52009DC0247

[pic] | KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER |

Bruxelles, den 29.5.2009

KOM(2009) 247 endelig

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Endelig evaluering af gennemførelsen af Idabc-programmet

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Endelig evaluering af gennemførelsen af Idabc-programmet

1. Indledning

Det femårige program for interoperabel levering af paneuropæiske e-forvaltningstjenester til offentlige myndigheder, virksomheder og borgere (Idabc-programmet) blev lanceret den 1. januar 2005 ved Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (Idabc-afgørelsen)[1] som efterfølger til Ida- og Ida II-programmet.

Formålet med denne meddelelse er at fremlægge resultaterne af den endelige evaluering af gennemførelsen af Idabc-programmet og de heraf afledte henstillinger. Kravet om evalueringen er fastsat i artikel 13, stk. 1, 3 og 4, i Idabc-afgørelsen, der også pålægger Kommissionen at sende resultaterne af evalueringen til Europa-Parlamentet og Rådet.

Denne evaluering er udført af Kommissionen med hjælp fra en ekstern konsulentvirksomhed[2]. Repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene og medlemsstaterne har gennem en styringsgruppe i Kommissionen og gennem forvaltningsudvalget for Idabc (PEGSCO) bidraget til både metoder og konklusioner.

Konsulentfirmaets fuldstændige evalueringsrapport foreligger online på følgende adresse http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3 .

Evalueringen er i det store og hele positiv og beskriver Idabc-programmet som værende på linje med Kommissionens politiske prioriteringer i forbindelse med e-forvaltningstjenester, som de blev fremført i i2010-strategien[3], og den tilknyttede handlingsplan for e-forvaltningstjenester. Programmet spiller en særlig rolle, idet det fremmer den europæiske integration gennem interoperable offentlige myndigheder, og det skrider planmæssigt frem. Ikke desto mindre indeholder rapporten også forslag til forbedringer af fremtidige forvaltningsprogrammer, som der bør tages højde for i gennemførelsen af opfølgningsprogrammet (ISA)[4].

2. Baggrund

Formålet med Idabc-programmet er at definere samt støtte og fremme udviklingen og etableringen af paneuropæiske e-forvaltningstjenester og de underliggende interoperable telematiknet. Det er udarbejdet med henblik på at yde et bidrag til virkeliggørelsen af målene på e-forvaltningsområdet ved:

- fortsat at fremme indførelsen af informationsteknologi på forskellige politikområder, især hvor lovgivningen letter dette

- at opbygge en fælles infrastruktur for grænseoverskridende informationsudveksling mellem offentlige myndigheder med henblik på at sikre effektiv kommunikation

- at tilskynde til indførelse af nye tjenester for virksomheder og borgere.

Med henblik herpå finansierer Idabc-programmet to kategorier af aktioner, nemlig projekter af fælles interesse og horisontale foranstaltninger, der indgår i det rullende Idabc-arbejdsprogram[5], som Kommissionen mindst en gang om året vedtager ændringer til efter at have hørt medlemsstaterne i Idabc's forvaltningsudvalg.

Projekter af fælles interesse er aktioner på EU's politikområder vedrørende etablering eller styrkelse af paneuropæiske e-forvaltningstjenester for offentlige myndigheder, virksomheder og borgere. Sådanne aktioner, der imødekommer krav til europæiske politikker og forbedrer samarbejdet mellem myndighederne i Europa, implementeres af de sektorer, der er ansvarlige for de forskellige politikområder i EU, dvs. generaldirektoraterne, og overvåges af sektorudvalgene. De projekter af fælles interesse, der er igangsat inden for rammerne af programmet, er beskrevet indgående i Idabc-arbejdsprogrammet.

