EUROPA-KOMMISSIONEN

Strasbourg, den 2.2.2016

COM(2016) 50 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om en handlingsplan med henblik på at styrke bekæmpelsen af finansiering af terrorisme

De seneste terrorangreb i og uden for Den Europæiske Union har understreget behovet for, at EU arbejder på tværs af alle politikker for at forebygge og bekæmpe terrorisme. Terrororganisationer og individuelle terrorister har brug for finansiering - for at bevare deres netværk, sikre rekruttering og forsyninger og begå terrorhandlinger. At afskære finansieringskilder, gøre det sværere at undgå at blive afsløret, når midlerne bruges, og anvende alle oplysninger om finansieringsprocessen så hensigtsmæssigt som muligt kan derfor være et værdifuldt bidrag til at bekæmpe terrorisme.

Udfordringen i forbindelse med finansiering af terrorisme er ikke ny. De vigtigste karakteristika, f.eks. den tætte forbindelse til organiserede kriminelle netværk, har været kendte i mange år, og EU's strafferetlige regler, politisamarbejdet og lovgivningen om forebyggelse og bekæmpelse af hvidvaskning af penge har allerede vist sig at være vigtige værktøjer. Der er imidlertid opstået nye tendenser, navnlig kriminelle organisationer som Daesh og hjemvendte udenlandske terrorkrigere.

De nuværende sikkerhedsudfordringer kræver en resolut, hurtig og sammenhængende indsats for at modernisere den relevante lovgivning, sikre at den gennemføres fuldt ud, samarbejde bedre og udveksle centrale oplysninger. Dette kræver handling både på EU-niveau og uden for EU.

I den europæiske dagsorden om sikkerhed 1 blev det understreget, at der er behov for at tackle finansiering af terrorisme på en mere effektiv og koordineret måde. Den understregede forbindelserne til organiseret kriminalitet, der støtter terrorisme, bl.a. gennem våbenleverancer, finansiering via narkotikasmugling og infiltrering af de finansielle markeder. Europa-Parlamentet har udtrykt tilfredshed med den europæiske dagsorden om sikkerhed 2 . En yderligere styrkelse af denne indsats er også blevet støttet i rådskonklusioner (både RIA og ECOFIN) samt af Det Europæiske Råd den 18. december 2015. Rådet (udenrigsanliggender) behandlede også spørgsmålet den 14. december 2015, og tidligere på måneden fremlagde Kommissionen et forslag til direktiv om bekæmpelse af terrorisme, der fastslår, at finansiering af terror er en strafbar handling 3 .

På internationalt niveau giver det arbejde, der er i gang, navnlig i De Forenede Nationer og i Den Finansielle Aktionsgruppe (FATF) 4 , et godt grundlag at bygge videre på. I FN's Sikkerhedsråd er der opnået en bred global konsensus om at bekæmpe finansiering af terrorisme. I 2014 indførte Sikkerhedsrådet yderligere forpligtelser for så vidt angår kriminalisering af finansiering af terrorisme 5 , hvilket førte til vedtagelsen af tillægsprotokollen til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme – som Kommissionen undertegnede i oktober 2015. FN's Sikkerhedsråd vedtog en anden resolution i december 2015, som specifikt vedrører finansiering af Daesh og forlængelse af den tidligere sanktionsordning vedrørende al-Qaeda.

I denne meddelelse fremlægges en handlingsplan for yderligere at styrke bekæmpelsen af finansiering af terrorisme med udgangspunkt i eksisterende EU-regler tilpasset nye trusler og en ajourføring af politik og praksis i overensstemmelse med internationale standarder. Der findes allerede mange måder, hvorpå medlemsstaterne kan handle for at udnytte de eksisterende rammer bedre.

Der er fastsat to hovedindsatsområder:

Hvordan er det muligt i højere grad at spore terrororganisationer og deres finansieringskilder og forhindre dem i at flytte midler og andre aktiver, og hvordan sikres det, at finansielle bevægelser i det omfang, det er muligt, kan hjælpe de retshåndhævende myndigheder med at spore terrorister og afholde dem fra at begå strafbare handlinger?

Hvordan er det muligt i højere grad at blokere terrororganisationernes indtægtskilder ved først og fremmest at gå målrettet efter deres muligheder for at rejse midler?

For at være effektive skal målene med disse foranstaltninger række ud over terrororganisationerne som sådan. De skal omfatte tilknyttede enheder, som f.eks. udenlandske terrorkrigere, finansielle støtter og fundraisere, og enhver der bevidst fremmer terrorvirksomhed. Desuden kræves foranstaltninger både i EU og i relation til de eksterne forbindelser: det er navnlig vigtigt at bygge videre på det arbejde, der udføres af FATF.

Bekæmpelse af finansiering af terrorisme har afgørende betydning for borgernes sikkerhed. Yderligere skridt for at lukke mulighederne for finansiering af terrorisme kan imidlertid også påvirke mulighederne og den økonomiske aktivitet for borgere og virksomheder i hele EU. Kommissionen vil i overensstemmelse med princippet om bedre regulering foretage konsekvensvurderinger for at forberede de lovgivningsmæssige tiltag, der identificeres i denne handlingsplan. Kommissionen vil tage højde for balancen mellem nødvendigheden af at øge sikkerheden og nødvendigheden af at overholde de grundlæggende rettigheder, herunder databeskyttelse, og de økonomiske frihedsrettigheder.

1.    Forhindre pengeoverførsler og afdække finansiering af terrorisme

Terrornetværkene opererer på tværs af landene og er i høj grad afhængige af at kunne finansiere terrorhandlinger i ét land fra en base i et andet land. At begrænse og spore finansielle transaktioner kan blokere for pengeoverførsler, der er nødvendige for at finansiere deres aktiviteter - og bidrage til afdækning af terrornetværk og efterforskning efter terrorangreb med henblik på at pågribe terroristerne og deres støtter.

