52001XC1115(01)

Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed

(2001/C 320/04)

(EØS-relevant tekst)

1. INDLEDNING OG AFGRÆNSNING

1. I de sidste tyve år har radio- og tv-virksomhed ændret sig meget. Ophævelse af monopoler, nye markedsdeltagere og en hurtig teknologisk udvikling har grundlæggende ændret konkurrencesituationen. Radio- og tv-spredning har traditionelt været en monopolvirksomhed. Denne virksomhed har stort set altid været udført af offentlige monopolvirksomheder først og fremmest på grund af det begrænsede antal frekvenser og de betydelige adgangshindringer.

2. I 1970'erne gav den økonomiske og teknologiske udvikling imidlertid i stadig højere grad medlemsstaterne mulighed for at give andre operatører sendetilladelser. Medlemsstaterne besluttede på den måde at liberalisere markedet. Det førte til større valgmuligheder for forbrugerne, idet de fik adgang til mange nye kanaler og tjenester, fremkomsten af stærke europæiske operatører samt udviklingen af ny teknologi, ligesom det sikrede en større pluralisme i sektoren. Samtidig med at medlemsstaterne liberaliserede markedet, mente de, at public service-radio- og tv-virksomhed burde bevares for at sikre dækning i en række områder og opfyldelse af behov, som private operatører ikke nødvendigvis vil opfylde optimalt.

3. Private operatører har gjort Kommissionen opmærksom på, at den øgede konkurrence samt tilstedeværelsen af offentligt finansierede operatører har ført til en voksende bekymring over mulighederne for at konkurrere på lige vilkår. De fleste klager vedrører overtrædelse af EF-traktatens artikel 87 i forbindelse med offentlige finansieringsordninger for public service-selskaber.

4. Denne meddelelse fastsætter de principper, Kommissionen vil følge ved anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og artikel 86, stk. 2, på offentlig finansiering af public service-radio- og tv-selskaber. Det vil gøre Kommissionens politik på dette område så åben som mulig.

2. PUBLIC SERVICE SELSKABERS ROLLE

5. Det hedder i Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa: "Radio- og tv-medierne spiller en central rolle i moderne demokratiske samfund, navnlig for udviklingen og transmissionen af sociale værdier. Derfor har radio- og tv-sektoren lige siden sin fremkomst været omfattet af særlige regulativer i almenhedens interesse. Denne regulering er baseret på fælles værdier som udtryksfrihed og retten til at tage til genmæle, pluralisme, beskyttelse af copyright, fremme af kulturel og sproglig mangfoldighed, beskyttelse af mindreårige og af den menneskelige værdighed samt forbrugerbeskyttelse"(1).

6. Selv om offentlig radio- og tv-spredning har en klar økonomisk relevans, kan det ikke sammenlignes med offentlig service i nogen anden økonomisk sektor. Der er ingen anden service, der på samme tid henvender sig til en så stor del af befolkningen, forsyner den med et så stort antal informationer og indholdstjenester og derved formidler og påvirker det enkelte individ og den offentlige mening.

7. Som anført af gruppen på højt plan vedrørende den audiovisuelle politik ledet af den daværende kommissær Marcelino Oreja spiller public service-radio- og tv-virksomhed "en vigtig rolle i forbindelse med at formidle det enkelte lands kulturelle mangfoldighed, at tilbyde undervisningsprogrammer, at informere offentligheden objektivt, at sikre pluralisme og at levere kvalitetsunderholdning, gratis og på et demokratisk grundlag"(2).

8. Endvidere opfattes radio- og tv-virksomhed normalt som en meget pålidelig informationskilde og er for en stor del af befolkningen den væsentligste informationskilde. På den måde beriger radio- og tv-virksomheden den offentlige debat og sikrer, at alle borgere på rimelig vis deltager i det offentlige liv.

9. Det offentliges rolle(3) i forbindelse med radio og tv er fastslået i traktaten. Nøglebestemmelsen i den henseende er artikel 86, stk. 2, der har følgende ordlyd: "Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse".