Horisontale foranstaltninger er aktioner til støtte for projekter af fælles interesse og e-forvaltning i almindelighed. For det første leverer og opretholder de infrastrukturtjenester til offentlige myndigheder i Fællesskabet. Disse tjenester leverer og vedligeholder teknologiske løsninger og softwareløsninger og omfatter bl.a. netværkstjenester, sikkerhedstjenester og retningslinjer. For det andet indleder de, muliggør og forvalter levering af horisontale paneuropæiske e-forvaltningstjenester til virksomheder og borgere i Europa og varetager også aspekter vedrørende organisation og koordinering. Horisontale foranstaltninger gennemføres for det meste af Generaldirektoratet for Informationsteknologi i tæt samarbejde med de andre tjenestegrene i Kommissionen og overvåges af Idabc-forvaltningsudvalget. De horisontale foranstaltninger, der er igangsat inden for rammerne af programmet, er beskrevet indgående i Idabc-arbejdsprogrammet.

3. Metoder

Evalueringen er baseret på mange forskellige undersøgelsesmetoder, nemlig desk research, onlineundersøgelser, interview, et møde i en fokusgruppe med medlemmerne af Idabc's forvaltningsudvalg og casestudier, og har haft deltagelse af en bred vifte af interessenter, i alt tæt ved 300 repræsentanter for sektorudvalgene, Idabc's forvaltningsudvalg og EU's tjenestegrene.

4. Evalueringsområder og -spørgsmål

Evalueringen fokuserede på følgende områder:

- Relevans: I hvilket omfang har Idabc-programmets mål og aktioner været relevante i forhold til udviklingen i behov og prioriteringer på både nationalt plan og EU-plan, især behov og prioriteringer i forbindelse med i2010, og i mere overordnet forstand de behov og prioriteringer, der er fastlagt i forbindelse med Lissabonmålene? I hvilket omfang bidrager programmet til gennemførelsen af de overordnede politiske målsætninger?

- Efficiens: Hvor økonomisk effektivt er de forskellige indsatsmidler og aktioner blevet omsat til udbytte og resultater? Hvilke aspekter af programmet er de mest virksomme eller uvirksomme, især i forhold til de indsatte ressourcer?

- Effektivitet: I hvilket omfang har resultaterne og virkningerne af Idabc-programmet opfyldt de specifikke og generelle mål? Er der aspekter, som er mere effektive end andre, og hvad kan man i givet fald lære heraf?

- Nyttevirkning: I hvilket omfang svarer Idabc-aktionernes allerede opnåede og forventede resultater og virkninger til målgruppernes behov?

- Bæredygtighed: I hvilket omfang er infrastrukturtjenesternes finansielle og driftsmæssige bæredygtighed sikret? I hvilket omfang er bæredygtigheden af de horisontale paneuropæiske e-forvaltningstjenester og projekter af fælles interesse sikret?

- Sammenhæng: I hvilket omfang indgår aktionerne i en holistisk programstrategi, og hvor meget synergi opnås der mellem programaktionerne og andre fællesskabsaktiviteter til fremme af paneuropæiske e-forvaltningstjenester og infrastrukturtjenester? I hvilket omfang er der spredningseffekter til andre økonomiske, sociale og miljømæssige politikker?

Ud over specifikke spørgsmål vedrørende disse evalueringsområder blev der stillet to bredere spørgsmål om:

- status for de aktioner, der finansieres af Idabc-programmet

- koordinering med medlemsstaterne og disses deltagelse.

5. Resultater

5.1. Relevans

Evalueringen konkluderer, at Idabc bidrager til i2010-initiativet om modernisering af den offentlige forvaltning i EU ved at fremme brugen af de nyeste informations- og kommunikationsteknologier og støtte udviklingen af fælles løsninger og tjenester og ved at udgøre en platform, hvor de offentlige myndigheder kan udveksle god praksis. Desuden er programmet blevet justeret til de skiftende politiske prioriteringer i EU, der blev udtrykt på ministerkonferencerne i Manchester og Lissabon[6], idet dets aktioner nu bliver integreret i handlingsplanen for e-forvaltning[7], og der er blevet iværksat flere aktioner, der er på linje med handlingsplanerne som f.eks. elektroniske indkøb (herunder elektronisk ordreafgivelse og fakturering) og elektronisk underskift. Idabc er blevet en anerkendt partner med hensyn til interoperabilitet på tværs af grænserne. Programmet har bidraget til ni sektorpolitiske mål med særlig vægt på forbruger- og sundhedsbeskyttelse, statistik, beskæftigelse og sociale anliggender og landbrug[8].

