3.2.2009   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 27/66

1.1

Emissionshandelsordningens værdi vil blive målt på dens indvirkning på EU's drivhusgasemissioner og hvor relevant og hvor godt et eksempel den er, når det gælder om at fremme en global indsats og/eller udvikle ordningen til en omfattende global ordning. I den forbindelse skal det anføres,

1.2

Emissionshandelsordningen skal opfattes som en metode til at stimulere en kulstoffattig økonomi og fremme klimabeskyttelse, tilpasning og bekæmpelse.

1.3

Emissionshandelsordningen bør søge at mindske de bureaukratiske hindringer og opnå klarhed og gennemsigtighed.

1.4

Emissionshandelsordningen bør ses som ret og rimelig i EU, samtidig med at man erkender det presserende behov i nyligt industrialiserede og mindre udviklede lande for at skabe bæredygtig vækst og bekæmpe fattigdom.

2.1

Emissionshandelsordningen blev indført med direktiv 2003/87/EF i oktober 2003. Formålet er at kontrollere de faktorer, der medvirker til klimaforandringerne, især menneskeskabte drivhusgasser, ved at tilvejebringe økonomiske incitamenter, der kan nedbringe emissionerne. Det er et lofts- og handelsbaseret system, hvor en grænse eller et loft er blevet fastsat for den mængde forureningsstof (især CO2), som kan udledes. Emissionshandelsordningen er EU's vigtigste mekanisme til at begrænse drivhusgasserne og foretrækkes frem for kulstofbeskatning eller direkte lovgivning.

3.1

Den nuværende emissionshandelsordning finder anvendelse på 10 000 anlæg i de energi- og industrisektorer, der tilsammen er ansvarlige for 40 % af EU's drivhusgasser. Anlæg får udstedt emissionstilladelser på forhånd og skal aflevere et antal kvoter (eller kreditter), som repræsenterer retten til at udlede en specifik mængde svarende til anlæggenes faktiske udledning. Det samlede antal kvoter og kreditter kan ikke overstige loftet, så den samlede udledning begrænses til dét niveau. Virksomheder, som udleder flere drivhusgasser end det antal kvoter, de har modtaget, skal købe kreditter fra virksomheder, som forurener mindre, eller eventuelle yderligere kvoter på auktionerne.

3.2

Overførslen af kvoter omtales som en handel. I praksis betaler enhver udleder under systemet en afgift for at forurene, mens ethvert anlæg belønnes for at have reduceret emissionerne mere end, hvad var nødvendigt. I teorien vil de, som let kan reducere emissionerne på den billigste måde, gøre dette og derved opnå en forureningsreduktion til den laveste pris for samfundet. I emissionshandelssystemet er »kvote« lig med retten til at udlede et ton CO2 i en nærmere angivet periode — hvor andre drivhusgasser konverteres til CO2-ækvivalenter.

3.3

Medlemsstaterne kan også tillade brug af kreditter fra emissionsbesparende projekter i tredjelande på samme måde som kvoter. Sådanne projekter skal godkendes af Kyoto's JI-mekanisme eller CDM-mekanisme.

4.1.1

I den tidligste indlæringsfase blev infrastrukturen for emissionshandel etableret, men rent effektivitetsmæssigt var den alvorligt begrænset på grund af medlemsstaternes tildeling af alt for mange kvoter (i den anden og tredje fase har medlemsstaterne udarbejdet nationale tildelingsplaner, som fastlægger den samlede emission og hvor mange kvoter, hvert anlæg modtager). Der var stor variation i kvoteprisen i denne periode, herunder et voldsomt fald i kulstofprisen ved udgangen af første handelsperiode.

4.1.2

Der blev rejst utallige indvendinger mod emissionshandelsordningen, som fokuserede på de oprindelige tildelingsmetoder og brugen af overskuddet, loftets niveau, problemer med retfærdighed, kompleksitet, overvågning og håndhævelse, risikoen for, at industrier med særligt store emissioner tilskyndes til udflytning til uregulerede lande, værdien, troværdigheden og pålideligheden af kreditter fra JI-mekanismen/CDM-mekanismen, og fremtidig påførelse af skadelige produktionsomkostninger. Det blev klart, at disse spørgsmål skulle løses ved at revidere emissionshandelsordningen, hvis ordningen skulle opnå troværdighed hos både industrien og ngo'er.

