11.6.2014   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 177/9

1.1

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU) mener, det er nødvendigt at minde om, hvor vigtigt det er at bekæmpe undergrundsøkonomi og sort arbejde sideløbende og i samspil med det arbejde, der udføres af Kommissionen, specialiserede institutioner, som f.eks. Eurofound, og andre internationale organisationer, ikke mindst Verdensbanken.

1.2

Den alvorlige økonomiske krise hænger ved i Europa, og EØSU fremhæver i den sammenhæng de ovennævnte fænomeners negative indvirkning på virksomhedernes væksttendenser og mulighederne for innovation og forbedring af den menneskelige kapital. Det at få virksomheder og arbejdstagere væk fra undergrundsøkonomien kunne således få betydning for den økonomiske genopretning og lægge grundlaget for en mere vedvarende udvikling.

1.3

Selvom disse politikker er medlemsstaternes kompetenceområde, er den generelle holdning, at bekæmpelsen skal være effektiv, og der er også behov for en systematisk udveksling af informationer, data og analyser på europæisk niveau for derigennem at sikre inddragelse af og samarbejde med de kompetente myndigheder og de berørte arbejdsmarkedsparter.

1.4

EØSU er takket være sin særlige beskaffenhed derfor det ideelle sted til at fremme og tilskynde udveksling af værktøjer, politikker og bedste praksis for at tage fat på såvel de økonomiske faktorer som den kulturelle og sociale kontekst inden for rammerne af EU's strategi for bekæmpelse af sort arbejde og skatteunddragelse, der er baseret på optagelse i det formelle arbejdsmarked.

1.5

Udvalget mener først og fremmest, at det er afgørende at foretage en kvantitativ og kvalitativ analyse af disse fænomener, som indbyrdes afviger meget fra den ene medlemsstat til den anden, og af deres negative økonomiske og sociale konsekvenser, der ligeledes rammer forskelligt i de enkelte lande som følge af forskellige strukturelle og kontekstuelle forhold. Uden sammenhængende data og informationer for de enkelte medlemsstater vil bekæmpelsesstrategien miste gennemslagskraft, da der er behov for såvel foranstaltninger, der tager mål af problemets omfang, som konsekvensanalyser af de iværksatte politikker.

1.6

EØSU foreslår derfor at løse spørgsmålet om, hvilken metodologi der skal anvendes i undersøgelserne af omfanget og udviklingen af undergrundsøkonomien og det sorte arbejde, der stadig er ufuldstændige og opdelte, ved at anvende en metode baseret på arbejdsstyrkeanalyser, som gennemføres på samme måde i alle medlemsstater. Denne metode er primært udviklet af det italienske institut for statistik og dermed afprøvet i et land, der er særligt udsat for disse fænomener, men med store regionale forskelle.

1.7

Den største forskel vedrører undergrundsøkonomiens omfang, som i visse medlemsstater og regioner tegner sig for så meget som 30 % af den samlede omsætning og derfor ikke udgør et marginalt problem, men snarere en integreret del af deres produktionssystem. Udvalget gentager derfor, at det er nødvendigt at lancere et miks af bekæmpelsespolitikker — tilpasset de enkelte områder, produktionssektorer og beskæftigelsesformer — for at tage behørigt hånd om de specifikke ikke blot økonomiske, men også kulturelle og sociale faktorer, som giver næring til undergrundsøkonomi og sort arbejde.

1.8

Arbejdsmarkedets parter kan være med til at få undergrundsøkonomien frem i lyset, især på områder hvor den ikke er et simpelt kneb til at spare på produktionsomkostningerne, men hvor den udgør en reel del af produktionsstrukturen. Bekæmpelsespolitikkerne forudsætter, at der oprettes netværk mellem europæiske, nationale og lokale aktører, som er bevidste om problemet og i stand til at gennemføre tiltag for at sikre, at undergrundøkonomien ikke længere er fordelagtig. Det kan ske ved at sætte ind over for de ansvarlige med effektive afskrækkende foranstaltninger og ved at lokke undergrundsøkonomien frem i lyset ved hjælp af forebyggende og afhjælpende foranstaltninger, hvilket formodentlig er mere nyttigt i denne økonomiske krisetid.

