Sag C-821/19

Europa-Kommissionen

mod

Ungarn

Domstolens dom (Store Afdeling) af 16. november 2021

»Traktatbrudssøgsmål – område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – asylpolitik – direktiv 2013/32/EU og 2013/33/EU – procedure for tildeling af international beskyttelse – afvisningsgrunde – begreberne »sikkert tredjeland« og »første asylland« – hjælp ydet til asylansøgere – kriminalisering – forbud mod indrejse i den pågældende medlemsstats grænsezone«

1. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – procedure for behandling af en ansøgning om international beskyttelse – ansøgning, som medlemsstaterne kan afvise – grunde – den omstændighed, at der findes et sikkert tredjeland – den omstændighed, at der findes et første asylland – ansøgning indgivet af en person, der er rejst gennem et tredjeland, som sikrer den pågældende et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau, eller hvor vedkommende ikke er udsat for forfølgelse eller risiko for alvorlig overlast – ikke omfattet

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 33)

   (jf. præmis 33 og 34)

2. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – procedure for behandling af en ansøgning om international beskyttelse – ansøgning, som medlemsstaterne kan afvise – grund – den omstændighed, at der findes et sikkert tredjeland – begrebet sikkert tredjeland – krav om en tilstrækkelig forbindelse mellem ansøgeren og det pågældende tredjeland – ansøgerens transit gennem det nævnte land – ingen tilstrækkelig forbindelse – national lovgivning, der gør det muligt at afvise en ansøgning om international beskyttelse under henvisning til en sådan grund – ikke tilladt – tilsidesættelse

   [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 33, stk. 2, litra c), og art. 38, stk. 2, litra a)]

   (jf. præmis 36-42 og domskonkl. 1)

3. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – procedure for behandling af en ansøgning om international beskyttelse – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – direktiv 2013/33 – vilkår under frihedsberøvelsen – bistand til de nævnte ansøgere – anvendelsesområder – bistand, som en person, der er bevidst om, at asylansøgningen ikke vil få et gunstigt udfald, yder i forbindelse med ansøgningen om asyl eller indgivelsen af denne asylansøgning – omfattet

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 8, stk. 2, og art. 22, stk. 1, samt direktiv 2013/33, art. 10, stk. 4)

   (jf. præmis 79, 87, 92 og 93)

4. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – procedure for behandling af en ansøgning om international beskyttelse – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – direktiv 2013/33 – vilkår under frihedsberøvelsen – bistand til de nævnte ansøgere – national lovgivning, hvorefter der pålægges straf for den bistand, som en person, der er bevidst om, at asylansøgningen ikke vil få et gunstigt udfald, yder i forbindelse med ansøgningen om asyl eller indgivelsen af denne asylansøgning – ikke tilladt – begrænsning af de rettigheder, der er fastsat i de nævnte direktiver – begrundelse – foreligger ikke – tilsidesættelse

   (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 8, stk. 2, og art. 22, stk. 1, samt direktiv 2013/33, art. 10, stk. 4)

   (jf. præmis 95, 96, 99, 115-117, 133, 134, 138, 143 og 144 samt domskonkl. 1)

5. Traktatbrudssøgsmål – bevis for traktatbruddet – Kommissionens bevisbyrde – formodninger – ikke tilladt – søgsmål, som vedrører indholdet og gennemførelsen af en national bestemmelse, hvilke ikke bestrides af den pågældende medlemsstat – opfyldelse af beviskrav

   (Art. 258 TEUF)

   (jf. præmis 106)

6. EU-ret – almindelige retsgrundsætninger – forbud mod påberåbelse af EU-retten med henblik på at muliggøre svig eller misbrug – den omstændighed, at der foreligger svig eller misbrug – pligt til at nægte indrømmelse af en fordel, som følger af EU-retten

   (jf. præmis 111)

7. Grundlæggende rettigheder – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – adgang til effektive retsmidler – adgang til en domstol, som sikrer overholdelsen af de rettigheder, som er sikret ved EU-retten – nødvendigt for rettighedshaveren at overtræde national ret og risikere den sanktion, som er forbundet med denne lovovertrædelse – ikke tilladt

