31997Y0228(01)

METODE TIL BEREGNING AF TVANGSBØDER EFTER ARTIKEL 171 I EF-TRAKTATEN (97/C 63/02)

1. INDLEDNING

Denne tekst skal ses i sammenhæng med den meddelelse vedrørende gennemførelsen af artikel 171 i EF-traktaten (1), der blev vedtaget af Kommissionen den 5. juni 1996, i det følgende benævnt »meddelelsen«. Den skal ses i fortsættelse af og som et supplement til nævnte meddelelse.

De bødebeløb, Kommissionen foreslår De Europæiske Fællesskabers Domstol at idømme, skal være forudsigelige for medlemsstaterne og beregnet efter en metode, der på en gang respekterer princippet om proportionalitet og princippet om ensartet behandling af medlemsstaterne. Det er derfor nødvendigt at anvende en klar og ensartet metode, eftersom Kommissionen skal begrunde over for Domstolen, hvordan der er kommet frem til det foreslåede beløb.

Den metode, der behandles her, vedrører kun beregningen af tvangsbøder, som Kommissionen betragter som det mest velegnede middel til at få medlemsstaterne til at efterkomme domstolsafgørelserne (2). Der er således Kommissionens hensigt at anvende artikel 171, stk. 2, andet afsnit, for at tilskynde den indklagede medlemsstat til at efterkomme domstolsafgørelsen. Dette betyder imidlertid ikke, at Kommissionen fralægger sig muligheden for at anmode om idømmelse af et fast beløb (²) eller, hvis det er begrundet, undlader at anmode om idømmelse af sanktioner (3).

På samme måde som meddelelsen udgør et »første udkast« (4) til den strategi, som Kommissionen har til hensigt efterhånden at udvikle i takt med anvendelse af artikel 171, stk. 2, andet afsnit, i EF-traktaten, udgør den her anførte metode blot en første fase i definitionen af de generelle kriterier for fastlæggelsen af tvangsbødernes størrelse, idet det er Kommissionens hensigt at præcisere disse kriterier på grundlag af de enkelte sager.

Den tvangsbøde, som den pågældende medlemsstat skal betale, udgøres af et beløb, der beregnes på dagsbasis, og som er en sanktion for manglende efterkommelse af domstolens dom. Disse tvangsbøder betales fra den dag, hvor Domstolens anden dom er bragt til den pågældende medlemsstats kundskab, og indtil denne bringer overtrædelsen til ophør.

Den udgør en supplerende marginal eller atypisk indtægt for Fællesskabet.

Beløbet for den daglige tvangsbøde beregnes på følgende måde:

- multiplikation af en ensartet grundsats med en koefficient, der afspejler overtrædelsens karakter, og en koefficient, der afspejler dens varighed

- multiplikation af dette resultat med en fast sats for hvert land (n-faktoren), der både tager hensyn til den pågældende medlemsstats betalingsevne og det antal stemmer, den har i Ministerrådet.

2. FASTSÆTTELSEN AF EN ENSARTET GRUNDSATS

Den ensartede grundsats er defineret som det faste grundbeløb, som multiplikationskoefficienterne anvendes på. Det er sanktionsmidlet over for den krænkelse af legalitetsprincippet og Domstolens jurisdiktionsmonopol, der ligger til grund for alle sager efter artikel 171. Det fastsættes således, at:

- Kommissionen har en bred skønsmargin med hensyn til anvendelsen af multiplikationskoefficienterne

- beløbet er rimeligt, således at det kan udredes af alle medlemsstater

- beløbet er af en sådan størrelse, at det lægger et tilstrækkeligt pres på den pågældende medlemsstat, uanset hvilken medlemsstat det drejer sig om.

Beløbet er fastsat til 500 ECU pr. dag.

3. ANVENDELSEN AF MULTIPLIKATIONSKOEFFICIENTERNE

Der er to hovedkriterier for multiplikationskoefficienterne (5), nemlig; overtrædelsens karakter (se punkt 3.1) og overtrædelsens varighed (se punkt 3.2). Nødvendigheden af at give sanktionen en afskrækkende virkning ved at tage medlemsstatens betalingsevne i betragtning behandles under punkt 4.

3.1. Overtrædelsens karakter

Set ud fra et rent juridisk synspunkt har overtrædelsen altid samme karakter: der er tale om manglende overholdelse af en dom afsagt af Domstolen, hvorved denne fastslår, at en forpligtelse ikke er overholdt, og der foreligger således en overtrædelse af traktatens artikel 171, stk. 1.

