This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0286
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Directive 2009/52/EC of 18 June 2009 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third country nationals
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om anvendelsen af direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om anvendelsen af direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
/* COM/2014/0286 final */
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om anvendelsen af direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold /* COM/2014/0286 final */
MEDDELELSE
FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om anvendelsen
af direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for
sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold I 2013
blev det konstateret, at 386 230 tredjelandsstatsborgere opholdt sig
ulovligt i EU, hvilket er et fald fra 608 870 i 2008[1].
Dette fald kan delvis skyldes den økonomiske krise, som har gjort det sværere
at finde arbejde i store dele af Den Europæiske Union (EU). Det er dog svært at
kvantificere omfanget af dette fænomen som følge af dets art, da de fleste
ulovlige indvandrere stadig ikke opdages, og muligheden for at finde arbejde
fortsat udgør et betydeligt incitament til ulovligt at indvandre i EU. Beskæftigelsen
af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold er resultatet af, at der er
arbejdsgivere, der er villige til at udnytte indvandrere, som er på jagt efter
et bedre liv, og som er parate til at påtage sig dårligt betalte job, der kræver
få kvalifikationer, i arbejdskraftintensive sektorer såsom bygge‑ og
anlægssektoren, landbruget, rengøringssektoren og hotel‑ og
restaurationsbranchen. Ulovlig beskæftigelse
er på mange måder skadelig, fordi det medfører, at der ikke bidrages til de
offentlige budgetter i form af skatter eller betalinger til
socialsikringsordninger, at de ulovlige indvandrere erstatter andre
arbejdstagere, eller at arbejdstagere ikke hyres gennem lovlige kanaler,
hvilket medfører, at visse af dem må arbejde under farlige forhold uden form
for forsikring. Med direktiv
2009/52/EF[2],
der blev vedtaget den 18. juni 2009, forsøgte man at gøre ulovlig
beskæftigelse mindre attraktiv. I medfør af direktivet er sanktionerne i
tilfælde af ulovlig beskæftigelse blevet strengere og metoderne til at opdage
den blevet bedre, samtidig med at der er blevet indført
beskyttelsesforanstaltninger, der skal rette op på de uretfærdigheder, ulovlige
indvandrere udsættes for. Direktivet udgør en del af en pakke af foranstaltninger, EU har
truffet for effektivt at løse problemet med ulovlig indvandring. Blandt de
øvrige foranstaltninger er øget samarbejde med tredjelande[3],
integreret grænseforvaltning, en effektiv tilbagesendelsespolitik[4] og strengere regler for bekæmpelse af
menneskehandel[5]. Direktivet supplerer de seneste
politiske tiltag på området ulovlig indvandring, hvor direktivet om
sæsonarbejdere[6]
er det seneste eksempel på, at EU åbner op for lovlige kanaler for lavt
kvalificeret arbejdskrafts indvandring, typisk i sektorer såsom landbrug og turisme. Medlemsstaterne skulle have gennemført direktiv 2009/52/EF i deres
nationale lovgivning inden 20. juli 2011[7].
Kommissionen indledte traktatbrudssager[8] mod 15 medlemsstater[9] for ikke at have gjort det i tide, men
de er alle siden blevet henlagt. Inden Italien og Luxembourg vedtog gennemførelsesbestemmelser, gav
de arbejdsgiverne en frist, inden hvis udløb de kunne give meddelelse om
indvandrere med ulovligt ophold, der arbejdede for dem, og samtidig med at
landene krævede, at der blev betalt en bøde, og at bestemte betingelser blev
opfyldt, gav de mulighed for at få indvandrernes situation legaliseret. Alle medlemsstater, der er bundet af direktivet[10],
har nu indført forbud mod beskæftigelse af ulovlige indvandrere, og kun nogle
få har tilladt undtagelser for dem, hvis tilbagesendelse er blevet udsat[11]. Adskillige medlemsstater har valgt at
gå ud over direktivets anvendelsesområde[12],
idet de også anvender direktivet på tredjelandsstatsborgere med lovligt ophold,
men hvis opholdstilladelse ikke tillader dem at udføre en økonomisk aktivitet. Denne meddelelse[13]
udsendes i medfør af Kommissionens forpligtelse til at rapportere til
Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af direktivet om sanktioner over for
arbejdsgivere[14].
Der gives heri et overblik over de finansielle og strafferetlige sanktioner,
som hele kæden af arbejdsgivere i hele EU kan pålægges for beskæftigelse af
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (I). Der redegøres for, hvordan foranstaltninger til beskyttelse af ulovligt
beskæftigede indvandrere blev vedtaget i de nationale lovgivninger (II).
