20.7.2007   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 168/57

1.1

Denne initiativudtalelse handler om visse aspekter af EU's politik for søhavne, som havnesektorens aktører bør kunne enes om. Derfor udarbejdedes udtalelsen i tæt samråd med de berørte organisationer, som blev bedt om at redegøre for deres holdning på offentlige høringer den 20. november 2006 og den 20. februar 2007 (1).

1.2

Høringerne bekræftede, at EU's havnepolitik skal omfatte følgende emner:

1.3

Disse emner svarer i store træk til de tematiske mål, som Kommissionen har opstillet for høringsprocessen angående EU's fremtidige havnepolitik. Høringsprocessen er blevet igangsat, efter at Kommissionen har måttet trække to forslag til direktiv om adgang til markedet for havnetjenester tilbage (2). Processen forventes afsluttet i juni 2007.

1.4

Debatten om havnetjenestedirektivet har allerede kastet meget nyt lys på områder som havnefinansiering og procedurer for adgang til markedet for havnetjenester. Ethvert fremskridt på disse områder bør derfor kunne lede til håndgribelige resultater på kort sigt.

1.5

Operationelle flaskehalse, især flaskehalse med relation til administrative procedurer og transport til og fra oplandet, kan tackles inden for rammerne af eksisterende initiativer som programmerne vedrørende modernisering af tolden, jernbaneliberalisering og indlandsskibsfart (Naiades). De passer i bredere forstand også ind i revisionen af hvidbogen om transport (3) og Kommissionens meddelelse om logistik (4).

1.6

EU kan fremme høje standarder for pålidelighed og sikkerhed i europæiske havne ved at stille passende økonomisk støtte til rådighed for uddannelses- og efteruddannelsesprogrammer og ved at håndhæve gældende sikkerhedslovgivning.

1.7

Udviklingen af en god socialpolitik for havnene er af stor betydning. En sådan må udvikles i et fornyet samarbejde med arbejdsmarkedsparterne, som er de primært ansvarlige på dette område. Vigtige instrumenter til fremme af en god socialpolitik, som står rådighed for de nationale myndigheder og arbejdsmarkedsparterne, er ILO's konventioner om havnearbejde, som i øvrigt også vil kunne bidrage væsentligt til at skabe ens vilkår. Kommissionen må anmode medlemsstaterne om at ratificere disse konventioner.

1.8

EU kan endvidere stimulere unge mennesker til at gøre karriere i havnene efter samme formel, som EU anvendte for at tiltrække unge mennesker til søfarten. Søfartsuddannelser af høj kvalitet vil bidrage til at sikre et tilstrækkeligt antal velkvalificerede lodser, havnemestre og andre faguddannede i havnene.

1.9

Desuden vil en europæisk social dialog i havnesektoren kunne tilføre en merværdi, hvis de relevante europæiske interesseorganisationer kan enes om en dagsorden af fælles interesse.

1.10

En grundlæggende debat om bæredygtig havneudvikling er af stor betydning for EU's havnepolitik. Havne bærer et vigtigt ansvar for høje miljøstandarder og bør tilskyndes til at investere yderligere på området. Det har vist sig, at problemer i vidt omfang kan tilskrives tvetydigheder i EU's miljølovgivning.

1.11

Der er brug for yderligere undersøgelser for at slå fast, om programmer for fysisk planlægning kan medvirke til at skabe større retssikkerhed og bedre muligheder for havneudvikling. Det må dog samtidig erkendes, at havne ofte ligger tæt på enestående og betydningsfulde naturreservater, som skal beskyttes og fordrer en velafbalanceret havneudvikling.

1.12

EØSU forstår, at begrebet »et fælles europæisk maritimt rum« i grønbogen om havpolitik kun bruges om et virtuelt maritimt rum. Hvis dette virkelig er, hvad Kommissionen mener med udtrykket, og præciserer Kommissionen dette klart og tydeligt, kan EØSU støtte begrebet, så længe det respekterer UNCLOS- og IMO-konventionerne i internationalt farvand (åbent hav), herunder »fri sejlads« og »retten til fredelig gennemsejling« inden for den eksklusive økonomiske zone.

1.13

Endelig bør EU gøre sit til, at EU-havnene bevarer deres generelle konkurrenceevne på verdensplan, samt fremme initiativer, der giver havnene deres positive image tilbage, så de opnår bred støtte i befolkningen. Dette kræver en innovativ tilgang, der omfatter havnebyernes kulturelle, turistmæssige og rekreative potentiale.