10. Denne bestemmelse bekræftes af EF-traktatens artikel 16 om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse - der blev indsat ved Amsterdam-traktaten og trådte i kraft den 1. maj 1999 - hvori det fastslås: "Med forbehold af artikel 73, 86 og 87 og i betragtning af den plads, som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse indtager i Unionens fælles værdinormer, og den rolle, som de spiller med henblik på at fremme social og territorial samhørighed, sørger Fællesskabet og medlemsstaterne inden for deres respektive kompetenceområde og inden for rammerne af denne traktats anvendelsesområde for, at sådanne tjenester ydes på grundlag af principper og vilkår, der gør det muligt at opfylde deres opgaver".

11. Fortolkningen af disse principper på baggrund af radio- og tv-sektorens særlige karakter fremgår af den fortolkende protokol om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne, der er knyttet til EF-traktaten, (herefter benævnt "Protokollen"), der efter at have fastslået, at "offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme" fortsætter: "Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab griber ikke ind i medlemsstaternes beføjelse til at finansiere public service-radio- og tv-virksomhed, for så vidt finansieringen ydes til radio- og fjernsynsselskaber, så disse kan opfylde deres public service-opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater, og denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver".

12. Betydningen af public service-radio- og tv-virksomhed for det sociale, demokratiske og kulturelle liv i EU blev ligeledes fastslået i den resolution, der blev vedtaget af Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, den 25. januar 1999 om offentlig radio- og tv-virksomhed (herefter benævnt "Resolutionen"). Det hedder i Resolutionen, at "Det er en nødvendig forudsætning for opfyldelsen af de særlige pligter i forbindelse med public service-radio- og tv-virksomhed, at offentligheden har bred adgang til de forskellige kanaler og tjenester uden forskelsbehandling og på lige vilkår". Endvidere skal public service-radio- og tv-selskaber ved varetagelsen af deres opgaver "fortsat udnytte de teknologiske fremskridt" og "give offentligheden udbytte af de nye audiovisuelle tjenester og informationstjenester samt den nye teknologi" og "udvikle og diversificere deres aktiviteter i den digitale tidsalder". Endelig skal "Public service-radio- og tv-foretagender fortsat, i overensstemmelse med de opgaver, som medlemsstaterne har pålagt dem, kunne tilbyde et stort udvalg af programmer, som henvender sig til hele samfundet; set i dette perspektiv er det legitimt, at public service-radio- og tv-foretagender forsøger at nå ud til et bredt publikum"(4).

13. I betragtning af radio- og tv-sektorens særlige karakter kan et public service-mandat omfattende "et stort udvalg af programmer i overensstemmelse med de opgaver, som medlemsstaterne har pålagt dem", jf. Resolutionen, i princippet betragtes som legitimt, da formålet er en velafbalanceret og varieret programflade, der kan sikre, at public service-selskaberne bevarer et vist seer- og lyttertal og samtidig sikre, at mandatet opfyldes, dvs. at samfundets demokratiske, sociale og kulturelle behov opfyldes, og der sikres pluralisme.

14. Det skal bemærkes, at kommercielle radio- og tv-selskaber, hvoraf flere er underkastet de krav, der stilles til public service-radio- og tv-virksomhed, også spiller en rolle for opfyldelsen af målsætningerne i protokollen, da de bidrager til at sikre pluralisme, berige den kulturelle og politiske debat og øge programudbudet.

3. DEN RETLIGE RAMME

15. I forbindelse med anvendelsen af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed skal der tages hensyn til mange forskellige retsregler. EF-traktaten indeholder artikel 87 og 88 om statsstøtte og artikel 86, stk. 2, om anvendelsen af traktatens regler, herunder navnlig konkurrencereglerne, på tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Ved Amsterdam-traktaten blev der indsat en særlig artikel (artikel 16) om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og en fortolkende protokol om offentlig radio- og tv-virksomhed, mens Maastricht-traktaten allerede indeholdt en artikel, der definerer Fællesskabets rolle inden for kultur (artikel 151) og en bestemmelse om eventuel forenelighed med fællesmarkedet af statsstøtte til fremme af kulturen (artikel 87, stk. 3, litra d)). Europa-Parlamentet og Rådet har vedtaget direktiv 89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed(5). Kommissionen har vedtaget direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder(6). Disse regler fortolkes i EF-Domstolens og Førsteinstansrettens retspraksis. Kommissionen har ligeledes vedtaget den i punkt 5 nævnte meddelelse og vedtaget flere meddelelser om anvendelsen af statsstøttereglerne.