Til sidst beskrives det, hvordan medlemsstaterne har gennemført de i
direktivet fastsatte mekanismer til effektivt at opdage og straffe ulovlig
beskæftigelse i deres nationale lovgivning, og der foretages en vurdering af
medlemsstaternes inspektionsrapporter (III). I - SANKTIONER OVER FOR ARBEJDSGIVERE I TILFÆLDE AF
BESKÆFTIGELSE AF TREDJELANDSSTATSBORGERE MED ULOVLIGT OPHOLD I.1 - Overblik
over gældende finansielle og strafferetlige sanktioner i medlemsstaterne a
- Finansielle
sanktioner (artikel 5) I artikel 5
fastsættes det, at sanktionerne for ulovlig beskæftigelse skal omfatte finansielle
sanktioner, hvis størrelse øges i forhold til antallet af ulovligt beskæftigede
tredjelandsstatsborgere. På tidspunktet
for gennemførelsen af direktivet i de nationale lovgivninger var det kun BE,
BG, LU, FI og LV, der manglede at indføre finansielle sanktioner i deres
nationale lovgivning, da de øvrige 19 medlemsstater, der er bundet af
direktivet, allerede havde indført sådanne. 7 medlemsstater[15]
har dog siden ændret deres lovgivning for at ændre beregningsmetoden og/eller
øge bødens størrelse. Kun CY, FI, HU,
NL og PL har udnyttet muligheden i artikel 5, stk. 3, vedrørende
nedsatte finansielle sanktioner i tilfælde, hvor arbejdsgiveren er en fysisk
person, der i privat øjemed beskæftiger en tredjelandsstatsborger med ulovligt
ophold, og uden at der er tale om særligt udnyttende arbejdsforhold. Bortset fra SE
og IT, som medregner de gennemsnitlige omkostninger ved tilbagesendelsen i den
finansielle sanktion, kræver medlemsstaterne, at arbejdsgiveren ud over den
finansielle sanktion betaler omkostningerne ved tilbagesendelsen. Tabel 1
vedrørende "finansielle sanktioner" viser, at medlemsstaterne kan
opdeles i to kategorier, hvad angår metoden til beregningen af den pågældende
bøde. I 16 medlemsstater[16]
øges bødens størrelse proportionalt med antallet af ulovligt beskæftigede
tredjelandsstatsborgere. I disse lande varierer størrelsen af den laveste
eller den faste finansielle sanktion pr. ulovligt beskæftiget indvandrer mellem
300 EUR i BE og 10 001 EUR i ES. De fleste medlemsstater har
også fastsat en maksimumsbøde, der varierer mellem 854 EUR i CY og
100 000 EUR i ES for fysiske personer. I de øvrige 8 medlemsstater[17]
fastsættes der i lovgivningen et generelt bødebeløb, og det er så op til
domstolene at fastsætte det præcise beløb afhængigt af antallet af ulovligt
beskæftigede indvandrere. I disse lande varierer maksimumsbøden mellem
500 EUR i LV og 500 000 EUR i DE. Det viser, at
bødernes størrelse varierer betydeligt i medlemsstaterne, hvilket kan skabe bekymring
for, om de finansielle sanktioners størrelse opvejer fordelene ved at
beskæftige ulovlige indvandrere. Da der ikke findes nogen overordnede
empiriske oplysninger om sanktionernes virkning, kan en sammenligning med
mindstelønnen være en af flere faktorer[18], der kan
anvendes til at foretage en indledende vurdering af, om sanktionerne virker
afskrækkende og står i et rimeligt forhold til overtrædelsen. F.eks. er maksimumsstraffen
pr. ulovligt beskæftiget indvandrer i LU 1,3 gange den månedlige mindsteløn. I
LV, som er et af de lande, der har fastsat et samlet bødebeløb, er den
maksimale finansielle sanktion 1,7 gange højere end den månedlige
mindsteløn. Disse tal står i stærk kontrast til situationen i f.eks. BG, hvor
den maksimale bøde pr. ulovlig indvandrer er 24,2 gange den månedlige
mindsteløn, og CZ, hvor den samlede størrelse af den maksimale bøde er
584 gange den månedlige mindsteløn[19] for en
fysisk person. b - Strafferetlige
sanktioner (artikel 9 og 10) I artikel 9
er der fastsat strafferetlige sanktioner for særligt alvorlige tilfælde af
ulovlig beskæftigelse, herunder: i)
lovovertrædelser,
der konsekvent gentages ii)
beskæftigelse
af et betydeligt antal tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold iii)
beskæftigelse
under særligt udnyttende arbejdsforhold iv)
tilfælde,
hvor arbejdsgiveren ved, at arbejdstageren er offer for menneskehandel og v)
ulovlig
beskæftigelse af mindreårige. Inden
direktivets ikrafttrædelse udgjorde ulovlig beskæftigelse af ulovlige
indvandrere allerede en specifik straffeovertrædelse i 10 medlemsstater[20].
14 medlemsstater[21]
var derfor nødt til i deres lovgivning at indføre strafferetlige sanktioner
over for disse særlige former for ulovlig beskæftigelse. AT, DE, EL og IT har
ændret deres eksisterende lovgivning for at forlænge varigheden af
fængselsstraffe eller i de fleste tilfælde bødernes størrelse. I BE, FI, FR,
IT, MT, NL og SE udgør ulovlig beskæftigelse en straffeovertrædelse i sig selv,
uanset om de forhold, der er omhandlet i artikel 9, stk. 1, gør sig
gældende eller ej. Disse forhold behandles sædvanligvis som skærpende
omstændigheder. De resterende
medlemsstater har generelt gjort ulovlig beskæftigelse under de forhold, der er
beskrevet i artikel 9, strafbar. Nogle få medlemsstater
straffede ikke specifikt ulovlig beskæftigelse i tilfælde af "særligt
udnyttende arbejdsforhold"[22]
og i situationer, hvor en arbejdsgiver vidste, at arbejdstageren var offer for
menneskehandel[23].
