Sag C-505/09 P

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Estland

»Appel — miljø — direktiv 2003/87/EF — ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner — Republikken Estlands nationale plan for tildeling af emissionskvoter for perioden 2008-2012 — medlemsstaternes og Kommissionens respektive beføjelser — artikel 9, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87 — ligebehandling — princippet om god forvaltningsskik«

Sammendrag af dom

1. Miljø — luftforurening — direktiv 2003/87 — national plan for tildeling af kvoter for drivhusgasemissioner (NAP) — fordeling af kompetencen mellem Kommissionen og medlemsstaterne — medlemsstaternes kompetence

   (Art. 226 EF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 9, stk. 1 og 3, art. 10 og art. 11, stk. 2, og bilag III)

2. Miljø — luftforurening — direktiv 2003/87 — national plan for tildeling af kvoter for drivhusgasemissioner (NAP) — fordeling af kompetencen mellem Kommissionen og medlemsstaterne — medlemsstaternes kompetence

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 9, stk. 1 og 3, art. 10 og art. 11, stk. 2, og bilag III)

3. Miljø — luftforurening — direktiv 2003/87 — formål — reduktion af drivhusgasemissioner — Kommissionens kontrolbeføjelse

   (Art. 5 EF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, anden, femte og syvende betragtning, art. 1, 9 og 11, og bilag III)

1.  Det fremgår klart af artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, at medlemsstaten er enekompetent til dels at udarbejde den nationale tildelingsplan, hvori den foreslår, hvorledes de i direktivet fastsatte mål vedrørende drivhusgasemissionerne skal nås, og som den forelægger for Kommissionen, dels at træffe endelig afgørelse om fastsættelsen af den samlede mængde kvoter, den tildeler for hver femårsperiode, og om fordelingen af denne mængde mellem de erhvervsdrivende. Det fremgår derimod utvetydigt af direktivets artikel 9, stk. 3, at Kommissionens rolle er begrænset til en kontrol med, at medlemsstatens nationale tildelingsplan opfylder kriterierne i bilag III til direktivet og bestemmelserne i direktivets artikel 10. Den har beføjelse til at efterprøve dette og til at afvise den nationale tildelingsplan, hvis den er uforenelig med disse kriterier eller bestemmelser, ved en begrundet afgørelse. I tilfælde af, at Kommissionen afviser medlemsstatens plan, kan medlemsstaten kun træffe en afgørelse i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, såfremt de ændringer, som den foreslår, er blevet godkendt af Kommissionen.

   Hvis det er korrekt, at der kan være stor forskel med hensyn til typen af de forpligtelser, som direktiverne pålægger medlemsstaterne, og dermed de mål, de skal nå, og hvis det ligeledes er ubestridt, at bestemmelserne i direktiver, der kun vedrører relationerne mellem en medlemsstat og Kommissionen, eventuelt ikke behøver gennemførelsesforanstaltninger, kan det ikke nægtes, at artikel 9 og 11 i direktiv 2003/87 regulerer Kommissionens og medlemsstaternes respektive roller i forbindelse med vedtagelsen af nationale tildelingsplaner, dvs. kompetencefordelingen mellem disse. Disse bestemmelser gør det muligt at afgøre spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne har et råderum ved udarbejdelsen af deres plan og i givet fald rækkevidden heraf.

   Ligeledes kan det ikke nægtes, at direktiv 2003/87 ikke foreskriver en specifik metode til udarbejdelse af en national tildelingsplan og til fastlæggelse af den samlede mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skal tildeles. Det bestemmes derimod udtrykkeligt i bilag III, punkt I, til direktivet, at medlemsstaterne skal fastsætte den samlede mængde kvoter, der skal tildeles, under iagttagelse af bl.a. den nationale energipolitik og det nationale klimaændringsprogram.

   Medlemsstaterne har derfor et vist råderum ved valget af, hvilke midler de anser for de bedst egnede med hensyn til at nå det i direktivet fastsatte mål i det nationale energimarkeds specifikke sammenhæng.

   Med hensyn til den omstændighed, at de nationale tildelingsplaner i overensstemmelse med direktivets artikel 9 vurderes af Kommissionen ved en forudgående kontrol, bemærkes, at en sådan kontrolbeføjelse ganske vist i flere henseender afviger fra den efterfølgende kontrol, der er omhandlet i artikel 226 EF. Denne omstændighed indebærer dog ikke, at den forudgående kontrol skal gå videre end en legalitetskontrol.

   (jf. præmis 49 og 51-54)

2.  Nødvendigheden af at overholde princippet om ligebehandling kan ikke ændre kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Kommissionen, således som den er fastlagt i en EU-retlig bestemmelse, nemlig artikel 9, stk. 3, i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, som udelukkende tillægger Kommissionen en beføjelse til at foretage en legalitetskontrol af de nationale tildelingsplaner, der giver den adgang til at afvise en plan, der ikke er i overensstemmelse med kriterierne i bilag III til direktiv 2003/87 eller med direktivets artikel 10.