4. ANVENDELSE AF ARTIKEL 87, STK. 1

4.1. Statsstøttekarakter af offentlig finansiering af public service radio- og tv-virksomhed

16. Artikel 87, stk. 1, har følgende ordlyd: "Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne".

17. Formålet med den offentlige finansiering er ikke afgørende for vurderingen af statsstøtteindholdet efter artikel 87, stk. 1, kun virkningerne er afgørende. Offentlig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed må normalt betragtes som statsstøtte, da den opfylder ovennævnte kriterier. Public service-radio- og tv-virksomhed finansieres normalt over statsbudgettet eller gennem en licensafgift. Under særlige omstændigheder foretager staten kapitalindskud eller indrømmer gældseftergivelser for public service-selskaber. Sådanne finansielle foranstaltninger kan normalt tilskrives de offentlige myndigheder og involverer overførsel af statsmidler. Hvis disse foranstaltninger endvidere er i modstrid med det markedsøkonomiske investorprincip, jf. Anvendelse af EF-traktatens artikel 92 og 93 på offentlige myndigheders kapitalinteresser(7) og Kommissionens meddelelse til medlemsstaterne om anvendelse af EØF-traktatens artikel 92 og 93 og af artikel 5 i Kommissionens direktiv 80/723/EØF på offentlige virksomheder i fremstillingssektoren(8), kommer de i de fleste tilfælde kun visse radio- og tv-selskaber til gode, og de er derfor konkurrenceforvridende. Vurderingen af, om der er tale om statsstøtte, skal ske fra sag til sag afhængig af den konkrete finansiering(9).

18. EF-Domstolen har fastslået følgende: "Når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten"(10). Det vil sige, at statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-selskaber, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat.

19. Ifølge EF-Domstolens retspraksis(11) skal statslig finansiering af en bestemt virksomhed - også når støtten dækker nettoomkostninger som følge af public service-forpligtelsen - betragtes som statsstøtte (forudsat at alle betingelserne for anvendelsen af artikel 87, stk. 1, er opfyldt).

4.2. Støttens art: eksisterende støtte eller ny støtte

20. De finansieringsordninger, der i dag er gældende i de fleste medlemsstater, blev indført for længe siden. Kommissionen skal derfor først og fremmest vurdere, om disse ordninger skal betragtes som eksisterende støtteordninger efter artikel 88, stk. 1.

21. Eksisterende støtte er omhandlet i artikel 88, stk. 1, der har følgende ordlyd: "Kommissionen foretager sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver".

22. Ifølge artikel 1, litra b), nr. i), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999/EF af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(12), der fastlægger reglerne for anvendelsen af EF-traktatens artikel 88, omfatter eksisterende støtte "... enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden".

23. Ifølge artikel 1, litra b), punkt v), omfatter eksisterende støtte "støtte, som anses for at være en eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer".

24. I overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis(13) vil Kommissionen undersøge, hvorvidt de retlige rammer for ydelsen af støtten er ændret siden indførelsen af støtten. Kommissionen vil tage højde for alle de retlige og økonomiske elementer, der angår en given medlemsstats regler for radio- og tv-spredning. Selv om de relevante retlige og økonomiske elementer for en sådan vurdering ligner hinanden i næsten alle medlemsstaterne, mener Kommissionen, at en sådan vurdering bør foretages i hver enkelt sag(14).

5. VURDERING AF FORENELIGHEDEN MED FÆLLESMARKEDET AF STATSSTØTTE EFTER ARTIKEL 87, STK. 2, OG ARTIKEL 87, STK. 3

25. Statsstøtte til public service-selskaber skal undersøges af Kommissionen for at afgøre, om den er forenelig med fællesmarkedet. Undtagelserne i artikel 87, stk. 2, og artikel 87, stk. 3, kan anvendes.

26. Ifølge traktatens artikel 151, stk. 4, skal Fællesskabet tage hensyn til de kulturelle aspekter i sin indsats i henhold til andre bestemmelser i traktaten, navnlig med henblik på at respektere og fremme sine kulturers mangfoldighed. I overensstemmelse hermed giver traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), Kommissionen mulighed for at erklære støtte til fremme af kulturen forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod den fælles interesse. Det er Kommissionens opgave at afgøre, hvorledes denne bestemmelse faktisk skal anvendes, hvilket også er tilfældet for de andre undtagelsesbestemmelser i artikel 87, stk. 3. Det skal bemærkes, at bestemmelserne om undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte skal anvendes strikt. Begrebet "kultur" efter artikel 87, stk. 3, litra d), skal derfor fortolkes restriktivt. Som Kommissionen anførte i KinderKanal og Phoenix-beslutningen må de uddannelsesmæssige og demokratiske behov i en medlemsstat ikke sammenblandes med fremme af kulturen(15). Det skal i den henseende bemærkes, at der i Protokollen sondres mellem de kulturelle, sociale og demokratiske behov i de enkelte samfund. Uddannelse kan selvfølgelig have et kulturelt aspekt.