Innovation inden for finansielle tjenester og teknologiske ændringer skaber - uanset alle fordelene - nye muligheder, som nu og da kan misbruges til at skjule finansiering af terrorisme. Sådanne nye finansielle værksøjer, som f.eks. virtuelle valutaer, skaber nye udfordringer for så vidt angår bekæmpelse af finansiering af terrorisme. Opfindsomme kriminelle skifter hurtigt kanaler, hvis de eksisterende bliver for risikable. For innovative finansielle værktøjers vedkommende er det afgørende at kunne forvalte de risici, der er forbundet med anonymitet, f.eks. for så vidt angår virtuelle valutaer. Det kritiske spørgsmål i den forbindelse er ikke så meget selve betalingsformerne, men snarere om de kan bruges anonymt. Kommissionen er derfor allerede begyndt at udføre periodiske vurderinger af kendte, men også nye risici i forbindelse med hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme 6 . Dette arbejde giver EU mulighed for konstant at vurdere og forebygge nye risici, der påvirker det indre marked, men også EU's sikkerhed.

Arbejdet på EU-niveau og i internationale fora, som f.eks. FATF, har afsløret mulige smuthuller og mangler. Oplysninger indsamlet af efterforskerne efter terrorangreb har ligeledes været en vigtig informationskilde for så vidt angår identifikation af centrale områder, der på det seneste har vist sig at udgøre en potentiel risiko.

Når det gælder afsløring af pengeoverførsler via finansielle transaktioner eller identifikation af terrornetværk og tilknyttede enheder er både finansielle efterretningsenheder (FIU) og sporingssystemer, som f.eks. EU's og USA's program til sporing af finansiering af terrorisme (TFTP), centrale værktøjer. Den eksisterende kapacitet kan imidlertid styrkes og skal fokusere både på komplekse og omfattende finansieringstransaktioner og på "low cost"-terrorhandlinger, som stadig kan have en afskrækkende virkning, og som bruger nye betalingsformer, der er vanskelige at spore. Reaktionstiden er også væsentlig, da de nuværende finansielle tjenester giver terrorister mulighed for hurtigt at flytte penge fra et sted til et andet, hvilket også viser nødvendigheden af at forbedre samarbejdet og udvekslingen af finansielle og retlige efterretninger.

1.1    Øjeblikkelige foranstaltninger, der kan træffes inden for de nuværende retlige rammer

Der findes flere måder, hvorpå bekæmpelse af finansiering af terrorisme umiddelbart kan styrkes inden for de eksisterende retlige rammer.

Det 4. direktiv om bekæmpelse af hvidvaskning af penge blev vedtaget den 20. maj 2015. Dets vigtigste mål er at forhindre, at Unionens finansielle system bruges til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. Derfor er en hurtig gennemførelse det første vigtige skridt. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at nå til enighed om at fremrykke datoen for den effektive gennemførelse og ikrafttrædelse til senest udgangen af 2016. Kommissionen er parat til at bistå medlemsstaterne med gennemførelsen og med indarbejdelsen af internationale standarder i national ret.

Kommissionen vil fremskynde arbejdet i forbindelse med direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge for at kunne identificere tredjelande med strategiske mangler for så vidt angår bekæmpelse af hvidvaskning af penge og bekæmpelse af finansiering af terrorisme 7 . Som det allerede er foreskrevet i direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge skal medlemsstaterne anvende skærpede kundelegitimationskrav for finansielle strømme til og fra de lande, der figurerer på listen. Kommissionen vil fremlægge denne liste inden juni 8 .

Medlemsstaterne bør forbedre udvekslingen af finansielle efterretninger mellem EU's FIU'er og tredjelandenes FIU'er og mellem FIU'er og den private sektor i overensstemmelse med Den Finansielle Aktionsgruppes anbefalinger og bedste praksis. Europa-Kommissionen vil kontakte FIU'ernes Egmontgruppe for at fremme det internationale samarbejde på dette område.

1.2    Nye foranstaltninger for at tackle misbrug af det finansielle system til finansiering af terrorisme

Kommissionen vil foreslå ændringer af direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge på følgende punkter:

gennemførelse i praksis af EU's "liste over højrisikotredjelande":

Når et land er på listen over lande med strategiske mangler for så vidt angår hvidvaskning af penge eller bekæmpelse af finansiering af terrorisme, skal EU-forpligtede enheder straks styrke overvågningen af finansielle transaktioner, både med hensyn til art og omfang (dvs. anvende skærpede kundelegitimationskrav), sammen med de økonomiske aktører fra det pågældende land, jf. direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge. På nuværende tidspunkt er de præcise karakteristika for disse foranstaltninger dog ikke udtrykkeligt fastsat i lovgivningen. For at afklare denne forpligtelse foreslår Kommissionen at indarbejde detaljerede bestemmelser baseret på FATF-standarder, der definerer de konkrete skærpede krav om kundelegitimation og de modforanstaltninger, der bør anvendes. En sådan afklaring vil sikre, at skærpede krav om kundelegitimation og modforanstaltninger koordineres og harmoniseres på EU-plan og således skabe ensartede vilkår.

