Sag T-913/16

Silvio Berlusconi og Finanziaria d’Investimento Fininvest S.p.A. (Fininvest) og Silvio Berlusconi

mod

Den Europæiske Centralbank

Rettens dom (Anden Udvidede Afdeling) af 11. maj 2022

»Økonomisk og monetær politik – tilsyn med kreditinstitutter – specifikke tilsynsopgaver, der overdrages til ECB – vurdering af erhvervelser af kvalificerede kapitalandele – modsættelse af erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel – forbud mod tilbagevirkende gyldighed – retskraft – anvendelse af de nationale gennemførelsesbestemmelser – ret til forsvar – retten til aktindsigt – ret til at blive hørt – nyt anbringende – EU-rettens forrang – ret til en effektiv retsbeskyttelse«

1. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – tilsyn med kreditinstitutter – specifikke opgaver, der overdrages til Den Europæiske Centralbank (ECB) – procedure for vurdering af erhvervelser af kvalificerede kapitalandele – begrebet erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel – udvidende fortolkning – hensyntagen til den nævnte procedures formål

   (Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 15; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36, art. 22, stk. 1)

   (jf. præmis 44-57)

2. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – tilsyn med kreditinstitutter – specifikke opgaver, der overdrages til Den Europæiske Centralbank (ECB) – procedure for vurdering af erhvervelser af kvalificerede kapitalandele – kriteriet om den påtænkte erhververs sandsynlige indflydelse på det pågældende kreditinstitut – ikke anvendeligt inden for rammerne af kvalificeringen af en transaktion som en erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel – den sandsynlige indflydelse har ingen betydning for en påtænkt erhververs omdømme

   (Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 15; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36, art. 22, stk. 1, og art. 23, stk. 1)

   (jf. præmis 58-60 og 162-166)

3. Institutionernes retsakter – tidsmæssig anvendelse – princip om forbud mod tilbagevirkende gyldighed – ingen tilsidesættelse

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36, art. 22 og 23)

   (jf. præmis 97-99)

4. Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser – uddybning af et allerede fremført anbringende, som har en nær tilknytning hertil – foreligger ikke – afvisning

   (Rettens procesreglement, art. 84, stk. 1)

   (jf. præmis 128-130 og 139-142)

5. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – tilsyn med Unionens finanssektor – den fælles tilsynsmekanisme – tilsyn med kreditinstitutter – ret til forsvar – rækkevidde – retten til at blive hørt i forbindelse med tilsynsprocedurer – mulighed for at fremsætte bemærkninger til ECB’s udkast til afgørelse vedrørende erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel i et kreditinstitut underlagt en kort frist – tilstedeværelsen af flere processuelle regler, som gør det muligt at sikre overholdelsen af retten til at blive hørt – tilsidesættelse af denne rettighed foreligger ikke

   (Rådets forordning nr. 1024/2013, art. 15; Den Europæiske Centralbanks forordning nr. 468/2014, art. 31, stk. 3)

   (jf. præmis 215-218, 222, 224-232 og 236)

6. Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser – anbringende støttet på omstændigheder, som er kommet frem under sagens behandling – rækkevidde – anbringende støttet på Domstolens dom, der bekræfter en retlig situation, som var sagsøgeren bekendt på tidspunktet for indgivelse af søgsmålet – udelukket

   (Rettens procesreglement, art. 84, stk. 1)

   (jf. præmis 251-257)

Resumé

Retten bekræftede afgørelsen, hvorved ECB afslog Silvio Berlusconis erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel i Banca Mediolanum.

Han opfyldte ikke den betingelse om omdømme, som finder anvendelse på indehavere af kvalificerede kapitalandele, fordi han blev dømt for skattesvig i 2013.

I 2015 blev det finansielle holdingselskab Mediolanum overtaget af dets datterselskab, Banca Mediolanum. Fininvest, der er et italiensk holdingselskab, der for størstedelen ejes af Silvio Berlusconi (herefter samlet »sagsøgerne«), blev, henset til dets kapitalandel i Mediolanum, indehaver af en kapitalandel i Banca Mediolanum. Konkret bestod denne fusion, der skete ved en overtagelse, i en ombytning af kapitalandele, hvorved Fininvest retligt erhvervede kapitalandele i dette kreditinstitut.

