Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om anvendelse af passagerlisteoplysninger til at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet

KOM(2011) 32 endelig — 2011/0023 (COD)

2011/C 218/20

Hovedordfører: José Isaías RODRÍGUEZ GARCÍA-CARO

Rådet besluttede den 2. marts 2011 under henvisning til artikel 304 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde at anmode om Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om:

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om anvendelse af passagerlisteoplysninger til at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet

KOM(2011) 32 endelig – 2011/0023 (COD).

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs præsidium henviste den 14. marts 2011 det forberedende arbejde til Den Faglige Sektion for Beskæftigelse, Sociale og Arbejdsmarkedsmæssige Spørgsmål og Borgerrettigheder.

På grund af sagens hastende karakter udpegede Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg på sin 471. plenarforsamling den 4.-5. maj 2011, mødet den 5. maj, José Isaías Rodríguez García-Caro til hovedordfører og vedtog følgende udtalelse med 80 stemmer for, 2 imod og 7 hverken for eller imod:

1.   Konklusioner

1.1   Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg bifalder forslaget til direktiv med de forbehold, der fremgår af denne udtalelse. Udvalget giver udtryk for sin bekymring over det stadigt tilbagevendende valg mellem sikkerhed og frihed eller mere konkret mellem at forbedre sikkerheden og indskrænke borgernes ret til beskyttelse af personlige oplysninger, hvilket under ingen omstændigheder må være i strid med de generelle principper, der ligger til grund for grundlæggende personlige rettigheder.

1.2   EØSU tilslutter sig den generelle holdning, som Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse, Artikel 29-arbejdsgruppen vedrørende databeskyttelse, Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder og Europa-Parlamentet har givet udtryk for. Udvalget mener også, at forslaget ikke fremlægger tilstrækkelig bevis for, at det er nødvendigt med en generel og vilkårlig anvendelse af passagerlisteoplysningerne (PNR-oplysninger) for alle borgere på internationale flyvninger. Derfor mener udvalget, at de foranstaltninger, man vil vedtage, ikke står i forhold til målet.

1.3   EØSU bakker navnlig op om de synspunkter, som Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse giver udtryk for i sin seneste udtalelse om forslaget. I stedet for at anvende PNR-oplysningerne systematisk og vilkårligt foreslås det at anvende dem i de enkelte tilfælde.

1.4   EØSU finder, at en centraliseret passageroplysningsenhed i stedet for decentraliserede enheder i hver medlemsstat, som foreslås i forslaget, kunne være billigere for luftfartsselskaberne og for staterne selv. Det kunne også sikre en bedre overvågning af og kontrol med personoplysninger i PNR-oplysningerne, da man ville undgå, at oplysningerne videresendes gentagne gange.

2.   Baggrunden for forslaget til direktiv

2.1   Forslaget til direktiv fastsætter bestemmelser om luftfartsselskabers videregivelse af PNR-oplysninger om passagerer på internationale flyvninger til og fra medlemsstaterne såvel som behandlingen af disse oplysninger og udvekslingen af dem, både imellem medlemsstaterne og med tredjelande. Forslaget skal harmonisere medlemsstaternes bestemmelser om databeskyttelse med henblik på at anvende PNR-oplysningerne til bekæmpelse af terrorhandlinger (1) og grov kriminalitet (2), som dette defineres i EU-lovgivningen.

2.2   Forslaget definerer på hvilke måder, medlemsstaterne kan anvende PNR-oplysninger, hvilke oplysningselementer, det er nødvendigt at indsamle, de formål, hvortil oplysningerne må anvendes, formidling af oplysninger mellem medlemsstaternes PNR-kontorer og de tekniske betingelser herfor. Til dette formål har man valgt et decentraliseret system, hvor de enkelte medlemsstater selv indsamler og behandler PNR-oplysningerne.

3.   Generelle bemærkninger

3.1   Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg er som den legitime repræsentant for det organiserede civilsamfund det rette organ til at give udtryk for civilsamfundets holdning. Derfor takker udvalget Rådet for at have sendt det foreliggende forslag til fakultativ høring i EØSU.

3.2   Forslaget til direktiv, som EØSU skal afgive udtalelse om, kan betegnes som en forhåndsharmonisering af medlemsstaternes lovgivning på dette område, da størstedelen af disse ikke har specifikke bestemmelser for anvendelsen af PNR-oplysninger med de formål, der opstilles i forslaget. Dette taget i betragtning mener udvalget, at det er formålstjenstligt at etablere en fælles retlig ramme, som medlemsstaternes lovgivning kan tilpasses, så alle borgere i hele EU har samme garanti og sikkerhed i forbindelse med beskyttelsen af disse oplysninger.