   (Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)

   (jf. præmis 124)

8. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – direktiv 2013/32 – procedure for behandling af en ansøgning om international beskyttelse – standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse – direktiv 2013/33 – vilkår under frihedsberøvelsen – bistand til de nævnte ansøgere – lovovertrædelse, der består i, at en person, der er bevidst om, at asylansøgningen ikke vil få et gunstigt udfald, yder hjælp i forbindelse med ansøgningen om asyl eller indgivelsen af denne asylansøgning – national lovgivning, der fratager enhver person, der er mistænkt for en sådan lovovertrædelse, retten til at nærme sig de ydre grænser – ikke tilladt – begrænsning af de rettigheder, der er fastsat i de nævnte direktiver – begrundelse – foreligger ikke – tilsidesættelse

   [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32, art. 8, stk. 2, art. 12, stk. 1, litra c), og art. 22, stk. 1, samt direktiv 2013/33, art. 10, stk. 4]

   (jf. præmis 154, 163 og 164 samt domskonkl. 1)

Resumé

Ungarn har tilsidesat EU-retten, idet denne medlemsstat gør det strafbart at udøve en organiseret aktivitet, der har til formål at gøre det muligt for personer, der ikke opfylder de nationale kriterier for indrømmelse af international beskyttelse, at iværksætte en procedure for international beskyttelse. Kriminaliseringen af denne aktivitet udgør en hindring for udøvelsen af de rettigheder, som EU-lovgiver har sikret på området for hjælp til ansøgere om international beskyttelse.

I 2018 ændrede Ungarn visse love om foranstaltninger mod ulovlig indvandring og vedtog bl.a. bestemmelser, hvorved der blev indført dels en ny afvisningsgrund for så vidt angår asylansøgninger, dels en kriminalisering af organiserede aktiviteter, der har til formål at gøre det nemmere for personer, som ikke har ret til asyl i medfør af ungarsk ret, at ansøge om asyl, samt restriktioner for bevægelsesfriheden for de personer, der er mistænkt for at have begået en sådan lovovertrædelse.

Da Europa-Kommissionen var af den opfattelse, at Ungarn ved at vedtage disse bestemmelser havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til proceduredirektivet ( 1 ) og modtagelsesdirektivet ( 2 ), anlagde den et traktatbrudssøgsmål ved Domstolen.

Domstolen (Store Afdeling) gav i det væsentlige Kommissionen medhold i traktatbrudssøgsmålet.

Domstolens bemærkninger

Domstolen fastslog for det første, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til proceduredirektivet ( 3 ), idet denne medlemsstat gjorde det muligt at afvise en ansøgning om international beskyttelse med den begrundelse, at ansøgeren var indrejst på medlemsstatens område via en stat, hvor den pågældende ikke var udsat for forfølgelse eller risiko for alvorlig overlast, eller hvor der var sikret et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau. Proceduredirektivet ( 4 ) opregner nemlig udtømmende de situationer, hvor medlemsstaterne kan afvise en ansøgning om international beskyttelse. Den afvisningsgrund, der var blevet indført ved den ungarske lovgivning, svarede imidlertid ikke til nogen af disse situationer ( 5 ).

For det andet fastslog Domstolen, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til proceduredirektivet ( 6 ) og modtagelsesdirektivet ( 7 ), idet denne medlemsstat i sin nationale ret straffede adfærden udvist af enhver person, der i forbindelse med en organiseret aktivitet ydede hjælp til ansøgningen om asyl eller indgivelsen af en asylansøgning på dens område, når det uden enhver rimelig tvivl kunne bevises, at denne person var klar over, at ansøgningen ikke ville få et gunstigt udfald i medfør af nævnte ret.