27. Ved statsstøtte til public service-selskaber skelnes der ofte ikke mellem de tre behov der er nævnt i Protokollen. Det vil sige, at medmindre en medlemsstat giver en særskilt definition og en særskilt støtte udelukkende til fremme af kulturen, vil en sådan støtte normalt ikke kunne godkendes efter artikel 87, stk. 3, litra d). Den kan derimod normalt vurderes på basis af artikel 86, stk. 2, der vedrører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Uanset hvilket retsgrundlag der anvendes ved vurderingen af forenelighed, vil Kommissionen foretage analysen på basis af de samme kriterier, nemlig kriterierne i denne meddelelse.

6. VURDERING AF STATSSTØTTENS FORENELIGHED MED FÆLLESMARKEDET EFTER ARTIKEL 86, STK. 2

28. Den rolle, som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse spiller for opfyldelsen af Den Europæiske Unions grundlæggende målsætninger, har Kommissionen fuldt ud anerkendt i sin i punkt 5 nævnte meddelelse.

29. Ifølge EF-Domstolens faste retspraksis er artikel 86 en undtagelsesbestemmelse, der skal fortolkes restriktivt. Domstolen har fastslået, at for at en foranstaltning kan nyde godt af en undtagelse, skal følgende betingelser alle være opfyldt:

i) den omhandlede tjeneste skal være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og være klart defineret af medlemsstaten (definition)

ii) de omhandlede virksomheder skal udtrykkeligt af medlemsstaterne have fået overdraget at udføre tjenesten (mandat)

iii) anvendelsen af traktatens konkurrenceregler (i dette tilfælde forbudet mod statsstøtte) skal være hindrende for udførelsen af den særlige tjeneste, det er pålagt virksomheden at udføre, og undtagelsen fra disse regler må ikke påvirke samhandelen i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse (proportionalitetstest).

30. Kommissionen skal som vogter af traktaten vurdere, om disse betingelser er opfyldt.

31. I det særlige tilfælde med public service-radio og -tv skal ovennævnte fremgangsmåde tilpasses efter de fortolkende bestemmelser i Protokollen, der henviser til "public service opgaver som pålagt dem, defineret og tilrettelagt af de enkelte medlemsstater" (definition og mandat) og giver en undtagelse fra traktatens regler for finansiering af public service-radio og -tv, hvis "denne finansiering ikke ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver" (proportionalitet).

6.1. Definition af public service-opgaver

32. For at opfylde betingelsen i punkt 29, nr. i), for anvendelse af artikel 86, stk. 2, er det nødvendigt at fastlægge en officiel definition af public service-opgaverne. Først når der foreligger en sådan definition, kan Kommissionen vurdere, om undtagelsen efter artikel 86, stk. 2, kan anvendes med tilstrækkelig retlig sikkerhed.

33. Definitionen af public service-opgaven henhører under medlemsstaternes kompetence og kan ske på nationalt, regionalt eller lokalt niveau. Generelt skal denne kompetence anvendes under hensyntagen til fællesskabsbegrebet "tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse". I betragtning af radio- og tv-sektorens særlige karakter kan man forestille sig en "bred" definition, der pålægger et givet selskab at udbyde et afbalanceret og varieret program i overensstemmelse med mandatet ifølge de fortolkende bestemmelser i Protokollen, samtidig med at der bevares et vist seertal. En sådan definition ville være i overensstemmelse med målsætningen om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet og sikre pluralisme, herunder kulturel og sproglig diversitet.

34. Samtidig kan public service-opgaven omfatte visse tjenester, der ikke er "programmer" i traditionel forstand, dvs. online-informationstjenester, hvis de - også for at udvikle og diversificere deres aktiviteter i den digitale tidsalder - opfylder de samme demokratiske, sociale og kulturelle behov i samfundet.