platforme til veksling af virtuelle valutaer 9 : Der er risiko for, at virtuelle valutaoverførsler kan bruges af terrororganisationer til at skjule overførsler, da transaktioner med virtuelle valutaer godt nok registreres, men der ikke findes en rapporteringsmekanisme svarende til den, der findes i det traditionelle banksystem til identifikation af mistænkelige aktiviteter 10 . Virtuelle valutaer er på nuværende tidspunkt ikke omfattet af regulering på EU-plan. Som et første skridt vil Kommissionen foreslå at bringe anonyme valutavekslinger under de kompetente myndigheders kontrol ved at udvide anvendelsesområdet for direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge til også at omfatte platforme til veksling af virtuelle valutaer 11 og få disse overvåget inden for rammerne af den nationale lovgivning om hvidvaskning af penge / bekæmpelse af finansiering af terrorisme. Endvidere ville markedet bedre kunne kontrolleres og overvåges, hvis reglerne om tilladelse og kontrol i direktivet om betalingstjenester 12 fandt anvendelse på platforme til veksling af virtuelle valutaer. Kommissionen vil undersøge denne mulighed yderligere. Kommissionen vil også undersøge, om leverandører af virtuelle tegnebøger ("wallet providers") skal omfattes 13 .

forudbetalte instrumenter (f.eks. forudbetalte kort): Forudbetalte kort er blevet brugt af terrorister til anonymt at finansiere logistikken i forbindelse med terrorangreb 14 . Der skal sikres et hensigtsmæssigt og afbalanceret svar på denne udfordring, da forudbetalte instrumenter samtidig også har en samfundsmæssig værdi. Forudbetalte kort tillader, at økonomisk sårbare eller økonomisk udsatte personer har adgang til et betalingsmiddel, der kan bruges offline (som kontanter) og - nok så vigtigt - online til at købe varer og tjenester på internettet. Nogle personer bruger forudbetalte kort til at begrænse risikoen for svig, når de køber på internettet, da deres risiko vil være begrænset til de elektroniske penge, der står på kortet. Nogle medlemsstater bruger disse instrumenter til at udbetale sociale ydelser. Nogle personer opfatter også den anonymitet, som visse forudbetalte kort giver indehaveren, som en fordel for så vidt angår beskyttelse af deres privatliv - en stadig vigtigere problemstilling for transaktioner via internettet - selv om anonymitet også netop er blevet efterstræbt eller misbrugt til at foretage ulovlige transaktioner.

Den terrorfinansieringsrisiko, som forudbetalte kort udgør, er væsentligst knyttet til de anonyme (genopladelige eller ikkegenopladelige) forudbetalte kort, der bygger på nationale eller internationale mekanismer. Det centrale spørgsmål er, hvordan de bekymringer, som anonymiteten for disse almindeligt udbredte kort giver anledning til, kan opvejes af de fordele, som disse instrumenter tilbyder, når de bruges efter hensigten.

Udstedere af forudbetalte instrumenter er allerede omfattet af EU-lovgivningen, herunder direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge. For at håndtere ovennævnte udfordringer vil Kommissionen foreslå yderligere ændringer af direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge, som bl.a. kunne fokusere på at nedbringe de eksisterende undtagelser, f.eks. tærskler for legitimation, navnlig for kort brugt "face-to-face", og kræve kundelegitimation og kontrol i forbindelse med onlineaktivering af forudbetalte kort. Kommissionen er ved at undersøge, hvordan sådanne foranstaltninger konkret kan udformes under hensyntagen til deres virkninger og kravet om proportionalitet.

centrale registre over bank- og betalingskonti og centrale systemer for dataudtræk: At der findes centrale registre på nationalt niveau, der indeholder alle nationale bankkonti tilhørende en person, eller andre fleksible mekanismer, som f.eks. centrale systemer for dataudtræk, nævnes ofte af de retshåndhævende myndigheder som værktøjer, der letter finansielle efterforskninger, herunder efterforskning af eventuel finansiering af terrorisme. Ikke alle medlemsstater har på nuværende tidspunkt et sådant register, og EU-lovgivningen forpligter dem ikke til at oprette et sådant 15 . Hvis der fandtes et sådant centralt register eller centrale systemer til dataudtræk i alle medlemsstaterne, ville det give direkte operationel støtte til de finansielle efterretningsenheder. Det er tidligere blevet drøftet i mange medlemsstater i forbindelse med generelle spørgsmål som dataindsamling og lagring, men de seneste høringer viser, at der nu er mere generel støtte til et sådant værktøj.

Kommissionen vil derfor foreslå at oprette centrale registre over bank- og betalingskonti eller elektroniske systemer for dataudtræk ved at ændre direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge, således at de finansielle efterretningsenheder og andre kompetente myndigheder får adgang til oplysninger om bank- og betalingskonti.

Sideløbende vil Kommissionen undersøge muligheden for et selvstændigt retligt instrument, der kan give bredere adgang til sådanne centrale registre over bank- og betalingskonti. Et sådant instrument vil navnlig give mulighed for søgninger i disse registre med andre efterforskningsformål (f.eks. retshåndhævende myndigheders efterforskninger, herunder inddrivelse af aktiver, overtrædelser af skattelovgivningen), og søgninger foretaget af andre myndigheder (f.eks. skattemyndighederne, kontorer for inddrivelse af aktiver, andre retshåndhævende myndigheder, korruptionsbekæmpende myndigheder). Alle initiativer skal ledsages af de nødvendige garantier, navnlig hvad angår databeskyttelse og adgangsbetingelser.

Bedre samarbejde om finansielle efterretninger

Den europæiske dagsorden om sikkerhed indeholder en række foranstaltninger, der skal lette samarbejdet mellem finansielle efterretningsenheder (FIU). Gennemførelsen af disse foranstaltninger kan fremskyndes på forskellige områder:

Som et første skridt tilpasses reglerne for de finansielle efterretningsenheders adgang til oplysninger til de seneste internationale standarder: Finansielle efterretningsenheder (FIU) spiller en vigtig rolle, når det drejer sig om at identificere terrornetværks finansielle transaktioner over grænserne og afdække deres finansielle støtter. De internationale standarder understreger nu betydningen af at udvide anvendelsesområdet for og adgangen til de oplysninger, som FIU'er råder over (i øjeblikket er dette i nogle medlemsstater begrænset af kravet om at foretage en forudgående indberetning af en mistænkelig transaktion): det vil blive opnået gennem en ændring af direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge.