Mange af dem fandt, at disse former for ulovlig beskæftigelse allerede var
omfattet af national lovgivning vedrørende bekæmpelse af menneskehandel. De betydelige
forskelle i størrelsen af de strafferetlige sanktioner fremgår af tabel 2. For
nogle medlemsstater kan det skabe tvivl om, hvorvidt sanktionerne har en
afskrækkende virkning. LV og AT straffer f.eks. under de bestemte forhold, der
er beskrevet i artikel 9, stk. 1, ulovlig beskæftigelse med
frihedsberøvelse i op til henholdsvis 3 og 6 måneder, mens der i de øvrige
medlemsstater er fastsat en maksimumsstraf på mellem 1 og 5 års fængsel. I
10 medlemsstater kan fængselsstraf kombineres med eller erstattes af en bøde,
der kan variere mellem 600 EUR i BE og 240 000 EUR i PT for
fysiske personer. c - Strafferetlige
sanktioner over for juridiske personer (artikel 11 og 12) og andre
foranstaltninger (artikel 7) I henhold til
artikel 12, stk. 1, har alle medlemsstater fastsat strafferetlige
sanktioner over for juridiske personer, der er ansvarlige for ulovlig
beskæftigelse, jf. artikel 9, såsom bøder, opløsning af virksomheden,
begrænsning af rettigheder og konfiskering af ejendom. Alle medlemsstaterne
(undtagen BG, EE, FI, HU og NL) har også medtaget de foranstaltninger, der er
fastsat i direktivets artikel 7, stk. 1, på deres liste over
strafferetlige sanktioner over for juridiske personer. I
artikel 7, stk. 1, er der fastsat en liste over supplerende
foranstaltninger for at straffe arbejdsgivere i tilfælde af ulovlig
beskæftigelse, bl.a. i)
udelukkelse
fra visse eller alle offentlige ydelser i op til 5 år ii)
udelukkelse
fra deltagelse i en offentlig kontrakt i op til 5 år iii)
inddrivelse
af visse eller alle offentlige tilskud, som er ydet til arbejdsgiveren i op til
12 måneder forud for opdagelsen af den ulovlige beskæftigelse og iv)
midlertidig
eller permanent lukning af forretningssteder, der er blevet brugt til at begå
overtrædelsen. Disse
foranstaltninger, som kan virke meget afskrækkende, er imidlertid ikke fuldt ud
blevet gennemført i alle medlemsstater[24]. Derudover
har kun AT, CY og SK udnyttet muligheden i artikel 12, stk. 2, for,
at medlemsstaterne kan offentliggøre en liste over arbejdsgivere, som har
begået de straffeovertrædelser, der er omhandlet i artikel 9. I.2
- Straffeansvar
i hele kæden af arbejdsgivere (artikel 2, litra c), artikel 8,
artikel 9, stk. 2, og artikel 11) For at sikre, at
forbuddet mod ulovlig beskæftigelse er effektivt, anvender alle
medlemsstaterne den brede definition af beskæftigelse, der er omhandlet i
artikel 2, litra c), som omfatter alle aktiviteter, der er eller
burde være aflønnet, udført for eller under ledelse og/eller tilsyn af en
arbejdsgiver uanset retsforholdet. I
henhold til artikel 8 kræves det desuden, at hele kæden af
arbejdsgivere holdes ansvarlige for betalingen af de finansielle sanktioner, der
er omhandlet i artikel 5, da anvendelsen af underleverancer i nogle
sektorer, navnlig dem, hvor der er ulovlig beskæftigelse, er udbredt. I
henhold til artikel 8, stk. 1, litra a), er det i
medlemsstaternes lovgivning (undtagen i EE og LT) fastsat, at når
arbejdsgiveren er en direkte underkontrahent, skal kontrahenten holdes
ansvarlig for betalingen af alle finansielle sanktioner,
jf. artikel 5, foruden eller i stedet for arbejdsgiveren. I medfør af
artikel 8, stk. 2, sikrer de fleste medlemsstater[25]
også, at når arbejdsgiveren er en underkontrahent, at hovedkontrahenten og
enhver mellemliggende underkontrahent også kan holdes ansvarlige for betalingen
af bøder, hvis de vidste, at underkontrahenten beskæftigede ulovlige
indvandrere. For at
lette håndhævelsen af disse bestemmelser og give kontrahenterne retssikkerhed
er det i artikel 8, stk. 3, fastsat, at en kontrahent, der har
opfyldt kravene om nødvendig omhu som defineret i national ret, ikke holdes
ansvarlig, jf. artikel 8, stk. 1 og 2. Mange medlemsstater[26]
har imidlertid ikke defineret begrebet nødvendig omhu i deres nationale
lovgivning, men de henviser ofte til generelle bestemmelser i aftalelovgivningen/civilretten. På grundlag af
artikel 9, stk. 2, skal alle medlemsstaterne desuden sikre, at tilskyndelse,
medvirken til og anstiftelse af de i stk. 1 omhandlede former for forsætlig
adfærd også kan straffes som en strafbar handling. De har også i medfør af
artikel 11 fastsat bestemmelser om juridiske personers ansvar for de
straffeovertrædelser, der er omhandlet i artikel 9, såfremt den
strafbare handling blev begået til deres fordel af en person, der beklæder en
ledende stilling hos den juridiske person, og som handler enten som
enkeltperson eller som medlem af et organ under den juridiske person, eller hvis
der manglede tilsyn[27]. Som
følge af gennemførelsen af direktivet kan alle aktører, der drager fordel af
ulovlig beskæftigelse, på hensigtsmæssig vis straffes i de fleste
medlemsstater. Det er ikke kun vigtigt for effektivt at bekæmpe dette fænomen,
men også af kritisk betydning for at lette udøvelsen af de rettigheder,
direktivet giver ulovlige indvandrere. II - FORANSTALTNINGER TIL BESKYTTELSE AF ULOVLIGT
BESKÆFTIGEDE TREDJELANDSSTATSBORGERE II.1 - Efterbetalinger
af lønninger og skatter (artikel 6, stk. 1, og artikel 8) Medlemsstaterne har
sikret en korrekt gennemførelse af artikel 6, stk. 1, litra a),
hvori der fastsættes bestemmelser om ulovlige indvandreres ret til at blive
aflønnet for udført arbejde, og artikel 6, stk. 1, litra b),
som forpligter arbejdsgiveren til at betale alle skatter og bidrag til
sociale sikringsordninger, som arbejdsgiveren skulle have betalt, hvis den
ulovligt beskæftigede tredjelandsstatsborger havde været lovligt beskæftiget. For at beregne
de skyldige beløb antages det, at der foreligger et arbejdsforhold af mindst
3 måneders varighed, medmindre arbejdsgiveren eller den ansatte kan modbevise
dette, jf. artikel 6, stk. 3. Alle medlemsstaterne med
undtagelse af EE, ES og RO har fastsat bestemmelser om en sådan antagelse i deres
lovgivning, og NL har endda fastsat bestemmelse om en antagelse af, at
arbejdsforholdet har varet mindst 6 måneder. I alle
medlemsstaterne er arbejdsgiverne i princippet forpligtet til at betale
omkostningerne ved at sende efterbetalinger til det land, som
tredjelandsstatsborgeren er rejst eller er blevet sendt tilbage til,
jf. artikel 6, stk. 1. I medfør af
artikel 8 har medlemsstaterne[28]
sædvanligvis fastsat bestemmelser om, at foruden arbejdsgiverne kan også
direkte kontrahenter og enhver mellemliggende underkontrahent være
forpligtet til at betale udestående lønninger og skatter. II.2 - Domstolsadgang
og lettere klageadgang (artikel 6, stk. 2-5, og artikel 13) For at håndhæve
disse regler udgør domstolsadgangen og en lettere klageadgang kernen i direktivets
beskyttelsesforanstaltninger, der har til formål at afhjælpe de
uretfærdigheder, de ulovlige indvandrere har været udsat for. Til trods herfor
er det den del af direktivet, der kan give anledning til bekymring, fordi
medlemsstaternes bestræbelser for at gennemføre den i deres nationale
lovgivning ofte har resulteret i svage eller ikkeeksisterende mekanismer til at
lette håndhævelsen af ulovlige indvandreres rettigheder. Meget få
medlemsstater[29]
har udtrykkeligt fastsat bestemmelser om ulovligt beskæftigede indvandreres ret
til at gøre krav gældende over for deres arbejdsgiver på eventuel udestående
løn, herunder i tilfælde, hvor indvandrerne er rejst eller er blevet sendt
tilbage[30].
