Sag C-632/20 P

Kongeriget Spanien

mod

Europa-Kommissionen

Domstolens dom (Store Afdeling) af 17. januar 2023

»Appel – forbindelser udadtil – stabiliserings- og associeringsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Kosovo på den anden side – elektronisk kommunikation – forordning (EU) 2018/1971 – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) – artikel 35, stk. 2 – Kosovos tilsynsmyndigheds deltagelse i dette organ – begrebet »tredjeland« og begrebet »tredjestat« – Europa-Kommissionens kompetence«

1. Appel – anbringender – retlig fejl – Kommissionens afgørelse, der bemyndiger deltagelse af Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) – begreberne tredjeland og tredjestat – fortolkning – uoverensstemmelse mellem forskellige sprogversioner – utilstrækkelig begrundelse

   (Statutten for Domstolen, art. 36; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1971, art. 35, stk. 2)

   (jf. præmis 37-41 og 43-47)

2. Appel – anbringender – en doms præmisser, der er behæftet med en tilsidesættelse af EU-retten – konklusionen, der kan støttes på andre retlige grunde – ikke medhold

   (Art. 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF; statutten for Domstolen, art. 58, stk. 1)

   (jf. præmis 48)

3. Internationale aftaler – teknisk samarbejde – elektronisk kommunikation – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) – deltagelse af tilsynsmyndigheder fra tredjelande – tredjeland – begreb – territorial enhed beliggende uden for Unionen – status som selvstændig stat ikke anerkendt af Unionen – Kosovo – omfattet

   (Art. 212 TEUF og 216 TEUF – 218 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1971, art. 35, stk. 2)

   (jf. præmis 50-53 og 64)

4. Internationale aftaler – teknisk samarbejde – elektronisk kommunikation – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) – de regulerende myndigheder i tredjelandes deltagelse i denne sammenslutning – aftale med Unionen herom – begreb – aftale indgået mellem Unionen og et andet folkeretssubjekt – aftale, der indeholder bestemmelser, der tjener som grundlag for samarbejdet mellem Unionen og det pågældende tredjeland inden for elektronisk kommunikation – stabiliserings- og associeringsaftale mellem Unionen og Kosovo – omfattet

   (Stabiliserings- og associeringsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Kosovo på den anden side, art. 111; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1971, art. 35, stk. 2)

   (jf. præmis 54-57, 59-61, 80-85, 87 og 93)

5. Internationale aftaler – teknisk samarbejde – elektronisk kommunikation – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) – de regulerende myndigheder i tredjelandes deltagelse i denne sammenslutning – tredjeland – begreb – enheder, der er underlagt folkeretten, og som kan have rettigheder og forpligtelser – Kosovo – omfattet –Unionens implicitte anerkendelse af Kosovo som en selvstændig stat – foreligger ikke

   (Stabiliserings- og associeringsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Kosovo på den anden side, art. 111; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1971, art. 35, stk. 2)

   (jf. præmis 69-72 og 86)

6. Internationale aftaler – teknisk samarbejde – elektronisk kommunikation – Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) – deltagelse af tilsynsmyndigheder fra tredjelande – samarbejdsordninger, der finder anvendelse på nævnte deltagelse – procedure for fastsættelse – krav om overensstemmelse med bestemmelserne i aftaler indgået med Unionen om deltagelse – Kommissionens kompetence til ensidigt at fastsætte sådanne ordninger – foreligger ikke

   (Art. 17 TEU; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1971, art. 35, stk. 2, andet afsnit)

   (jf. præmis 109-125)

7. Annullationssøgsmål – dom om annullation – retsvirkninger – Domstolens begrænsning heraf – Kommissionens afgørelse, der bemyndiger deltagelse af Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) – opretholdelse af denne afgørelses virkninger, indtil den inden for en rimelig frist erstattes – begrundelse, der støttes på, at der kan opstå alvorlige negative konsekvenser

   (Art. 264, stk. 2, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2018/1971, art. 35, stk. 2)

   (jf. præmis 133-137)

Resumé

I perioden 2001-2015 undertegnede Den Europæiske Union stabiliserings- og associeringsaftaler (SAA’er) med seks lande på det vestlige Balkan, herunder Kosovo. I denne sammenhæng opfordrede Europa-Kommissionen til, at der blev taget tiltag til navnlig at tilpasse lovgivningen i disse lande med EU-lovgivningen og at inddrage Vestbalkan i de eksisterende regulerende organer såsom Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC), som er oprettet ved forordning 2018/1971 ( 1 ). For at etablere et tættere forhold mellem de nationale tilsynsmyndigheder i EU og Vestbalkan vedtog Kommissionen den 18. marts 2019 seks afgørelser om de nationale tilsynsmyndigheder på Vestbalkans deltagelse i BEREC. Blandt disse afgørelser er en afgørelse, hvorved Kommissionen har givet Kosovos nationale tilsynsmyndighed tilladelse til at deltage i BEREC’s repræsentantskab og arbejdsgrupper samt i BEREC-kontorets bestyrelse (herefter »den omtvistede afgørelse«) ( 2 ).