3.3   Ud fra forslagets indhold drejer det sig om regler, der gør det muligt at behandle og analysere en bred vifte af oplysninger om millioner af borgere, der aldrig har begået og heller aldrig kommer til at begå en af de forbrydelser, der er nævnt i direktivet. Man vil således anvende oplysninger om fuldstændig normale personer for at finde frem til profiler for farlige kriminelle. Efter udvalgets mening befinder man sig i et dilemma, hvor der skal vælges mellem sikkerhed og frihed eller mere konkret mellem at forbedre sikkerheden og indskrænke borgernes rettigheder i forbindelse med personlige oplysninger.

3.4   Eftersom forslaget har været længe undervejs, har hovedaktørerne på området kunnet give udtryk for meget forskellige synspunkter adskillige gange. I 2007 vedtog Kommissionen forslaget til Rådets rammeafgørelse om anvendelse af passagerlisteoplysninger, forløberen til dette forslag til direktiv. Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse (3) afgav udtalelse om dette forslag og har desuden i marts i år afgivet udtalelse om det nye forslag til direktiv. Artikel 29-arbejdsgruppen vedrørende databeskyttelse har også afgivet udtalelse i april i år (4), Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder har udtalt sig, og endelig vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om forslaget fra 2007 (5) og deltager i lovgivningsprocessen for det nuværende forslag i overensstemmelse med Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde.

3.5   EØSU tilslutter sig disse kompetente aktørers generelle holdning. Det er også udvalgets opfattelse, at forslaget ikke fremlægger tilstrækkelig bevis for, at det er nødvendigt med en generel, vilkårlig anvendelse af PNR-oplysningerne for alle borgere på internationale flyvninger. Derfor mener udvalget, at de foranstaltninger, man vil vedtage, ikke står i forhold til målet, især når det i begrundelsen til forslaget anerkendes, at der på EU-niveau ikke foreligger »… detaljerede statistiske data over, i hvilket omfang sådanne oplysninger hjælper med til at forebygge, opdage, efterforske og retsforfølge grov kriminalitet og terrorisme« (6). Af denne årsag støtter EØSU især Den Europæiske Tilsynsførende for Databeskyttelse betragtning om, at man i stedet for at anvende PNR-oplysningerne generelt og vilkårligt anvender dem i konkrete sager.

3.6   I overensstemmelse med ovennævnte og i tråd med EØSU's tidligere udtalelser indarbejdes følgende anbefaling fra udtalelsen om Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet – Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste (7): »Sikkerhedspolitikken bør ikke skade de grundlæggende værdier (menneskerettigheder og borgerlige rettigheder) og demokratiske principper (retsstaten) der er fælles for Den Europæiske Union. Den personlige frihed må ikke indskrænkes på bekostning af målet om at opnå sikkerhed for fællesskabet og staten. Visse politiske forslag gentager en fejl, der er blevet begået tidligere, nemlig at ofre friheden for at forbedre sikkerheden.«

3.7   Under alle omstændigheder bør den tekst, der endelig vedtages i lovgivningsprocessen, i videst muligt omfang sikre fortrolighed og beskyttelse af personlige oplysninger i passagerlisterne og respektere principperne i Rådets rammeafgørelse 2008/977/RIA om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (8) og i Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/46/EF om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (9). Bestemmelsernes undtagelsesmæssige karakter må under ingen omstændigheder være i modstrid med de generelle principper, der ligger til grund for grundlæggende personlige rettigheder.

3.8   Da forslaget til direktiv givetvis indebærer en anvendelse af personoplysninger, der uden tvivl rækker ud over det sædvanlige, mener EØSU, at bestemmelserne i artikel 6 og 7, der udgør de største undtagelser, bør begrænses så meget som muligt for at undgå misbrug. En anmodning om at få oplysninger uden om de generelle regler i forslagets artikel 4 og 5 skal derfor altid være begrundet.

3.9   For at garantere at oplysningerne udelukkende anvendes til de formål, som er angivet i forslaget til direktiv, og det altid er muligt at vide, hvem der har adgang til databaserne med PNR-oplysninger eller behandlede data, bør forslaget til direktiv indeholde et krav om oprettelse af et sporingssystem, der gør det muligt at identificere den enhed eller myndighed, der har haft adgang til oplysningerne, og deres behandling eller manipulation af disse.

4.   Særlige bemærkninger

4.1   Vedrørende artikel 3

I en globaliseret verden giver betragtning (18) i forslaget ikke mening bortset fra, hvis det betragtes som en berettigelse af den løsning, der er valgt i artikel 3: En decentraliseret model. EØSU mener, at denne model kan øge omkostningerne for luftfartsselskaberne, da de skal videregive oplysningerne til alle de medlemsstater, som der mellemlandes i på en international flyrejse. Samtidig muliggør det, at personoplysningerne behandles og videregives af adskillige enheder. Dette system virker ikke særligt foreneligt med effektivitetskriterierne, som altid bør efterstræbes.