1.9

EØSU slår gerne til lyd for, at der oprettes observatorier til overvågning af undergrundsøkonomien decentralt på regionalt plan med inddragelse af arbejdsgivere, fagforeninger og relevante offentlige myndigheder med henblik på at undersøge problemet og dets udvikling over tid, identificere dets mest fremtrædende karaktertræk, udvælge de mest effektive foranstaltninger og overvåge den praktiske gennemførelse af disse.

1.10

EØSU opfordrer til ikke at holde kampen mod undergrundsøkonomien inden for EU's grænser, men også at håndhæve princippet om virksomhedernes sociale ansvar over for tredjelande, som virker som underleverandører for EU, men som ikke har minimumsstandarder for anstændigt arbejde. Denne praksis ikke alene forvrænger konkurrencen mellem virksomheder, men muliggør også børnearbejde og bringer de pågældende arbejdstagere i livsfare, når de grundlæggende sikkerhedsregler ikke overholdes, som det var tilfældet ved det nylige fabrikskollaps i Bangladesh.

2.1

Inden for rammerne af EU's Europa 2020-strategi, som sigter mod en intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, er der til retningslinjerne for medlemsstaternes økonomiske politikker blevet tilføjet og indarbejdet retningslinjer for beskæftigelsespolitikkerne, herunder foranstaltninger til bekæmpelse af undergrundsøkonomien samt sort, irregulært og uformelt arbejde med tilknytning hertil. Disse områder fortsætter med at være medlemsstaternes ansvar (1). Den overordnende definition på undergrundsøkonomi spænder over en række forskellige aktiviteter, fra de lovlige, som udføres på ulovlig vis, til de ulovlige. Sort arbejde defineres som »enhver lønnet aktivitet, som i sig selv er lovlig, men som ikke registreres hos de offentlige myndigheder, under behørig hensyntagen til forskellene i medlemsstaternes retssystem. Med denne definition (...) omfatter [sort arbejde] en række forskellige aktiviteter fra hjemmeservice til illegale indvandreres ulovlige arbejde, men udelukker dog kriminelle aktiviteter« (2).

2.1.1

Undergrundsøkonomien påvirker den måde, produktionsaktiviteterne foregår på, og arbejdsstyrkens kvalitet ved at stikke en kæp i hjulet for vækstorienterede økonomi-, social- og budgetpolitikker og underminere den indsats, der gøres for at opfylde Europa 2020-strategiens ambitiøse mål inden for økonomi og beskæftigelse. De negative indvirkninger forstærkes af den økonomiske krises sociale og beskæftigelsesmæssige konsekvenser, som mindsker jobudsigterne og bringer virksomheders og arbejdstageres muligheder for profit og indkomst i fare.

2.1.2

Inden for rammerne af den europæiske beskæftigelsesstrategi er der i de seneste år sat mere og mere fokus på disse fænomener (3), både med direkte tiltag og som led i den mere generelle debat om nødvendigheden af arbejdsmarkedsreformer, samt i forbindelse med tilknyttede spørgsmål såsom illegal indvandring i EU og anstændigt arbejde i tredjelande.

2.1.3

Undergrundsøkonomi og sort arbejde bliver mere specifikt taget op i beskæftigelsespakken fra april 2012 og de årlige vækstanalyser for 2012 og 2013 samt i henstillingerne til en række medlemsstater vedrørende behovet for at bekæmpe irregulære ansættelsesformer og skatteunddragelse. I Kommissionens arbejdsprogram (4) omfatter de lovinitiativer, der skal gennemføres inden 2014, også den europæiske platform for bekæmpelse af sort arbejde, som skal forbedre samarbejdet mellem de relevante myndigheder i medlemsstaterne, udbrede bedste praksis og fastlægge en række fælles principper.