Kongeriget Spanien anlagde sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse med den begrundelse, at Kommissionen havde tilsidesat artikel 35 i forordning 2018/1971 ( 3 ). Kongeriget Spanien gjorde i det væsentlige gældende, at denne afgørelse var i strid med begrebet »tredjelande« anvendt i denne bestemmelse, idet denne sidstnævnte ikke kan omfatte Kosovo, da Kosovo ikke er en selvstændig stat. Kommissionen blev i det hele frifundet i dette søgsmål ved Rettens dom af 23. september 2020, Spanien mod Kommissionen ( 4 ) (herefter »den appellerede dom«).

I appelsagen iværksat af Kongeriget Spanien ophævede Domstolen (Store Afdeling) Rettens dom og annullerede den omtvistede afgørelse fra Kommissionen med den begrundelse, at Retten havde begået en retlig fejl ved at fastslå ( 5 ), at kompetencen til at etablere de samarbejdsordninger, der finder anvendelse på deltagelsen af de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande i BEREC som omhandlet i artikel 35, stk. 2, andet afsnit, i forordning 2018/1971, ensidigt tilkom Kommissionen i henhold til artikel 17 TEU.

Domstolens bemærkninger

Hvad for det første angik begrebet »tredjelande« anvendt i artikel 35 i forordning 2018/1971 fastslog Domstolen indledningsvis, at en ordlydsfortolkning af traktaterne ikke gjorde det muligt at fastlægge betydningen heraf. Endvidere anvender alle sprogudgaverne af EU-traktaten og EUF-traktaten ikke alle sammen udtrykkene »tredjestat« og »tredjeland«. EU-rettens bestemmelser skal fortolkes og anvendes ensartet i lyset af de versioner, der er udfærdiget på alle Unionens sprog, og i tilfælde af uoverensstemmelse mellem disse versioner skal den pågældende bestemmelse fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i. Den formulering, der er anvendt i en af sprogversionerne af en EU-retlig bestemmelse, kunne således ikke tjene som eneste grundlag for bestemmelsens fortolkning. I den foreliggende sag havde Retten, støttet på den forudsætning, at EUF-traktatens bestemmelser om »tredjelande« giver mulighed for at indgå internationale aftaler med »andre enheder end stater«, fundet, at rækkevidden af begrebet »tredjelande« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, gik videre end suveræne stater alene. Denne forudsætning blev imidlertid opstillet, uden at Retten tog hensyn til forskellene mellem sprogversionerne af EU-traktaten og EUF-traktaten, hvis ordlyd ikke gør det muligt at fastslå, at der foreligger en betydningsforskel mellem udtrykkene »tredjeland« og »tredjestat«. Da udtrykket »tredjeland« endvidere ikke findes i alle sprogversioner af forordning 2018/1971, idet kun det tilsvarende udtryk »tredjestat« er anvendt i nogle af disse, fastslog Domstolen, at Rettens begrundelse var behæftet med en retlig fejl.

Idet den appellerede doms konklusion imidlertid kunne være begrundet med henvisning til andre retlige grunde, undersøgte Domstolen dernæst, om Retten med føje kunne konkludere, at Kommissionen ikke havde tilsidesat artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 ved at sidestille Kosovo med et »tredjeland« i denne bestemmelses forstand. For at sikre den effektive virkning af artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 skal en territorial enhed beliggende uden for Unionen, hvilken enhed denne sidstnævnte ikke har anerkendt som selvstændig stat, i denne henseende kunne sidestilles med et »tredjeland« i denne bestemmelses forstand, samtidig med, at der ikke sker tilsidesættelse af folkeretten. I Kosovos tilfælde havde Den Internationale Domstol fundet, at vedtagelsen af Kosovos uafhængighedserklæring af 17. februar 2008 hverken overtrådte den almene folkeret, De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution 1244 (1999) eller de gældende forfatningsmæssige rammer ( 6 ). Som det var anført i den første fodnote i den omtvistede afgørelse, kunne den ovennævnte sidestilling endvidere ikke påvirke de enkelte medlemsstaters holdning med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Kosovo har status som selvstændig stat, som dets myndigheder havde ytret ønske om. Domstolen fastslog følgelig, at Kosovo kunne sidestilles med et »tredjeland« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, uden at der sker tilsidesættelse af folkeretten.