Som andet skridt identificeres og takles hindringer for så vidt angår adgang til relevante oplysninger, udveksling og brug af oplysninger og operationelt samarbejde: Der gennemføres i øjeblikket en kortlægningsøvelse inden for rammerne af FIU-platformen for at identificere praktiske hindringer for adgang til, udveksling og brug af oplysninger samt operationelt samarbejde, og der forventes resultater inden udgangen af 2016. Det bør også forventes, at FIU'er interagerer tæt med andre retshåndhævende myndigheder. I den forbindelse vil Kommissionen også se nærmere på, hvordan FIU'ers fælles analyser af tværnationale sager kan understøttes, og på løsninger til at forbedre finansielle efterretninger. På internationalt niveau diskuteres det netop nu, om FIU'er skal udvikles fra et system, der er baseret på afsløring af mistænkelige transaktioner, til et mere efterretningsbaseret system. Afhængigt af resultaterne af denne kortlægningsøvelse vil Kommissionen i givet fald beslutte, hvilke foranstaltninger der er nødvendige for at tackle forskellene i FIU'ernes organisatoriske status og tackle eventuelle hindringer for et effektivt samarbejde og en effektiv informationsudveksling.

Endvidere vil Kommissionen foretage en supranational risikovurdering for så vidt angår hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, jf. direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge. Regelmæssige risikovurderinger giver en egnet generel ramme til at afsløre smuthuller og reagere på udviklingen og de risici, der er knyttet til finansiering af terrorisme, med afhjælpende foranstaltninger, som både er evidensbaserede og skræddersyede til de konkrete risici. Afhjælpende foranstaltninger kan omfatte både anbefalinger til medlemsstaterne (efter "følg eller forklar-princippet") og udvikling af nye politiske initiativer på EU-plan. Medlemsstaternes politiske engagement i denne proces vil være af største betydning for så vidt angår de afhjælpende foranstaltninger, de vil blive opfordret til at træffe gennem sådanne anbefalinger.

Samarbejde om at spore og fastfryse finansiering af terrorisme

Et andet centralt område inden for bekæmpelse af terrorisme er at gøre de indefrysningsforanstaltninger, der er baseret på FN's lister, mere effektive. FN's lister (generelt og også for så vidt angår bestemte organisationer, som f.eks. Al-Qaeda og Daesh) skal finde anvendelse så hurtigt som muligt for at opnå den maksimale virkning og mindske risikoen for, at de personer og enheder, der er opført på listen, kan trække deres midler tilbage, inden de restriktive foranstaltninger træder i kraft. I henhold til EU-retten skal restriktive foranstaltninger, der besluttes på FN-niveau, gennemføres i EU-retten gennem EU-retsakter, som fastsætter visse proceduremæssige garantier for de personer, der er opført på listen, og visse forpligtelser for så vidt angår den måde, hvorpå Kommissionen træffer sine beslutninger. FN's lister for så vidt angår Al-Qaeda og Daesh gennemføres i EU-retten af Kommissionen gennem en ændring af listerne i Rådets forordning 881/2002 af 27. maj 2002 16 . Når Kommissionen bliver opmærksom på nye opførelser på listen i henhold til en beslutning truffet af 1267-Sanktionskomitéen, og når den har foretaget den nødvendige indledende kontrol af, at visse væsentlige proceduremæssige garantier er overholdt, skal Kommissionen igennem den obligatoriske udarbejdelsesproces, interne høring og oversættelse til alle EU's officielle sprog, inden ændringerne kan vedtages og offentliggøres i Den Europæiske Unions Tidende. Herefter finder ændringerne direkte anvendelse på personer, finansielle institutioner og økonomiske aktører i henhold til EU-retten. Denne proces varer på nuværende tidspunkt omkring fem arbejdsdage. Selv om proceduren allerede er blevet strømlinet, har FATF kritiseret denne frist. Yderligere skridt på EU- og FN-niveau, herunder bedre koordinering og forudgående udveksling af oplysninger, vil give Kommissionen mulighed for at være på forkant og straks kunne iværksætte procedurerne, når der træffes beslutning om nye opførelser på en liste, og dette kan yderligere fremskynde gennemførelsesprocessen.

I den forbindelse arbejder Kommissionen endvidere på at sikre, at nye opførelser på FN's lister gøres tilgængelige for EU's finansielle institutioner og økonomiske aktører umiddelbart efter offentliggørelsen af de nye opførelser, men inden gennemførelsen på EU-plan, og på at lette proceduren for kundelegitimation i henhold direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge, allerede inden EU's retsakter træder i kraft. Det vil indebære, at nye opførelser på FN's lister uploades i EU's database over finansielle sanktioner, således at de er umiddelbart tilgængelige for EU's finansielle institutioner og økonomiske aktører 17 . På mellemlang til lang sigt vil Kommissionens tjenestegrene samarbejde med FN-aktører om at støtte udviklingen af et fælles dataudvekslingssystem, således at nye lister kan offentliggøres i et fælles format, der kan downloades, og som er foreneligt med EU's database. Det vil støtte de bestræbelser, som EU's finansielle institutioner udfolder for at opfylde kundelegitimationskravene i henhold til direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge, og derved mindske risikoen for pengeflugt, inden EU's retsakter træder i kraft.

