27.5.2010   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 137/12

(1)

Den 26. april 2010 gennemgik Rådet Bulgariens opdaterede konvergensprogram, som dækker perioden 2009-2012.

(2)

Før den globale økonomiske og finansielle afmatning satte ind, havde Bulgarien oplevet en stærk vækst i det reale BNP, som blev understøttet af en hurtig kreditudvidelse og store tilstrømninger af udenlandske investeringer. Den solide økonomiske aktivitet var imidlertid ledsaget af stigende makroøkonomiske ubalancer såsom opbygningen af et meget stort underskud over for udlandet og en meget stor privat gæld samt et betydeligt inflationspres. Investeringsopsvinget, som var ledet af udenlandske direkte investeringer, og store lønstigninger, som langt oversteg produktivitetsgevinsterne, forværrede disse ubalancer. Efterhånden som den globale økonomiske krise slog igennem, blev den økonomiske aktivitet hårdt ramt, hvilket medførte en skrumpning i det reale BNP på 5 % i 2009.

Samtidig resulterede afmatningen i en kærkommen korrektion af ubalancerne, hvorved den gennemsnitlige inflation faldt til 2,5 % i 2009, og underskuddet på de løbende poster hurtigt faldt til 9,4 % af BNP. Selv om underskuddet på de løbende poster var fuldt finansieret med de direkte udenlandske investeringer, er landets bruttogæld over for udlandet på omkring 110 % af BNP stadig forholdsvis høj. Bulgarien har ikke vedtaget en pakke af kortsigtede finanspolitiske incitamenter som reaktion på den økonomiske afmatning. Under hensyntagen til de store makroøkonomiske ubalancer før afmatningen, jf. den europæiske økonomiske genopretningsplan, var de politiske bestræbelser hovedsagelig rettet mod finanspolitiske konsolideringsforanstaltninger, bl.a. gennem begrænsning af udgifterne og bedre overholdelse af skattereglerne. Som følge heraf anslog det bulgarske konvergensprogram det offentlige underskud til under 3 % af BNP i 2009 (2). På kort til mellemlang sigt er den vigtigste udfordring for økonomien at sikre en holdbar indhentningsproces uden at bringe den finanspolitiske og makroøkonomiske stabilitet i fare.

(3)

Selv om en stor del af det konstaterede fald i det reale BNP i forbindelse med krisen er konjunkturbestemt, vil væksten i det potentielle output fortsætte i et lavere tempo. Krisen kan desuden påvirke den potentielle vækst på mellemlang sigt gennem lavere investeringer, begrænsede kreditmuligheder og stigende strukturel arbejdsløshed. Konsekvenserne af den økonomiske krise forværrer desuden den demografiske aldrings ugunstige virkninger på det potentielle output og de offentlige finansers holdbarhed. På denne baggrund vil det være særdeles vigtigt at sætte fart i strukturreformerne med det formål at støtte den potentielle vækst. For Bulgariens vedkommende er det især vigtigt at gennemføre reformer inden for sundhed, pensioner, uddannelse, offentlig administration og erhvervsmiljø.

(4)

I det grundlæggende makroøkonomiske scenario, som programmet anser for referencescenariet for vurdering af budgetfremskrivningerne, forventes det, at væksten i det reale BNP vil forbedres fra – 5 % i 2009 til 0,3 % i 2010, før den retter sig op til en gennemsnitlig sats på 4¼ % i resten af programperioden. Vurderet på baggrund af de i øjeblikket foreliggende oplysninger (3) ser det ud til at være baseret på lettere optimistiske vækstantagelser, idet både den forventede vækst i 2010 og dens udvikling på mellemlang sigt ser ud til at ligge i den høje ende af de aktuelle prognoser. Afviklingen af de ubalancer, der startede i 2009, forventes at fortsætte igennem programperioden. Inflationen forventes fortsat at være dæmpet i 2010-2012, og fremskrivningerne for denne ser ud til at være realistiske og stort set i overensstemmelse med Kommissionens prognose fra efteråret 2009. Den eksterne balance forventes også fortsat at forbedres. Mens denne dynamik i 2009 blev drevet af en import, som faldt hurtigere end eksporten, vil korrektionen på mellemlang sigt være et resultat af, at eksporten bedres hurtigere og tidligere end importen. Selv om grundscenariet kun ser ud til at være lettere optimistisk i forhold til Kommissionens efterårsprognose — og under hensyntagen til de senest foreliggende oplysninger — afhænger dets troværdighed i høj grad af den formodede afbalancering af væksten i en mere holdbar retning, hvor eksporten er en afgørende drivkraft. I programmet præsenteres desuden et »pessimistisk« og et »optimistisk« alternativt scenario. De adskiller sig fra grundscenariet hovedsagelig med hensyn til antagelserne om tidspunktet for det økonomiske opsving og dynamikken i eksporten. I det pessimistiske scenario præsenteres en fortsat skrumpning af det reale BNP med 2 % i 2010 på baggrund af et yderligere fald i eksporten, idet det antages, at opsvinget først finder sted i 2011. Ifølge det optimistiske scenario vil et hurtigere globalt opsving øge væksten i BNP med — procentpoint i hele programperioden.