4.2.1

Denne fase omfatter alle 27 medlemsstater og sammenfalder med Kyoto-protokollens første forpligtelsesperiode og kravet om nedbringelse af drivhusgasser. Indtil nu har kvotehandelsprisen været i en positiv udvikling og ligget på et niveau, som stærkt ansporer til reduktionsforanstaltninger. Den nuværende (maj 2008) handelspris ligger på ca. 25 euro pr. ton. For denne periode har Kommissionen foretaget en systematisk evaluering af de lofter, medlemsstaterne har foreslået, baseret på verificerede emissioner og følgelig emissioner fra sektorer under emissionshandelsordningen, hvis loft er blevet fastsat til et gennemsnit på 6,5 % under niveauet i 2005. Der har været meget få andre muligheder for systemændringer eller modifikation i den anden handelsperiode, skønt udledere aktivt fortsætter med at reagere og tilpasse. Dataverificeringen og erfaringerne med handlen vokser fortsat, hvilket hovedsagelig bekræfter ordningens bagvedliggende koncept.

4.3.1

Kommissionen foreslår nu væsentlige ændringer af emissionshandelsordningen, som skal træde i kraft i denne fase. Det er formålet med at ændre direktiv 2003/87/EF.

5.1

Selv om EU's emissionshandelsordning har skabt verdens største indre kulstofmarked (1), var den oprindelige overdrevne tildeling af (gratis) kvoter i de nationale tildelingsplaner et tilbageskridt og klart ikke i overensstemmelse med en effektiv nedbringelse af emissioner i de sektorer, der er omfattet af EU's emissionshandelsordning. På baggrund af de faste forpligtelser om nedbringelse af drivhusgasser bliver den reviderede emissionshandelsordning opfattet som afgørende for at sende et langsigtet signal om kulstofprisen, tilskynde til kulstoffattige investeringer og omdanne Europa til en drivhusgasfattig økonomi.

5.2

Ændringerne vil:

5.3

Fra og med 2013 vil kvoterne falde årligt (2), hvilket vil føre til en 21 %-reduktion af drivhusgasser i EU's emissionshandelssektor fra og med 2020 sammenlignet med 2005. Denne reduktionsproces vil fortsætte ind i den fjerde fase (2021-2028) i samme tempo. Sideløbende hermed vil andelen af kvoter, som bortauktioneres, øges, begyndende med 60 % i 2013. Det foreslås, at el-sektoren ikke bør modtage gratis tildelinger og derfor skal købe alle kvoter på auktion eller på det sekundære marked fra 2013, med en generel udfasning af gratis kvoter i andre sektorer fra 2020. Undtaget vil være de sektorer, som anses for at være i alvorlig fare for »kulstoflækage«, dvs. udflytning til lande uden sammenlignelige emissionsbegrænsninger og derfor øgede emissioner globalt. Sådanne sektorer kan få en gratis kvote på op til 100 %. Denne beslutning vil blive taget i 2011. Medlemsstaterne vil gennemføre auktionerne og blive tilskyndet til, om ikke pålagt, at bruge indtægterne til at investere i klimavenlige politikker.

5.4

Det er helt sikkert, at JI-/CDM-kreditter (fra tredjelande), som nu kan købes af selskaber i EU, kan bruges i perioden indtil 2020. Det samlede antal, der kan bruges i denne periode, er lig med den samlede mængde, som er blevet tilladt for 2. handelsperiode, dvs. 1,4 mia. kvoter, hvilket svarer til én tredjedel af den samlede reduktion. Når EU optrapper sin reduktionsindsats på baggrund af en international klimapagt, kan 50 % af den øvrige indsats opnås via JI-/CDM-kreditter.

5.5

Selv om kreditter fra arealanvendelse (kulstofdræn som f.eks. skove) ikke vil blive tilladt, kan interne kreditter fra emissionsbesparende ordninger, der ikke er omfattet af emissionshandelsordningen, blive tilladt, forudsat at der kan opstilles klare regler.

5.6

Det blev besluttet, at EU's emissionshandelsordning kan blive koblet sammen med andre handelsordninger for at tilskynde til, at der udvikles en verdensomspændende ordning.

5.7

Forudsat at der bliver indgået en international aftale, vil kvotemængden under emissionshandelsordningen blive reduceret i overensstemmelse med denne aftale, mens mulighederne for at vende tilbage til CDM'er vil blive øget.

5.8

En 5 %-regel for tildelinger til nye anlæg, som optages i ordningen efter 2013, vil blive fastsat. Det er sandsynligt, at emissioner fra fly vil blive omfattet af emissionshandelsordningen henimod slutningen af 2. fase, men dette spørgsmål behandles i et særskilt forslag (3).

5.9

Der foreligger ingen bestemmelser om, at søtransporten skal omfattes af emissionshandelsordningen.