1.3    Andre initiativer, der supplerer de nuværende retlige rammer

Harmonisere definitionen af strafbare handlinger og strafferetlige sanktioner for så vidt angår hvidvaskning af penge

Terrorister bruger ofte udbyttet af strafbare handlinger til at finansiere deres aktiviteter og bruger forskellige former for hvidvaskning til at veksle, skjule eller opnå et sådant udbytte af strafbare handlinger. En styrket retlig ramme på EU-plan vil således bidrage til at bekæmpe hvidvaskning af penge og derved bidrage til at tackle finansiering af terrorisme mere effektivt. Selv om både den relevante FATF-anbefaling og Europarådets konvention nr. 198 om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet af strafbare handlinger og finansiering af terrorisme kræver, at der indføres strafferetlige sanktioner for hvidvaskning af penge, er dette område endnu ikke blevet behandlet samlet i EU-lovgivningen. Alle medlemsstaterne har gjort hvidvaskning af penge strafbart, men der er forskelle mellem medlemsstaterne for så vidt angår definitionen af hvidvaskning af penge og de anvendte sanktioner. Disse forskelle skaber hindringer i det tværnationale retlige og politimæssige samarbejde og har direkte betydning for foranstaltninger til bekæmpelse af finansiering af terrorisme. I henhold til artikel 83 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde vil Kommissionen foreslå et direktiv om strafbare handlinger og sanktioner i forbindelse med hvidvaskning af penge. Formålet vil være at indføre minimumsregler for definitionen af hvidvaskning af penge som en strafbar handling (og anvende denne på terrorhandlinger og andre alvorlige strafbare handlinger).

Bekæmpelse af ulovlige kontantbevægelser

Kontantbetalinger anvendes i vid udstrækning til at finansiere terrorhandlinger 18 . Ifølge EU's lovgivning skal der foretages kontrol af personer, der medbringer over 10 000 EUR i kontanter, når de ind- eller udrejser af EU 19 . En evaluering udført af Kommissionen 20 har vist, at der er behov for at udvide anvendelsesområdet for denne forordning til også at omfatte kontanter sendt med post eller som gods og at give myndighederne mulighed for at skride ind i forbindelse med mindre kontantbeløb, når der er mistanke om ulovlige aktiviteter.

Der kunne også træffes foranstaltninger til at inkludere ædelmetaller og eventuelt andre højlikvide værdifulde råvarer. I den forbindelse kunne relevansen af eventuelle øvre grænser for kontantbetalinger også undersøges. Flere medlemsstater har indført forbud mod kontantbetalinger over en given tærskel.

Ud over brugen af kontanter generelt er brugen af sedler med en høj pålydende værdi, navnlig 500-eurosedler, et problem, som de retshåndhævende myndigheder støder på 21 . Disse sedler er meget efterspurgte af kriminelle, der beskæftiger sig med fysisk transport af kontanter på grund af deres høje værdi og begrænsede pladsbehov. Kommissionen vil arbejde sammen med Den Europæiske Centralbank, Europol og andre relevante parter om dette spørgsmål.

Supplere EU's rammer for sporing og indefrysning af terroristers aktiver

Der findes flere ordninger i FN-regi til indefrysning af aktiver tilhørende personer med forbindelse til terrorisme. I EU gennemføres sådanne indefrysningsforanstaltninger på nuværende tidspunkt inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik og artikel 215 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Traktaten foreskriver også i artikel 75, at det på visse betingelser er muligt at træffe administrative foranstaltninger for at nå målene i artikel 67 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde for så vidt angår forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme. Formålet med sådanne administrative foranstaltninger er at udtørre kilderne til finansiering af terrorisme og at afskrække støtter, som f.eks. fundraisere, gennem foranstaltninger, der gælder i hele EU. Sådanne foranstaltninger ville gøre det muligt at indføre fælles standarder og fastslå, hvilke aktiver der skal indefryses, hvilke aktører der er involveret, og hvilke forpligtelser og garantier der finder anvendelse, navnlig i forbindelse med grundlæggende rettigheder. Selv om EU allerede har effektive ordninger til indefrysning af aktiver på linje med De Forenede Nationers system for så vidt angår personer med forbindelser til international terrorisme, giver artikel 75 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde et retsgrundlag, som også kan dække personer med forbindelser til anden terrorisme end de internationale grupper, der er opført på FN's lister.

Det indledende arbejde i 2013 med en konsekvensanalyse vedrørende anvendelsen af artikel 75 omfattede flere løsninger, herunder en EU-liste og en indefrysningsordning som supplement til nationale ordninger, muligheden for at pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til at indføre nationale indefrysningsordninger samt forskellige måder til at sikre gensidig anerkendelse af sådanne lister og indefrysningskendelser. Kommissionen vil revidere denne analyse i lyset af de seneste udviklinger og udfordringer under hensyntagen til anvendelsesområdet for de eksisterende indefrysningsordninger og FN's Sikkerhedsråds seneste resolutioner, anvendelsesområdet for og merværdien af en EU-ordning i henhold til artikel 75 og dens komplementaritet i forhold til eksisterende ordninger på EU-plan og nationalt plan, samt en afvejning af hensynet til de grundlæggende rettigheder og ønsket om effektivitet. Som led i vurderingen af en eventuel EU-ordning for indefrysning af terroristers aktiver i henhold til artikel 75 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er Kommissionen på nuværende tidspunkt ved at undersøge foranstaltninger til gensidig anerkendelse af nationale indefrysningskendelser (f.eks. gennem en europæisk kendelse om indefrysning af aktiver).