35. Hvis public service-opgaven udvides til også at omfatte nye tjenester, skal definitionen og mandatet ændres i overensstemmelse hermed inden for rammerne af artikel 86, stk. 2.

36. Kommissionens opgave er at kontrollere, at medlemsstaterne overholder traktatens bestemmelser(16). Hvad angår definitionen af public service i radio- og tv-sektoren er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, at der ikke findes klare fejl. Det er ikke Kommissionens opgave at beslutte, om et program skal udbydes som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse eller at stille spørgsmålstegn ved kvaliteten af et givet produkt. Der ville imidlertid være tale om en klar fejl i definitionen af public service-opgaven, hvis sidstnævnte omfattede aktiviteter, der ikke med rimelighed kunne betragtes som værende i overensstemmelse med Protokollens bestemmelse om opfyldelse af "det enkelte samfunds kulturelle, sociale og demokratiske behov". Det ville normalt være tilfældet med f.eks. e-handel. I den forbindelse skal der mindes om, at public service-mandatet beskriver de tjenester, der udbydes til offentligheden i almenhedens interesse. Spørgsmålet om definitionen af public service-opgaven må ikke forveksles med spørgsmålet om finansieringsmekanismen for disse tjenester. Selv om public service-radio- og tv-selskaber kan have kommercielle aktiviteter som f.eks. salg af reklameplads for at sikre sig indtægter, kan sådanne aktiviteter normalt ikke betragtes som en del af public service-opgaven.

37. Definitionen af public service-opgaven skal være så præcis som mulig. Den bør ikke give anledning til tvivl om, hvorvidt medlemsstat mener, at en given aktivitet udført af den udpegede operatør falder ind under public service-opgaven. Hvis der ikke findes en klar og præcis definition af de forpligtelser, der er pålagt public service-radio- og tv-selskabet, har Kommissionen ikke mulighed for at udføre sin opgave efter artikel 86, stk. 2, og den kan derfor ikke indrømme en undtagelse efter denne artikel.

38. En klar identifikation af de aktiviteter, der indgår i public service-opgaven er ligeledes vigtig for, at private operatører kan planlægge deres aktiviteter.

39. Endelig skal public service-opgaven være præcis for at sikre, at myndighederne i medlemsstaterne kan føre et effektiv tilsyn, således som beskrevet i følgende kapitel.

6.2. Mandat og tilsyn

40. For at nyde godt af undtagelsen efter artikel 86, stk. 2, skal public service-mandatet overdrages en eller flere virksomheder ved en officiel akt (f.eks. lovgivning, aftale eller anden akt).

41. Det er ikke tilstrækkeligt, at public service-radio- og tv-selskabet formelt har fået overdraget at udføre en veldefineret public service-opgave. Det er også nødvendigt, at public service-opgaven faktisk udføres som foreskrevet i den formelle aftale mellem staten og den udpegede virksomhed. Det er i den henseende nødvendigt, at der er en myndighed eller et udpeget organ, der kontrollerer dens anvendelse. Behovet for en egnet myndighed eller et organ med ansvar for tilsyn er oplagt, hvis den udpegede operatør pålægges kvalitetsstandarder. I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om principper og retningslinjer for Fællesskabets audiovisuelle politik i den digitale tidsalder(17) skal Kommissionen ikke vurdere opfyldelsen af kvalitetsstandarder. Kommissionen må kunne stole på, at medlemsstaterne sikrer det nødvendige tilsyn.

42. Medlemsstaterne har kompetence til selv at vælge en egnet ordning til sikring af et effektivt tilsyn med, at public service-forpligtelserne opfyldes. Et sådant organ kan kun udfylde denne rolle, hvis det er uafhængigt af den omhandlede virksomhed.

43. Hvis der ikke findes en tilstrækkelig og pålidelig indikation af, om public service-opgaven faktisk udføres i overensstemmelse med mandatet, har Kommissionen ikke mulighed for at udføre sin opgave efter artikel 86, stk. 2, og den kan derfor ikke indrømme en undtagelse efter denne artikel.

6.3. Finansiering af public service-radio og -tv og proportionalitetstest

6.3.1. Valg af finansiering

44. Public service-tjenester kan være enten kvantitative eller kvalitative eller begge dele. Uanset deres form kan det være rimeligt med en kompensation, så længe de medfører ekstraomkostninger, som public service-selskabet normalt ikke ville have haft.