1.14

En EU-havnepolitik behøver ikke nødvendigvis indebære indførelse af ny lovgivning. »Blød lovgivning« (5) kan være et værdifuldt alternativ til egentlig lovgivning. En anden mulighed er skiftende tilgange fra sag til sag.

1.15

EU skal generelt undgå unødvendige interventionspolitikker på området. EU bør i stedet satse på a) at anvende traktatens bestemmelser, hvor det er nødvendigt, b) at sikre, at havnene er i stand til at opfylde deres offentlige forpligtelser, c) at fremme en markedsorienteret adfærd og d) at skabe et positivt image af sektoren i offentligheden. Eksisterende lovgivning, som hæmmer en sund og bæredygtig udvikling af havnene bør om nødvendigt tages op til revision.

2.1

Forslaget til direktiv om havnetjenester blev grundlæggende kritiseret for ikke at tage højde for markedsudviklingen og de udfordringer, som de europæiske havne stilles over for som følge af markedsudviklingen, samt at forsøge at påtvinge alle havne en og samme model for havneforvaltning og at lade hånt om de sociale aspekter. Disse spørgsmål må man derfor ikke glemme i forbindelse med udarbejdelsen af en grundigere analyse af EU's havnepolitik (6).

2.2

Søhavne er i stærk vækst i den europæiske økonomis transportsektor. Dette gælder især containertrafik. Men kapaciteten halter bagefter i flere europæiske regioner, hvilket giver problemer med kødannelser (7).

2.3

Det er derfor nødvendigt at udnytte eksisterende havnefaciliteter optimalt og at udvikle ny havnekapacitet (8), hvor det er relevant. Maksimal adgang til havnene fra søsiden (sandsugning og opmudring) og infrastruktur i oplandet skal ligeledes sikres. Søhavne ligger per definition i kystområder, herunder ved flodmundinger, hvor der er rift om pladsen. Havnene er bevidste om, at de påvirker miljøet, og har derfor de seneste år foretaget betydelige investeringer for at højne miljøstandarden. Dette udelukker dog ikke modstand fra lokalsamfund og byer, der har tendens til at fokusere på havnenes negative ydre og ikke altid er bevidste om merværdien og de positive sider ved havnene. Og hvad vigtigere er: den retsusikkerhed, som EU's naturbevarelsesbestemmelser medfører, hæmmer og forsinker den nødvendige udvikling af havnene.

2.4

Udvikling af havnekapacitet kræver betydelige investeringer. Med begrænsningerne på de offentlige budgetter får privat kapital vital betydning for finansiering af såvel havneinfrastruktur som suprastruktur, hvilket kræver langsigtede forpligtelser fra private investorer i havnene.

2.5

Ud over stærk vækst er den europæiske havnesektor præget af globalisering og konsolidering. Europæiske søhavne træffer aftaler med internationale grupper af rederier, og store terminaloperatører er vokset frem, som tilbyder tjenester i flere europæiske havne (9).

2.6

Konkurrencen i de europæiske havne bør centreres om logistikkæder (10). Den traditionelle opdeling af logistikkædens led er blevet mindre klar som følge af vertikale integrationsstrategier. De europæiske havne konkurrerer stadig oftere som dele af forsyningskæder og er blevet »naturlige hjemsteder« for logistiktjenester. Søhavne skal råde over samtlige transportformer for at kunne fungere optimalt.

2.7

Havnenes effektivitet som intermodale knudepunkter afhænger i høj grad af effektiviteten af de tjenester, som leveres i oplandet og havet ud for havnene. Grænsekontrol af sikkerhed og vilkår om bord, told, sundhed, miljøkvalitet og sociale ydelser m.m. finder desuden ofte sted i havnene. Mange af disse former for kontrol foretages kun i søfartssektoren og er ikke altid ordentligt samordnet og harmoniseret.

2.8

Som følge af de ovenfor beskrevne processer tager havneforvaltningen mange steder de traditionelle havnemyndigheders rolle op til revision som led i en reform.

3.1

Som understreget ovenfor bør EU's havnepolitik fokusere på at stimulere bæredygtig vækst, skabe et attraktivt investeringsklima i havnene, forbedre retssikkerheden, optimere havnenes integration i forsyningskæden, styrke den generelle konkurrenceevne og sikre en god socialpolitik og konstruktive arbejdsrelationer, således at disse aspekter kan bidrage til at forbedre havnenes ry som et attraktivt sted at arbejde.