4.2   Vedrørende artikel 4, stk. 1

EØSU foreslår at der i slutningen af stk. 1 tilføjes: »… og give luftfartsselskabet besked om dette, så de ikke længere videregiver sådanne oplysninger«. Det er udvalgets overbevisning, at man, så snart en fejl opdages, bør give instrukser til at udbedre den.

4.3   Vedrørende artikel 4, stk. 4 og artikel 5, stk. 4

EØSU mener, at der er uoverensstemmelser mellem de to artikler. I artikel 4, stk. 4 står der, at medlemsstaternes PNR-kontorer videregiver de behandlede oplysninger til den kompetente myndighed i konkrete sager. I artikel 5, stk. 4 anføres imidlertid, at den kompetente myndighed yderligere kan behandle de PNR-oplysninger og resultater af behandlingen af PNR-oplysninger, som den modtager. Det er vores vurdering, at dette klare modsætningsforhold bør udbedres eller afklares, så der ikke er tvivl om, hvordan teksten skal fortolkes.

4.4   Vedrørende artikel 6, stk. 1

I tråd med punkt 4.1 mener EØSU, at dette system til videregivelse af oplysninger til de forskellige PNR-kontorer vil øge den administrative byrde for luftfartsselskaberne på et tidspunkt, hvor der netop efterlyses en reduktion af denne. Samtidig vil det øge deres driftsomkostninger, hvilket i sidste ende kan påvirke forbrugerne gennem den pris, som de skal betale for billetten.

4.5   Vedrørende artikel 6, stk. 2

Af hensyn til sikkerheden for og beskyttelsen af borgernes personoplysninger, mener EØSU, at videregivelse »… ved brug af et hvilket som helst andet hensigtsmæssigt middel …« i tilfælde af tekniske problemer med de elektroniske systemer ikke er den mest hensigtsmæssige fremgangsmåde. Udvalget opfordrer indtrængende til, at det præciseres hvilke midler, der kan anvendes til videregivelse af oplysningerne.

4.6   Vedrørende artikel 6, stk. 3

Udvalget mener, at paragraffen ville være mere effektiv, hvis »kan« slettes, så det ikke er op til de enkelte medlemsstater, hvordan de vil anvende artiklen. I stedet bør paragraffen indledes således: »medlemsstaterne tillader …«

4.7   Vedrørende artikel 6, stk. 4 og artikel 7

Efter EØSU's opfattelse indeholder artikel 6, stk. 4 og hele artikel 7 en række undtagelsesbestemmelser af stadig større rækkevidde, der praktisk talt fjerner videregivelsen af oplysninger »i konkrete sager« anført i artikel 4, stk. 4, til fordel for en næsten generel videregivelse af oplysninger, hvor alle har ret til at videregive og modtage informationerne i PNR-oplysningerne. Artikel 7 er en sammenfatning af undtagelser fra reglen.

4.8   Vedrørende artikel 8

For at undgå den største undtagelse i form af videregivelse af oplysninger til tredjelande, der så kan give dem videre til andre tredjelande, bør det i denne artikel fastslås, at en sådan videregivelse først kan ske, når oplysningerne er blevet behandlet af PNR-kontoret eller medlemsstatens kompetente myndighed og kun i konkrete tilfælde.

4.9   Vedrørende artikel 11, stk. 3

Af samme årsag som nævnt i forbindelse med artikel 4, stk. 1, foreslår EØSU, at der i slutningen af stykket tilføjes: »… og give luftfartsselskabet besked om dette, så de ikke længere videregiver sådanne oplysninger«.

4.10   Vedrørende artikel 11, stk. 4

Det ville være logisk at nævne det sporingssystem, som EØSU foreslår i udtalelsens afsnit 3.9, i denne artikel, så det altid registreres, hvem der får adgang til oplysningerne.

(1)  EUT L 164 af 22.6.2002, s. 3.

(2)  EFT L 190 af 18.7.2002, s. 1.

(3)  EUT C 110 af 1.5.2008.

(4)  Udtalelse nr. 145 af 5.12.2007 og udtalelse nr. 10 af 5.4.2011.

(5)  P6_TA (2008) 0561.

(6)  KOM(2011) 32 endelig, s. 6.

(7)  EØSU's udtalelse om »Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet – Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i borgernes tjeneste«, EUT C 128 af 18.5.2010 s. 80.

(8)  EUT L 350 af 30.12.2008, s. 60.

(9)  EFT L 281 af 23.11.1995, s. 31.