22.9.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 234/8

1.1

Den 14. juli 2004 offentliggjorde Kommissionen forslaget til direktiv (1) om omarbejdelse af det andet kapitalkravsdirektiv (93/6/EØF) og det konsoliderede bankdirektiv (2000/12/EF). Direktivet skal iværksætte den nye Basel-rammeaftale (international konvergens om kapitalforanstaltninger og kapitalstandarder) i Den Europæiske Union. Direktivet om omarbejdelse vil blive betegnet som kapitalkravsdirektivet (KKD) i dette dokument.

1.2

KKD skal gælde for alle kreditinstitutter og investeringsselskaber, som er aktive i EU. KKD's mål er at tilvejebringe en stærkt risikofølsom ramme for bankvirksomhed i Europa. Det vil tilskynde pengeinstitutsektoren til over tid at konvergere hen imod stærkt følsomme risikomålingsmetoder i kraft af avanceret teknologi og investering i medarbejderuddannelse. Det vil øge forbrugerbeskyttelsen, styrke den finansielle stabilitet og fremme det europæiske erhvervslivs konkurrenceevne på verdensplan ved at skabe et solidt grundlag for virksomhedernes ekspansion og innovation gennem omallokering af kapital.

1.3

KKD er det lovgivningsinstrument, som i EU benyttes til at iværksætte den nye Basel-rammeaftale, som er udarbejdet af Basel-komitéen for banktilsyn. Basel-komitéen blev oprettet i 1974 af G10-landenes centralbankdirektører. De aftaler, som Basel-komitéen offentliggør, er ikke juridisk bindende, men har til formål at tilvejebringe en fælles tilsynsramme, som skal anspore til konvergens hen imod fælles metoder og skabe et ensartet grundlag for internationalt aktive pengeinstitutter.

1.4

Baselkapitalaftalen (Basel I) blev offentliggjort i 1988, og i 1999 begyndte man at opdatere aftalen som følge af den hastige udvikling i risikostyringsstrategier i 1990'erne. Resultaterne af dette arbejde var International Convergence of Capital Measures and Capital Standards (2), som blev offentliggjort i juni 2004 (kaldet den nye Basel-rammeaftale).

1.5

Den nye Basel-rammeaftale er opdelt i tre dele, som i daglig tale kaldes de tre søjler. Søjle I indeholder minimumskapitalkrav for kredit- og markedsrisiko samt operationel risiko. Institutterne kan vælge mellem forskellige mere eller mindre avancerede metoder. Søjle II er tilsynsprocessen, som gennemføres i en aktiv dialog mellem institutterne og tilsynsmyndigheden med det formål at sikre, at der foreligger solide interne processer til vurdering af kapitalkravene i forbindelse med koncernens risikoprofil. Ifølge søjle III skal institutterne give markedet oplysning om deres kapitaludgifter. Søjle III betegnes ofte som markedsdisciplin, da offentliggørelse vil tilskynde til bedste praksis og øge investorernes tillid.

1.6

Pengeinstitutter og investeringsselskaber kan vælge mellem flere metoder til måling af både kreditrisiko og operationel risiko og til at mindske kreditrisikoen. Formålet er at sikre, at rammen er afpasset formålet, og at der findes incitamenter for mindre institutter til at gå over til mere avancerede metoder. De avancerede metoder er kostbarere at iværksætte, fordi de bygger på interne modeller, som institutterne har valgt. Imidlertid er de mere risikofølsomme og resulterer derfor i lavere kapitaludgifter.

2.1

KKD er det lovgivningsværktøj, som iværksætter den nye Basel-rammeaftale i EU. Kommissionen har lavet et udkast til direktiv, som i store træk ligger på linje med Basel-reglerne, men med højde for EU's særlige forhold. Det er afgørende vigtigt at skabe en høj grad af parallelisme mellem Basel-rammeaftalen og EU's regler for at sikre, at europæiske pengeinstitutter kommer til at stå på lige fod i konkurrencen med banker i andre områder, som også gennemfører rammeaftalen.