(5)

Den betydelige forværring af den offentlige saldo i 2009 afspejler i vid udstrækning krisens indvirkning på de offentlige finanser. Som følge af nødvendigheden af at fastholde makroøkonomisk stabilitet under currency board-arrangementet, indførte regeringen ikke stimulerende foranstaltninger, jf. den europæiske økonomiske genopretningsplan. Forværringen var derfor hovedsagelig drevet af en indtægtsnedgang som resultat af den uventet stærke afmatning og en ændring i sammensætningen af BNP. Indtægtstabene blev imidlertid delvis opvejet af udgiftsnedskæringer. For at stabilisere den finanspolitiske stilling gennemførte myndighederne i årets anden halvdel en finanspolitisk konsolideringspakke på 2,3 % af BNP. Pakken bestod af foranstaltninger, som skulle reducere de primære udgifter yderligere (ud over grænsen på 90 % i henhold til den eksisterende budgetgennemførelsesregel), samt foranstaltninger med henblik på bedre overholdelse af skattereglerne. Til trods for flere nedjusteringer af budgetmålet i årets løb — uanset de store yderligere besparelser — gjorde de finanspolitiske konsolideringsbestræbelser det muligt for Bulgarien at opnå et relativt lavt offentligt underskud i 2009.

(6)

I 2010 tager konvergensprogrammet sigte på at nå et afbalanceret budget. Indtægtskvoten forventes at stige til næsten 39¼ % af BNP (i forhold til 37½ % af BNP i det foregående år), understøttet af højere indirekte skatter og andre indtægter. Til trods for at der er sket et skift til en mindre skattegunstig BNP-sammensætning, forklares den store stigning i de indirekte skatteindtægter ved en forventet betydelig forbedring af overholdelsen af skattereglerne og en stigning i punktafgiftssatserne for cigaretter og elektricitet til industriproduktion. Programmet indeholder imidlertid ingen detaljerede oplysninger om den forventede stigning i andre indtægter på 1 % af BNP. De sociale bidrag forventes derimod at falde med ¼ procentpoint af BNP som følge af en sænkning af bidragssatserne på 2 procentpoint. Udgiftskvoten forventes at falde en smule med ca. ¼ procentpoint af BNP i 2010, hovedsagelig som følge af en strømlining af den offentlige administration. De nominelle lønninger i den offentlige sektor og forbruget af varer og tjenester forventes at holde sig uændret på 2008-niveauet, hvorved deres andel i procent af BNP reduceres i 2010.

Disse udgiftsformindskende foranstaltninger mere end opvejer stigningen på 0,2 % af BNP i pensioner til enkemænd og ældre personer i 2010. De faste bruttoinvesteringer vil efter planen forblive konstante i procent af BNP i 2009-2011. Som følge heraf forventes den strukturelle saldo (genberegnet af Kommissionens tjenestegrene på grundlag af oplysningerne i programmet i henhold til den i fællesskab aftalte metode) at stige som andel af BNP med 2¾ procentpoint i forhold til 2009, hvilket indebærer en planlagt restriktiv finanspolitisk stilling i 2010. »Bottom-up«-overslaget over den finanspolitiske stilling i 2010 udgør næsten halvdelen af den forventede strukturelle tilpasning på basis af de foranstaltninger, der er beskrevet i programmet. Forbedringen af den strukturelle saldo i programmet ligger betydeligt over fremskrivningerne i Kommissionens efterårsprognose.