2.2

Et afgørende element er inddragelsen af arbejdsgiverorganisationer og fagforeninger i beslutningsprocessen: »Arbejdsmarkedets parter spiller en vigtig rolle på nationalt plan ved fastlæggelsen af arbejdsmarkedsreglerne« (5). EØSU har derfor også sideløbende drøftet og fremmet udviklingen af EU's politik for bekæmpelse af undergrundsøkonomi og sort arbejde og vedtog to udtalelser om emnet i 1999 og 2005 (6).

2.2.1

I den første udtalelse glædede EØSU sig over Kommissionens bekæmpelsesstrategi, der var baseret på inklusion på det formelle arbejdsmarked og et miks af politikker, der kunne tilpasses medlemsstaternes forskellige lov- og produktionsmæssige kontekster. Udvalget fremhævede derudover en række flertydigheder og undervurderinger med hensyn til definitionen på sort arbejde, opdelingen mellem arbejdstagere, som er tvunget til at arbejde sort, og dem, som bevidst gør det, de administrative og skattemæssige byrders indvirkning på SMV'er og håndværksvirksomheder, forvaltningen af illegale indvandrere, reguleringen af nye beskæftigelsesformer, de forskellige typer af sort arbejde samt den mulige ineffektivitet ved nogle af de planlagte bekæmpelsesforanstaltninger.

2.2.2

Den anden udtalelse var en initiativudtalelse, der blev vedtaget af EØSU i 2005 (7), hvori udvalget gentog kritikpunkter, som allerede var blevet fremhævet i den forudgående udtalelse, og tilføjede yderligere elementer. Der drejede sig bl.a. om at forbedre initiativer med sigte på at lovliggøre ansættelse, skære ned på bureaukrati ved virksomhedsopstart, sætte et særligt fokus på lavtlønnede kvindelige arbejdstagere, fremme informations- og uddannelseskampagner for virksomheder og arbejdstagere, indføre et effektivt kontrol- og sanktionssystem som en afværgende foranstaltning, belyse arbejdsvilkårene i tredjelande samt undersøge forbindelsen med arbejdsløshed.

3.1

For høje omkostninger (til lønninger især) er ikke den eneste årsag til, at der tys til undergrundsøkonomi, og formålet er derfor ikke altid at nedbringe produktionsomkostningerne på ulovlig vis ved at snyde med skat og indbetalinger til social sikring. Det sker også ud fra et ønske om at omgå de arbejdsretlige bestemmelser og standarder (mindsteløn, maksimal arbejdstid, sikkerhed og certificering). Det drejer sig ikke om kriminelle aktiviteter eller lovlige aktiviteter, der udføres af uautoriserede arbejdstagere, men derimod om personer, som lejlighedsvis arbejder sort for familie eller naboer, hvilket der generelt er en større accept af i samfundet.

3.1.1

Fænomenet er så komplekst, at den pågældende arbejdsstyrke befinder sig i meget forskellige situationer (8): selvstændige, som vælger ikke at følge reglerne, ansatte, der står uden social sikring og kontrakt, eller som bliver aflønnet delvist med kontanter, familiemedhjælpere, arbejdstagere, som ikke opgiver deres andet eller tredje job, ulovlige indvandrere og arbejdstagere i tredjelande, der har indgået underleverandøraftaler med EU, men som ikke har minimumsstandarder for anstændigt arbejde.

3.2

Behovet for en ordentlig håndtering af problemerne med undergrundsøkonomi og sort arbejde skyldes de mange indvirkninger, disse har på både virksomheder, arbejdstagere og det offentlige budget:

3.3

Globalisering og sociodemografiske ændringer er — i teorien — også med til at give undergrundsøkonomi og sort arbejde mere spillerum, hvorfor bekæmpelsespolitikkerne skal udvikles løbende for at kunne tilpasse sig de ændrede vilkår og håndtere nye fænomener. Her tænkes bl.a. på den større efterspørgsel efter familiemæssige og sundhedsrelaterede tjenesteydelser, færre normale arbejdsformer og større fleksibilitet i kontraktretlige forhold, flere selvstændige og mere outsourcing samt større multinationale virksomheder. Alle disse aspekter nødvendiggør et større fokus på udformningen af lovregler, på overvågnings- og kontrolinstrumenter og international koordinering.