2.2

En afgørende forskel mellem KKD og Basel-rammeaftalen består i, at reglerne skal gælde for samtlige kreditinstitutter og investeringsselskaber i EU. Basel-rammeaftalen sigter på internationalt aktive banker. Det udvidede anvendelsesområde, som Kommissionen lægger op til, er til gavn for både indskydere og låntagere i EU. Et velstyret og velkapitaliseret banksystem vil gøre det muligt for bankerne fortsat at foretage udlån igennem hele konjunkturforløbet. Dette vil medføre større stabilitet i banksektoren.

2.3

Fordelene for pengeinstitutterne i EU samt for erhvervslivet og forbrugerne i EU vil kun blive holdbare, hvis direktivet er smidigt nok til at holde trit med udviklingen i erhvervslivets praksis, markederne og tilsynsbehovet. Dette er nødvendigt for at kunne beskytte både indskyderes og låntageres interesser og for at sikre, at EU bevarer sit ry som et marked med bedste praksis.

2.4

Kommissionens metode, som består i at fastlægge blivende principper og mål i artiklerne i omarbejdelsesdirektivet og tekniske bestemmelser i bilagene, som skal kunne ændres via komitologiproceduren, er et effektivt middel til at opnå den nødvendige smidighed.

3.1.1

Udvalget vurderer, at rækkevidden af Kommissionens direktivforslag er korrekt og at oplægget vil blive til gavn for samtlige forbrugere og virksomheder i EU. Endvidere vurderer udvalget, at kreditinstitutter af enhver størrelse vil drage fordel af de reviderede regulerende kapitalregler. Kommissionens oplæg udgør en fornuftig balance mellem incitamenter til mindre institutter til at gå over til mere avancerede metoder over tid og tilvejebringelse af en afpasset ramme, hvor der tages hensyn til mindre kreditinstitutters begrænsede ressourcer.

3.1.2

Kommissionens oplæg indbefatter tillige Basel-komitéens skridt til at nedbringe regelbyrden i forbindelse med udlån til små og mellemstore virksomheder (SMV). Disse ændringer (som beskrives nærmere i det følgende i afsnittet om konsekvenserne for små og mellemstore virksomheder) vækker fortrøstning hos udvalget, som ellers ville have været bekymret for, at den nye ramme ville have medført en øget konsolidering i den europæiske banksektor og reduceret forbrugernes valgmuligheder. I den forbindelse ser udvalget også med fortrøstning på, at PWC-konsekvensundersøgelsen fra april 2004 (3) konkluderer, at direktivet ikke kan forventes at få større indvirkning på konkurrencen i sektoren, forudsat det gennemføres konsekvent i hele EU.

3.3.1

Udvalget udtrykker tilfredshed både med ændringerne i rammeaftalen, som sigter på at imødegå konsekvenserne af udlån til SMV'er, og med Kommissionens indarbejdning af disse ændringer i de europæiske rammebestemmelser. I særdeleshed bemærker udvalget:

3.3.2

Udvalget udtrykker tilfredshed med resultaterne af den tredje kvantitative konsekvensundersøgelse (QIS3). QIS3 har påvist, at bankernes kapitaludgifter for lån til SMV, som indgår i virksomhedsporteføljen, vil forblive stort set stabile for de banker, som anvender standardmetoden til kreditrisikomåling, og vil falde med gennemsnitligt 3 %-11 % for banker, der benytter interne rating-metoder (IRB). Kapitaludgifterne for SMV-eksponering, der indgår i retail-porteføljen, vil falde med gennemsnitligt 12 %-13 % ved anvendelse af standardmetoden (STA) og op til 31 % ved anvendelse af den avancerede interne rating-metode (AIRBA).

3.4.1.1

Ifølge direktivets artikel 68 skal kreditinstitutter efterleve kravene til egenkapital for de enkelte selskaber inden for koncernen. Artikel 69, stk. 1, giver fortsat medlemsstaterne beføjelser til at tilsidesætte dette krav og anvende regler på et konsolideret grundlag for kreditinstituttet og dets datterselskaber i samme medlemsstat, forudsat koncernen som helhed opfylder nogle stringente betingelser. Denne mulighed for en skønsbaseret undtagelse vil resultere i ulige konkurrencevilkår medlemsstaterne imellem for internationalt aktive bankkoncerner. Udvalget anser ikke dette for at være foreneligt med det indre marked.