For at nå frem til denne konklusion efterprøvede Domstolen dels, om den ungarske lovgivning, der fastsatte denne lovovertrædelse, udgjorde en begrænsning af de rettigheder, som følger af proceduredirektivet og modtagelsesdirektivet, dels, om denne begrænsning kunne begrundes i lyset af EU-retten.

Efter for det første at have undersøgt, om visse af de i proceduredirektivet og modtagelsesdirektivet omhandlede former for bistand til ansøgere om international beskyttelse var omfattet af den ungarske lovgivnings anvendelsesområde, fastslog Domstolen således, at denne lovgivning udgjorde en begrænsning af de rettigheder, som er fastsat i disse direktiver. Nærmere bestemt begrænsede denne lovgivning dels retten til adgang til ansøgere om international beskyttelse og retten til at kommunikere med disse ( 8 ), dels effektiviteten af den til asylansøgeren sikrede ret til for egen regning at kunne rådføre sig med en juridisk rådgiver eller anden rådgiver ( 9 ).

For det andet var Domstolen af den opfattelse, at en sådan begrænsning ikke kunne begrundes i de mål, som den ungarske lovgiver havde påberåbt sig, nemlig bekæmpelsen af hjælp til misbrug af asylproceduren og bekæmpelsen af ulovlig indvandring baseret på vildledning.

Hvad angår det første mål bemærkede Domstolen, at den ungarske lovgivning ligeledes straffede adfærd, der ikke kunne anses for svig eller misbrug. Når det kunne bevises, at den pågældende person havde været klar over, at det individ, som den pågældende havde ydet bistand til, ikke kunne opnå flygtningestatus i medfør af ungarsk ret, kunne enhver hjælp, der blev ydet i forbindelse med en organiseret aktivitet med henblik på at lette ansøgningen om asyl eller indgivelsen af en asylansøgning, nemlig straffes, selv om denne hjælp var blevet ydet under overholdelse af de processuelle regler, og uden at der forelå et ønske om at vildlede den besluttende myndighed materielt.

For det første ville enhver, som hjalp med at ansøge om asyl eller indgive en asylansøgning, skønt den pågældende vidste, at denne ansøgning ikke kunne imødekommes i henhold til bestemmelserne i ungarsk ret, men var af den opfattelse, at disse regler var i strid med bl.a. EU-retten, således udsætte sig for strafforfølgning. Ansøgerne kunne derfor fratages bistand, som ville gøre det muligt for dem på et senere trin af asylproceduren at bestride forskriftsmæssigheden af den nationale lovgivning, der fandt anvendelse på deres situation i lyset navnlig af EU-retten.

For det andet gjorde denne lovgivning det strafbart at yde hjælp til en person med henblik på at ansøge om asyl eller indgive en asylansøgning, når denne person ikke havde været udsat for forfølgelse og ikke var udsat for en risiko for forfølgelse i mindst ét land, som den pågældende var rejst igennem inden ankomsten til Ungarn. Proceduredirektivet er imidlertid til hinder for, at en asylansøgning afvises under henvisning til en sådan grund. En sådan støtte kan derfor under ingen omstændigheder sidestilles med svig eller misbrug.

Endelig bemærkede Domstolen, at for så vidt som denne lovgivning ikke udelukkede, at en person kunne straffes, når det konkret kunne godtgøres, at den pågældende ikke kunne have været uvidende om, at den ansøger, som personen havde hjulpet, ikke opfyldte betingelserne for at opnå asyl, pålagde denne lovgivning de personer, der ønskede at yde en sådan hjælp, allerede ved ansøgningen om asyl eller indgivelsen af ansøgningen at kontrollere, om denne ansøgning kunne få et gunstigt udfald i medfør af ungarsk ret. For det første kan en sådan kontrol imidlertid ikke forventes af disse personer, så meget desto mere som ansøgerne kan have vanskeligt ved på dette tidspunkt at henvise til de relevante oplysninger, der gør det muligt for dem at opnå flygtningestatus. For det andet indebar risikoen for, at den pågældende person kunne pålægges en temmelig streng straf – nemlig frihedsberøvelse – alene af den grund, at vedkommende ikke kunne være uvidende om, at asylansøgningen ikke kunne få et gunstigt udfald, at der opstod tvivl om lovligheden af enhver form for hjælp, der skulle gøre det muligt at gennemføre disse to væsentlige trin i asylproceduren. Denne lovgivning kunne i betydeligt omfang afskrække enhver, der ønskede at yde hjælp på disse trin af asylproceduren, selv om denne bistand udelukkende havde til formål at gøre det muligt for tredjelandsstatsborgeren at udøve sin grundlæggende ret til at ansøge om asyl i en medlemsstat, og lovgivningen gik således ud over, hvad der var nødvendigt for at nå målet om at bekæmpe svig eller misbrug.