Forinden, i 2014, havde Banca d’Italia besluttet dels at træffe bestemmelse om, at sagsøgernes stemmerettigheder i Mediolanum skulle suspenderes, og at den del af deres kapitalandele, der oversteg 9,99% i Mediolanum, skulle afhændes, dels at sagsøgernes ansøgning om tilladelse til at eje en kvalificeret kapitalandel i Mediolanum skulle afslås med den begrundelse, at Silvio Berlusconi på grund af sin straffedom for skattesvig i 2013 ikke længere opfyldte kriteriet om omdømme. Banca d’Italias afgørelse blev annulleret ved dom afsagt af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) den 3. marts 2016.

Efter Banca Mediolanums overtagelse af Mediolanum og dommen af 3. marts 2016 fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) indledte Banca d’Italia og Den Europæiske Centralbank (ECB) en ny procedure for vurdering af sagsøgernes erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel i Banca Mediolanum. Efter afslutningen på denne procedure traf ECB, der i denne henseende var blevet forelagt et forslag til afgørelse fra Banca d’Italia, en afgørelse, hvorved ECB afslog at tillade erhvervelsen af en kvalificeret kapitalandel i dette kreditinstitut ( 1 ). ECB begrundede navnlig sin afgørelse med det forhold, at Silvio Berlusconi ikke opfyldte kriteriet om omdømme, der finder anvendelse på indehavere af kvalificerede kapitalandele ( 2 ).

Retten (Anden Udvidede Afdeling) frifandt ECB i søgsmålet med påstand om annullation af ECB’s afgørelse. I sin afgørelse gav Retten vigtige præciseringer vedrørende erhvervelse af kvalificerede kapitalandele i et kreditinstitut af en person, der ikke opfylder kriteriet om omdømme.

Rettens bemærkninger

Efter først at have henvist til de EU-retlige bestemmelser, der regulerer proceduren for erhvervelse af kvalificerede kapitalandele ( 3 ), tog Retten stilling til begrebet »erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel«.

For det første fastslog Retten, at dette begreb skal fortolkes som et selvstændigt EU-retligt begreb, der skal fortolkes ensartet på alle medlemsstaternes område.

For det andet skal dette begreb – i mangel af enhver EU-retlig definition af begrebet – fortolkes under hensyn til dels den generelle sammenhæng, hvori det anvendes, og ud fra dets normale betydning i sædvanlig sprogbrug, dels de formål, der forfølges med de EU-retlige bestemmelser om proceduren for tilladelse til erhvervelser af kvalificerede kapitalandele, og den effektive virkning heraf.

I sædvanlig betydning kan begrebet erhvervelse af aktier eller kapitalandele omfatte forskellige typer transaktioner, herunder en ombytningstransaktion. Hvad dernæst angår den sammenhæng, hvori proceduren for tilladelse til erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel indgår, og procedurens formål, bemærkede Retten, at en vurdering af en ny ejers egnethed forud for køb af en kapitalandel i et kreditinstitut er et afgørende værktøj til at sikre, at ejere af kreditinstitutter er egnede og finansielt solide. For at sikre deres prudentielle soliditet skal kreditinstitutterne desuden overholde en række EU-regler på området, og denne overholdelse er tæt forbundet med, at ejerne af kreditinstitutterne og enhver person, der påtænker at erhverve en betydelig kapitalandel i et sådant institut, er egnede. Endelig har proceduren for tilladelse til at erhverve kvalificerede kapitalandele til formål at sikre en forsvarlig og forsigtig forvaltning af det kreditinstitut, hvori der påtænkes en erhvervelse, samt den påtænkte erhververs egnethed og den påtænkte erhvervelses finansielle soliditet under hensyntagen til den påtænkte erhververs sandsynlige indflydelse på det pågældende kreditinstitut. Følgelig kan begrebet »erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel« ikke fortolkes indskrænkende, da en sådan fortolkning ville gøre det muligt at omgå vurderingsproceduren ved at unddrage visse former for erhvervelse af kvalificerede kapitalandele fra ECB’s kontrol og dermed bringe disse formål i fare.