3.4.1.2

Hvis en medlemsstat vælger at operere med krav for individuelle kreditinstitutter, vil tilsynsmyndighedens mulighed for at forstå en bankkoncerns risikoprofil endvidere blive undermineret. En begrænsning af det konsoliderede tilsyn til kun at omfatte datterselskaber inden for samme medlemsstat som moderinstitutionen vil have tilsvarende virkning. Derfor bør det være hovedregelen, at tilsyn gennemføres på konsolideret grundlag inden for EU, forudsat at kreditinstitutterne opfylder betingelser, som skal sikre, at egenkapitalen er passende fordelt mellem moderselskabet og dets datterselskaber.

3.4.2.1

Medlemsstaterne har beføjelse til at fastsætte risikovægtning for koncernintern eksponering. Dette alternativ giver medlemsstaterne lov til at anvende en nulvægtning på risikoeksponering i forholdet mellem et kreditinstitut og dets moderselskab og mellem et kreditinstitut og dets datterselskab eller et datterselskab af moderselskabet. For at kunne opnå nulvægtning skal modparten være etableret i samme medlemsstat som kreditinstituttet. Udvalget vurderer, at en nulvægtning er den korrekte afspejling af den koncerninterne risikoeksponering. Den skønsbaserede metode kunne føre til, at det vil blive krævet, at kreditinstitutter i nogle medlemsstater hensætter kapital til dækning af den koncerninterne risici, uden at der består en forsigtighedsbaseret begrundelse herfor.

3.4.2.2

En begrænsning af nulvægtning til kun at gælde for modparter inden for samme medlemsstat kunne være uforenelig med det indre marked. Den koncerninterne risikoeksponering, som gælder for modparter i en anden medlemsstat, har samme risikoprofil som eksponering i forbindelse med modparter inden for samme medlemsstat. En nulvægtning af risikoen bør som hovedregel anvendes for koncernintern risikoeksponering, når der er tale om modparter inden for EU.

3.4.3.1

Basel-komitéen for banktilsyn definerer operationel risiko som »risikoen for direkte eller indirekte tab som følge af ufyldestgørende eller fejlslagne interne processer, svigt hos mennesker og systemer eller eksterne begivenheder«. Den operationelle risikovægtning i den nye Basel-rammeaftale indføres for første gang, og de finansielle institutioner er derfor nødt til at udvikle nogle helt nye systemer til måling af den operationelle risiko. Som ovenfor anført kan der vælges mellem flere metoder til måling af den operationelle risiko. Den avancerede målemetode forudsætter, at bankerne udvikler interne målemodeller, som skal godkendes af de kompetente myndigheder. De europæiske finansielle institutioner har investeret massivt i udvikling af disse systemer på koncernbasis og har afpasset målingen af den operationelle risiko efter de aktivitetsområder, de arbejder på.

3.4.3.2

Ifølge artikel 105, stk. 4, har medlemsstaterne beføjelse til at tillade kreditinstitutter at opfylde kriterierne for brug af den avancerede målemetode for operationel risiko på topniveau inden for EU-koncernen. Anvendelse af AMA på konsolideret koncernniveau inden for EU ligger på linje med den aktivitetsbaserede metode for styring af den operationelle risiko, som den europæiske banksektor har indført. Hvis bankerne ikke formår at overholde kravene på EU-koncernniveau, vil det være umuligt at vurdere koncernens operationelle risikoprofil nøjagtigt. Kravene bør opfyldes af moderinstitutionen og dens datterselskaber set under ét, hvis koncernen kan påvise, at der er tale om en passende fordeling af den operationelle risikokapital på hele koncernen.

3.5.1

Udvalget er enigt med Kommissionen i, at de stadig stigende grænseoverskridende aktiviteter i EU og centraliseringen af risikostyring i grænseoverskridende koncerner øger behovet for bedre koordinering og samarbejde mellem nationale tilsynsmyndigheder i EU. Når myndigheden for konsolideret tilsyn tildeles en anerkendt rolle i forslaget til direktiv, betyder det, at de nationale kompetente myndigheders rolle respekteres, og at institutterne skal henvende sig til én enkelt myndighed, hvor de f.eks. kan anmode om godkendelse af den interne rating-metode for kreditrisiko og den avancerede metode for operationel risiko.

