke i sig selv er et incitament til unødige tvister og heller ikke kræves forbudt i henstillingen, kan de under visse omstændigheder have tilsvarende virkninger. De kan tilskynde til unødvendige krav om urealistiske beløb, især når de beregnes som en procentdel af udbyttet. På den anden side virker det mindre sandsynligt, at resultatafhængige salærer med fast takst vil skabe incitament til aggressiv søgsmålspraksis.

I forbindelse med opfordringen til indsendelse af dokumentation nævnte to respondenter fra NL og FI advokatsalærer som problematiske – ikke nødvendigvis, når de er baseret på "quota litis", men som en faktor, der bidrager til de høje omkostninger i forbindelse med kollektive søgsmål, navnlig når de sammenholdes med princippet om, at taberen betaler. En respondent fra UK indsendte et eksempel på en sag, hvor den nationale domstol fandt, at det kollektive søgsmål, som blev forestået af et advokatfirma, der arbejder på "quota litis", var misbrug af sagsanlæg. Samme respondent fremhævede de potentielt høje indtægter til advokater eller den finansierende tredjepart som et problem, navnlig i "opt-out"-systemer, hvor det er vanskeligt at yde erstatning til de skadelidte som følge af de høje omkostninger, der er forbundet med at efterprøve, om disse personer falder ind under en bestemt kategori.

Det kan konkluderes, at henstillingen har haft en meget begrænset indvirkning på systemet for advokaters salærer i medlemsstaterne. De medlemsstater, der har vedtaget ny lovgivning efter vedtagelsen af henstillingen, har ikke indført advokatsalærer, der afhænger af sagens udfald, bortset fra SI, hvor disse salærer er medtaget i lovforslaget om kollektive søgsmål. Systemet for advokaters salærer synes at være indgroet i medlemsstaternes nationale retsplejetraditioner, og der er ingen tegn på, at der vil blive foretaget ændringer af disse systemer for at imødekomme de specifikke problemer ved kollektive søgsmål.

2.3.4Erstatning med karakter af straf

Begrebet overkompensation gennem erstatning med karakter af straf er generelt fremmed for de fleste af medlemsstaternes retssystemer. Opfordringen til indsendelse af dokumentation viste ikke nogen tilfælde, hvor der er fremsat anmodning om eller ydet erstatning med karakter af straf ved et kollektivt søgsmål. Dette betyder, at der ikke var behov for særlige regler for kollektive søgsmål.

Kun tre medlemsstater anfører, at der findes en form for erstatning med karakter af straf, om end i meget begrænset omfang. EL anvender f.eks. visse former for erstatning med karakter af straf for tort i repræsentative søgsmål i forbrugersager. I IE forekommer inddrivelse af erstatning med karakter af straf generelt sjældent 49 , og normalt er det begrænset hensynet til den offentlige orden. I UK (England og Wales) er erstatning med karakter af straf til rådighed i meget sjældne tilfælde, hvor sagsøgte skal have vidst, at han handlede ulovligt, og have fortsat sin adfærd i forventning om, at hans fortjeneste ville overstige enhver erstatning, som kan ydes til ofrene for hans adfærd. Imidlertid forekommer erstatning med karakter af straf ikke i den konkurrencemekanisme, der blev indført ved direktivet om erstatningssøgsmål efter overtrædelse af konkurrencereglerne fra 2014 50 efter vedtagelsen af henstillingen.

Det kan konkluderes, at de fleste af medlemsstaterne ikke tilkender erstatning med karakter af straf i situationer med mange skadelidte som følge af den generelle tilgang, der er grundlagt på en lang tradition i medlemsstaternes civilretlige systemer.

2.3.5Efterfølgende søgsmål

Af procesøkonomiske hensyn og af hensyn til retssikkerhedsprincippet kan søgsmål i erstatningsøjemed blive mere effektive, hvis de indgives efter afslutningen af sagsbehandlingen for en offentlig myndighed, det være sig en domstol eller et administrativt organ såsom en konkurrencemyndighed. Afventen på en sådan afgørelse bør dog ikke betyde, at potentielle sagsøgere fratages retten til domstolsadgang, f.eks. fordi forældelsesfrister udløber.