3.4

Statistisk set er undergrundsøkonomiens aktiviteter en integreret del af BNP, og der er behov for egnede metoder for at kunne måle dem. Det er imidlertid ikke let at indhente pålidelige og sammenlignelige informationer om deres omfang og struktur i EU, og det er der minimum tre årsager til: i) de er af en sådan beskaffenhed, at de pr. definition ikke kan observeres direkte, ii) medlemsstaterne har hver deres egen tilgang, hvilket giver forskellige nationale regler, og iii) de anvendte beregningsmetoder er ligeledes forskellige. Forskellige tilgange giver indlysende nok forskellige resultater, som kan variere betydeligt selv inden for samme land (jf. Tabel 1). De tal, som offentliggøres af officielle nationale kilder, er generelt lavere end de tal, som fremgår af undersøgelser foretaget af eksperter og internationale organisationer.

3.4.1

Der findes tre måder at måle omfanget af undergrundsøkonomien på, og de kan også anvendes til analyse af forskellige faktorer (merværdi eller beskæftigelse):

3.5

For at udarbejde analyser, der er ensartede og sammenlignelige mellem medlemsstaterne, er det ifølge en europæisk undersøgelse hensigtsmæssigt at benytte den indirekte metode, der er udviklet af det italienske institut for statistik, og som bygger på alment tilgængelige og pålidelige oplysninger om arbejdskraftforbruget (10). Det kan på mellemlangt sigt give EU en fælles base af analyser, bekæmpelsestiltag og evalueringer, som er uafhængig af forskningscentre og eksterne organisationer og disses publikationer.

3.6

For nuværende kommer de sammenlignelige informationer om medlemsstaterne dels fra økonometriske modeller for undergrundsøkonomien, dels fra stikprøveundersøgelser i den uformelle del af arbejdsstyrken (lønmodtagere og selvstændige), hvilket giver delvist modsigende resultater pga. de forskellige aspekter, der analyseres (jf. Tabel 2). Ydermere er det ganske få medlemsstater, der løbende udarbejder nationale statistikker om fænomenet.

3.6.1

Den økonometriske metode afslører, at de højeste grænseværdier kan findes i nogle af de central-østlige medlemsstater (helt op til mere end 30 % i Bulgarien), mens de er høje i Sydeuropa, gennemsnitlige i den østlige del af Centraleuropa og i de nordiske lande og lave i de kontinentale og angelsaksiske medlemsstater (11).

3.6.2

Den direkte metode tegner derimod et mere nuanceret billede, hvor Sydeuropa (især Cypern og Grækenland), men også Irland og Polen, har de største grænseværdier, mens de laveste tilfalder visse central-østlige samt nordiske og kontinentale medlemsstater (12).

4.1

Krisens konsekvenser og sparepolitikkernes indvirkninger kan ikke vurderes på forhånd. Set i et udbudsperspektiv burde krisen anspore virksomhederne til at søge at mindske produktionsomkostningerne, herunder også på ulovlig vis, for at kompensere for en lavere profitmargen og færre indtægter, i og med at de arbejdsløse er mere villige til at acceptereirregulært arbejde. Men set ud fra et efterspørgselsperspektiv bliver beskæftigelsesmulighederne for de lavkvalificerede arbejdstagere færre i takt med, at forbrug og investeringer falder i sektorer som f.eks. byggeri, handel, hotel- og restaurationsbranchen og inden for hjemmeservice

4.1.1

Den empiriske dokumentation er altså ikke fyldestgørende (13). Den seneste udvikling er ifølge de økonometriske modeller konstant nedadgående, bortset fra en lille stigning i 2009, da den økonomiske krise var i fuldt flor, hvorefter den hurtigt begyndte at falde igen mellem 2010 og 2012 (jf. Tabel 3). De direkte undersøgelser giver derimod et mere nuanceret billede, hvor nogle medlemsstater har et fald i den uformelle beskæftigelse for lønmodtagere, mens der i andre til gengæld er sket en stigning i skatteunddragelsen blandt selvstændige.