De fleste medlemsstater henviser kun til generelle bestemmelser vedrørende
retten til at indbringe sagen for en civilretlig domstol eller arbejdsretten.
Et begrænset antal medlemsstater[31]
har udnyttet muligheden i artikel 6, stk. 2, litra b), for at
indføre procedurer for at inddrive udestående løn, uden at tredjelandsstatsborgeren
behøver at gøre krav gældende i sagen. I henhold til
artikel 13, stk. 1, skal medlemsstaterne indføre effektive
ordninger, der gør det muligt for ulovligt beskæftigede tredjelandsstatsborgere
at indgive klager over deres arbejdsgivere, herunder gennem tredjemænd.
Artikel 13, stk. 2, forpligter medlemsstaterne til at sikre, at
tredjeparter, der har en legitim interesse i at sikre, at dette direktiv
overholdes, er berettigede til enten på vegne af eller til støtte for
tredjelandsstatsborgeren at indgå i eventuelle administrative eller civile
søgsmål for at forsvare deres rettigheder. I mange medlemsstater er
fagforeningerne berettiget til at indgive klager på ulovlige indvandreres vegne
og at repræsentere dem i nationale retssager[32]. Det er
meget sjældent, at sammenslutninger af vandrende arbejdstagere[33]
og offentlige myndigheder[34]
med kontrolbeføjelser har denne rolle. LU, MT og NL har endnu ikke udpeget
tredjeparter i deres lovgivning. Kun 4
medlemsstater[35]
har indført særlige ordninger, således at ulovlige indvandrere kan modtage
eventuelle efterbetalinger af løn, også i tilfælde, hvor de er rejst eller er
blevet sendt tilbage (artikel 6, stk. 4). Det franske kontor for
indvandring og integration (Office Français de l'Immigration et de
l'Intégration) kan f.eks. træffe afgørelse herom og modtage det skyldige beløb
på ulovligt beskæftigede indvandreres vegne og derefter sende dem pengene.
Andre lande anvender de almindelige bestemmelser om fuldbyrdelse af domme. I direktivet
kræves det, at ulovlige indvandrere "systematisk og objektivt"
informeres om deres rettigheder. En række medlemsstater[36]
har ikke fastsat bestemmelser herom i deres lovgivning, og andre medlemsstater[37]
anvender deres almindelige administrative retningslinjer og reglerne vedrørende
informering af personer, der er omfattet af administrative procedurer. Det kan
i praksis betyde, at medlemsstaterne anvender oplysninger på særlige websteder,
som det er usandsynligt, at ulovlige indvandrere kender til eller har adgang
til. Kun et begrænset
antal medlemsstater[38]
har udtrykkeligt gennemført artikel 6, stk. 5, og artikel 13,
stk. 4, i henhold til hvilke de er forpligtet til at udstede opholdstilladelser
af begrænset varighed afhængigt af længden af de relevante nationale
procedurer til de tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af straffesager for
de lovovertrædelser, der er omhandlet i artikel 9, stk. 1,
litra c) og e), og at fastsætte betingelserne for at forlænge
opholdstilladelsens varighed, indtil den ulovlige indvandrer har modtaget
eventuelle efterbetalinger. Manglen
på særlige ordninger i mange medlemsstater for at afhjælpe de problemer,
ulovlige indvandrere kan stå over for for at få adgang til en domstol og
håndhæve deres rettigheder, kan generelt være uhensigtsmæssig, når det drejer
sig om at bekæmpe ulovlig beskæftigelse. At fremme mulighederne for at indgive
klage mod en arbejdsgiver kan spille en vigtig rolle i medlemsstaternes
strategier for at opdage ulovlig beskæftigelse. III - PÅVISNING AF ULOVLIG BESKÆFTIGELSE OG
HÅNDHÆVELSE AF FORBUDDET III.1 - Forebyggende
foranstaltninger: arbejdsgivernes forpligtelser (artikel 4) For at øge
arbejdsgivernes bevidsthed om forbuddet og gøre det lettere at foretage
inspektioner har alle medlemsstaterne gennemført de forebyggende
foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 4, i deres lovgivning.
Tredjelandsstatsborgere skal være i besiddelse af og fremlægge en gyldig
opholdstilladelse eller anden tilladelse til at opholde sig i medlemsstaten,
inden de påbegynder beskæftigelsen. Arbejdsgiverne skal mindst så længe
beskæftigelsen varer, opbevare en kopi af eller dokumentation for
opholdstilladelsen til brug i tilfælde af inspektion, og underrette de
relevante myndigheder inden en bestemt frist, når de begynder at beskæftige en
tredjelandsstatsborger. I de fleste
medlemsstater[39]
skal denne procedure være afsluttet nogle dage, før beskæftigelsen påbegyndes
eller kontrakten indgås[40],
og senest den første arbejdsdag[41].