Med hensyn til fastsættelse af bødestørrelsen er det i meddelelsen anført, at Kommissionen vil tage hensyn til betydningen af de fællesskabsretslige bestemmelser, der er overtrådt ved den krænkelse, som har givet anledning til Domstolens oprindelige dom om manglende overholdelse (3.1.1) samt overtrædelsens betydning for interesser af generel og individuel art (3.1.2).

I denne forbindelse vedrører bedømmelsen af overtrædelsens karakter altså ikke selve den manglende efterkommelse af dommen, der »altid er alvorlig« (6), og som der allerede er blevet taget stilling til ved fastsættelsen af den ensartede grundsats.

3.1.1. Betydningen af de fællesskabsretlige bestemmelser, der er overtrådt

For at kunne bedømme karakteren af den oprindelige overtrædelse må Kommissionen naturligvis vurdere betydningen af de fællesskabsretlige bestemmelser, der er blevet overtrådt. I den forbindelse lægger Kommissionen »navnlig vægt på disses natur og omfang snarere end på deres plads i hierarkiet« (7).

Der bør endvidere tages hensyn til, om der er tale om manglende efterkommelse af en dom, som Domstolen har afsagt i overensstemmelse med en fast retspraksis (som f.eks. hvis den dom, der ikke er efterkommet, følger efter en tilsvarende dom i en præjudiciel sag). Klarheden (eller den tvetydige eller dunkle karakter) af den overtrådte bestemmelse kan være et afgørende element (8).

Endelig bør der eventuelt tages hensyn til, om medlemsstaten med henblik på at opfylde dommen har gennemført foranstaltninger, som den mener er tilstrækkelige, men som Kommissionen anser for at være utilstrækkelige, i modsætning til de tilfælde, hvor en medlemsstat helt undlader at træffe nogen form for foranstaltninger. I sidstnævnte tilfælde kan der ikke være tvivl om, at medlemsstaten har overtrådt artikel 171, stk. 1.

3.1.2. Overtrædelsens betydning for interesser af generel og individuel art

Der må tages stilling til overtrædelsens betydning fra sag til sag (9). De nedenfor anførte elementer er eksempler på faktorer, der kan spille ind ved vurderingen:

- tab af egne indtægter for Fællesskabet

- overtrædelsens indvirkning på Fællesskabets funktion

- alvorlig eller uoprettelig skade på menneskelig sundhed eller miljøet

- økonomisk eller anden skade, som privatpersoner og økonomiske aktører har lidt, herunder også skade med hensyn til den immaterielle dimension, f.eks. menneskehedens udvikling

- de beløb, der er genstand for overtrædelsen

- den eventuelle økonomiske fordel, den pågældende medlemsstat har af ikke at efterkomme Domstolens dom

- overtrædelsens relative betydning, idet der tages hensyn til omsætningen og værditilvæksten inden for den berørte økonomiske sektor i den pågældende medlemsstat

- størrelsesordenen af den del af befolkningen, der berøres af overtrædelsen (karakteren af overtrædelsen kan eventuelt betragtes som mindre alvorlig, hvis den ikke berører hele den pågældende medlemsstat)

- Fællesskabets ansvar over for tredjelande

- forskellen mellem førstegangs- og gentagelsestilfælde (f.eks. gentagen forhaling af gennemførelse af direktiver inden for en bestemt sektor).

Afhængigt af overtrædelsens karakter multipliceres grundsatsen med en koefficient, der spænder fra minimum 1 til maksimum 20.

3.2. Overtrædelsens varighed

Hvad angår overtrædelsens varighed er det klart, at tidsrummet efter afsigelsen af den anden dom ikke tages i betragtning, idet hverken Domstolen eller Kommissionen kan vide, hvor lang tid der vil gå, før overtrædelsen bringes til ophør, men der tages alligevel hensyn til dette aspekt i kraft af den omstændighed, at tvangsbøder fortsat skal betales, så længe den pågældende medlemsstat ikke har bragt overtrædelsen til ophør.

Når tvangsbøden skal udregnes, tages der hensyn til, hvor længe overtrædelsen har varet, efter at Domstolens første dom blev afsagt. I artikel 171, stk. 2, andet afsnit, er det fastsat, at der kan gennemføres sanktioner over for en medlemsstat, der »ikke har truffet de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger inden for den frist, som Kommissionen har fastsat«.

Mellem afsigelsen af den første dom og proceduren efter artikel 171, stk. 2, kan der gå flere år (10). Kommissionen kan tage et eventuelt afslag på at svare eller en forhaling af svaret - dvs. medlemsstatens ansvar for forhaling af proceduren - med i sine betragtninger, når den skal foreslå en bødestørrelse. Denne forhaling tages i betragtning ved hjælp af en koefficient, hvormed den ensartede grundsats skal multipliceres.