Hvad angår det andet mål, der blev forfulgt med den ungarske lovgivning, fastslog Domstolen, at ydelse af bistand med henblik på at ansøge om asyl eller indgive en asylansøgning i en medlemsstat ikke kunne anses for at være en aktivitet, der fremmede en tredjelandsstatsborgers ulovlige indrejse eller ophold i denne medlemsstat, således at den kriminalisering, der var blevet indført ved den ungarske lovgivning, ikke udgjorde en foranstaltning, der var egnet til at forfølge et sådant mål.

Endelig fastslog Domstolen, at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til proceduredirektivet ( 10 ) og modtagelsesdirektivet ( 11 ), idet denne medlemsstat fratog enhver person, der var mistænkt for inden for rammerne af en organiseret aktivitet at have ydet hjælp til ansøgningen om asyl eller indgivelsen af en asylansøgning på dens område, retten til at nærme sig medlemsstatens ydre grænser, når det uden enhver rimelig tvivl kunne bevises, at denne person havde været klar over, at ansøgningen ikke ville få et gunstigt udfald. Denne lovgivning begrænsede de rettigheder, der er sikret ved disse direktiver, når den pågældende person mistænktes for at have begået en lovovertrædelse ved at yde hjælp under de ovennævnte omstændigheder, skønt en strafferetlig kriminalisering af denne adfærd er i strid med EU-retten. Det følger heraf, at en sådan restriktion ikke med rimelighed kunne anses for begrundet som omhandlet i denne ret.

( 1 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26.6.2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 60) (herefter »proceduredirektivet«).

( 2 ) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26.6.2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (EUT 2013, L 180, s. 96) (herefter »modtagelsesdirektivet«).

( 3 ) – Proceduredirektivets artikel 33, stk. 2, der opregner de situationer, hvor medlemsstaterne kan afvise en ansøgning om international beskyttelse.

( 4 ) – Proceduredirektivets artikel 33, stk. 2.

( 5 ) – Jf. dom af 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU og C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, præmis 149, 151 og 161-164) (pressemeddelelse nr. 60/20).

( 6 ) – Proceduredirektivets artikel 8, stk. 2, vedrørende den adgang til ansøgere om international beskyttelse, som organisationer og personer, der rådgiver dem og giver dem vejledning, er indrømmet, og dette direktivs artikel 22, stk. 1, om retten til juridisk bistand og repræsentation i alle faser af proceduren.

( 7 ) – Modtagelsesdirektivets artikel 10, stk. 4, vedrørende den adgang til faciliteten til brug for frihedsberøvelse, som bl.a. juridiske eller andre rådgivere og personer, som repræsenterer relevante ikkestatslige organisationer, er indrømmet.

( 8 ) – Personer eller organisationer, der yder bistand til ansøgere om international beskyttelse, er tillagt disse rettigheder i proceduredirektivets artikel 8, stk. 2, og modtagelsesdirektivets artikel 10, stk. 4.

( 9 ) – Denne ret er sikret ved proceduredirektivets artikel 22, stk. 1.

( 10 ) – Proceduredirektivets artikel 8, stk. 2, artikel 12, stk. 1, litra c), og artikel 22, stk. 1.

( 11 ) – Modtagelsesdirektivets artikel 10, stk. 4.