I andre medlemsstater skal denne underretning ske inden for fra få dage[42]
til flere uger[43]
efter beskæftigelsens start. Hvis arbejdsgiverne har fulgt denne procedure, kan
de ikke gøres ansvarlige for overtrædelsen af forbuddet, medmindre de vidste,
at de fremlagte dokumenter var forfalskede[44]. Medlemsstaterne
gjorde kun i begrænset omfang brug af muligheden for at indføre en forenklet
underretningsprocedure, hvis arbejdsgiveren er en fysisk person, og
beskæftigelsen vedrører et privat formål (DE, IT og LU) og/eller fritage
arbejdsgiverne fra deres forpligtelse til at underrette myndighederne, hvis de
beskæftiger tredjelandsstatsborgere, der har status som fastboende udlænding
(AT, CY og EE). III.2 - Inspektioner
(artikel 14) I medfør af
artikel 14 kræves det i de nationale lovgivninger, at de relevante
nationale myndigheder foretager inspektioner på grundlag af en vurdering for at
indkredse de sektorer, hvor der er størst risiko for overtrædelse af forbuddet,
for derved at hjælpe med at håndhæve forbuddet om at beskæftige
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold. Effektive og
hensigtsmæssige inspektioner er nødvendige for at bekæmpe ulovlig beskæftigelse
og sikre, at ulovlige indvandrere kan udøve deres rettigheder. Uden ordentlige
inspektioner er truslen om sanktioner kun teoretisk. Forsinkelser i
fremsendelsen af inspektionsrapporterne til
Kommissionen og problemer med kvaliteten af nogle af rapporterne giver
imidlertid anledning til bekymring. I 2012 var det kun 4 medlemsstater (DE, FR,
LV og SK), der rapporterede om de inspektioner, de havde udført i 2011. I 2013
var det kun 9 medlemsstater (FI, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SK og SI), der
indsendte deres rapporter i tide. Den 10. oktober 2013 sendte Kommissionen
derfor skrivelser inden en eventuel indledning af traktatbrudssager til de
resterende 15 medlemsstater for at minde dem om deres forpligtelse. Alle
medlemsstater har siden indsendt en rapport. Generelt
set er der plads til forbedringer, hvad angår rapporteringen. De
rapporterede oplysninger er delvis ufuldstændige, baseret på forkerte
beregningsmetoder og definitioner og/eller ganske enkelt ikke i overensstemmelse
med direktivets rapporteringskrav. Der foreligger derfor begrænsede oplysninger
vedrørende resultaterne af inspektionerne, og det er svært at give et samlet
overblik for hele EU over de inspektioner, der er blevet gennemført, og
resultaterne heraf. For at lette rapporteringen rundsendte Kommissionen
allerede i 2010 en rapporteringsmodel til medlemsstaterne. Den blev ajourført
for nylig for at sikre, at medlemsstaterne fremlægger sammenlignelige data og
oplysninger, som skal gøre det muligt for Kommissionen at vurdere, hvor
effektiv håndhævelsen af direktivet er. Det er vigtigt
at indkredse de sektorer, hvor risikoen for overtrædelser af forbuddet er
størst, således at inspektionerne kan blive et nyttigt redskab til bekæmpelse
af ulovlig beskæftigelse. Selv om flere medlemsstater (CZ, EE, LT, MT og RO)
ikke gør det klart, om og hvordan de udsatte sektorer er blevet
indkredset, fremgår det af rapporter fra andre medlemsstater, at de sektorer,
der er mest berørt af ulovlig beskæftigelse, er de samme i de fleste
medlemsstater, nemlig bygge‑ og anlægssektoren, landbrug og gartnerier,
husligt arbejde/rengøring samt hotel‑ og restaurationsbranchen. De
oplysninger om inspektioner i udsatte sektorer, som medlemsstaterne har
gennemført, fremgår af tabel 3, hvor de om nødvendigt suppleres af
officielle tal fra Eurostat om antallet af arbejdsgivere og arbejdstagere. Det
fremgår, at antallet af inspektioner i visse medlemsstater sandsynligvis ikke
vil afskrække arbejdsgiverne fra at hyre ulovlige indvandrere. I BG, EE, PL, RO
og SE var færre end 1 % af alle arbejdsgivere genstand for inspektioner i
2012 sammenlignet med f.eks. 16,98 % i AT, 17,33 % i IT og
28,93 % i SL[45].
Det tyder på, at der er store forskelle i håndhævelsesindsatsen medlemsstaterne
imellem, og det kan betyde, at sandsynligheden for, at arbejdsgivere, der
overtræder lovgivningen, ikke opdages eller retsforfølges, er større i visse
medlemsstater i forhold til andre. IV. KONKLUSION
OG NÆSTE SKRIDT Efter
gennemførelsen af direktiv 2009/52/EF forbyder alle medlemsstater beskæftigelse
af ulovlige indvandrere og pålægger deres arbejdsgivere finansielle,
administrative eller strafferetlige sanktioner. Sanktionernes størrelse som
fastsat i lovgivningen varierer imidlertid betydeligt mellem medlemsstaterne.
Det giver anledning til bekymring for, hvorvidt sanktionerne altid er
effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen eller virker
afskrækkende, hvilket det er nødvendigt at vurdere yderligere. Nogle
medlemsstater mangler endnu at gennemføre direktivets beskyttelsesmæssige
elementer på tilfredsstillende vis. Der er fortsat plads til forbedringer på
alle områder vedrørende beskyttelsen af ulovlige indvandrere, uanset om det er
retten til at fremsætte krav til en arbejdsgiver, effektive ordninger for at
gøre dette eller noget så grundlæggende som sikring af, at de systematisk får
stillet objektive oplysninger om deres rettigheder til rådighed. Nogle medlemsstater
vil skulle gøre en betydelig indsats for at forbedre ikke kun deres
rapportering om inspektioner, men også selve inspektionerne og deres
prioriteringsbestræbelser ved systematisk at indkredse de udsatte sektorer. På
grundlag af de oplysninger vedrørende 2012, der blev indsamlet, ser det ud til,
at der stadig mangler at blive gjort meget for at sikre indførelsen af et
hensigtsmæssigt og effektivt inspektionssystem. Når der ikke findes et sådant
system, skabes der alvorlig tvivl om, hvor effektivt medlemsstaterne håndhæver
forbuddet mod ulovlig beskæftigelse og deres indsats for at mindske forskellene
i håndhævelsen af direktivet. Da
medlemsstaterne skal rapportere om deres inspektioner hvert år inden
1. juli, vil Kommissionen fortsat holde nøje øje med de foranstaltninger,
medlemsstaterne træffer på dette område, og om nødvendigt skride til handling.