Afhængigt af overtrædelsens varighed multipliceres grundsatsen med en koefficient, der spænder fra minimum 1 til maksimum 3.

4. HENSYNTAGEN TIL EN MEDLEMSSTATS BETALINGSEVNE

Tvangsbødens størrelse skal på en gang være rimelig og have en præventiv virkning.

Spørgsmålet om bødens præventive virkning har to aspekter. Bøden bør have en sådan størrelse, at:

- den pågældende medlemsstat beslutter sig til at efterkomme dommen og bringe overtrædelsen til ophør (bøden bør således mere end ophæve den fordel, medlemsstaten har af overtrædelsen)

- medlemsstaten ikke begår nye overtrædelser.

Da det er nødvendigt, at bøden har præventiv virkning, er det udelukket at anvende bøder af rent symbolsk karakter (11). Tvangsbøden bør udøve et sådant pres på medlemsstaten, at den fører til, at overtrædelsen bringes effektivt til ophør. Bøden skal med andre ord have en »virkning« (11).

Der tages hensyn til den præventive virkning ved hjælp af en n-faktor, der svarer til et geometrisk gennemsnit, der dels baseres på medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP) dels på det antal stemmer, den råder over i Rådet (12). Det ses, at faktor n sammenstiller den enkelte medlemsstats evne til at betale (der repræsenteres af dens BNP) med det antal stemmer, den råder over i Rådet. Denne fremgangsmåde giver en betydelig afstand (fra 1,0 til 26,4) mellem de forskellige medlemsstater.

Denne n-faktor er for de forskellige medlemsstater lig med:

Belgien: 6,2

Danmark: 3,9

Tyskland: 26,4

Grækenland: 4,1

Spanien: 11,4

Frankrig: 21,1

Irland: 2,4

Italien: 17,7

Luxembourg: 1,0

Nederlandene: 7,6

Østrig: 5,1

Portugal: 3,9

Finland: 3,3

Sverige: 5,2

Det Forenede Kongerige: 17,8.

For at beregne den daglige tvangsbøde, der skal pålægges en medlemsstat, skal det resultat, der opnås ved at anvende koefficienterne for overtrædelsens karakter og varighed på grundsatsen, ganges med n-faktoren (der er en konstant) for det pågældende medlemsland. Kommissionen forbeholder sig imidlertid ret til at tilpasse denne faktor, hvis der skulle forekomme større udsving i forhold til den reelle situation, eller hvis stemmefordelingen i Rådet ændres.

Den således fastlagte beregningsmetode kan resumeres ved hjælp af følgende almindelige formel:

Tb = (Gs × Kk × Vk) × n

hvor: Tb = Tvangsbøde, Gs = Grundsats, Kk = Karakterkoefficient, Vk = Varighedskoefficient, n = Faktor, der tager hensyn til den pågældende medlemsstats betalingsevne.

(1) EFT nr. C 242 af 21. 8. 1996, s. 6.

(2) Meddelelsen, punkt 4.

(3) Meddelelsen, punkt 3.

(4) Meddelelsen, punkt 2.

(5) Meddelelsen, punkt 5.

(6) Meddelelsen, punkt 6.

(7) Meddelelsen, punkt 6.1.

(8) Den medlemsstat, der modsætter sig en klar retsnorm eller en af Domstolen klar fastslået retspraksis, begår en alvorligere overtrædelse end den, der anvender en tvetydig og indviklet fællesskabsretlig retsnorm, der aldrig har været forelagt Domstolen til fortolkning eller vurdering af dens gyldighed. Se i denne forbindelse Domstolens retspraksis vedrørende medlemsstaternes anvsar i forbindelse med overtrædelse af fællesskabsretten, navnlig Domstolens dom af 26. marts 1996, sag C-392/93, British Telecommunications, Sml. 1996, s. I-1631.

(9) Meddelelsen, punkt 6.2.

(10) Meddelelsen, punkt 7.

(11) Meddelelsen, punkt 8.

(12) Dette gennemsnit beregnes på følgende måde: n-faktoren er et geometrisk gennemsnit, der beregnes ved at tage kvadratroden af produktet af de faktorer, der er baseret på medlemsstaternes BNP og antallet af deres stemmer i Rådet. Beregningen foretages ved hjælp af følgende formel:

>START GRAFIK>

>SLUT GRAFIK>

hvor:

n-BNP = Den pågældende medlemsstats BNP i mio. ecu.

min BNP = Det mindste bruttonationalprodukt blandt de 15 medlemsstater.

n-stemmer = Antal stemmer, som hvert medlemsland råder over i Rådet ifølge den stemmefordeling, der er fastlagt i artikel 148 i EF-traktaten.

min stemmer = Det laveste antal stemmer blandt de 15 medlemsstater.