   Hvad angår intensiteten af denne kontrol kan medlemsstaterne frit vælge data og vurderingsmetoder, forudsat at de ikke fører til et resultat, der er uforeneligt med disse kriterier eller disse bestemmelser. Under udøvelsen af sin kontrol efter direktivets artikel 9, stk. 3, skal Kommissionen respektere det råderum, som medlemsstaterne råder over. Den kan således ikke afvise en national tildelingsplan alene med den begrundelse, at de data, der er angivet heri, ikke er i overensstemmelse med de data, som den foretrækker.

   De eventuelle forskelle mellem de data og de vurderingsmetoder, som medlemsstaterne har valgt, er et udtryk for deres råderum, som Kommissionen må respektere i forbindelse med sin forenelighedskontrol.

   I denne sammenhæng kan Kommissionen i fyldestgørende udstrækning sikre, at medlemsstaterne behandles lige, ved at bedømme den plan, de hver især forelægger, med den samme grad af omhu. Det står den frit for at vælge et fælles punkt til brug for sammenligning af de planer, som hver stat udarbejder. Kommissionen kan i dette øjemed bl.a. udarbejde sin egen økonomiske og økologiske model, som bygger på data, som den vælger, og anvende denne metode som et sammenligningsredskab til brug for vurderingen af, om de data, der er angivet i medlemsstaternes nationale tildelingsplaner, er forenelige med kriterierne i bilag III til direktiv 2003/87 eller med bestemmelserne i direktivets artikel 10.

   (jf. præmis 65, 66, 68 og 69)

3.  Det erklærede hovedmål med direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61 er væsentligt at reducere drivhusgasemissioner for at være i stand til at overholde Unionens og medlemsstaternes forpligtelser i henhold til Kyotoprotokollen. Dette mål skal nås ved opfyldelsen af en række delmål og ved hjælp af visse instrumenter. Det vigtigste instrument i denne henseende udgøres af fællesskabsordningen for handel med drivhusgasemissioner, således som dette fremgår af artikel 1 i direktiv 2003/87 og anden betragtning hertil. Det er således fastsat i direktivets artikel 1, at denne ordning fremmer reduktionen af disse emissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde. De øvrige delmål, som denne ordning skal opfylde, er bl.a., som anført i femte og syvende betragtning til nævnte direktiv, at sikre den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen samt at beskytte det indre markeds integritet og konkurrencevilkårene.

   Selv om det i så henseende må antages, at Kommissionens fremgangsmåde, som består i at fastsætte en specifik kvotemængde, hvoraf enhver overskridelse ville blive anset for uforenelig med de i direktiv 2003/87 fastsatte kriterier, er egnet til at forbedre funktionen af Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og således gør det muligt på en mere effektiv måde at nå det formål, der består i væsentligt at reducere drivhusgasemissioner, kan denne omstændighed ikke ændre kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Kommissionen som omhandlet i direktivets artikel 9 og 11.

   På et område med delt kompetence såsom miljøbeskyttelsesområdet påhviler det nemlig EU-lovgiver at fastsætte de foranstaltninger, som den finder er nødvendige for at opnå de tilstræbte formål, med respekt af subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet som omhandlet i artikel 5 EF.

   EU-lovgivers vilje til udelukkende at tildele Kommissionen en beføjelse til at føre kontrol med, at de nationale tildelingsplaner er forenelige med kriterierne i bilag III til direktiv 2003/87 og med bestemmelserne i direktivets artikel 10, og ikke en erstatnings- eller harmoniseringsbeføjelse, der omfatter kompetence til at fastsætte den samlede mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skal tildeles, fremgår såvel af artikel 9, stk. 3, i direktiv 2003/87 som af forarbejderne til direktivet. At antage, at Kommissionen kan fastsætte en sådan samlet mængde, overskrider således grænserne for en formålsfortolkning af direktivet og er ensbetydende med at tildele denne institution beføjelser uden nogen form for hjemmel.

   Kommissionen overskrider imidlertid ikke sine beføjelser, hvis den tilkendegiver i afgørelsen om afvisning af en plan – uden bindende at fastsætte den maksimale mængde kvoter, som den pågældende medlemsstat kan tildele – at den ikke vil afvise ændringerne til denne plan, såfremt de er i overensstemmelse med de forslag og anbefalinger, som den er fremkommet med i denne afgørelse om afvisning. En sådan fremgangsmåde lever op til princippet om loyalt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne og imødekommer ligeledes procesbesparende hensyn.