For at øge medlemsstaternes bevidsthed om disse og andre potentielle problemer
indgår Kommissionen i bilaterale udvekslinger med hver medlemsstat og vil
indlede procedurer inden for rammerne af EU Pilot-ordningen, når det er
nødvendigt. Kommissionen vil
yde støtte til medlemsstaterne for at sikre en tilfredsstillende gennemførelse
af direktivet i hele EU. Som Kommissionen har gjort kontinuerligt siden
direktivets vedtagelse i 2009, vil den opfordre medlemsstaterne til at drøfte
den retlige gennemførelse af flere vigtige bestemmelser i direktivet på
kommende møder. Der kan om nødvendigt udarbejdes retningslinjer for den
praktiske gennemførelse af direktivet, herunder for håndhævelsen af indvandreres
rettigheder. Kommissionen vil
ikke på nuværende tidspunkt foreslå ændringer af direktivet. Den vil over tid
vurdere, om gennemførelsesbestemmelserne er tilstrækkelige til at mindske den
ulovlige beskæftigelse og udgør et incitament til at udnytte indvandringen ad
lovlige kanaler til gavn for indvandrerne, arbejdsgiverne og medlemsstaterne. Tabel
1:
Finansielle sanktioner Med-lems-stat || F/R person1) || Størrelsen af de finansielle sanktioner || Artikel 5, stk. 32) || Sammenligning med gældende lovgivning inden gennem-førelsen Minimum || Fast || Maksimum Sanktion over for hver ulovligt beskæftiget indvandrer AT || J/F || 1 000 EUR/4 000 EUR || || 10 000 EUR/50 000 EUR || R || → BE || J/F || 300 EUR || || 3 000 EUR || N || Ingen tidligere lovgivning BG || F || 750 BGN/1 500 BGN (383 EUR/767 EUR) || || 7 500 BGN/15 000 BGN (3 834 EUR/7 669 EUR) || N || Ingen tidligere lovgivning R || 3 000 BGN/6 000 BGN 1 534 EUR/3 068 EUR || || 30 000 BGN/60 000 BGN (15 338 EUR/30 677 EUR) CY || J/F || || || 500 CYP/2 000 CYP (854 EUR/3 417 EUR) || J || → EE || N || || || 1 200 EUR || N || → R || || || 3 200 EUR EL || J/F || || 5 000 EUR/10 000 EUR || || N || ↑ ES || J/F || 10 001 EUR || || 100 000 EUR || N || ↑ FR || J/F || 6 980 EUR || || 52 350 EUR || N || ↑ HU || J/F || || 500 000 HUF (1 630 EUR) || || J || → IT || N || 1 950 EUR || || 15 600 EUR || N || ↑ LT || J/F || || 3 000 LTL/10 000 LTL (869 EUR/2 896 EUR) || 10 000 LTL/20 000 LTL (2 896 EUR/5 792 EUR) || N || → LU || J/F || || 2 500 EUR || || N || Ingen tidligere lovgivning NL || N || || || 11 250 EUR || J || ↑ R || || || 45 000 EUR RO || J/F || 3 000 ROL (662 EUR) || || 4 000 ROL (883 EUR) || N || ↑ SE || J/F || || || 22 200 SEK/44 400 SEK (2 477 EUR/4 954 EUR) || N || → SI || N || 2 000 EUR || || 5 000 EUR || N || → R || 4 000 EUR || || 12 000 EUR Antallet af ulovlige indvandrere, der er taget hensyn til ved fastsættelsen af bøden CZ || N || || || 5 000 000 CZK (182 305 EUR) || N || ↑ R || 250 000 CZK (9 115 EUR) || || 10 000 000 CZK (364 606 EUR) DE || J/F || || || 500 000 EUR || N || → FI || J/F || 1 000 EUR || || 30 000 EUR || J || Ingen tidligere lovgivning LV || N || 210 EUR || || 500 EUR || N || Ingen tidligere lovgivning MT || J/F || || || 11 646,87 EUR || N || → PL || J/F || 3 000 PLN (720 EUR) || || || J || → PT || J/F || 2 000 EUR || || 90 000 EUR || N || → SK || J/F || 2 000 EUR || || 200 000 EUR || N || → *J/F = juridisk person/fysisk person ** Artikel 5, stk. 3, i direktiv 2009/52/EF: "Medlemsstaterne kan indføre bestemmelser om nedsatte finansielle sanktioner i tilfælde, hvor arbejdsgiveren er en fysisk person, der i privat øjemed beskæftiger en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, og uden at der er tale om særligt udnyttende arbejdsforhold." (Vekselkurser pr. 4.4.2014: 1 BGN = 0,511281 EUR, 1 CYP = 1,70860 EUR, 1 CZK = 0,0364632 EUR, 1 HUF = 0,00326012 EUR, 1 LTL = 0,289620 EUR, 1 PLN = 0,240083 EUR, 1 ROL = 0,224388 EUR, 1 SEK = 0,111573 EUR) Tabel 2:
Strafferetlige sanktioner Medlemsstat || Sanktioner (fængselsstraffe og eventuelle bøder) || Sammenligning med gældende lovgivning inden gennemførelsen af direktivet Artikel 9, stk. 1, litra a) || Artikel 9, stk. 1, litra b) || Artikel 9, stk. 1, litra c) || Artikel 9, stk. 1, litra d) || Artikel 9, stk. 1, litra e) AT || fængsel i op til 6 måneder || fængsel i op til 6 måneder eller bøde || fængsel i op til 2 år || fængsel i op til 2 år || fængsel i op til 6 måneder eller bøde || ↓ BE || fængsel fra 6 måneder til 3 år og/eller bøde på 600-6 000 EUR || Ingen tidligere lovgivning BG || fængsel i 1-5 år og bøde på fra 5 000 BGN (2 554 EUR) til 50 000 BGN (25 564 EUR) || fængsel i op til 4 år og bøde på fra 2 000 BGN (1 022 EUR) til 20 000 BGN (10 225 EUR) || fængsel i 1-5 år og bøde på fra 5 000 BGN (2 554 EUR) til 50 000 BGN (25 564 EUR) || fængsel