Desuden finder vurderingsproceduren for erhvervelse af kvalificerede kapitalandele i et kreditinstitut anvendelse på såvel direkte som indirekte erhvervelser ( 4 ). Når en indirekte kvalificeret kapitalandel bliver direkte, eller når graden af indirekte kontrol med denne kvalificerede kapitalandel ændres, bl.a. når en kapitalandel, der indirekte besiddes gennem to selskaber, bliver indirekte ejet gennem et enkelt selskab, ændres selve besiddelsen af en kvalificeret kapitalandel således i sin juridiske struktur, således at en sådan transaktion skal anses for at være en erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel.

For det tredje kræver anvendeligheden af proceduren for tilladelse til erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel i henhold til de EU-retlige bestemmelser, der er relevante i den foreliggende sag ( 5 ), ikke en ændring af den sandsynlige indflydelse, som den påtænkte erhverver kan udøve på kreditinstituttet. En sådan indflydelse er nemlig blandt de faktorer, der skal tages hensyn til alene med henblik på vurderingen af den påtænkte erhververs egnethed og den påtænkte erhvervelses finansielle soliditet ( 6 ). Denne faktor er derimod ikke relevant for kvalificeringen af en transaktion som erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel.

Henset til disse betragtninger anerkendte Retten dernæst, at den omhandlede fusion efter dommen af 3. marts 2016 fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) medførte en ændring af den retlige struktur af sagsøgernes kvalificerede deltagelse i det omhandlede kreditinstitut. Det var således med rette, at ECB fandt, at den omhandlede fusion udgjorde erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel.

Retten forkastede endvidere sagsøgernes argumenter om ECB’s manglende vurdering af kriteriet om den påtænkte erhververs sandsynlige indflydelse på det pågældende kreditinstitut. Retten præciserede i denne henseende, at den påtænkte erhververs omdømme ikke afhænger af omfanget af dennes sandsynlige indflydelse på kreditinstituttet. Eftersom ECB ikke var forpligtet til at undersøge dette kriterium i forbindelse med vurderingen af den påtænkte erhververs omdømme, kan ECB ikke foreholdes en tilsidesættelse af begrundelsespligten vedrørende dette kriterium.

Endelig forkastede Retten sagsøgernes argumenter vedrørende ulovligheden af en bestemmelse i SSM-rammeforordningen, i henhold til hvilken sagsøgerne havde en kort frist på tre arbejdsdage til at fremsætte deres bemærkninger til udkastet til den anfægtede afgørelse ( 7 ). I denne henseende bemærkede Retten, at i forbindelse med en tilsynsprocedure, såsom vurderingsproceduren for erhvervelse af en kvalificeret kapitalandel, findes der flere processuelle regler, der gør det muligt for de berørte parter at blive hørt. Sidstnævnte kan gøre alle relevante forhold gældende i deres ansøgning om tilladelse til en kvalificeret deltagelse og har mulighed for faktisk at gøre deres synspunkter vedrørende ECB’s meddelelse gældende. Desuden kan overholdelsen af deres ret til at blive hørt i givet fald ligeledes sikres ved hjælp af den mulighed, som ECB har til at afholde et møde. Det påhviler nemlig ECB at anvende alle de midler, som den råder over, for i hvert enkelt tilfælde at sikre sig, at retten til at blive hørt overholdes.

( 1 ) – Afgørelse ECB/SSM/2016 – 7LVZJ6XRIE7VNZ4UBX81/4 af 25.10.2016.

( 2 ) – Som omhandlet i artikel 23, stk. 1, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26.6.2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338).

( 3 ) – Artikel 15 i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15.10.2013 om overdragelse af specifikke opgaver til ECB i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63) (herefter »SSM-forordningen«), artikel 85-87 i ECB’s forordning (EU) nr. 468/2014 af 16.4.2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (»SSM-rammeforordningen«) (EUT 2014, L 141, s. 1) samt artikel 22, stk. 1, i direktiv 2013/36.

( 4 ) – Artikel 22, stk.1, i direktiv 2013/36.

( 5 ) – Samlet læsning af artikel 15 i SSM-forordningen og artikel 22, stk. 1, og artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/36.

( 6 ) – Artikel 23, stk.1, i direktiv 2013/36.

( 7 ) – SSM-rammeforordningens artikel 31, stk. 3.