4.2

Det er ikke kun omfanget, men også strukturen af undergrundsøkonomien og sort arbejde, der varierer medlemsstaterne imellem som følge af de forskellige produktionsstrukturer og velfærdssystemer (14). De arbejdstagergrupper, som er mest berørt af disse fænomener — og hvis økonomiske vilkår allerede er værre end gennemsnittet — lider også mere under recessionen og ser deres indtægtsmuligheder skrumpe ind (15).

4.3

Dynamikken inden for undergrundsøkonomien og sort arbejde påvirker — navnlig i kølvandet på den økonomiske krise — derfor ikke arbejdsstyrken på samme måde, hverken medlemsstaterne imellem eller internt i de enkelte økonomier. Det er nødvendigt at tage højde for denne ujævne indvirkning, når der udarbejdes politikker til bekæmpelse af undergrundsøkonomien og iværksættes konjunkturudjævnende socialpolitikker.

4.4

I betragtning af undergrundsøkonomiens og det sorte arbejdsmarkeds komplekse og flerdimensionelle karakter er der enighed om behovet for et miks af bekæmpelsesværktøjer, herunder afskrækkende foranstaltninger i form af kontroller og sanktioner og incitamenter til at overholde lovgivningen. EØSU bifalder, at der i de seneste år er lagt større og større vægt på forebyggelses- og afhjælpningsforanstaltninger, der tager sigte på at forebygge de grundlæggende årsager til undergrundsøkonomi og få dem frem i lyset, og mener, at disse sandsynligvis har højere nytteværdi, når det kommer til at finde en vej ud af den økonomiske krise (16) (jf. Tabel 4).

4.5

Generelt foreslås der en række forskellige foranstaltninger, som tager sigte på forskellige aspekter af problemet og bl.a. på at:

4.6

Disse foranstaltninger tjener imidlertid alle det samme formål: for virksomhedernes vedkommende, handler det om at gøre omkostningerne ved økonomiske sanktioner og mistet omdømme større end de potentielle fordele ved svig og sort arbejde og dermed mindre attraktivt at løbe risikoen, og arbejdstagerne skal sikres, at det i højere grad kan svare sig at have regulær beskæftigelse end sort arbejde med hensyn til månedlig indtægt og fremtidsudsigter. Dette forudsætter nødvendigvis forskellige former for støttende tiltag for at gøre det muligt at omdanne sort arbejde til lovlig beskæftigelse.

—

Labour Inspection and Undeclared Work in the EU, arbejdsdokument fra Den Internationale Arbejdsorganisation, 2013

—

Tackling undeclared work in 27 European Union Member States and Norway. Approaches and measures since 2008, database og rapport, Eurofound, 2013

—

Beskæftigelsespakken 2012, meddelelse fra Kommissionen om Et opsving med høj beskæftigelse

—

Meddelelser fra Kommissionen, Årlig vækstanalyse 2012 og Årlig vækstanalyse 2013

—

Landespecifikke henstillinger for 2012 og 2013

—

2012 PROGRESS Mutual Learning Programme, Peer review on Combatting undeclared work as a growing challenge in the context of high unemployment

—

Meddelelse fra Kommissionen om En dagsorden for nye kvalifikationer og job: Et europæisk bidrag til fuld beskæftigelse, COM(2010) 682 final

—

Rådets afgørelse 2010/707/EU om retningslinjer for medlemsstaternes beskæftigelsespolitikker

—

Meddelelse fra Kommissionen om Øget indsats til bekæmpelse af sort arbejde, COM(2007) 628 final

—

Eurobarometermåling fra 2007 om Undeclared Work in the European Union

—

Meddelelse fra Kommissionen om Resultatet af den offentlige høring om Kommissionens Grønbog »Modernisering af arbejdsretten med henblik på tackling af det 21. århundredes udfordringer«, COM(2007) 627 final

—

Grønbog om Modernisering af arbejdsretten med henblik på tackling af det 21. århundredes udfordringer, COM(2006) 708 final

—

Regioplan-undersøgelse fra 2010 om Feasibility of establishing a European platform for cooperation between labour inspectorates, and other relevant monitoring and enforcement bodies with the aim of preventing and fighting undeclared work.