Endvidere er gensidig anerkendelse af domme og retlige afgørelser i straffesager også et vigtigt element i sikkerhedsrammen 22 . En vellykket håndtering af terrorfinansiering kræver en række yderligere foranstaltninger. Ud over vurderingen af en eventuel EU-ordning til indefrysning af terroristers aktiver i henhold til artikel 75 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde vil Kommissionen arbejde for at sikre, at kriminelle, der finansierer terrorisme, fratages deres aktiver. For at blokere terrorfinansiering, der stammer fra organiseret kriminalitet, er det vigtigt at fratage disse kriminelle ethvert udbytte af strafbare handlinger. Ud over at være en sanktion er konfiskation af aktiver fra strafbare handlinger også et forebyggelsesværktøj. I den henseende ønsker Kommissionen at sikre, at alle former for indefrysnings- og konfiskationskendelser inden for alvorlig kriminalitet i medlemsstaterne i så høj grad som muligt fuldbyrdes over alt i EU i medfør af princippet om gensidig anerkendelse som fastslået i artikel 82 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Alle initiativer om instrumenter vedrørende gensidig anerkendelse vil tage behørigt hensyn til de grundlæggende rettigheder for de personer, der er omfattet af indefrysnings- og konfiskationskendelser.

Sporing af internationale transaktioner gennem EU's og USA's aftale om et program til sporing af finansiering af terrorisme (TFTP) ser ud til at være effektiv. Efter en konsekvensanalyse konkluderede Kommissionen i en meddelelse fra november 2013, at indførelse af et EU-baseret system (kaldet TFTS, Terrorist Finance Tracking System) med samme funktion som TFTP ikke ville være forholdsmæssigt eller give nogen merværdi. Det ville imidlertid være nyttigt at analysere et eventuelt behov for mekanismer, der supplerer TFTP, for at udfylde eventuelle huller (f.eks. transaktioner, der er udelukket fra EU's og USA's TFTP-aftale - navnlig betalinger i euro i EU - og som ikke kan spores på anden vis).

2.    En målrettet indsats mod finansieringskilderne

Terrorisme kan finansieres på mange forskellige måder. Midlerne kan stamme fra misbrug af lovlige nonprofitorganisationer 23 , f.eks. velgørende organisationer, lovlige virksomheder eller indsamlinger. Terrorisme kan også finansieres gennem udbytte af strafbare handlinger, statslig støtte, aktiviteter i fejlslagne stater samt misbrug af det internationale handelssystem 24 . Den aktuelle terrortrussel fra Daesh har sat nyt fokus på en række spørgsmål. Ifølge Den Finansielle Aktionsgruppe er Daeshs primære indtægtskilde ulovligt udbytte af besættelsen af landområder. Blandt kilderne kan nævnes plyndring af banker, afpresning, kontrol med oliefelter og -raffinaderier, tyverier af økonomiske aktiver, bortførelser med henblik på løsepenge, smugling af kontanter og græsrodsfinansiering.

Skønt den eksisterende ramme for bekæmpelse af finansiering af terrorisme – som fastsat i FN's Sikkerhedsråds resolutioner og afspejlet i forslaget til direktiv om bekæmpelse af terrorisme – indeholder et forbud mod at stille økonomiske eller finansielle ressourcer til rådighed for enkeltpersoner og enheder, der er opført på lister, er det i dag en mangel, at de eksisterende EU-instrumenter er utilstrækkelige til, at toldmyndighederne selv kan gribe effektivt ind. Terrorister kan tjene penge illegalt (f.eks. ved at skjule handelstransaktioner, afgive urigtige oplysninger om værdien af varer, fremstille falske fakturaer eller smugle) og gennem handel med lovlige varer. Kommissionen vil overveje, om der skal skabes et eksplicit retsgrundlag, der gør det muligt, navnlig for de finansielle efterretningsenheder, at tilbageholde varer midlertidigt og foretage de nødvendige undersøgelser.

Billederne af Daesh' ødelæggelse af oldtidsminder er velkendte i vores medier og opfattes af mange som krigsforbrydelser mod kulturarven. Men ud over at anrette stor skade er de klare vidnesbyrd om, at Daesh anvender ulovligt udgravede kulturgoder 25 fra oldtidsminderne som indtægtskilde. Kulturgoder, der ulovligt fjernes fra Irak og Syrien, kan være en betydelig indtægtskilde for terrorister. I de tilfælde, hvor indtægten stammer fra udbytte fra europæiske markeder, kan det få en reel indvirkning på en vigtig kilde til finansiering af terrorvirksomhed at afdække og afbryde denne handel.

I øjeblikket pålægger to forordninger handelsrestriktioner i forbindelse med ulovlig fjernelse af kulturgoder fra Irak og Syrien 26 og udgør retsgrundlaget for importkontrol. Deres effektivitet er imidlertid begrænset. Disse handelsrestriktioner beror på en fortsættelse af de enkelte sanktionsordninger og udgør kun en del af løsningen, og den bevisbyrde, der påhviler toldmyndighederne, som skal fastslå et sådant godes oprindelse, er tung. Kommissionen vil overveje en mere omfattende måde at bekæmpe finansiering af terrorisme gennem ulovlig handel med kulturgoder, uanset oprindelsesland, med henblik på at løse nogle af disse problemer. Blandt de muligheder, der vil blive overvejet, er indførelsen af et certificeringssystem for indførsel af kulturgoder i EU kombineret med vejledning af aktører, f.eks. museer og kunstmarkedet.

Ulovlig handel med vilde dyr og planter anerkendes i stigende grad som en yderligere finansieringskilde til terrorisme og hermed forbundne aktiviteter. Kommissionen vil snart fremlægge en EU-handlingsplan for at tackle de ulovlige finansielle strømme med relation til handel med vilde dyr og planter.

3.    Den eksterne dimension

Selve arten af den nuværende terrortrussel udvisker skellet mellem indenlandsk, såkaldt hjemmedyrket, terrorisme og terrorisme, der planlægges af internationale terrorgrupper, om end der stadig findes grupper, der udelukkende agerer i EU 27 . Især har finansieringen og anskaffelsen af våben ofte en international dimension.