Der findes kun regler i henhold til bindende EU-lovgivning om dette på konkurrenceområdet. Ifølge direktivet om erstatningssøgsmål i kartel- og monopolsager anses en endelig afgørelse om overtrædelse truffet af en national konkurrencemyndighed eller af en appeldomstol som værende uafviseligt gældende i efterfølgende indenlandske erstatningssøgsmål og som værende som minimum prima facie-beviser i efterfølgende søgsmål i andre medlemsstater. Direktivet indeholder også bestemmelser om suspension af forældelsesfrister. Det finder anvendelse på kollektive søgsmål, hvor disse findes, men det forpligter ikke medlemsstaterne til at indføre kollektive søgsmål i deres nationale retssystemer.

Inden for forbrugerlovgivning regulerer forbudsdirektivet ikke spørgsmålet om efterfølgende søgsmål. I de fleste medlemsstater har et pålæg eller forbud kun virkning inter partes (mellem parterne). Ifølge undersøgelsen i forbindelse med kvalitetskontrollen skaber dette problemer for procedurens effektivitet, idet individuelle forbrugere, der rejser erstatningssøgsmål på grundlag af en overtrædelse af et pålæg eller forbud, er nødt til at bevise overtrædelsen på ny. Dette øger igen deres risiko for retstvister og medfører omkostninger både for dem selv og for systemet som helhed. Derfor viser undersøgelsen, at det bør være muligt at påberåbe sig pålæg eller forbud i efterfølgende erstatningssøgsmål både af individuel og kollektiv karakter (hvis dette er muligt), og at forældelsesfristerne for efterfølgende erstatningssøgsmål bør suspenderes, indtil den endelige afgørelse om pålæg eller forbud træffes.

I DK, BE og IT er det muligt at påberåbe sig et pålæg eller forbud ved et efterfølgende kollektivt søgsmål i forbrugerretlige sager. Horisontale kollektive søgsmål kan indledes i BG. I NL er efterfølgende søgsmål ikke mulige på grundlag af lovgivningen, men snarere på grundlag af praksis.

Opfordringen til indsendelse af dokumentation viser, at efterfølgende søgsmål hovedsagelig anvendes i konkurrenceretlige sager, hvor søgsmål i erstatningsøjemed følger efter en afgørelse truffet af en offentlig myndighed vedrørende en overtrædelse af konkurrenceretten. Sådanne tilfælde blev indberettet fra NL, FI og UK. En interessant forbrugersag inden for finansielle tjenesteydelser blev indberettet af FI, hvor der efter en administrativ afgørelse og en domstolsafgørelse om en overtrædelse med held blev indledt direkte forhandlinger mellem forbrugersammenslutningen og sagsøgte.

Det kan derfor konkluderes, at henstillingen kun i meget begrænset omfang er gennemført i medlemsstaternes lovgivning. Mens efterfølgende kollektive søgsmål findes i en række medlemsstater, er der ingen dokumentation for, at 52 principperne i henstillingen er blevet fulgt med hensyn til den offentlige myndigheds beslutnings forrang og forældelsesfrister. Derfor kan sådanne efterfølgende søgsmål have en vis indvirkning på sagsøgernes ret til domstolsadgang, idet der ikke er indført specifikke regler om forældelsesfrister i modsætning til forslaget i henstillingen.

2.3.6Register over kollektive retsmidler

Dette princip blev navnlig indført i henstillingen på grund af den omstændighed, at "opt-in"-princippet kun kan anvendes, hvis der foreligger oplysninger om verserende retssager, og parterne dermed kan beslutte at deltage i verserende retssager eller ej. Dette behov er endnu mere presserende i grænseoverskridende situationer, hvor nationale metoder til informationsformidling ikke altid er rettet mod et udenlandsk publikum.

Dette princip følges i det store og hele ikke i medlemsstaternes ordninger for kollektive retsmidler. Kun UK har et nationalt register for gruppesøgsmål og et for konkurrencesager. SI har til hensigt at indføre et sådant register i sin nye lovgivning om kollektive retsmidler. Man kan således konkludere, at henstillingen på dette punkt nærmest har været uden indvirkning på medlemsstaternes lovgivning.

3Konklusioner og næste skridt

Som det kommer til udtryk i henstillingen, kan hensigtsmæssigt udformede og afbalancerede kollektive søgsmålsordninger bidrage til effektiv beskyttelse og håndhævelse af rettigheder i henhold til EU-retten, eftersom de "traditionelle" retsmidler ikke er tilstrækkeligt effektive i alle situationer.

Uden et klart, retfærdigt, gennemsigtigt og tilgængeligt system for kollektive retsmidler er der stor sandsynlighed for, at der vil blive søgt andre måder at rejse erstatningskrav på, som ofte er udsat for potentielt misbrug med negative følger for begge parter i tvisten.