   (jf. præmis 79-82 og 86)

Sag C-505/09 P

Europa-Kommissionen

mod

Republikken Estland

»Appel — miljø — direktiv 2003/87/EF — ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner — Republikken Estlands nationale plan for tildeling af emissionskvoter for perioden 2008-2012 — medlemsstaternes og Kommissionens respektive beføjelser — artikel 9, stk. 1 og 3, og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87 — ligebehandling — princippet om god forvaltningsskik«

Sammendrag af dom

1. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – national plan for tildeling af kvoter for drivhusgasemissioner (NAP) – fordeling af kompetencen mellem Kommissionen og medlemsstaterne – medlemsstaternes kompetence

   (Art. 226 EF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 9, stk. 1 og 3, art. 10 og art. 11, stk. 2, og bilag III)

2. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – national plan for tildeling af kvoter for drivhusgasemissioner (NAP) – fordeling af kompetencen mellem Kommissionen og medlemsstaterne – medlemsstaternes kompetence

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, art. 9, stk. 1 og 3, art. 10 og art. 11, stk. 2, og bilag III)

3. Miljø – luftforurening – direktiv 2003/87 – formål – reduktion af drivhusgasemissioner – Kommissionens kontrolbeføjelse

   (Art. 5 EF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87, anden, femte og syvende betragtning, art. 1, 9 og 11, og bilag III)

1.  Det fremgår klart af artikel 11, stk. 2, i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, at medlemsstaten er enekompetent til dels at udarbejde den nationale tildelingsplan, hvori den foreslår, hvorledes de i direktivet fastsatte mål vedrørende drivhusgasemissionerne skal nås, og som den forelægger for Kommissionen, dels at træffe endelig afgørelse om fastsættelsen af den samlede mængde kvoter, den tildeler for hver femårsperiode, og om fordelingen af denne mængde mellem de erhvervsdrivende. Det fremgår derimod utvetydigt af direktivets artikel 9, stk. 3, at Kommissionens rolle er begrænset til en kontrol med, at medlemsstatens nationale tildelingsplan opfylder kriterierne i bilag III til direktivet og bestemmelserne i direktivets artikel 10. Den har beføjelse til at efterprøve dette og til at afvise den nationale tildelingsplan, hvis den er uforenelig med disse kriterier eller bestemmelser, ved en begrundet afgørelse. I tilfælde af, at Kommissionen afviser medlemsstatens plan, kan medlemsstaten kun træffe en afgørelse i henhold til direktivets artikel 11, stk. 2, såfremt de ændringer, som den foreslår, er blevet godkendt af Kommissionen.

   Hvis det er korrekt, at der kan være stor forskel med hensyn til typen af de forpligtelser, som direktiverne pålægger medlemsstaterne, og dermed de mål, de skal nå, og hvis det ligeledes er ubestridt, at bestemmelserne i direktiver, der kun vedrører relationerne mellem en medlemsstat og Kommissionen, eventuelt ikke behøver gennemførelsesforanstaltninger, kan det ikke nægtes, at artikel 9 og 11 i direktiv 2003/87 regulerer Kommissionens og medlemsstaternes respektive roller i forbindelse med vedtagelsen af nationale tildelingsplaner, dvs. kompetencefordelingen mellem disse. Disse bestemmelser gør det muligt at afgøre spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne har et råderum ved udarbejdelsen af deres plan og i givet fald rækkevidden heraf.

   Ligeledes kan det ikke nægtes, at direktiv 2003/87 ikke foreskriver en specifik metode til udarbejdelse af en national tildelingsplan og til fastlæggelse af den samlede mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skal tildeles. Det bestemmes derimod udtrykkeligt i bilag III, punkt I, til direktivet, at medlemsstaterne skal fastsætte den samlede mængde kvoter, der skal tildeles, under iagttagelse af bl.a. den nationale energipolitik og det nationale klimaændringsprogram.

   Medlemsstaterne har derfor et vist råderum ved valget af, hvilke midler de anser for de bedst egnede med hensyn til at nå det i direktivet fastsatte mål i det nationale energimarkeds specifikke sammenhæng.

   Med hensyn til den omstændighed, at de nationale tildelingsplaner i overensstemmelse med direktivets artikel 9 vurderes af Kommissionen ved en forudgående kontrol, bemærkes, at en sådan kontrolbeføjelse ganske vist i flere henseender afviger fra den efterfølgende kontrol, der er omhandlet i artikel 226 EF. Denne omstændighed indebærer dog ikke, at den forudgående kontrol skal gå videre end en legalitetskontrol.

   (jf. præmis 49 og 51-54)

2.  Nødvendigheden af at overholde princippet om ligebehandling kan ikke ændre kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Kommissionen, således som den er fastlagt i en EU-retlig bestemmelse, nemlig artikel 9, stk. 3, i direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61, som udelukkende tillægger Kommissionen en beføjelse til at foretage en legalitetskontrol af de nationale tildelingsplaner, der giver den adgang til at afvise en plan, der ikke er i overensstemmelse med kriterierne i bilag III til direktiv 2003/87 eller med direktivets artikel 10.