Derfor er det vigtigt, at EU spiller en aktiv rolle i bekæmpelsen af finansiering af terrorisme på den internationale scene, ikke mindst gennem de relevante internationale organisationer. EU støtter aktivt FN's globale strategi for bekæmpelse af terrorisme og gennemførelsen af de relevante resolutioner fra FN's Sikkerhedsråd. EU deltager også aktivt i Det Globale Forum for Terrorbekæmpelse (GCTF), som blandt andet bekæmper finansiering af terrorisme 28 , og har opfordret G20 til i sit arbejde at understrege betydningen af at afbryde finansielle strømme med relation til terrorisme 29 .

Kommissionen er medlem af Den Finansielle Aktionsgruppe (FATF) og bidrager aktivt til dens arbejde og til gennemførelsen af dens anbefalinger i EU. Der er åbenlyse fordele ved, at Europa taler med én stemme i FATF. Relevante FN-resolutioner, europarådsinstrumenter, f.eks. Europarådets konvention nr. 198 om hvidvaskning, efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet af strafbare handlinger og finansiering af terrorisme 30 , spiller en vigtig rolle i denne sammenhæng. Kommissionen bistår EU's medlemsstater med gennemførelsen af dem. Udvekslingen af oplysninger mellem EU og FN om indefrysning af aktiver vil også blive forbedret, jf. ovenfor.

Desuden er der et stort behov for, at EU støtter sine partnere, særlig nabolandene, som står over for trusler fra de samme grupper, som har angrebet EU. Bekæmpelsen af finansiering af terrorisme kan indgå i en bredere indsats for at støtte tredjelandsregeringers bestræbelser på at efterkomme FN's Sikkerhedsråds resolutioner og FATF's anbefalinger med henblik på at øge deres kapacitet til bekæmpelse af finansiering af terrorisme og til samarbejde med EU's medlemsstater og agenturer 31 . EU kan også hjælpe ved at støtte sine partneres indsats for at bekæmpe alvorlig kriminalitet, f.eks. narkokriminalitet eller handel med skydevåben som kilde til finansiering af terrorisme.

I denne sammenhæng vil Kommissionen og den højtstående repræsentant uddybe samarbejdet med tredjelande om opførelse på lister over terrorenheder og ajourføring af listerne i tilfælde, hvor opførelser, der er besluttet af tredjelandes kompetente myndigheder, udgør grundlaget for opførelse af terrorenheder på EU-plan. Desuden vil dette arbejde også omfatte løbende samarbejde med tredjelande om tilpasning til de eksisterende restriktive foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme. Terrorbekæmpelsesdialoger med partnere udgør den mest effektive ramme for drøftelser om tilpasning til eller gennemførelse af restriktive foranstaltninger.

Tredjelande kan også bistås i bekæmpelsen af ulovlig handel med kulturgoder og anvendelse heraf til finansiering af terrorisme. Det kan indebære en omprioritering af den eksisterende støtte til kapacitetsopbygning (f.eks. i Mellemøsten og Nordafrika – MENA), så der specifikt fokuseres på at beskytte landenes kulturarv, og det internationale politisamarbejde om bekæmpelse af handel med kulturgoder øges.

Endelig kræver indsatsen et globalt perspektiv med sikkerhed som en af EU's vigtigste eksterne prioriteter. Der er bred global konsensus om behovet for at handle i fællesskab, og EU bør gå forrest i bestræbelserne på at sørge for, at de globale initiativer for at tackle finansiering af terrorisme er effektive, og at EU's foranstaltninger er ajour i forhold til den seneste udvikling.

4.    Det videre forløb

I den europæiske dagsorden om sikkerhed understreges det, at en høj grad af indre sikkerhed i EU er noget, som alle aktører er fælles om at opnå. Bl.a. skal EU-institutionerne, medlemsstaterne og EU-agenturerne træffe foranstaltninger, men også samarbejdet og især udvekslingen af oplysninger mellem de relevante myndigheder skal forbedres. Medlemsstaterne bør anvende alle de redskaber, de har til rådighed, og sørge for, at de foranstaltninger, der er opnået enighed om i EU, hurtigt bliver gennemført. Kommissionen opfordrer også Rådet og Parlamentet til at lade arbejdet med de kommende forslag fra Kommissionen nyde rettidig fremme.

Der er desuden behov for at uddybe EU's og medlemsstaternes samarbejde med EU's finansielle institutioner og økonomiske aktører for at forstå de udfordringer, de står over for i forbindelse med gennemførelsen af internationale standarder inden for bekæmpelse af finansiering af terrorisme, og for at vurdere, hvordan politikker og praksis kan styrkes med henblik på at tackle de relevante risici under hastigt skriftende forhold.

Kommissionen vil følge gennemførelsen af handlingsplanen og regelmæssigt holde Europa-Parlamentet og Rådet orienteret om, hvordan gennemførelsen skrider frem.

(1)

     COM(2015) 185 final.

(2)

     Europa-Parlamentets beslutning af 9. juli 2015 om den europæiske dagsorden om sikkerhed (2015/2697(RSP)).

(3)

     COM(2015) 625 final.

(4)

     Den Finansielle Aktionsgruppe (FATF) er et mellemstatsligt organ, der blev oprettet for at fastsætte standarder for og fremme effektiv gennemførelse af retlige, lovgivningsmæssige og operationelle foranstaltninger til bekæmpelse af hvidvaskning af penge, finansiering af terrorisme og andre dertil knyttede trusler mod integriteten i det internationale finansielle system. Flere EU-medlemsstater er medlemmer af FATF, og Kommissionen deltager ligeledes. Centrale standarder omfatter FATF's 40 anbefalinger vedrørende bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme og spredning, der findes på:

http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF_Recommendations.pdf

(5)

     Resolution 2178(2014).