I mange tilfælde vil berørte personer, der er ude af stand til at forene deres kræfter for at anlægge et kollektivt søgsmål, opgive deres berettigede krav fuldstændig på grund af uforholdsmæssigt store byrder i forbindelse med det individuelle søgsmål.

Henstillingen har skabt et benchmark, der omfatter principperne for en europæisk model for kollektive søgsmål. Dette skete i en situation, hvor mange af dens elementer forekom i retssystemerne i en stor del af medlemsstaterne, mens selve begrebet "kollektive søgsmål" slet ikke fandtes i en anden om end mindre gruppe af medlemsstater. Derfor bør henstillingens indvirkning ses og behandles i to dimensioner: for det første som et referencepunkt i debatten om lettere domstolsadgang og forebyggelse af misbrug af sagsanlæg, og for det andet som et konkret incitament til at vedtage lovgivning i medlemsstaterne, der er i overensstemmelse med disse principper.

Med hensyn til det første aspekt har henstillingen ydet et værdifuldt bidrag ved at fremme drøftelserne i hele EU. Den skaber også grundlag for yderligere overvejelser om, hvordan visse principper, f.eks. vedrørende sammensætningen af sagsøgergruppen eller finansiering af retssagen, bedst kan anvendes til at sikre den overordnede balance mellem adgang til retsvæsenet og forebyggelse af misbrug.

For så vidt angår indarbejdelsen i lovgivningen viser analysen af den lovgivningsmæssige udvikling i medlemsstaterne samt den fremlagte dokumentation, at opfølgningen på henstillingen har været ret begrænset. Adgangen til kollektive retsmidler samt gennemførelse af beskyttelsesforanstaltninger mod potentielt misbrug af sådanne mekanismer er stadig meget ulige fordelt i EU. Virkningen af henstillingen er synlig i de to medlemsstater, hvor der blev vedtaget ny lovgivning efter dens vedtagelse (BE og LT), samt i SI, hvor arbejdet med den nye lovgivning endnu ikke er afsluttet, og til en vis grad i de medlemsstater, der ændrede deres lovgivning efter 2013 (FR og UK).

Denne begrænsede opfølgning betyder, at potentialet i henstillingens principper med henblik på at lette adgangen til retsvæsenet til gavn for det indre markeds funktion stadig langt fra udnyttes fuldt ud. Ni medlemsstater giver stadig ikke mulighed for kollektive erstatningssøgsmål i situationer med mange skadelidte som defineret i henstillingen. Hertil kommer, at de berørte personer i nogle medlemsstater, der formelt giver mulighed herfor, i praksis ikke benytter sig af mulighederne på grund af de strenge betingelser, der er fastsat i den nationale lovgivning, de langvarige procedurer eller det, der opfattes som uforholdsmæssigt store omkostninger i forhold til det forventede udbytte af sådanne søgsmål. Opfordringen til indsendelse af dokumentation har også vist, at i visse tilfælde kan kollektive retsmidler med fordel undgås takket være udenretslige forlig, undertiden som opfølgning på en administrativ foranstaltning. Dette understreger betydningen af effektive udenretslige tvistbilæggelsesordninger i overensstemmelse med henstillingen.

Selv om henstillingen har en horisontal dimension i betragtning af de forskellige områder, hvor der kan forekomme situationer med mange skadelidte, viser de konkrete tilfælde, der indberettes, herunder sagen om emissioner fra biler, tydeligt, at de områder af EU-retten, der er relevante for forbrugernes kollektive interesser, er de områder, hvor der oftest er kollektive retsmidler til rådighed, hvor der oftest anlægges sager, og hvor manglen på kollektive retsmidler er af størst relevans i praksis. Det er på de samme områder, at bindende EU-regler om kollektive søgsmål i pålægs- og forbudsøjemed har bevist deres værd. I forbudsdirektivet reguleres repræsentative søgsmål anlagt af kvalificerede enheder, navnlig i form af almennyttige organisationer eller offentlige myndigheder, hvor betænkeligheder med hensyn til misbrug af retssager styret af en tredjeparts økonomiske interesser synes at være ubegrundede.

Dette billede bekræftes af resultaterne af opfordringen til indsendelse af dokumentation. Mens forbrugerorganisationerne går stærkt ind for en EU-foranstaltning på dette område, fokuserer erhvervsorganisationer generelt på deres bekymringer i forbindelse med EU's indsats på forbrugerområdet og henviser til nærhedsprincippet eller proportionalitetsprincippet og opfordrer Kommissionen til at koncentrere sig om offentlig håndhævelse eller om klagemuligheder gennem ATB/OTB eller småkravsproceduren.