5.2. Efficiens

Ifølge de interessenter, der blev hørt, blev programmets mål gennemført på effektiv vis og med stadig stigende effektivitet. Det blev fremhævet, at programmet blev betydeligt forsinket i 2005 på grund af en lang indkøbsprocedure i forbindelse med nogle af aktionerne. Disse forsinkelser er delvist blevet genopvejet, hvilket også skyldes den fleksibilitet, der er i de rullende arbejdsprogrammer, i særdeleshed i forbindelse med reallokering af budgetter imellem aktionerne.

Desuden fremhæver evalueringen den ændring, der er sket i finansieringen af projekter af fælles interesse og horisontale foranstaltninger, og betragter dette som en betydelig begivenhed. Ændringen afspejler det faldende behov for finansiering af projekter af fælles interesse. Dette var til at forudse, da størstedelen af Fællesskabets politiske initiativer omfatter brug af en eller anden form for informations- og kommunikationsteknologi, og derfor bør de afholde de dertil knyttede omkostninger[9].

5.3. Effektivitet

Evalueringsholdet konkluderede, at de Idabc-finansierede aktioner overordnet har bidraget til opbygningen af fælles infrastrukturtjenester til udveksling af informationer mellem de offentlige forvaltninger på tværs af grænserne, og bemærker, at de Idabc-finansierede undersøgelser har været af stor værdi. Ifølge flere interessenter kunne programmets overordnede effektivitet være blevet øget yderligere, hvis det fra begyndelsen havde fulgt en top-down-strategi[10]. En sådan strategi skal dog begrænses til omfanget af selve Idabc-programmet. De forskellige politikområder, der gennemfører projekter af fælles interesse, handler på deres eget kompetence- og strategiområde.

Desuden fremgår det, at ikke alle resultater og anvendelse af aktionerne systematisk fremsendes til interessenterne.

5.4. Nytteværdi

Bedømmerne fandt frem til, at programmerne opfylder behovene i EU's offentlige forvaltninger, og at ingen andre programmer opfylder behovet for udvikling af fælles interoperabilitetsværktøjer til grænseoverskridende e-forvaltningstjenester. Medlemmerne af Idabc's forvaltningsudvalg har fremhævet, at programmet selv på nationalt niveau kan virke som drivkraft bag e-forvaltningstjenesterne. Bedømmerne fandt desuden frem til, at Idabc opfylder virksomhedernes og borgernes behov på en mere indirekte måde, hvilket hovedsagelig skyldes subsidiaritetsprincippet, der medfører, at de relevante tjenester leveres af medlemsstaterne.

Europa-Kommissionen har oprettet mekanismer til interaktion mellem interesserede parter, herunder møder, workshopper, fora og blogs, men bedømmerne vurderer, at forståelsen af interessenternes krav og behov kan forbedres.

5.5. Bæredygtighed

For projekter af fælles interesse er den langfristede finansielle og driftsmæssige bæredygtighed sikret inden for sektorielle grænser og er baseret på et specifikt sektorielt retsgrundlag, men bæredygtigheden af Idabc's horisontale foranstaltninger kan på nuværende tidspunkt kun sikres igennem et fællesskabsprogram. Beslutninger om sikring af bæredygtighed afhænger af den aktuelle anvendelse og nytte af foranstaltningen. Dette er derfor et væsentligt element, der bør tages i betragtning i forbindelse med gennemførelsen af et opfølgningsprogram.

Desuden fremgår det af evalueringen, at det er vigtigt for medlemsstaterne, at fordelingen af de tilgængelige ressourcer mellem udvikling af nye anvendelser og vedligeholdelse af eksisterende anvendelser er hensigtsmæssig, og dette bør også tages i betragtning i forbindelse med opfølgningsprogrammerne.