(6)

     Inden for rammerne af det 4. direktiv om bekæmpelse af hvidvaskning af penge: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT L 141 af 5.6.2015, s. 73).

(7)

     Det vil ske i form af delegerede retsakter, som Kommissionen vedtager på grundlag af direktivet om bekæmpelse af hvidvaskning af penge.

(8)

     En sådan EU-sortliste kan også være relevant at bruge i forbindelse med risikoforvaltning på andre politikområder, f.eks. på toldområdet.

(9)

     Platforme til veksling af virtuelle valutaer kan betragtes som "elektroniske" vekselkontorer, der veksler virtuelle valutaer til "rigtige" penge. Leverandører af virtuelle tegnebøger ("wallet providers") har virtuelle valutakonti på vegne af deres kunder. Det svarer til, at en bank tilbyder en anfordringskonto, hvorpå der kan indsættes penge. De lagrer virtuelle valutaer og giver mulighed for at overføre dem til andre "wallets"/virtuelle valutakonti.

(10)

     IHS Consulting – Terrorism Financing Assessment, 15. september 2015; European Banking Authority opinion on virtual currencies, 4. juli 2014; FATF guidance for a risk based approach on virtual currencies, juni 2015.

(11)

     Som tilbyder veksling af virtuelle valutaer til "reelle" valutaer.

(12)

     Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/2366 af 25. november 2015 om betalingstjenester i det indre marked, og om ændring af direktiv 2002/65/EF, 2009/110/EF og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010 og om ophævelse af direktiv 2007/64/EF (EUT L 337 af 23.12.2015, s. 35-127).

(13)

     En "wallet provider" er en enhed, der giver mulighed for (via en softwareapplikation eller en anden mekanisme/et andet middel) opbevaring, lagring og overførsel af bitcoins eller andre virtuelle valutaer (FATS's rapport om virtuelle valutaer).

(14)

     De terrorister, der foretog terrorangrebene i Paris den 13. november 2015, brugte f.eks. tilsyneladende forudbetalte kort til at betale for hotelværelser.

(15)

     Mange medlemsstater har imidlertid allerede oprettet et sådant register eller er i øjeblikket ved at indføre sådanne centrale mekanismer.

(16)

     Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 af 27. maj 2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan (EFT L 139 af 29.5.2002, s. 9-22).

(17)

     Kommissionen vil undersøge de tekniske aspekter ved at udvikle databasen over finansielle tjenester, så der sikres en bedre informationsudveksling af nationale indefrysningsforanstaltninger mellem medlemsstaterne og de finansielle institutioner.

(18)

     https://www.europol.europa.eu/content/why-cash-still-king-strategic-report-use-cash-criminal-groups-facilitator-money-laundering

(19)

     Forordning 1889/2005 af 25. november 2005, EUT L 309.

(20)

     Spørgsmål i relation til denne forordning og vigtige politikforslag til en revision er allerede blevet fremsat i et evalueringsdokument, og der er indsamlet feedback gennem en åben offentlig høring. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/consultations/customs/cash_survey_summary_report_en.pdf

(21)

     Se ovenfor citerede Europolrapport: "The fact that the EUR 500 note is not commonly used as a payment instrument, yet accounts for one third of the value of all banknotes in circulation, raises questions around the purpose for which it is being used."

(22)

     COM(2015) 185 final.

(23)

     http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/BPP-combating-abuse-non-profit-organisations.pdf.

(24)

     http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Trade%20Based%20Money%20Laundering.pdf.

(25)

     Som defineret i Rådets forordning (EF) nr. 116/2009 af 18. december 2008 om udførsel af kulturgoder (EUT L 39 af 10.2.2009, s. 1).

(26)

     Rådets forordning (EU) nr. 36/2012 af 18. januar 2012 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Syrien og om ophævelse af forordning (EU) nr. 442/2011 (EUT L 16 af 19.1.2011) samt Rådets forordning (EF) nr. 1210/2003 af 7. juli 2003 om visse specifikke restriktioner i de økonomiske og finansielle forbindelser med Irak og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2465/96 (EUT L 169 af 8.7.2003, s. 6).

(27)

   Se navnlig Europols rapport om situationen og udviklingen med hensyn til terrorisme i Europa (TE-SAT-rapporten), https://www.europol.europa.eu/content/european-union-terrorism-situation-and-trend-report-2015.

(28)

     https://www.thegctf.org/focus-areas.

(29)

      http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2015/11/16-g20-summit-antalya-communique/

(30)

     http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/cop198/.

(31)

     Bistanden kan også omfatte kapacitetsopbygning hos strafferetlige aktører og aktører i finanssektoren generelt ved at bistå partnerlande med ændring og ajourføring af lovgivningen i overensstemmelse med bedste internationale praksis og ved at fremme regionalt samarbejde. EU har fulgt denne fremgangsmåde i bekæmpelsen af finansiering af terrorisme, navnlig i området omkring Afrikas Horn (Djibouti, Etiopien, Eritrea, Kenya, Somalia, Sydsudan, Sudan, Uganda og Yemen). EU er nu i færd med at udarbejde et globalt program under instrumentet, der bidrager til stabilitet og fred med henblik på at bekæmpe finansiering af terrorisme og hvidvaskning af penge (efter planen med en bevilling på 16 mio. EUR). Foranstaltningernes geografiske anvendelsesområde vil være regionerne i Mellemøsten og Nordafrika og landene i Sydøstasien.

EUROPA-KOMMISSIONEN

Strasbourg, den 2.2.2016

COM(2016) 50 final

BILAG

Handlingsplan med henblik på at styrke bekæmpelsen af finansiering af terrorisme

til

meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet

BILAG I: HANDLINGSPLAN MED HENBLIK PÅ AT STYRKE BEKÆMPELSEN AF FINANSIERING AF TERRORISME