(7)

Det vigtigste mål for den mellemfristede budgetstrategi er at fastholde et afbalanceret offentligt budget i hele programperioden. Dette opnås ved at fastholde indtægts- og udgiftskvoterne stort set uændrede på 39¼ % i gennemsnit i de sidste år af programperioden. Den mellemfristede budgetmålsætning, defineret i strukturelle termer (dvs. konjunkturkorrigeret ekskl. engangsforanstaltninger og andre midlertidige foranstaltninger), er et overskud på ½ % af BNP, som programmet tilstræber at nå fra 2010 og fremefter. På baggrund af de seneste fremskrivninger og gældsniveauet afspejler den mellemfristede budgetmålsætning mere end tilstrækkeligt pagtens målsætninger.

(8)

Budgetresultatet kan blive dårligere end forventet. Hovedrisikoen skyldes det underliggende makroøkonomiske scenario, som er baseret på lettere optimistiske vækstantagelser i programperioden. Især indtægterne kunne blive lavere end fremskrevet i 2010-2012 som følge af en langsommere og mindre udtalt økonomisk genopretning. Den fremskrevne afbalancering af væksten i retning af mindre afgiftstunge elementer indebærer endvidere en betydelig nedadgående risiko for de offentlige indtægter, mens den fulde virkning af foranstaltningerne med henblik på en bedre overholdelse af skattereglerne og en bedre budgetdisciplin endnu ikke har vist sig. På udgiftssiden er der endnu ikke gjort nærmere rede for de store besparelser i den anden udgiftskategori.

Endvidere kan mulighederne for yderligere udgiftsnedskæringer som kompensation for indtægter vise sig at være begrænsede efter den betydelige fremrykning af de finanspolitiske konsolideringsbestræbelser i 2009. Endelig indebærer den nedjustering af den offentlige saldo i 2009, der blev bebudet efter forelæggelsen af programmet, yderligere risici for budgetresultatet i 2010.

(9)

Den offentlige bruttogæld ligger et godt stykke under traktatens referenceværdi i hele programperioden. Den anslås at ligge tæt på 15 % i 2009, hvilket er en mindre stigning i forhold til året før. Det største bidrag til den lille stigning i gældskvoten kom fra forværringen af budgetsaldoen og faldet i BNP-væksten, som i et vist omfang blev opvejet af en gældsformindskende stock-flow-tilpasning. Gældskvoten forventes stort set at stabilisere sig på 2009-niveauet i programperioden, hovedsagelig som følge af de fremskrevne afbalancerede offentlige budgetter. Risiciene for den forventede udvikling i gældskvoten, bortset fra de risici, der også vedrører underskuddet, ser ud til at være stort set afbalancerede.

(10)

Den offentlige bruttogæld ligger på et lavt niveau, og de mellemfristede gældsfremskrivninger indtil 2020, som antager, at BNP-vækstraterne kun vil bedres gradvis til de værdier, der blev fremskrevet før krisen, at skattekvoterne vil vende tilbage til niveauerne fra før krisen, og som indbefatter den forventede stigning i de aldersrelaterede udgifter, viser, at den budgetstrategi, der forudses i programmet, i sig selv og uden nogen yderligere politiske ændringer vil være tilstrækkelig til at reducere gældskvoten og gøre det muligt at nå en nettoaktivstilling i 2020.

(11)

Den langsigtede budgetvirkning af befolkningens aldring ligger lidt under EU-gennemsnittet. Budgetstillingen i 2009 — som anslået i programmet — forstærker de budgetmæssige virkninger af befolkningens aldring for holdbarhedsgabet. Større primære overskud på mellemlang sigt som allerede forudset i programmet vil bidrage til yderligere at begrænse risiciene for holdbarheden i de offentlige finanser, som i Kommissionens holdbarhedsrapport (4) fra 2009 blev vurderet til at være lave.