Hvad i øvrigt angik integrationen af »tredjelande« i ordningen om deltagelse i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 bemærkede Domstolen, at ifølge denne bestemmelse er deltagelse af de nationale tilsynsmyndigheder fra sådanne tredjelande underlagt to kumulative betingelser bestående i for det første spørgsmålet om, hvorvidt der er indgået en »aftale« med Unionen, og for det andet den omstændighed, at denne aftale er blevet indgået »herom«. Unionen havde indgået flere aftaler med Kosovo og anerkendte således, at Kosovo var i stand til at indgå sådanne aftaler. Blandt disse aftaler findes ASA Kosovo ( 7 ), som i artikel 111 fastsætter, at det indførte samarbejde i første række koncentreres om prioriterede områder, som har tilknytning til gældende EU-ret på dette område, og at parterne styrker dette samarbejde. ASA Kosovo skulle således ligeledes anses for at være indgået for at gøre Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC’s instanser mulig, for så vidt som denne aftales artikel 111 omhandler vedtagelsen af gældende EU-ret og styrkelsen af samarbejdet mellem parterne inden for elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester. Domstolen anførte endelig, at i overensstemmelse med det formål om samarbejde, som forfølges, åbner artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 visse BEREC-organer for deltagelse af tilsynsmyndigheder fra tredjelande med hovedansvar inden for elektronisk kommunikation. Henset til disse forhold begik Retten ikke en retlig fejl, da den fastslog, at Kommissionen ved i den omtvistede afgørelse at finde, at Kosovo kunne sidestilles med et »tredjeland« som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, ikke havde tilsidesat denne bestemmelse.

Hvad for det andet angik Rettens fortolkning af konsekvenserne af Unionens manglende stillingtagen til Kosovos status i henhold til folkeretten, var den omtvistede afgørelse ikke i strid med ASA Kosovo og forordning 2018/1971 blot fordi den etablerer et samarbejde med Kosovos nationale tilsynsmyndighed ved at gennemføre disse retsakter, og den indebar ikke en anerkendelse af Kosovo som tredjestat. Kommissionens vedtagelse af den omtvistede afgørelse kunne følgelig ikke fortolkes således, at den indebar Unionens implicitte anerkendelse af Kosovo som en selvstændig stat.

Hvad for det tredje angik anbringendet om, at det var med urette, at Retten fandt, at det samarbejde, der er omhandlet i ASA Kosovos artikel 111, ikke svarede til den deltagelse, der er omhandlet i artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, forkastede Domstolen dette som ugrundet, idet den bl.a. fandt, at denne bestemmelse i ASA Kosovo udgjorde en aftale »herom« som omhandlet i forordning 2018/1971. Denne forordnings artikel 35, stk. 1, omhandler således forskellige grader af og former for mere eller mindre tæt samarbejde gennem navnlig samarbejdsordninger med de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande. Derimod kunne Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC’s instanser ikke sidestilles med denne nationale tilsynsmyndigheds integration i dette EU-organ. I øvrigt gav Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i BEREC ikke mulighed for at deltage i udviklingen af EU’s sektorielle lovgivning inden for elektronisk kommunikation.

For det fjerde gav Domstolen ikke desto mindre Kongeriget Spanien medhold i appelsagen, for så vidt som den i det væsentlige vedrørte Kommissionens manglende kompetence. Domstolen fastslog indledningsvis, at den omtvistede afgørelse ikke kunne træffes på grundlag af artikel 17 TEU i henhold til Kommissionens udøvende funktioner og repræsentation udadtil, idet Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af de pågældende samarbejdsordninger alene skal udøve en kontrolbeføjelse. Det følger navnlig af artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971, at sådanne samarbejdsordninger ikke tager sigte på Unionens repræsentation udadtil som sådan, men bl.a. at fastlægge, hvilken art og hvilket omfang deltagelsen i disse EU-organers arbejde af de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande, der har indgået aftaler med Unionen herom, skal have, samt på hvilken måde deltagelsen skal ske. Den omstændighed, at artikel 35, stk. 2, i forordning 2018/1971 ikke, som det er tilfældet i stk. 1, nævner, at BEREC og BEREC-kontoret etablerer samarbejdsordninger, »forudsat at Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse«, betyder endvidere ikke, at kompetencen til at etablere disse samarbejdsordninger med de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande tilkommer Kommissionen. Denne konstatering ændredes ikke af den omstændighed, at deltagelsen i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde i henhold til denne bestemmelse er en tættere form for samarbejde med de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande end et samarbejde etableret i henhold til samme forordnings artikel 35, stk. 1. Det forhold, at Kommissionen ensidigt kan træffe afgørelse om visse samarbejdsordninger om deltagelse i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde, uden deres samtykke, var endelig ikke foreneligt med BEREC’s uafhængighed og gik videre end den kontrolbeføjelse, som Kommissionen i denne forbindelse er tildelt ved forordningen. Ved at fastslå, at kompetencen til at etablere de samarbejdsordninger, der finder anvendelse på deltagelsen af de nationale tilsynsmyndigheder i tredjelande, herunder Kosovos nationale tilsynsmyndighed, tilkommer Kommissionen, tilsidesatte Retten således kompetencefordelingen mellem på den ene side Kommissionen og på den anden side BEREC og BEREC-kontoret samt de regler, der skal sikre BEREC’s uafhængighed, som er fastsat i denne forordning. Sådanne ordninger skal være indgået mellem BEREC og BEREC-kontoret på den ene side og de nationale tilsynsmyndigheder i disse tredjelande på den anden side og sammen være bemyndiget, således som det fremgår af forordning 2018/1971 ( 8 ), af repræsentantskabet og direktøren for BEREC-kontoret. Idet den præciserede, at denne kompetence ikke tilkom Rådet, fastslog Domstolen, at Retten havde begået en retlig fejl ved at finde ( 9 ), at Kommissionen havde en ensidig kompetence til at etablere de nævnte ordninger.