3.2

Det overordnede mål kan ifølge Kommissionen deles op i seks tematiske områder:

I det følgende behandles disse seks temaer et for et:

4.1

Havne ligger ofte tæt på enestående og betydningsfulde naturreservater. At forlige økologiske og økonomiske interesser har ofte været en vanskelig disciplin, der har givet anledning til konflikter for mange havne. De europæiske havne har dog gjort væsentlige fremskridt i retning af høje miljøstandarder og bedre miljøforvaltning (11) og har gennem årene haft held med at udvikle konstruktive aftaler med ikke-statslige organisationer og lokale aktører, som har ført til situationer, hvor både naturen og havnene er kommet ud som vindere.

4.2

Manglende retssikkerhed, hvad angår gennemførelsen af lovgivning om naturbeskyttelse, skaber dog fortsat betydelige forsinkelser for mange projekter. Det er almindeligt anerkendt, at disse forsinkelser i vid udstrækning skyldes, at EU-lovgivningen på området (f.eks. fugle- og habitatdirektiverne og vandrammedirektivet) er flertydig. Definitionen af de vigtige begreber er stadig vag (12), hvilket fører til forskellige fortolkninger i de forskellige medlemsstater.

4.3

Kommissionen kan bidrage til at afhjælpe denne situation ved at udsende retningslinjer om fortolkningen af gældende lovgivning. Samtidig bør den anspore de europæiske havne til at påtage sig deres ansvar inden for miljøforvaltning, f.eks. ved at fremme udbredelsen af bedste praksis via sektororienterede initiativer som ECOPORTS (13).

4.4

En anden betydelige kilde til problemer udgør den manglende hensyntagen til økonomiske faktorer og konflikter med tidligere love vedrørende arealer, der er udlagt til havneudvikling, i selve rammelovgivningen. Bæredygtig udvikling er en balancegang mellem økonomiske, sociale og økologiske overvejelser. Den rigtige balance er ikke helt på plads endnu.

4.5

De grundlæggende mangler i EU's eksisterende miljølovgivning blev trukket frem i en ny undersøgelse, som blev finansieret af Maritime Transport Coordination Platform (MTCP) (14). Undersøgelsen indeholder desuden en række konkrete politiske henstillinger, der sigter mod at skabe større retssikkerhed for havneudviklingsprojekter, herunder oprettelsen af et sammenhængende net af strategiske havneudviklingsområder.

4.6

Kommissionen introducerede i sin nyligt udgivne grønbog om havpolitikken (15) begrebet fysisk planlægning af havområder (16), der sammen med integreret forvaltning af kystområder (i territorialfarvande) skal holde styr på den voksende konkurrence om anvendelsen af de europæiske farvande til forskellige maritime aktiviteter og skabe større retssikkerhed.

4.6.1

Ideen med at betragte EU som ét land udelukkende i told- og administrativ sammenhæng kan kun hilses velkommen, hvis det respekterer UNCLOS- og IMO-konventionerne i internationalt farvand (åbent hav), herunder »fri sejlads« og »retten til fredelig gennemsejling« inden for den eksklusive økonomiske zone. EØSU forstår, at begrebet »et fælles europæisk maritimt rum« kun bruges om et virtuelt maritimt rum, hvor toldformaliteter og administrative formaliteter forenkles for maritime tjenester internt i EU, så de underlægges en lignende ordning som den, der gælder for transport med lastbil, tog eller indlandsskibsfart på det indre marked. Hvis dette virkelig er, hvad Kommissionen mener med udtrykket, og præciserer Kommissionen dette klart og tydeligt, kan EØSU støtte det (17).

4.7

Endelig kan den nuværende tilgang til søhavne i de transeuropæiske transportnet (TEN-T) ændres med henblik på at sikre større europæisk opbakning til vigtige projekter vedrørende infrastruktur i oplandet, som er af interesse for havnene. Projekter af fælles interesse under TEN-T må anses for at være i almenhedens interesse i miljølovgivningens forstand (18), da TEN-status ikke kan opnås, uden at miljøforhold tages i betragtning.

4.8

De ovenfor beskrevne løsninger bør dog hverken føre til central EU-havneplanlægning eller snærende nationale planlægningspolitikker. Kort sagt bør de fremme en bundstyret tilgang, hvor forslag til projekter udpeges af havnenes bestyrelser i samråd med regionale eller nationale myndigheder, når det er relevant, under hensyntagen til objektive økonomiske vurderinger efter metodologiske standarder og i overensstemmelse med den gældende lovramme.

5.1

Den omstændighed, at havnene har behov for betydelige investeringer, gør det nødvendigt med en klarere lovramme på EU-niveau. Retssikkerhed er især nødvendig, hvad angår betingelser for offentlig finansiering, der skal forhindre konkurrenceforvridning. Der er almindelig enighed om, at den bedste måde at sikre dette er gennem retningslinjer for statsstøtte.