På denne baggrund er det Kommissionens hensigt

·yderligere at fremme de principper, der er fastsat i henstillingen fra 2013 på tværs af alle områder, både hvad angår muligheden for kollektive søgsmål i de nationale lovgivninger og dermed for at forbedre adgangen til domstolene, og hvad angår indførelsen af de nødvendige sikkerhedsforanstaltninger mod misbrug af sagsanlæg

·at foretage yderligere analyser af visse aspekter af henstillingen, der er af central betydning for at forhindre misbrug og for at garantere sikker brug af kollektive retsmidler, f.eks. vedrørende finansiering af kollektive søgsmål, for at få et bedre billede af udformningen og den praktiske gennemførelse

·at følge denne vurdering af henstillingen fra 2013 op inden for rammerne af det kommende initiativ om en "ny aftale for forbrugere", som det blev annonceret i Kommissionens arbejdsprogram for 2018 54 med særligt fokus på at styrke aspekterne vedrørende retsmidler og håndhævelse i forbudsdirektivet på relevante områder.

(1)

Vedtagelsen af direktiv 98/27/EF om søgsmål med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser, grønbog om søgsmål ved overtrædelse af kartel- og monopolregler (KOM(2005) 672), hvidbog om søgsmål ved overtrædelse af kartel- og monopolregler (KOM(2008) 165) og grønbog om kollektivt søgsmål for forbrugere (KOM(2008) 794).

(2)

EUT L 201 af 26.7.2013, s. 60-65.

(3)

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/22/EF af 23. april 2009 om søgsmål med påstand om forbud på området beskyttelse af forbrugernes interesser (EUT L 110/30 af 1.5.2009), som kodificerer direktiv 98/27/EF.

(4)

 Rapport fra KOM om kvalitetskontrollen af EU's forbruger- og markedsføringslovgivning, Bruxelles, 23.5.2017, SWD(2017) 209 final, findes på http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=59332 .

(5)

 Offentliggøres snart på http://ec.europa.eu/justice/civil/document/index_en.htm . 

(6)

Findes på http://ec.europa.eu/newsroom/just/item-detail.cfm?item_id=59332.

(7)

Se punkt 2.3.1 i denne rapport.

(8)

Punkt 2 i Kommissionens henstilling af 11. juni 2013 om fælles principper for kollektive retsmidler i medlemsstaterne til opnåelse af pålæg, forbud eller erstatning i forbindelse med tilsidesættelse af rettigheder i henhold til EU-retten (2013/396/EU) (EUT L 201 af 26.7.2013, s. 60)

(9)

Anvendelsesområdet for forbudsdirektivet omhandler overtrædelser af EU's forbrugerlovgivning, som er opregnet i dets bilag I.

(10)

Med undtagelse af DE, hvor det eneste specifikke kollektive retsmiddel i erstatningsøjemed ikke finder anvendelse på forbrugersager, men udelukkende på investorers krav.

(11)

I NL er der imidlertid kun adgang til kollektive erstatningssøgsmål i form af konstaterende domme eller gennem særlige retsmidler, der er oprettet til inddrivelse af fordringer.

(12)

Punkt 4 til 7 i Kommissionens henstilling.

(13)

I henhold til artikel 3, stk. 2, i direktiv 2014/54/EU om foranstaltninger, der letter udøvelsen af de rettigheder, som arbejdstagerne nyder i forbindelse med arbejdskraftens frie bevægelighed (EUT L 128 af 30.4.2014, s. 8) pålægges det medlemsstaterne at sikre, at foreninger, organisationer (herunder arbejdsmarkedets parter) eller andre enheder kan repræsentere EU-arbejdstagere i retslige og/eller administrative sager med henblik på at sikre håndhævelsen af rettigheder.

(14)

I DK kan repræsentanten i private gruppesøgsmål udpeges blandt gruppens medlemmer.

(15)

Det er interessant, at der trods disse strenge betingelser i øjeblikket er registreret 18 organisationer i Italien og 15 i Frankrig. Imidlertid har kun et begrænset antal af disse enheder (seks i Frankrig, tre i Italien i de seneste fire år) rent faktisk anlagt repræsentative søgsmål.