i op til 4 år og bøde på fra 2 000 BGN (1 022 EUR) til 20 000 BGN (10 225 EUR) || fængsel i 1-5 år og bøde på fra 5 000 BGN (2 554 EUR) til 50 000 BGN (25 564 EUR) || Ingen tidligere lovgivning CY || fængsel i op til 5 år og/eller bøde på ikke over 20 000 EUR || Ingen tidligere lovgivning CZ || fængsel fra 6 måneder til 5 år || - || fængsel fra 6 måneder til 5 år || → DE || fængsel i op til 1 år eller bøde || fængsel i op til 1 år eller bøde || fængsel i op til 3 år eller bøde (i grove tilfælde: fra 6 måneder til 5 år) || fængsel i op til 3 år eller bøde || fængsel i op til 1 år eller bøde || ↑ EE || bøde på 30-500 dagssatser (96-1 600 EUR) eller fængsel i op til 3 år || Ingen tidligere lovgivning EL || fængsel i mindst 5 måneder || fængsel i mindst 6 måneder || fængsel i mindst 6 måneder || ↑ ES || - || fængsel fra 6 måneder til 6 år og bøde på 6-12 månedslønninger || fængsel fra 2-5 år og bøde på 6-12 månedslønninger || - || - || → FI || bøde eller fængsel i op til 1 år || → FR || fængsel i op til 5 år og bøde på op til 15 000 EUR || → HU || fængsel i op til 2 år || fængsel i op til 2 år || fængsel i 1-5 år || fængsel i 1-5 år || fængsel i 1-5 år || Ingen tidligere lovgivning Medlemsstat || Sanktioner (fængselsstraffe og eventuelle bøder) || Sammenligning med gældende lovgivning inden gennemførelsen af direktivet Artikel 9, stk. 1, litra a) || Artikel 9, stk. 1, litra b) || Artikel 9, stk. 1, litra c) || Artikel 9, stk. 1, litra d) || Artikel 9, stk. 1, litra e) IT || fængsel fra 6 måneder til 3 år og bøde på 5 000 EUR || ↑ forhøjelse på fra en tredjedel til halvdelen af sanktionen || || forhøjelse på fra en tredjedel til halvdelen af sanktionen LT || bøde eller fængsel i op til 2 år || - || bøde eller fængsel i op til 2 år || Ingen tidligere lovgivning LU || fængsel fra 8 dage til 1 år og/eller bøde på 2 501-20 000 EUR || Ingen tidligere lovgivning LV || fængsel i op til 3 måneder eller bøde på op til 100 minimumsmånedslønninger (32 000 EUR) || fængsel i op til 3 måneder eller samfundstjeneste eller bøde på op til 100 minimumsmånedslønninger (32 000 EUR) || fængsel i op til 3 måneder eller bøde på op til 100 minimumsmånedslønninger (32 000 EUR) || Ingen tidligere lovgivning MT || bøde på op til 11 646,87 EUR eller fængsel i op til 2 år || → NL || fængsel i op til 3 år og bøde på op til 78 000 EUR || fængsel i op til 1 år og bøde på op til 78 000 EUR || → PL || fængsel i op til 12 måneder og bøde || fængsel i op til 3 år || fængsel i op til 12 måneder og bøde || Ingen tidligere lovgivning PT || fængsel i op til 1 år og bøde på op til 240 dagssatser (højst 120 000 EUR) || fængsel i op til 2 år og bøde på op til 480 dagssatser (højst 240 000 EUR) || fængsel i 1-5 år || fængsel i 2-6 år || fængsel i op til 2 år og bøde på op til 480 dagssatser (højst 240 000 EUR) || Ingen tidligere lovgivning RO || - || fængsel i 1-2 år eller bøde || - || fængsel i 1-2 år eller bøde || fængsel i 1-3 år || Ingen tidligere lovgivning SE || bøde eller fængsel i op til 1 år || Ingen tidligere lovgivning SI || fængsel i op til 2 år || fængsel i op til 3 år || Ingen tidligere lovgivning SK || fængsel i op til 2 år || fængsel i fra 6 måneder til 3 år || Ingen tidligere lovgivning Tabel 3:
Inspektioner i 2012 Medlemsstat || Direktiv 2009/52/EF || Observationer Inspektioner || Resultater Absolutte tal || Som en procentdel af arbejdsgiverne i alle sektorer (i %) || Antal inspektioner, hvor der blev opdaget tredjelandsstats-borgere med ulovligt ophold || Antal tredjelandsstats-borgere med ulovligt ophold || Andel af tredjelandsstats-borgere med ulovligt ophold ud af det samlede antal arbejdstagere i alle sektorer (i %) AT || 32 765 || 16,98 || 2 948 || 4 490 || 0,11 || Alle sektorer dækket. BE || 14 127 || 7,86 || 1 538 || 1 826 || 0,41 || Alle sektorer dækket. BG || 119 || 0,12 || 1 || 1 || 0,00003 || Alle sektorer dækket. CY || 5 736 || 38,5 || / || 1 340 || 0,35 || Udsatte sektorer dækket. CZ || 27 914 || 17,45 || 27 || 46 || 0,00095 || Alle sektorer dækket. DE || 122 577 || 6,91 || / || / || / || Udsatte sektorer dækket. EE || 79 || 0,36 || 0 || 0 || 0 || Udsatte sektorer dækket. EL || 8 704 || 3,35 || 30 || 49 || 0,00138 || Udsatte sektorer dækket. Data for perioden 1.8.2012-31.12.2012. ES || 53 671 || 6,12 || 5 386 || 5 386 || 0,03145 || Alle sektorer dækket. FI || 1 800 || 1,9 || / || / || / || Alle sektorer dækket. FR || 1 331 || / || / || 621 || / || Udsatte sektorer dækket. Data vedrørende indvandrere, der arbejder uden arbejdstilladelse, ingen oplysninger om deres opholdsstatus. HU || 