Selv om Domstolen følgelig ophævede den appellerede dom og annullerede den omtvistede afgørelse, opretholdt den dog, henset til nødvendigheden af de pågældende ordninger, virkningerne af den omtvistede afgørelse, indtil den erstattedes af en ny retsakt.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/1971 af 11.12.2018 om oprettelse af Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Agenturet for Støtte til BEREC (BEREC-kontoret), om ændring af forordning (EU) 2015/2120 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1211/2009 (EUT 2018, L 321, s. 1).

( 2 ) – Kommissionens afgørelse af 18.3.2019 om Kosovos nationale tilsynsmyndigheds deltagelse i Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (EUT 2019, C 115, s. 26).

( 3 ) – Denne bestemmelse med overskriften »Samarbejde med EU-organer, tredjelande og internationale organisationer« har følgende ordlyd: »1. I det omfang det er nødvendigt for at nå de i denne forordning fastsatte mål og udføre dens opgaver, og uden at det berører medlemsstaternes og EU-institutionernes beføjelser, kan BEREC og BEREC-kontoret samarbejde med de kompetente EU-organer, ‑kontorer, ‑agenturer og rådgivende grupper, med kompetente myndigheder i tredjelande og med internationale organisationer. I det øjemed kan BEREC og BEREC-kontoret, forudsat at Kommissionen giver sin forhåndsgodkendelse, etablere samarbejdsordninger. Disse ordninger må ikke skabe retlige forpligtelser. 2. Repræsentantskabet, arbejdsgrupperne og bestyrelsen skal være åbne over for deltagelse af tilsynsmyndigheder fra tredjelande med hovedansvar inden for elektronisk kommunikation, når disse tredjelande har indgået aftaler med Unionen herom. Der udarbejdes i henhold til de relevante bestemmelser i disse aftaler samarbejdsordninger, hvori det navnlig fastlægges, hvilken art og hvilket omfang de pågældende tredjelandes tilsynsmyndigheders deltagelse uden stemmeret i BEREC’s og BEREC-kontorets arbejde skal have, samt på hvilken måde deltagelsen skal ske, herunder bestemmelser om deltagelse i initiativer udført af BEREC, økonomiske bidrag og BEREC-kontorets personale. For så vidt angår personaleanliggender skal disse ordninger under alle omstændigheder være i overensstemmelse med personalevedtægten. [...]«

( 4 ) – Dom af 23.9.2020, Spanien mod Kommissionen (T-370/19, EU:T:2020:440).

( 5 ) – Jf. præmis 77 og 82 i Rettens dom af 23.9.2020, Spanien mod Kommissionen (T-370/19, EU:T:2020:440).

( 6 ) – Den Internationale Domstols responsum af 22.7 010 om Kosovos ensidige uafhængighedserklærings overensstemmelse med folkeretten (Advisory Opinion on the question of the Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo, ICJ Reports 2010, s. 403).

( 7 ) – Stabiliserings- og associeringsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab på den ene side og Kosovo på den anden side (EUT 2016, L 71, s. 3, herefter »ASA Kosovo«).

( 8 ) – Artikel 9, litra i), og artikel 20, stk. 6, litra m), i forordning 2018/1971.

( 9 ) – Dom af 23.9.2020, Spanien mod Kommissionen (T-370/19, EU:T:2020:440), præmis 77 og 82.