5.6. Sammenhæng

Programmernes eksterne sammenhæng over for andre fællesskabsaktiviteter på området for e-forvaltning bliver til stadighed bedre. Samarbejdet mellem Idabc-programmet og støtteprogrammet for ikt-politik under rammeprogrammet for konkurrenceevne og innovation (CIP ICT PSP)[11] er blevet bedre siden midtvejsevalueringen. Ikke desto mindre er mange interessenter ikke tilstrækkeligt informeret om de forskellige programmers og aktioners synergi og komplementaritet.

Angående den indre sammenhæng vurderes det, at den tværsektorielle integration af horisontale foranstaltninger er tilfredsstillende, mens sammenhængen mellem projekter af fælles interesse og horisontale foranstaltninger kan forbedres. På den anden side bliver de horisontale foranstaltninger i høj grad brugt uden for projekterne af fælles interesse og inden for Idabc-programmernes bredere anvendelsesområde.

5.7. Status for de aktioner, der finansieres af Idabc-programmet

I henhold til den femte revision af arbejdsprogrammet støttede Idabc 54 aktioner, 22 projekter af fælles interesse og 32 horisontale foranstaltninger med et samlet beløb på omkring 110 millioner EUR (omkring 20 millioner EUR til projekter af fælles interesse og omkring 90 millioner EUR til horisontale foranstaltninger).

Evalueringen konkluderer, at aktionerne er blevet udarbejdet og gennemført gnidningsfrit, og at der hidtil ikke er indtruffet store problemer. Ikke desto mindre fremgår det, at gennemførelsen af nogle af aktionerne er blevet lettere forsinket. Forsinkelserne forbundet med nogle af de horisontale foranstaltninger kan delvis forklares med de forhold, der er omtalt under punkt 5.2.

De fleste Idabc-aktioner var stadig igangværende, da der blev lagt sidste hånd på evalueringen, og derfor kan de ikke evalueres fuldt ud. Bedømmerne fandt klare tegn på, at de aktioner, der allerede er gennemført, bliver anvendt i bred udstrækning, og påviste, at interessenterne har tiltro til, at de igangværende aktioner vil blive anvendt, efter at de er gennemført.

5.8. Koordinering med medlemsstaterne og disses deltagelse

Medlemsstaterne spiller en vigtig rolle både i styringen af programmet og ved at give forslag til fremtidige retningslinjer. De nationale offentlige forvaltninger er repræsenteret i Idabc-programmets forvaltningsudvalg og i mange ekspertgrupper, og derved udgør programmet også et forum for koordinering af nationale e-forvaltningspolitikker. Den strategiske tilpasning mellem de nationale og europæiske prioriteter er dog ikke altid optimal, da grænseoverskridende interoperabilitet for tiden ikke har høj prioritet i flere medlemsstater.

Vedrørende driftsprogrammets ledelsesniveau fremgår det af evalueringen, at medlemsstaterne i de seneste år har fremlagt adskillige forslag til fremtidige retningslinjer for programmet, og at disse retningslinjer så vidt muligt er blevet accepteret, selv om antallet af aktioner, som medlemsstaterne direkte har iværksat, er begrænset. På den anden siden har medlemsstaterne været af den opfattelse, at måden, hvorpå oplysningerne omkring det rullende arbejdsprogram og individuelle aktioner udveksles mellem Kommissionen og medlemsstaterne, kan forbedres.

6. Konklusioner og HENSTILLINGER

Overordnet er evalueringens konklusion, at programmet er på linje med Europa-Kommissionens politiske prioriteringer på området for e-forvaltning, at det blandt de EU-instrumenter, der sigter mod europæisk integration gennem interoperabilitet mellem de offentlige forvaltninger, spiller en unik rolle, og at gennemførelsen af aktionerne skrider planmæssigt frem.

Bestræbelserne på at forbedre programmets efficiens og effektivitet, hvoraf nogle er igangværende, bør fokusere på:

- de strategiske omgivelser, som programmet bør operere inden for[12]

- redskaber til kommunikation med interessenter[13]

- udvikling af overvågningsmetoder[14].

Desuden anbefaler evalueringen, at de hensigtsmæssige kontraktmæssige rammer for fremtidige programmer udarbejdes i god tid for at undgå, at aktionerne iværksættes med forsinkelse[15].