19 080 || 9,72 || / || / || / || Alle sektorer dækket. IT || 243 847 || 17,33 || / || 11 499 || 0,05115 || Alle sektorer dækket. LT || 1 453 || 5,38 || / || 0 || 0 || Alle sektorer dækket. Data for perioden 1.8.2012-31.12.2012. LV || 2 648 || / || / || 1 || 0,00012 || Alle sektorer dækket. Data for perioden 1.1.2012-1.5.2012. LU || 3 097 || 43,62 || / || / || / || Alle sektorer dækket. MT || 3 831 || 53,07 || 70 || 88 || 0,05167 || Data vedrørende indvandrere, der arbejder uden arbejdstilladelse. Ingen oplysninger om deres opholdsstatus. NL || 11 181 || / || 776 || 1 123 || / || Alle sektorer dækket. Der foreligger inden data fra Eurostat over det samlede antal arbejdsgivere og arbejdstagere. PL || 2 776 || 0,44 || 61 || 133 || 0,00306 || Alle sektorer dækket. PT || 2 305 || 1,09 || / || 10 828 || 0,25 || Udsatte sektorer dækket. RO || 916 || 0,82 || / || 22 || 0,00025 || Alle sektorer dækket. SE || 414 || 0,25 || / || / || / || Alle sektorer dækket. SI || 9 027 || 28,93 || / || 8 || 0,00088 || Udsatte sektorer dækket. SK || 39 801 || 57,77 || / || 22 || 0,00095 || Alle sektorer dækket. I en del af dataene specificeres indvandrernes opholdsstatus ikke. [1] Eurostat, 2013, ingen oplysninger for NL og EL. [2] Direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for
sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold ("direktivet om sanktioner
over for arbejdsgivere") (EUT L 168 af 30.6.2009, s. 24). [3] Meddelelse af 18. november 2001 om en samlet strategi for migration og
mobilitet (KOM(2011) 743 endelig). [4] Meddelelse af 28. marts 2014 om EU's tilbagesendelsespolitik
(COM(2014) 199 final). [5] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/36/EU af 5. april
2011 om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene
herfor (EUT L 101 af 15.4.2011, s. 1). [6]
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/36/EU af 26. februar 2014 om
betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold med henblik på
arbejde som sæsonarbejdere (EUT L 94 af 28.3.2014, s. 375). [7] Artikel 17 i direktiv
2009/52/EF. [8] Artikel 258 (tidligere
artikel 226) i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. [9] AT, BE, BG, CZ, DE, FR, EL, IT, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, PT, RO,
SI, FI og SE. [10] Alle medlemsstater med undtagelse af Danmark, Irland og Det Forenede
Kongerige er bundet af direktiv 2009/52/EF. Kroatiens gennemførelse af
direktivet efter dets tiltrædelse af EU mangler endnu at blive vurderet. [11] DE, EL, FI, FR, MT, RO og SE (artikel 3, stk. 3, i direktiv
2009/52/EF). [12] AT, BE, CZ, DE, EE, FR,
FI, HU, LT, MT, RO og SE. [13]
Meddelelsen er baseret på en undersøgelse, der er udført for Kommissionen. [14]
Artikel 16 i direktiv 2009/52/EF. [15] CZ, EL, ES, FR, IT, NL og RO. [16] AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, NL, RO, SE og SI. [17] CZ, DE, FI, LV, MT, PL, PT og SK. [18] De
øvrige faktorer omfatter bl.a. en sammenligning med sanktionerne for lignende
typer lovovertrædelser samt en præcis definition af lovovertrædelsen i de
respektive nationale lovgivninger. For at vurdere, hvor effektive sanktionerne
er, blev der anvendt en samling af empiriske oplysninger om de faktiske
sanktioner. [19] Minimumslønninger ifølge Eurostat:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/earnings/main_tables. [20] AT, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, IT, MT og NL. [21] BE, BG, CY, EE, HU, LT, LU, LV, PL, PT, RO, SE, SI og SK. [22] RO. [23] CZ, ES og LT. [24] BE, EL, BG, FI, LU, CZ, IT og EE. [25] Undtagen EE og LT. [26] BG, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, MT, PT, RO, SE, SI og SK. [27] Der blev kun konstateret problemer med Luxembourgs gennemførelse i
national lovgivning af juridiske personers (virksomheders) ansvar i tilfælde af
manglede tilsyn eller kontrol. [28] Undtagen EE og LT. [29] BG, CY, EL og SI. [30] CY, EL, PL og SE. [31] BE, FR, HU, MT og PL. [32] AT, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HU, IT, LT, RO, SI og SK. [33] CZ, FI, HU, LV og SE. [34] EL, ES, FI, IT og LT. [35] BE, EL og FR. [36] BG, ES, IT, LV, MT, NL, SI og SK. [37] BE, FI, HU og RO. [38] AT, DE, EL, ES, HU, IT, LU, SE, SI og SK. [39] Undtagen FI. [40] BG, CY, ES, FR, LT, NL og RO. [41] BE, CZ, EL, IT, LV, MT og PT. [42] AT, EE, HU, LU, PL og SK. [43] DE, SE og SI. [44] Undtagen BG og IT. [45] Nogle medlemsstater fremlagde oplysninger om inspektioner i udsatte sektorer,
mens andre fremlagde oplysninger om inspektioner i alle sektorer. Tabel 3
indeholder flere oplysninger.