Den fremtidige europæiske lovgivningspolitik på det audiovisuelle område

I 2003 iværksatte Kommissionen en bred offentlig høring om direktivet "Fjernsyn uden grænser" og en mulig ajourføring af dette. I denne meddelelse redegøres for de vigtigste resultater af denne høring og med udgangspunkt i disse bekendtgøres et antal initiativer, der vil blive iværksat på kort og mellemlangt sigt. I meddelelsen redegøres endvidere for den seneste udvikling i den audiovisuelle sektor, og der foretages en analyse af de forskellige EU-politikker, der har indvirkning på sektoren.

DOKUMENT

Meddelelse fra Kommissionen af 15. december 2003 om den fremtidige europæiske lovgivningspolitik på det audiovisuelle område [KOM(2003) 784 endelig - ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

RESUMÉ

De store træk i det audiovisuelle landskab i Europa

Det europæiske av-marked udgjorde i 2001 en værdi på næsten 95 mia. EUR, hvilket er en stigning på 5,2 % i forhold til 2000. Hvad angår industriens to vigtigste områder, tv og biograffilm, stod tv for ca. to tredjedele af markedet i 2001, mens biograffilm, herunder videofilm, stod for ca. 15 % af markedet. Salg og udleje af DVD-software var den mest dynamiske sektor i 2002, hvor omsætningen i detailhandlen kunne måle sig med salget af traditionelle VHS-kassetter.

Hastigheden i udviklingen på tv-markedet aftog i 2001, hovedsageligt på grund af utilfredsstillende resultater blandt traditionelle kommercielle udbydere af ukodet tv, som led under en verdensomspændende krise på reklamemarkedet. Samlet set havde sektoren for betalings-tv derimod igen en dynamisk udvikling med en årlig stigning på ca. 13 %. Foreløbige beregninger vedrørende de overordnede tendenser i 2002 i EU bekræfter denne tendens. Digital radio- og tv-spredning nåede ud til næsten 18 % af husstandene i EU ultimo 2002. Dette dækker hovedsageligt satellitudsendelser, da digitale udsendelser via kabel kun har opnået stor udbredelse i nogle få lande.

Handelsbalancen for av-sektoren, navnlig hvad angår tv- og radiospredning, biograffilm og rettighederne til distribution af videofilm, er konstant negativ, hvilket skyldes et stort underskud i handlen med USA på mere end 8 mio. USD i 2000.

Næsten alle husstande i EU råder over et fjernsynsapparat; mange råder over to eller flere. For så vidt angår den tid, som gennemsnitligt blev brugt på at se fjernsyn, er Østrig stadig det land, hvor man bruger mindst tid på at se fjernsyn (153 minutter om dagen), mens Spanien er det land, hvor det er mest populært at se tv (262 minutter om dagen).

Det blev bekræftet, at EU spiller en fremtrædende rolle inden for produktion af spillefilm med 630 produktioner i 2002, sammenlignet med et antal på 450 i USA. Det skal dog understreges, at en betragtelig del af de europæiske film ikke opnår en kritisk masse, hvad angår publikum (dvs. et publikum på 100 000 biografgængere eller flere). I den sammenhæng skal det nævnes, at med hensyn til investeringer i filmproduktion har amerikanske filmproducenter produktions- og markedsføringsbudgetter, som er mange gange større end dem, som filmproducenterne i EU har. Den seneste bølge af europæiske samproduktioner med deltagelse af navnlig nogle af de største medlemsstater kan eventuelt afhjælpe denne ubalance (250 europæiske samproduktioner).

I forbindelse med den teknologiske udvikling vil følgende betydningsfulde tekniske nyskabelser - ud over digitalt tv - kunne bidrage positivt til udviklingen af av-sektoren: højopløsnings-tv, fladskærme og interaktivt tv.

FÆLLESSKABSPOLITIKKER MED SÆRLIG INDVIRKNING PÅ DEN AUDIOVISUELLE SEKTOR

Den europæiske av-sektor påvirkes ikke kun af Fællesskabets støttemekanismer (MEDIA-programmet) og regulering af indholdet (direktivet "Fjernsyn uden grænser" - se nedenstående). Et stort antal fællesskabspolitikker påvirker i høj grad medievirksomhederne, hvilket betyder, at en sammenhængende tilgang er af så meget mere afgørende betydning.

Følgende EU-politikker har en vigtig rolle i udviklingen af den audiovisuelle sektor:

Konkurrence: konkurrencebestemmelserne søger at forhindre ulovlige begrænsninger af konkurrencen gennem sikring af sund og ufordrejet konkurrence på det indre marked. Statsstøtte, som fordrejer konkurrencen ved at favorisere visse virksomheder eller produktioner, er i princippet forbudt i henhold til traktaten. Dog er statsstøtte til "public service"-tjenester - inklusive radio- og tv-virksomhed - tilladt. I denne forbindelse klarlægger en meddelelse fra Kommissionen i november 2001 anvendelsen af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (es de en fr). Med vedtagelsen af meddelelsen om biograffilm i september 2001 offentliggjorde Kommissionen kriterierne for at tillade statsstøtte til film- og tv-produktioner i overensstemmelse med EF-traktaten.