(16)

Derudover kan et medlem af gruppen i konkurrencesager i UK også repræsentere gruppen, hvilket betyder, at denne procedure minder mere om et kollektivt søgsmål end om et repræsentativt søgsmål i henstillingens betydning.

(17)

Punkt 8 og 9 i Kommissionens henstilling.

(18)

I Belgien skal retten f.eks. bl.a. tage hensyn til den potentielle størrelse af gruppen af berørte forbrugere, kompleksiteten af det kollektive søgsmål og konsekvenserne for en effektiv forbrugerbeskyttelse og et velfungerende retsvæsen.

(19)

I Italien skal domstolen f.eks. ud over spørgsmålet om søgsmålskompetence for enheden også undersøge, om der er tale om en interessekonflikt.

(20)

BE og NL betegnede reglerne om antagelighed som problematiske, mens varigheden af denne procedure blev nævnt udtrykkeligt af BE og PL. I Danmark blev reglerne om antagelighed nævnt som problematiske i forbindelse med restriktive regler om søgsmålskompetence. I PL kan kravet om, at de krævede beløb skal være identiske i det mindste i flere undergrupper, afholde potentielle medlemmer af gruppen fra at deltage i søgsmålet eller få dem til at reducere deres krav for at være berettigede til at deltage. Ligeledes anså UK den strenge fortolkning af kravet om, at kravene skal vedrøre det samme, lignende eller relaterede spørgsmål af faktuel eller retlig karakter, hvilket er et antagelighedskrav, for at være problematisk for adgangen til domstolsprøvelse.

(21)

Punkt 10 til 12 i Kommissionens henstilling.

(22)

Som forklaret i punkt 3.5 i meddelelsen fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget "På vej mod en europæisk horisontal ramme for kollektive retsmidler" (COM(2013)0401 final).

.

(23)

Punkt 13 i Kommissionens henstilling.

(24)

I LU kan den vindende part tildeles en erstatning for procesomkostninger, hvis størrelse fastsættes af en dommer, men dette kræver en fornyet anmodning til retten og dermed en ekstra indsats.

(25)

Eller fravær af gebyrer ved søgsmål i forbudsøjemed i forbrugersager ved administrative myndigheder (FI og LV). Forbudsdirektivet regulerer ikke spørgsmålet om omkostninger vedrørende forbudsproceduren. Den økonomiske risiko i forbindelse med forbud er imidlertid blevet udpeget som den største hindring for den effektive anvendelse af forbud for kvalificerede enheder. Ifølge undersøgelsen, der danner grundlag for kvalitetskontrollen, ville den mest effektive foranstaltning være at indsætte en bestemmelse i direktivet, ifølge hvilken kvalificerede enheder ikke ville skulle betale domstolsgebyrer eller administrative gebyrer i objektivt begrundede sager.

(26)

En række respondenter på opfordringen om indsendelse af dokumentation fra BE, NL, RO og FI identificerede dette princip som et potentielt problem, da den eventuelle godtgørelse af omkostninger er en betydelig risikofaktor, der skal tages i betragtning, når man anlægger sag. Dette gælder i endnu højere grad, når der ikke er mulighed for kollektive erstatningssager, f.eks. i CZ, hvor sådanne krav kun kan indgives i individuelle sager.

(27)

F.eks. hvis advokatsalærer godtgøres i henhold til lovbestemte satser, som kan overskrides i praksis.

(28)

Punkt 14 til 16 og 32 i Kommissionens henstilling.

(29)

Ifølge sædvaneretten gælder det, at enhver, der uretmæssigt finansierer en andens retssager, kan ifalde ansvar for alle modpartens omkostninger ved retssagen, såfremt sagen tabes.

(30)

Punkt 17 og 18 i Kommissionens henstilling.

(31)

Endelig udtrykte to respondenter fra AT bekymring over, at forbrugerbeskyttelsesreglen vedrørende retternes kompetence i Bruxelles I-forordningen (Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1215/2012 af 12. december 2012 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (EUT L 351 af 20.12.2012, s. 1) ikke gælder for repræsentative enheder.

(32)

Jf. forbudsdirektivets artikel 4 om indførelse af et system for anmeldelse af kvalificerede enheder, som skal opføres på en liste, der offentliggøres af Kommissionen i Den Europæiske Unions Tidende. Ifølge rapporten om kvalitetskontrollen søger kvalificerede enheder næsten aldrig at få indført pålæg eller nedlagt forbud i andre medlemsstater, navnlig på grund af de dermed forbundne omkostninger, og fordi de i de fleste tilfælde kan anlægge retssager om pålæg eller forbud i deres egen jurisdiktion, også for overtrædelser med grænseoverskridende virkninger.