45. Finansieringssystemer kan inddeles i to hovedkategorier, nemlig "énkildefinansiering" og "todelt finansiering". "Enkildefinansiering" betyder, at public service-selskaberne udelukkende finansieres af offentlige midler uanset form. Systemet med "todelt finansiering" omfatter en række finansieringssystemer, hvor public service-selskaber finansieres af forskellige kombinationer af statsmidler og reklameindtægter, som f.eks. salg af reklameplads eller af programmer.

46. Protokollen fastslår følgende: "Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab griber ikke ind i medlemsstaternes beføjelse til at finansiere public service-radio- og tv-virksomhed...". Det fremgår af Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa, jf. punkt 5, at: "Valget af finansieringsordning henhører under medlemsstaternes kompetenceområde, og der kan i princippet ikke gøres indsigelse mod valget af en todelt finansieringsordning (der kombinerer offentlige midler og reklameindtægter) frem for en finansieringsordning (udelukkende offentlige midler), forudsat at konkurrencen på de relevante markeder (f.eks. reklamemarkedet, markedet for køb og/eller salg af programmer) ikke påvirkes i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse"(18).

47. Selv om medlemsstaterne frit kan vælge, hvorledes de vil finansiere public service-radio og -tv, skal Kommissionen ifølge artikel 86, stk. 2, sikre, at undtagelsen fra den normale anvendelse af konkurrencereglerne på tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ikke påvirker konkurrencen på det fælles marked på urimelig vis. Der er tale om en negativtest, idet det undersøges, om den vedtagne foranstaltning er proportionel. Støtten må heller ikke påvirke samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.

48. Protokollen bekræfter denne fremgangsmåde også for public service-selskaber, idet det hedder, at det skal sikres, at finansieringen ikke "ændrer handels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser, idet der tages hensyn til opfyldelsen af disse public service-opgaver".

6.3.2. Krav om åbenhed ved vurderingen af statsstøtte

49. Ovennævnte vurdering foretaget af Kommissionen kræver en klar og præcis definition af public service-opgaven og en klar og hensigtsmæssig adskillelse af public service-aktiviteter og andre aktiviteter. Det kræves normalt allerede på nationalt niveau, at de to sfærer holdes adskilt for at sikre åbenhed og ansvarlighed i forbindelse med anvendelse af offentlige midler. Det er nødvendigt med adskilte regnskaber for at give Kommissionen mulighed for at gennemføre testen. Det vil give Kommissionen et værktøj til at undersøge påstået krydssubsidiering og forsvare begrundet kompensation for udførelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse. Det kan kun på basis af en egentlig omkostnings- og indtægtsfordeling afgøres, om den offentlige finansiering faktisk er begrænset til nettoomkostningerne i relation til public service-opgaven og dermed kan godkendes efter artikel 86, stk. 2, og Protokollen.

50. Kravet om åbenhed i de finansielle relationer mellem de offentlige myndigheder og offentlige virksomheder og i virksomheder, som er indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder, eller som har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fremgår af direktiv 80/723/EØF.

51. Ifølge direktiv 80/723/EØF skal medlemsstaterne træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre, at virksomheder, der er indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder, eller som har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og som modtager statsstøtte i en hvilken som helst form, og som udfører andre aktiviteter, som f.eks. kommercielle aktiviteter: a) holder det interne regnskab for de forskellige aktiviteter, dvs. public service-aktiviteter og andre aktiviteter, adskilt, b) tildeler eller fordeler alle omkostninger og indtægter korrekt på grundlag af konsekvent anvendte og objektivt begrundede omkostningsregnskabsprincipper og c) klart fastlægger, efter hvilke omkostningsregnskabsprincipper de adskilte regnskaber føres.

52. De generelle krav om åbenhed gælder også for public service-radio- og tv-selskaber. Som anført i betragtning 5 i direktiv 2000/52/EF finder de nye krav anvendelse på public service-selskaber, navnlig hvis de modtager støtte og har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, for hvilken den omhandlede statsstøtte ikke er fastsat for en passende periode ifølge en åben, gennemskuelig og ikke-diskriminerende procedure. Forpligtelsen til at føre adskilte regnskaber gælder ikke public service-selskaber, hvis aktiviteter er begrænset til levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og som ikke har andre aktiviteter end disse tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.