6.1. De strategiske omgivelser, som programmet bør operere inden for

Evalueringen foreslår, at programmet profileres mere for at øge dets politiske status og for at fremme bevidstheden om programmet på nationalt niveau[16].

På baggrund af forslaget til Idabc-opfølgningsprogrammet ISA[17] har Kommissionen foreslået, at medlemsstaterne udpeger medlemmerne af forvaltningsudvalget på nationalt plan. Dette er på linje med evalueringen, der foreslår, at forvaltningsudvalget for Idabc bør styrkes, ved at den politiske og organisatoriske ledelse får en større rolle at spille.

Kommissionen er i tæt samarbejde med medlemsstaterne i gang med at udarbejde en europæisk interoperabilitetsstrategi, der vil udgøre grundlaget for ISA-programmet. ISA-programmet vil bygge både på denne strategi og på de europæiske interoperabilitetsrammer, der er ved at blive endeligt udformet. Dette er på linje med evalueringen, der anbefaler, at Kommissionen udarbejder en strategisk ramme baseret på en problemanalyse i forbindelse med interoperabilitet og udveksling af oplysninger i EU, herunder en interessentanalyse, en vision og en strategisk bestemmelse af mål og målsætninger[18].

De prioriteringer, der fastlægges i den europæiske interoperabilitetsstrategi, skal føre til konkrete aktioner, der vil udgøre grundlaget for det rullende ISA-arbejdsprogram, der dækker hele programmets varighed (seks år). I dette arbejdsprogram vil tildelingen af ressourcer til de forskellige opgaver, herunder udvikling og driftsaktiviteter, blive specificeret og aftalt i tæt samarbejde med medlemsstaterne[19].

6.2. Redskaber til kommunikation med interessenter

Evalueringen understreger betydningen af, at der udarbejdes hensigtsmæssige kommunikations- og høringsmekanismer til interaktion med interessenter, navnlig med hensyn til politikområderne og medlemsstaterne, men også i forhold til ikt-industrien. Disse mekanismer bør eksempelvis anvendes til diskussioner med medlemsstaterne om bæredygtigheden af de forskellige aktioner[20].

Kommissionen vil fortsætte og intensivere Idabc-programmets kommunikationsarbejde i det fremtidige ISA-program. Afhængig af programmets prioriteringer og aktiviteter vil der blive udarbejdet en kommunikationsstrategi, der vil rette sig mod de forskellige interessenter[21] som f.eks. forvaltninger på forskellige niveauer, industrien, standardiseringsorganisationer og open source-fællesskaber. Kommissionen vil involvere disse interessenter i ISA-programmets aktiviteter afhængig af, hvilke spørgsmål der tages op, og dertil gøre brug af den mest hensigtsmæssige kommunikations- og høringsmekanisme. Til dette formål vil Kommissionen organisere møder, workshopper og konferencer og fortsætte de aktiviteter, der sigter mod at udbrede kendskabet til programmet. Kommissionen vil også anvende online-platforme, der gør det muligt at opbygge store fællesskaber og at skabe fora til diskussioner med og mellem interessenter. Kommissionen vil fortsat styrke brugen af offentlige høringer, så der sikres en bred og omfattende involvering af de relevante interessentgrupper[22].

6.3. Udvikling af overvågningsmetoder

I ISA-forslaget[23] fastlagde Kommissionen indikatorer for ISA-programmets generelle og specifikke mål og forventede resultater. Indikatorerne vil udgøre udgangspunktet for Kommissionens arbejde med at vurdere det fremtidige ISA-program. Dette er på linje med evalueringen, der anbefaler, at Kommissionen skaber et værktøj til overvågning af programmet, der baserer sig på de af aktionens strategiske mål og målsætninger, som den finansierer[24].