   Hvad angår intensiteten af denne kontrol kan medlemsstaterne frit vælge data og vurderingsmetoder, forudsat at de ikke fører til et resultat, der er uforeneligt med disse kriterier eller disse bestemmelser. Under udøvelsen af sin kontrol efter direktivets artikel 9, stk. 3, skal Kommissionen respektere det råderum, som medlemsstaterne råder over. Den kan således ikke afvise en national tildelingsplan alene med den begrundelse, at de data, der er angivet heri, ikke er i overensstemmelse med de data, som den foretrækker.

   De eventuelle forskelle mellem de data og de vurderingsmetoder, som medlemsstaterne har valgt, er et udtryk for deres råderum, som Kommissionen må respektere i forbindelse med sin forenelighedskontrol.

   I denne sammenhæng kan Kommissionen i fyldestgørende udstrækning sikre, at medlemsstaterne behandles lige, ved at bedømme den plan, de hver især forelægger, med den samme grad af omhu. Det står den frit for at vælge et fælles punkt til brug for sammenligning af de planer, som hver stat udarbejder. Kommissionen kan i dette øjemed bl.a. udarbejde sin egen økonomiske og økologiske model, som bygger på data, som den vælger, og anvende denne metode som et sammenligningsredskab til brug for vurderingen af, om de data, der er angivet i medlemsstaternes nationale tildelingsplaner, er forenelige med kriterierne i bilag III til direktiv 2003/87 eller med bestemmelserne i direktivets artikel 10.

   (jf. præmis 65, 66, 68 og 69)

3.  Det erklærede hovedmål med direktiv 2003/87 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af direktiv 96/61 er væsentligt at reducere drivhusgasemissioner for at være i stand til at overholde Unionens og medlemsstaternes forpligtelser i henhold til Kyotoprotokollen. Dette mål skal nås ved opfyldelsen af en række delmål og ved hjælp af visse instrumenter. Det vigtigste instrument i denne henseende udgøres af fællesskabsordningen for handel med drivhusgasemissioner, således som dette fremgår af artikel 1 i direktiv 2003/87 og anden betragtning hertil. Det er således fastsat i direktivets artikel 1, at denne ordning fremmer reduktionen af disse emissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde. De øvrige delmål, som denne ordning skal opfylde, er bl.a., som anført i femte og syvende betragtning til nævnte direktiv, at sikre den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen samt at beskytte det indre markeds integritet og konkurrencevilkårene.

   Selv om det i så henseende må antages, at Kommissionens fremgangsmåde, som består i at fastsætte en specifik kvotemængde, hvoraf enhver overskridelse ville blive anset for uforenelig med de i direktiv 2003/87 fastsatte kriterier, er egnet til at forbedre funktionen af Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og således gør det muligt på en mere effektiv måde at nå det formål, der består i væsentligt at reducere drivhusgasemissioner, kan denne omstændighed ikke ændre kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Kommissionen som omhandlet i direktivets artikel 9 og 11.

   På et område med delt kompetence såsom miljøbeskyttelsesområdet påhviler det nemlig EU-lovgiver at fastsætte de foranstaltninger, som den finder er nødvendige for at opnå de tilstræbte formål, med respekt af subsidiaritetsprincippet og proportionalitetsprincippet som omhandlet i artikel 5 EF.

   EU-lovgivers vilje til udelukkende at tildele Kommissionen en beføjelse til at føre kontrol med, at de nationale tildelingsplaner er forenelige med kriterierne i bilag III til direktiv 2003/87 og med bestemmelserne i direktivets artikel 10, og ikke en erstatnings- eller harmoniseringsbeføjelse, der omfatter kompetence til at fastsætte den samlede mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skal tildeles, fremgår såvel af artikel 9, stk. 3, i direktiv 2003/87 som af forarbejderne til direktivet. At antage, at Kommissionen kan fastsætte en sådan samlet mængde, overskrider således grænserne for en formålsfortolkning af direktivet og er ensbetydende med at tildele denne institution beføjelser uden nogen form for hjemmel.

   Kommissionen overskrider imidlertid ikke sine beføjelser, hvis den tilkendegiver i afgørelsen om afvisning af en plan – uden bindende at fastsætte den maksimale mængde kvoter, som den pågældende medlemsstat kan tildele – at den ikke vil afvise ændringerne til denne plan, såfremt de er i overensstemmelse med de forslag og anbefalinger, som den er fremkommet med i denne afgørelse om afvisning. En sådan fremgangsmåde lever op til princippet om loyalt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne og imødekommer ligeledes procesbesparende hensyn.

   (jf. præmis 79-82 og 86)