5.2

Formålet med retningslinjer for statsstøtte skal være at tydeliggøre de bestemmelser i EF-traktaten (især artikel 73, 86, 87 og 88), som finder anvendelse på havne. Retningslinjerne bør definere, hvornår offentlig finansiering kan siges at være statsstøtte og derfor skal forelægges for Kommissionen med henblik på en vurdering. Hvis støtten opfylder kriterierne for undtagelse fra traktatens bestemmelser, kan Kommissionen erklære den for at være i overensstemmelse med traktaten.

5.3

Det er almindeligt accepteret, at offentlig finansiering af følgende investeringer og aktiviteter ikke betragtes som statsstøtte (medlemsstaterne skal derfor ikke underrette Kommissionen om finansieringsordninger af denne art):

5.4

Anlæggelse og drift af havneinfrastruktur er dog forholdsvis komplekse størrelser. Her kan sondres mellem adgangsinfrastruktur og forsvarsanlæg på den ene side og intern havneinfrastruktur på den anden. Førstnævnte kan defineres som al den infrastruktur, der skaber adgang til havneområdet fra land- eller søsiden, herunder maritim adgang og forsvarsværker, landforbindelser til faciliteter for almindelig offentlig transport og infrastruktur til installationer, som der er brug for i havneområdet. Intern havneinfrastruktur kan defineres som civile anlæg i havneområdet, der letter leveringen af tjenester til skibe og ladninger.

5.5

En vigtig faktor her er, om havneinfrastruktur er af generel interesse for havnen eller er beregnet til en specifik bruger eller operatør. Retningslinjer skal give en anvendelig metode til at skelne.

5.6

Alle er enige om, at der kan gives støtte til anlæg og drift af suprastruktur i havnene, dvs. forskellige anordninger, bygninger samt mobilt eller fast udstyr til produktion af tjenesteydelser. Offentlig finansiering på disse områder betragtes som regel som statsstøtte.

5.7

Hvis vi antager, at der kan skelnes klart mellem, om investeringer og aktiviteter finansieres i henhold til statsstøttebestemmelser eller ej, synes det logisk at følge det princip, at havneforvaltningsorganet bør have fuld finansiel autonomi til at inddrive udgifterne til investeringer og aktiviteter, der ikke dækkes af passende statsstøtte, hos brugerne.

5.8

Tilsvarende bør gennemsigtighedsdirektivet (19) ændres, så alle søhavne falder ind under dets anvendelsesområde. Havneforvaltningsorganer vil på den måde blive forpligtet til at oplyse om offentlig støtte i deres regnskaber og at føre separate driftsregnskaber, hvis de leverer både offentlige og privatøkonomiske tjenester. Sidstnævnte er særlig relevant i betragtning af muligheden for at opnå offentlig finansiering som kompensation for en forpligtelse til at yde offentlige tjenester.

6.1

I lyset af erfaringerne fra Kommissionens to forslag til EU-lovgivning om adgang til markedet for havnetjenester er det måske værd at udarbejde retningslinjer på grundlag af EU's eksisterende lovramme og at undersøge, hvilke instrumenter der kan anvendes i forbindelse med havne, og hvordan disse i så fald skal anvendes.

6.2

For mange havne vil det være nyttigt med retningslinjer eller anbefalinger — snarere end lovgivning — angående udvælgelsesprocedurer (dvs. udbud og lignende acceptable fremgangsmåder), koncessionsvilkår og aftaler om leje af arealer osv.

6.3

Sådanne retningslinjer kan også bidrage til at tydeliggøre den juridiske status af tjenester (f.eks. visse typer lodstjenester), som har karakter af offentlige tjenester — her tænkes f.eks. på tjenester, der vedrører den generelle sikkerhed i havnene.

7.1

Ud over de ovenfor beskrevne strukturproblemer, der er forbundet med manglen på passende infrastrukturkapacitet, peges ofte på flaskehalse af en mere operationel art som hæmmende for havnenes effektivitet. Generelt set kan de lokaliseres til a) det administrative bureaukrati, kontrol og inspektion og b) den manglende effektivitet i transport til og fra oplandet.

7.2

Der er enighed om, at EU bør gå videre i retning af en modernisering på toldområdet (20) og sikre, at politikken vedrørende told, sikkerhed til søs, sundhed og miljøkvalitet samordnes ordentligt og harmoniseres uden overdreven overførsel af statskompetencer til havnene.