(33)

Punkt 19 i Kommissionens henstilling.

(34)

Se punkt 2.1.1 i denne rapport.

(35)

Artikel 2, stk. 1, litra a).

(36)

Punkt 20 i Kommissionens henstilling.

(37)

Artikel 2, stk. 1, litra c).

(38)

I nogle medlemsstater fastsættes disse sanktioner ikke i kendelsen om pålæg eller forbud og kræver yderligere retlige skridt. På denne baggrund anbefales det i undersøgelsen vedrørende kvalitetskontrollen, at der indføres klare retsregler på EU-niveau vedrørende sanktioner ved manglende overholdelse af kendelser om pålæg eller forbud.

(39)

Bortset fra en respondent fra RO, som har påpeget, at den bøde, som den nationale forbrugermyndighed pålægger ved manglende efterkommelse af en dom, er ekstremt lav og ikke har nogen afskrækkende virkning, blev der ikke meldt om særlige problemer med dette princip i opfordringen til indsendelse af dokumentation.

(40)

Punkt 21 til 24 i Kommissionens henstilling.

(41)

I tre besvarelser på indkaldelsen af dokumentation udtryktes der støtte til et "opt-out"-system, f.eks. i specifikke situationer, hvor det er vanskeligt at identificere de berørte personer, f.eks. ved påståede krænkelser af menneskerettighederne begået i tredjelande, navnlig i forbindelse med arbejdsvilkår, og hvor der kan anlægges sag mod sagsøgte med hjemsted i en medlemsstat. En respondent fra UK var i tvivl om effektiviteten af "opt-out"-systemet, idet erfaringen viser, at det indebærer store omkostninger og administrative byrder at identificere de personer, der falder ind under en bestemt kategori. Endelig udtrykte en respondent fra NL støtte til en ordning, der skelner mellem "opt-in" ved kollektive søgsmål og "opt-out" ved kollektiv konfliktløsning, mens en respondent fra BE især var tilhænger af "opt-in"-systemet.

(42)

Punkt 25 til 28 i Kommissionens henstilling.

(43)

EUT L 136 af 24.5.2008, s. 3.

(44)

I betragtning 27 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/11/EU af 21. maj 2013 om alternativ tvistbilæggelse i forbindelse med tvister på forbrugerområdet og om ændring af forordning (EF) nr. 2006/2004 og direktiv 2009/22/EF præciseres det, at direktivet ikke regulerer kollektiv alternativ tvistbilæggelse på forbrugerområdet, men er ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan opretholde eller indføre sådanne ATB-procedurer.

(45)

Punkt 26 i henstillingen i sammenligning med artikel 1 direktiv 2013/11/EU, som fastsætter, at direktivet ikke berører national lovgivning, som gør deltagelse i ATB-procedurer obligatorisk, forudsat at en sådan lovgivning ikke forhindrer parterne i at udøve deres ret til adgang til retssystemet.

(46)

I flere besvarelser nævnes f.eks. NL's erfaringer med lovgivningen om kollektive bosættelser, der er prøvet ved domstolene (WCAM), hvor direkte forhandlinger om en løsning og retssager foregår sideløbende. I et svar nævnes det, at ud af de ti kollektive søgsmål på forbrugerområdet, der er indgivet i FR siden indførelsen af lovgivning i oktober 2014, blev de to afgjort (med efterfølgende verifikation foretaget af en domstol). En lignende erfaring blev nævnt af SE, FI og BE, hvor en domstol for nylig godkendte en aftale, der blev indgået i en forbrugersag vedrørende passagerers rettigheder.

(47)

Punkt 29 og 30 i Kommissionens henstilling.

(48)

Punkt 31 i Kommissionens henstilling.

(49)

På grund af den manglende mulighed for kollektive erstatningssøgsmål er erstatninger med karakter af straf ikke relevante på dette område.

(50)

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/104/EU af 26. november 2014 om visse regler for søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for overtrædelser af bestemmelser i medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceret (EUT L 349 af 5.12.2014, s. 1).

(51)

Punkt 33 og 34 i Kommissionens henstilling.

(52)

Uden for direktiv 2014/104/EU's anvendelsesområde for så vidt som medlemsstaterne giver mulighed for kollektive efterfølgende søgsmål på det konkurrenceretlige område.

(53)

Punkt 35 til 37 i Kommissionens henstilling.

(54)

COM(2017) 650 final.