3.5.2

Udvalget mener, at modellen med en myndighed for konsolideret tilsyn bør udvides til både tilsynsrevisionsprocessen under søjle 2 og oplysningskravene under søjle 3. For begge søjlers vedkommende bør konsolideringen foretages på topniveau i hver enkelt koncern i EU. Hvis søjle 2 og 3 finder anvendelse på individuelt plan, vil de ikke afspejle hele koncernens risikoprofil. For så vidt angår tilsynsrevisionsprocessen under søjle 2 ville dette føre til, at datterselskaber inden for en koncern udsættes for inkonsekvent tilsyn i EU, og målet om at forbedre forståelsen af koncernens risikoprofil vil blive bragt i fare. Dette ville ikke være i hverken indskyderes eller låntageres interesse. Hvis søjle 3 ikke finder anvendelse på koncernniveau, vil oplysningspligten ikke bibringe investorerne en bedre forståelse af hele koncernens finansielle sundhedstilstand.

3.11.1

IFRS-regnskaber indeholder oplysninger af høj kvalitet, der som regel er pålidelige. De bør derfor danne udgangspunkt for fastlæggelsen af kapitalkravene. Anvendelse af IFRS som udgangspunkt for behandlingen af kapitalgrundlaget er også med til at skabe ensartede konkurrencevilkår blandt institutioner og øger sammenligneligheden. Hvis der er tale om en høj grad af konsistens mellem IFRS og bestemmelserne om kapitalgrundlag, vil man endvidere formentlig kunne undgå tvivl blandt markedsdeltagerne, ligesom interne procedurer vil blive lettere og mere omkostningseffektive.

3.11.2

Udvalget mener, at konvergensen mellem de to regelsæt ideelt set skulle sætte banker i stand til fortsat at operere med ét enkelt sæt tal og ét enkelt grundlag for alle krav til finansiel og lovpligtig indberetning. Dog vil tilsynsmyndighederne muligvis indtage en anden holdning under særlige omstændigheder, især hvis regnskabsstandarderne ikke giver et fyldestgørende billede af risikoeksponeringen. Tilsynsmyndighederne er derfor nødt til at foretage nogle justeringer i regnskabsresultaterne. Hvis et eller flere af målene i de nye rammebestemmelser om kapitalgrundlag blev bragt i fare som følge af fastsættelsen af regnskabsnormer, vil der blive behov for korrigerende tilsynsregler (»prudential filters«) for at kunne vurdere kapitalgrundlaget. Af operationelle årsager bør disse justeringer, de såkaldte Regulatory Accepted Accounting Principles, begrænses til vigtige poster.

3.11.3

På denne baggrund udtrykker udvalget tilfredshed med det filter, som Kommissionen indføjer i artikel 64, stk. 4, i direktivforslaget i overensstemmelse med Basel-komitéens holdning. Udvalget udtrykker også tilfredshed med CEBS's igangværende arbejde med at udforme »prudential filters«.

4.1

Direktivforslaget er i øjeblikket til førstebehandling i Ministerrådet og Europa-Parlamentet. Udvalget mener, at hovedvægten nu bør lægges på at nå frem til en aftale om et smidigt direktiv, som er konsistent med Basel-rammeaftalen og tilskynder til en konvergerende gennemførelse i hele EU.

4.2

Det er vigtigt, at direktivet vedtages relativt hurtigt, da man herved vil kunne høste fordelene ved sektorens investeringer i bedre risikostyringssystemer på 20 eller maksimalt 30 milliarder euro. En forsinket iværksættelse vil skade den europæiske banksektors konkurrenceevne på det globale marked. Dette vil ikke være i hverken de europæiske indskyderes eller låntageres interesse. Dog må lovgivningens kvalitet være det afgørende, og medlovgiverne bør tage højde for samtlige berørte parters synspunkter.