6.1

EU's emissionshandelsordning er ikke nogen akademisk øvelse eller en form for »grøn« beskatning. Den kombinerer elementer fra det fri marked med lovgivning og et overordnet mål, som formidles og tilpasses gennem en politisk proces. Individuelle virksomheder kan selv vælge, hvordan eller om de ønsker at nedbringe deres emissioner og bør vælge den billigste måde at overholde forureningsbestemmelserne på. Emissionshandelsordningens hovedformål er derfor at fungere som et incitament, der mindsker omkostningerne, hvis målet for nedbringelse af forureningen opfyldes. EØSU giver sin tilslutning til og støtter denne fremgangsmåde.

6.2

Det nuværende mål for nedbringelse af forureningen — der skal stabilisere drivhusgasserne i atmosfæren på 450-550 ppm senest i 2050 — anslås at koste omkring 1 % af det globale BNP. Hvis det ikke lykkes at agere effektivt, kan det globale BNP blive reduceret med 20 % (4). Den løbende strøm af dokumentation og forskning (5) viser imidlertid en stadig voksende produktion af drivhusgasser, et fald i planetens absorberingskapacitet og sætter alvorligt talt spørgsmålstegn ved, om reduktionsmålene er tilstrækkelige.

6.3

Emissionshandelsordningen sigter i praksis på at spille en klar førerrolle i det, der skal blive en global indsats. Denne proces finder sted på globalt niveau, da atmosfæren er en del af de globale fællesområder. Evalueringen af ordningen kan derfor ikke udelukke gensidig påvirkning af og indvirkning på de globale forurenere.

6.4

Det bør noteres, at udkast til lovgivning i USA, der formentlig vil træde i kraft i den næste amerikanske præsidents embedsperiode, er baseret på en ordning med loft og handel og består af lignende elementer. Muligheden for et fælles program for USA/EU vil være et særdeles vigtigt skridt i retning af en global ordning, og det samme vil forbindelser med andre foreslåede ordninger i OECD-landene.

6.5

EØSU har derfor især fokuseret på emissionshandelsordningens betydning for at skabe en retfærdig og bæredygtig indvirkning på den globale nedbringelse af drivhusgasserne. Viser det, at EU-tiltag er både troværdige og effektive? I den henseende må man konstatere, at EU-målet om en 20 %-nedbringelse af drivhusgasemissionerne senest i 2020 sammenlignet med 1990-tallene (som danner grundlag for emissionshandelsordningen og forslagene om byrdedeling) er lavere end skalaen på 25-40 % reduktion for industrialiserede lande, som fik opbakning fra EU på klimaforandringskonferencen på Bali i december 2007. Kommissionen tager udgangspunkt i de mål, der blev aftalt på EU's forårstopmøde i 2007, uden at diskutere, hvorvidt dette reduktionsmål virkelig er nok til at indfri de globale målsætninger eller om det blot er den maksimale nedbringelse, som kan tænkes accepteret i betragtning af medlemsstaternes afvejning mellem kortsigtede politiske og økonomisk motiverede interesser. EØSU konkluderer, at de stadig flere tegn på klimaforandringer gør det nødvendigt at rejustere målene, hvis man skal opnå en større reduktion i drivhusgasemissionerne.

6.6

EØSU støtter skridtet i retning af større kvoteauktionering. Auktionering er i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, forhindrer ekstrafortjenester, giver incitament og genererer midler til at investere i kulstoffattige anlæg og produkter og fremmer derved innovation.

6.7

Der er i dag mange uløste spørgsmål, som er relevante for det europæiske erhvervsliv i almindelighed. Disse kredser om en revideret emissionshandelsordning, som påfører industrien konkurrencemæssige ulemper, især hvad angår nyligt industrialiserede lande uden for EU. Sådanne lande argumenterer med en vis berettigelse, at der skal tages hensyn til dels to hundrede års vestlig industrialisering og medvirkende drivhusgasemissioner, dels deres indsats for at løfte store dele af deres befolkning ud af fattigdom. En global aftale, der løser sådanne spørgsmål, er nødt til at være sikker på, at den har større opbakning og forståelse af disse faktorer fra forbrugernes og industriens side i OECD-landene.

7.1

Hvis EU's emissionshandelsordning skal blive den globale standard for kulstofhandel, er ordningen nødt til at være så solid og effektiv som muligt. EØSU anbefaler derfor følgende:

7.1.1

Gratis tildeling af kvoter til særlige store energikrævende sektorer og undersektorer, der er sårbare over for international konkurrence, bør kun overvejes, hvis der ikke nås frem til en effektiv international aftale om klimaforandringer, som lægger emissionsreduktionsforpligtelser på alle de respektive industrier globalt. EU's emissionshandelsordning må ikke få negative virkninger for det europæiske erhvervslivs konkurrenceevne.