53. I radio- og tv-sektoren giver adskilte regnskaber ikke anledning til særlige problemer på indtægtssiden, men de kan give problemer og være uhensigtsmæssige på omkostningssiden. I radio- og tv-sektoren kan medlemsstaterne nemlig betragte radio- og tv-selskabernes programsætning som omfattet af public service-mandatet og samtidig tage højde for deres kommercielle aktiviteter. Med andre ord er forskellige aktiviteter i høj grad omfattet af samme regler.

54. Kommissionen mener derfor, at radio- og tv-selskaberne på indtægtssiden bør aflægge detaljeret regnskab for alle indtægter, der stammer fra aktiviteter, der ikke er public service-aktiviteter.

55. På omkostningssiden skal omkostninger, der er specifikke for andre aktiviteter klart identificeres. Når der anvendes de samme ressourcer - personale, udstyr, faste anlæg osv. - til udførelse af både public service-opgaver og andre opgaver, skal sådanne omkostninger allokeres på basis af den forskel, det medfører for virksomhedernes samlede omkostninger med og uden sådanne andre aktiviteter(19).

56. Det vil sige, at i modsætning til den fremgangsmåde, der normalt anvendes inden for andre forsyningssektorer, vil omkostninger, der udelukkende kan tilskrives public service-aktiviteter, der dog også kommer kommercielle aktiviteter til gode, ikke nødvendigvis skulle opdeles på disse to aktivitetstyper, idet de udelukkende kan allokeres til public service-aktiviteter. Det kunne f.eks. være tilfældet med programomkostninger, der opføres som en del af public service-opgaven, samtidig med at programmet også sælges til andre radio- og tv-selskaber. Hovedeksemplet er imidlertid seere, der tilskyndes både til at opfylde public service-opgaven og til at sælge reklameplads. En fuldstændig opdeling af disse omkostninger på disse to aktiviteter risikerer at blive tilfældig og meningsløs. Omkostningsallokering med henblik på åbenhed i regnskaberne må imidlertid ikke forveksles med fuldstændig omkostningsdækning i prispolitikken. Sidstnævnte emne behandles nedenfor i punkt 58.

6.3.3. Proportionalitet

57. Når Kommissionen skal gennemføre proportionalitetstesten er udgangspunktet, at statslig finansiering normalt er nødvendig, for at virksomheden kan udføre public service-opgaven. For imidlertid at gennemføre denne test tilfredsstillende må statsstøtten ikke overskride nettoomkostningerne ved public service-opgaven under hensyntagen til andre direkte eller indirekte indtægter, der stammer fra public service-opgaven. Derfor vil den nettofortjeneste, der tilfalder de kommercielle aktiviteter som følge af public service-aktiviteterne, blive inddraget ved vurderingen af støttens proportionalitet.

58. På den anden side kan der være tale om konkurrenceforvridning, som ikke er nødvendig for at opfylde public service-opgaven. Public service-radio- og tv-selskaber kan, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, f.eks. føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening. Hvis det påvises, at et public service-radio- og tv-selskab har en sådan adfærd, kan det ikke betragtes som et led i den public service-opgave, der er blevet overdraget selskabet. Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om en overkompensation for public service-forpligtelser, der under alle omstændigheder "ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser", og Protokollen vil således være krænket.

59. Når Kommissionen gennemfører proportionalitetstesten, vil den derfor vurdere, om en eventuel konkurrenceforvridning som følge af støtten kan begrundes med behovet for at udføre den offentlige tjeneste og finansiere denne, således som defineret af medlemsstaten. Kommissionen vil også om nødvendigt gribe ind i overensstemmelse med bestemmelserne i traktaten.

60. Analysen af statsstøttens følger for konkurrencen og udviklingen af samhandelen må nødvendigvis tage udgangspunkt i den konkrete situation. Den nuværende konkurrencestruktur og andre karakteristika for de enkelte markeder kan ikke beskrives i denne meddelelse, da de normalt er ret forskellige. Derfor kan meddelelsen ikke på forhånd fastsætte de kriterier, der skal anvendes for at fastslå, om public service-radio- og tv-selskabernes priser er i overensstemmelse med principperne i punkt 58. Vurderingen af foreneligheden af statsstøtte til public service-radio- og tv-virksomhed efter artikel 86, stk. 2, kan derfor kun ske fra sag til sag i overensstemmelse med Kommissionens praksis.