Vedrørende overvågning af individuelle aktioner regner Kommissionen i det fremtidige ISA-program med, at en aktions faser og etaper justeres ved brug af Kommissionens interne metodologi, der anvendes i forbindelse med forvaltning af ikt-projekter. Denne metodologi vil lette den fortsatte overvågning og måling af ISA-projekterne og vil gøre det lettere for interessenter at holde sig ajourført med status for igangværende projekter, for eksempel ud fra de indikatorer, der er fastlagt ved en aktions begyndelse. Praksissen med anvendelse af online-rapportering, som for tiden anvendes i Idabc-programmet, vil fortsætte og vil blive styrket gennem udarbejdelsen af løsninger til fortsat overvågning. Disse aktiviteter er på linje med evalueringen, der anbefaler, at interessenter skal holdes regelmæssigt ajour med igangværende aktioners status[25], hvilket også omfatter aspekter vedrørende bæredygtighed[26]. Endelig vil der fortsat blive gennemført aktioner på grundlag af reglerne for offentlige indkøb. I denne sammenhæng vil Kommissionen bestræbe sig på at sikre, at de nødvendige kontraktmæssige rammer bliver udarbejdet i god tid inden begyndelsen på ISA-programmet[27].

I forbindelse med evalueringen af det fremtidige program og dets aktioner vil Kommissionen fortsat anvende de evalueringsprocesser og -metoder, der har vist sig pålidelige.

7. Konklusion

Adskillige af evalueringens konklusioner og henstillinger støtter klart de skridt, som Kommissionen har taget i forbindelse med ISA-programmet.

Dette gælder særligt henstillingerne om, at medlemsstaternes repræsentanter bør have en større rolle med hensyn til den politiske og organisatoriske styring af programmet, og at der bør udarbejdes en strategisk ramme, der er fuldt ud integreret i Kommissionens forslag til ISA-programmet.

Andre henstillinger, som f.eks. fastlæggelsen af en forvaltnings- og kommunikationsstrategi over for interessenter og udarbejdelsen af et overvågningssystem, bliver af Kommissionen betragtet som nødvendige forudsætninger for en vellykket gennemførelse af ISA-programmet.

Kommissionen vil overveje alle henstillingerne i forbindelse med gennemførelsen af ISA-programmet og i forbindelse med de aktioner, der stadig skal gennemføres i den periode, der er tilbage af Idabc-programmet, for så vidt som dette er muligt inden for de eksisterende tidsrammer.

[1] Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse 2004/387/EF af 21. april 2004 om interoperabel levering af paneuropæiske e-forvaltningstjenester til offentlige myndigheder, virksomheder og borgere (Idabc), EUT L 144 af 30.4.2004 (jf. EUT L 181 af 18.5.2004, s. 25. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_181/l_18120040518en00250035.pdf

[2] Deloitte Consulting.

[3] http://europa.eu.int/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm

[4] Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om interoperabilitetsløsninger for europæiske offentlige myndigheder (ISA), KOM(2008) 583.

[5] K/2008/1881, jf. http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[6] http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/conferenceshttp://archive.cabinetoffice.gov.uk/egov2005conference/http://www.egov2007.gov.pt/

[7] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0173:EN:NOT

[8] Udover konkurrence, uddannelse og erhvervsuddannelse, erhverv, miljø og det indre marked.

[9] Dette er en af hovedårsagerne til, at Kommissionen har foreslået, at der kun fokuseres på horisontale aktioner i opfølgningsprogrammet.

[10] Arbejdet med at udvikle en europæisk interoperabilitetsstrategi blev taget op under den femte revision af Idabc's arbejdsprogram i foråret 2008.

[11] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/index_en.htm

[12] Henstilling 1, 2 og 3.

[13] Henstilling 4, 5, 10 og 11 og aspekter af 1 og 8.

[14] Henstilling 6,7 og 8.

[15] Henstilling 9.

[16] Henstilling 1.

[17] Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse om interoperabilitetsløsninger for europæiske offentlige myndigheder (ISA), KOM(2008) 583.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008SC0269:DA:NOT.

[18] Henstilling 2.

[19] Henstilling 3.

[20] Henstilling 8.

[21] Henstilling 4.

[22] Det ovennævnte tager højde for henstilling 1, 5, 10 og 11.

[23] Bilag til KOM(2008) 583.

[24] Henstilling 6.

[25] Henstilling 7.

[26] Henstilling 8.

[27] Henstilling 9.