7.1.2

Eventuelt kan der træffes en beslutning på et tidligere tidspunkt for de sektorer, som på grund af risikoen for kulstoflækage vil modtage gratis kvoter. Disse sektorer vil blive udpeget inden udgangen af juni 2010, men der bør tages en beslutning allerede i forbindelse med direktivet for at undgå et usikkert investeringsklima og for at de pågældende sektorer kan nå at udarbejde de fornødne langsigtede planer.

7.1.3

Selv om auktionering skal være en vigtig metode til fordeling af kvoter, anføres der næsten intet om, hvordan auktioneringen skal tilrettelægges. Indførelse af en forordning om auktionering så sent som 31. december 2010 medfører yderligere usikkerhed for alle EU's emissionshandelsordningsdeltagere på grund af de nødvendige, kommende, omfattende investeringer i energisektoren.

7.1.4

En bedre byrdefordeling mellem de sektorer, som er omfattet af emissionshandelsordningen, og dem udenfor, bør overvejes. EØSU sætter spørgsmålstegn ved, om fordelingen af reduktionsforpligtelser mellem de sektorer, som er omfattet af emissionshandelsordningen (-21 % sammenlignet med 2005), og de andre (-10 % sammenlignet med 2005) er begrundet. Forskning (6) viser, at i visse sektorer, som ikke er omfattet af emissionshandelsordningen, især i de to største, nemlig bygge- og transportsektoren, er der mulighed for at nedbringe emissionerne til ingen eller negative omkostninger. Der er desuden tale om sektorer, hvor faren for kulstoflækage er relativt beskeden eller ikke-eksisterende. Byggesektoren har desuden et stort jobskabelsespotentiale i EU.

7.1.5

Alle kvoter, der tildeles flytransportsektoren, når den omfattes af ordningen, skal bortauktioneres (7).

7.1.6

I lyset af de voksende drivhusgasemissioner fra skibsfarten (1,12 mia. tons globalt — dobbelt så meget som emissionerne fra luftfarten (8)) bør Kommissionen fremsætte forslag om at lade skibsfarten omfatte af emissionshandelsordningen, hvis Den Internationale Søfartsorganisation ikke snarest fremlægger konkrete forslag.

7.1.7

De indtægter, som opnås ved at bortauktionere kvoter, i øjeblikket sat til 50 mia. euro pr. år i 2020, bør i langt større omfang afsættes til at finansiere foranstaltninger til klimabeskyttelse, bekæmpelse og tilpasning — med særlig fokus på sårbare, mindre udviklede lande og til forskning og udvikling. I forslaget (art. 10, stk. 3) er den foreslåede 20 %-tildeling utilstrækkelig og forspilder i væsentligt omfang chancen for at stimulere udviklingen hen imod en kulstoffattig økonomi. EØSU henstiller, at denne øges til mindst 50 % af indtægterne. Man bør også se på, hvordan man kan støtte skovbrugets rolle, genplante skov og forebygge afskovning i EU og andre steder, hvor dette kan påvises at være en effektiv kulstofdræn.

7.1.8

De foranstaltninger i forslaget, hvis udvikling i øjeblikket er overladt til udvalgsproceduren, bør være mere klare og gennemsigtige.

7.1.9

Kommissionen bør overveje at hæve undtagelsesgrænsen for små anlæg fra 10 000 til 25 000 tons, såfremt tilsvarende kompensationsforanstaltninger indføres.

7.1.10

Det bør angives mere tydeligt i forslaget, hvordan EU efter indgåelse af en international aftale vil opfylde sine forpligtelser om at foretage en yderligere forøgelse af CO2-reduktionen fra 20 % til 30 %.

7.1.11

For at afværge en negativ indvirkning på kraftvarmeproduktionsordningernes vækst og bidrag opfordres medlemsstaterne til at genoverveje deres leveringstariffer.

7.1.12

Hvad fjernvarme angår, bør der træffes foranstaltninger for at forhindre en demotivering af effektive eksempler på sådanne programmer.

7.1.13

Der skal findes en løsning på de potentielle vanskeligheder, der kan opstå i de østeuropæiske medlemsstater, hvis elnet hovedsagelig forsynes af Rusland, men ikke af EU.

7.1.14

Det nuværende forslag om at begrænse muligheden for at bruge JI-/CDM-kreditter, indtil der foreligger en international aftale, bør evalueres løbende, især i lyset af den negative indvirkning på udviklingen af et internationalt marked for kapitalfinansiering af sådanne programmer.