7.3

Et »fælles maritimt rum« sådan som Kommissionen har foreslået, kan bidrage til i højere grad at ligestille nærskibsfart med transport ind i landet, for så vidt angår administrative procedurer og toldprocedurer, men man bør i den forbindelse undgå ved lov at indføre restriktioner for internationale EU-farvande (åbent hav), der strider mod princippet om fri sejlads og retten til fredelig gennemsejling eller som pålægger begrænsninger, der er uforenelige med internationale regler og bestemmelser. Tanken om at betragte EU som et samlet territorium i forbindelse med told- og administrationsspørgsmål kan kun hilses velkommen. EØSU er dog godt klar over, at begrebet »et fælles europæisk maritimt rum« kun bruges om et virtuelt maritimt rum, hvor toldformaliteter og administrative formaliteter forenkles for maritime tjenester internt i EU, så de underlægges en lignende ordning som den, der gælder for transport med tog eller lastbil på det indre marked.

7.4

Endelig bør Kommissionen styrke sin indsats for at fjerne de resterende flaskehalse i oplandet ved at gennemføre Naiades-programmet for indenlandsk skibsfart, jernbanepakkerne samt effektivitetspolitikkerne på vejtransportsområdet. I forbindelse med disse transportformer må socialpolitikken i øvrigt heller ikke glemmes eller betragtes som mindre vigtig, som det f.eks. desværre har været tilfældet i de seneste dokumenter fra Kommissionen vedrørende transport ad de indre vandveje (Midtvejsevaluering af hvidbogen om transport; Naiades-programmet).

8.1

Havneoperationernes effektivitet afhænger af pålideligheds- og sikkerhedsaspekter, der på trods af teknologiske fremskridt stadig i høj grad er bestemt af den menneskelige faktor. Dette forklarer behovet for en kvalificeret og veltrænet arbejdsstyrke i havnene til at tage sig af alle tjenester og operationer såvel på landsiden som om bord på skibene. Kravet gælder uanset om havneoperatørerne og havnetjenesteleverandørerne er offentligt eller privat ejede.

8.2

Arbejdsmarkedets parter skal spille en vigtig rolle i sikringen og fastholdelsen heraf. På europæisk niveau skal Kommissionen støtte parternes indsats ved at fremme den sociale dialog.

8.3

De europæiske havne har pligt til til enhver tid at leve op til høje standarder for pålidelighed og sikkerhed. EU kan fremme disse ved at stille passende økonomisk støtte til rådighed for uddannelses- og efteruddannelsesprogrammer og ved at håndhæve gældende sikkerhedslovgivning. EU kan endvidere stimulere unge mennesker til at gøre karriere i havnene efter samme formel, som den anvendte for at tiltrække unge mennesker til søfarten. Sidstnævnte har også betydning for havnene. Søfartsuddannelser af høj kvalitet vil nemlig bidrage til at sikre et tilstrækkeligt antal velkvalificerede lodser, havnemestre og andre faguddannede i havnene.

8.4

Konstruktive arbejdsrelationer er af væsentlig betydning for en god havnepolitik. I snævert samarbejde med medlemsstaternes regeringer bør Kommissionen tilvejebringe gunstige vilkår herfor.

8.4.1

Med sigte herpå må Kommissionen udtale sig om, hvor vidt ILO-konvention 137 og 152 er i overensstemmelse med EF-traktaten og EU's gældende regelsæt, før den opfordrer medlemsstaterne til at ratificere dem.

8.5

For at skabe de bedst mulige arbejdsvilkår i havnene og generelt et positivt socialt klima er det afgørende med en effektiv social dialog. En sådan dialog eksisterer i de fleste europæiske havne og bør etableres, hvor den ikke allerede findes. I de tilfælde hvor relevante europæiske interesseorganisationer kan enes om en fælles dagsorden, kan en sådan dialog også tilføre en merværdi på europæisk niveau.

9.1

I betragtning af havnenes vitale betydning for Europa er det EU's opgave at fremme havnesektorens generelle konkurrenceevne og at give den et positivt image, ikke kun ved at tage stilling til ovennævnte spørgsmål, men også ved at gennemføre ovennævnte forslag til konkret handling.

9.2

I sin politik for forbindelser udadtil bør EU være særlig opmærksom på uretfærdig konkurrence fra havne i tredjelande, der støder op til EU. Dette gælder navnlig havne i Østersøen, Sortehavet og Middelhavet.

9.3

EU bør sikre, at EU-borgerne igen får en positiv opfattelse af havnene. EU kan slå på havnenes merværdi for europæisk handel, velfærd, samhørighed og kultur, for at skabe større opbakning til havnene i befolkningen.

9.4

Endelig kan EU stimulere samarbejde og udveksling af bedste praksis og innovation havnene imellem ved at støtte praktisk orienterede forskningsprojekter styret af erhvervslivet.