61. Kommissionen vil også i sin vurdering tage højde for den omstændighed, at i det omfang statsstøtte er nødvendig for at udføre public service-forpligtelsen, kan systemet som sådan have den positive følge, at det bevarer en alternativ forsyningskilde på nogle relevante markeder(20). Denne følge skal imidlertid opvejes af de eventuelle negative følger af støtten, der kan forhindre andre operatører i at komme ind på disse markeder og på den måde bane vej for en mere oligopolistisk markedsstruktur eller føre til en eventuel konkurrencebegrænsende adfærd hos public service-operatørerne på de relevante markeder.

62. Kommissionen vil ved vurderingen tage højde for de vanskeligheder, som nogle mindre medlemsstater kan have med at sikre de nødvendige indtægter, hvis omkostningerne per indbygger ved public service-tjenesten alt andet lige er højere(21).

(1) KOM (2000) 580, endelig, s. 36.

(2) "The digital age of European Audiovisual Policy". Rapport fra gruppen på højt plan vedrørende den audiovisuelle politiks fremtid, 1998.

(3) I denne meddelelse og i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 16 og erklæring (nr. 13), der er knyttet til slutakten til Amsterdam-traktaten henviser "public service" i protokollen om offentlig radio- og tv-virksomhed til "tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse" i artikel 86, stk. 2.

(4) EFT C 30 af 5.2.1999, s. 1.

(5) EFT L 298 af 17.10.1989, s. 23. Ændret ved direktiv 97/36/EF (EFT L 202 af 30.7.1997, s. 60).

(6) EFT L 195 af 29.7.1980, s. 35. Senest ændret ved direktiv 2000/52/EF (EFT L 193 af 29.7.2000, s. 75).

(7) EF-Bull. 9-1984.

(8) EFT C 307 af 13.11.1993, s. 3.

(9) Sag nr. NN 88/98, "Finansiering af en reklamefri, 24-timers nyhedskanal gennem BBC-licenser", EFT C 78 af 18.3.2000, s. 6, og sag nr. NN 70/98, Statsstøtte til de offentlige tv-kanaler "Kinderkanal" og "Phoenix", EFT C 238 af 21.8.1999, s. 3.

(10) Sag 730/79, Philip Morris Holland mod Kommissionen, Sml. 1980, s. 2671, præmis 11; C-303/88, Italien mod Kommissionen, Sml. 1991 I, s. 1433, præmis 27; C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. 2000 I, s. 6857, præmis 33.

(11) Sag T-106/95, FFSA et al. mod Kommissionen, Sml. 1997, s. II-229; T-46/97, SIC mod Kommissionen, Sml. 2000 II, s. 2125 og C-332/98, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 2000 I, s. 4833.

(12) EFT L 83 af 27.3.1999, s. 1.

(13) Sag C-44/93, Namur-Les Assurances du Credit SA mod Office National du Ducroire og den belgiske stat, Sml. 1994 I, s. 3829.

(14) Med hensyn til Kommissionens seneste praksis på dette område, se fodnote 9.

(15) Se fodnote 9.

(16) Se sag C-179/90, "Merci convenzionali porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA", Sml. 1991 I, s. 5889.

(17) KOM(1999) 657 endelig, afsnit 3(6).

(18) Se fodnote 1, s. 36

(19) Der henvises til den hypotetiske situation, hvor de aktiviteter, der ikke er omfattet af public service-mandatet, skulle ophøre. De omkostninger, der på den måde ville blive undgået, er de omkostninger, der ville blive allokeret til aktiviteter, der ikke er public service-aktiviteter.

(20) Det betyder ikke, at statsstøtten kan retfærdiggøres som et værktøj, der øger udbudet og konkurrencen på markedet. Statsstøtte, der giver en operatør mulighed for at blive på markedet på trods af gentagne tab medfører en betydelig konkurrenceforvridning, da det i det lange løb fører til ineffektivitet, mindre udbud og højere forbrugerpriser. En fjernelse af retlige og økonomiske adgangshindringer, en effektiv konkurrencepolitik og fremme af pluralismen er mere effektive instrumenter i den henseende. Naturlige monopoler er normalt underlagt regulering.

(21) Lignende vanskeligheder kan også opstå, når public service-radio og -tv er rettet mod sproglige minoriteter eller tilpasset lokale behov.