(12)

De nationale budgetrammer ser ud til at være forholdsvis stærke, således som det fremgår af de gode resultater med hensyn til at nå budgetmålene, om end på baggrund af gunstige makroøkonomiske vilkår. I 2009 mildnede Bulgarien krisens negative budgetmæssige virkninger ved at gennemføre omfattende konsolideringsforanstaltninger. Manglerne i forbindelse med den nuværende finanspolitiske ramme vedrører tilstedeværelsen af visse diskretionære beføjelser hos den centrale regering. Desuden indeholder rammerne ingen flerårige regler, og de udgiftslofter, der er fastsat under den mellemfristede finanspolitiske planlægning, er kun bindende på kort sigt. Programmet rummer ingen større ændringer i den budgetmæssige ramme bortset fra en udvidelse af tidshorisonten for den mellemfristede finanspolitiske ramme fra tre til fire år, som falder sammen med regeringens mandat og dermed gør den mellemfristede politik mere forudsigelig. 90 %-reglen for budgetgennemførelsen erstattes af en bestemmelse, som tillader regeringen at udligne en sandsynlig nedgang i budgetindtægterne ved at reducere de primære udgifter til under de årlige bevillinger. Den nye regel giver større fleksibilitet og plads til, at regeringen kan føre en diskretionær konsolideringspolitik i krisetider. Manglen på en tydeligere udformning og definition af gennemførelsen af reglen medfører imidlertid en vis mangel på gennemsigtighed i den budgetmæssige ramme.

(13)

Programmet anerkender den eksisterende svaghed i kvaliteten af de offentlige finanser. Det erkender, at der er behov for at træffe hastende politiske foranstaltninger for at modvirke de ugunstige konsekvenser, som befolkningens aldring og den forværrede demografiske udvikling har for de offentlige finansers holdbarhed på lang sigt. Der præsenteres en række ambitiøse strukturelle reformforanstaltninger inden for sundhed, uddannelse, pensionssystem, offentlig administration og indtægtsforvaltning med henblik på at forbedre effektiviteten af de offentlige indtægter og udgifter og øge økonomiens vækstpotentiale for at sikre bæredygtig konvergens inden for EU. Reformerne indebærer en optimering af de eksisterende strukturer, strømlining af den offentlige beskæftigelse, ændring af omkostnings- og finansieringsmekanismen for sundhedstjenester, gennemførelse af reformforanstaltninger under den nylig vedtagne pensionsreformstrategi, foranstaltninger til reform af videregående uddannelse og F&U samt ændring af modellen for forvaltning af offentlige statsaktiver.

(14)

Under hensyntagen til ovennævnte risici for de finanspolitiske mål kan programmets budgetstrategi anses for stort set at være i overensstemmelse med pagtens krav og for at resultere i bevarelse af den makroøkonomiske stabilitet og investorernes tillid til den bulgarske økonomi. Der forventes en ret ambitiøs strukturel konsolidering på – 2¾ % af BNP i 2010, uden yderligere forbedringer i de efterfølgende år. Den planlagte konsolidering i 2010 understøttes ikke fuldstændig af foranstaltninger, der er beskrevet i programmet. Den fuldstændige opnåelse heraf afhænger desuden af et optimistisk makroøkonomisk scenario med yderligere risici som følge af opjusteringen af underskuddet for 2009. For så vidt angår 2011 og fremover kan den manglende specificering af foranstaltninger i programmet yderligere underminere den planlagte tilpasningskurs. Den mellemfristede budgetmålsætning forventes at blive nået og overskredet med en forholdsvis stor margen allerede i 2010, hvilket gør tempoet i den strukturelle konsolidering ret ambitiøst i betragtning af de dårlige tider, som økonomien oplever, og de risici for budgetstrategien, der er beskrevet ovenfor. Den overordnede finanspolitiske stilling som målt ved ændringen i den strukturelle saldo er restriktiv i 2010, stort set neutral i 2011 og giver mulighed for en finanspolitisk lempelse i 2012. Programmets mellemfristede målsætning om fastholdelse af et konjunkturkorrigeret overskud på ½ % af BNP skulle kunne nås fra 2010.

(15)

Hvad angår de datakrav, der er anført i adfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne, er der i programmet visse mangler i de obligatoriske og frivillige data (5).

i)

at fortsætte med en stram finanspolitik og træffe yderligere konsolideringsforanstaltninger for at nå programmets mål for 2010 med henblik på at støtte den igangværende tilpasning i de eksterne ubalancer og bevare investorernes tillid til økonomien, idet det især gælder om at bremse lønstigningerne i den offentlige sektor for derved at bidrage til at dæmpe lønudviklingen generelt og forbedre konkurrenceevnen

ii)

at styrke effektiviteten i de offentlige udgifter ved en effektiv gennemførelse af de planlagte strukturreformer inden for offentlig administration, sundhed, uddannelse og pensioner for at øge produktiviteten og sikre en holdbar konvergens inden for EU.