Mediepluralisme: foranstaltninger til sikring af mediepluralisme begrænser typisk opkøb af aktiemajoriteten i medieselskaber og forhindrer kumulativ kontrol over flere selskaber. Målet er at beskytte ytringsfriheden og sikre, at mediet afspejler en vifte af holdninger og synspunkter. I Kommissionens grønbog om forsyningspligtydelser fra maj 2003 anføres det, at beskyttelsen af mediepluralisme hovedsageligt er en opgave, som påhviler medlemsstaterne. I øjeblikket indeholder den afledte ret i Fællesskabet ingen bestemmelser, der sigter direkte mod at sikre pluralisme inden for medierne. En række eksisterende instrumenter under fællesskabslovgivningen bidrager dog direkte eller indirekte til opnåelse af målet vedrørende mediepluralisme. Heriblandt kan nævnes Fællesskabets konkurrencelovgivning og visse bestemmelser i direktivet om fjernsyn uden grænser (bestemmelserne om fremme af europæiske værker og værker fra uafhængige producenter).

Ophavsret: de lovgivningsmæssige rammer for ophavsretten findes i direktiv 2001/29/EF om harmonisering af visse aspekter af ophavsret og beslægtede rettigheder i informationssamfundet. For nylig har Europa-Parlamentet og Rådet vedtaget et direktiv om foranstaltninger og procedurer til sikring af overholdelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder. Målet er at harmonisere de nationale retsforskrifter om midlerne til håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder og fastsætte en generel ramme for informationsudveksling mellem de ansvarlige nationale myndigheder.

Elektroniske kommunikationsnet og -tjenester: i 1999 iværksatte Kommissionen en større revision af den eksisterende telekommunikationslovgivning, hvilket i 2002 førte til vedtagelsen af et sæt nye lovgivningsmæssige rammer for elektronisk kommunikation, der har været gældende siden juli 2003. Direktivet om elektronisk handel, der blev vedtaget i 2000, harmoniserer visse aspekter, som gør det muligt, at informationssamfundstjenesterne kan blive fuldt ud omfattet af principperne for det indre marked.

Forbrugerbeskyttelse: EU's forbrugerbeskyttelseslovgivning i sin helhed finder ligesom i alle andre sektorer også anvendelse i den audiovisuelle sektor. Den omfatter de overordnede bestemmelser om vildledende reklame samt det forslag til et rammedirektiv om virksomhedernes urimelige handelspraksis over for forbrugerne, der blev fremsat for nylig.

Handelspolitik: Det Europæiske Fællesskab og medlemsstaterne har ikke forpligtet sig og har udnyttet muligheden for undtagelser vedrørende av-tjenester i henhold til mestbegunstigelsesklausulen i forbindelse med den seneste runde af multilaterale handelsforhandlinger, den såkaldte Uruguay-runde. EU har således opnået manøvrerum i av-sektoren, hvilket både sikrer muligheden for at bevare eksisterende nationale foranstaltninger og fællesskabsforanstaltninger i denne sektor og for at videreudvikle politikker og instrumenter på nationalt plan og fællesskabsplan som reaktion på udviklingen i sektoren.

RESULTATER AF HØRINGSPROCESSEN OM FUNKTIONEN AF DIREKTIVET OM FJERNSYN UDEN GRÆNSER

Direktivet om fjernsyn uden grænser er den vigtigste forskrift vedrørende av-tjenester på EU-plan. Det indeholder bestemmelser om de minimumsstandarder, som medlemsstaternes lovgivning om indholdet af fjernsynsudsendelser skal sikre. Disse minimumsstandarder indebærer en forpligtelse til at vedtage foranstaltninger, som har til formål:

• at fremme produktion og spredning af europæiske tv-programmer
• at beskytte forbrugerne i forbindelse med reklame, sponsering og teleshopping, herunder hvad angår urimelig handelspraksis
• at sikre, at begivenheder af væsentlig samfundsmæssige interesse ikke udsendes på grundlag af eksklusivaftaler, således at en betydelig del af offentligheden i de pågældende medlemsstater er udelukket fra at følge begivenheden i en tv-udsendelse, hvortil der er fri adgang
• at beskytte mindreårige og den offentlige orden
• at beskytte retten til berigtigelse.

I de fleste bidrag, som Kommissionen har modtaget i forbindelse med høringen, gives der udtryk for, at direktivets lovgivningsmæssige rammer er passende og at direktivet har bidraget positivt til at muliggøre fri bevægelighed for radio- og tv-udsendelser inden for EU. De vigtigste resultater af høringen er:

- Selv om de fleste af de medlemsstater og personer, som har bidraget, mener at reglerne er hensigtsmæssige, har en række medlemsstater og forbrugerbeskyttelsesorganisationer dog givet udtryk for deres bekymring over forskellighederne med hensyn til de nationale lovgivninger og den deraf følgende risiko for, at radio- og tv-selskaberne etablerer sig i de medlemsstater, som har den mest liberale lovgivning.

- Derudover er problemet vedrørende områdespecifik reklame blevet understreget af en række medlemsstater. Det er en praksis, hvor radio- og tv-selskaberne bruger en kanal, som er rettet mod publikum i oprindelseslandet, til at nå ud til publikum i forskellige andre lande - oftest nabolande - ved hjælp af samme kanal, men med programmer, hvor de oprindelige reklameindslag erstattes med reklameindslag, som specifikt er rettet mod dette andet publikum. Om end denne praksis er i overensstemmelse med principperne for fri udveksling af tjenesteydelser og etableringsfrihed som defineret af Domstolen, kritiseres den for at medføre konkurrenceforvridning og at udgøre en trussel for pluralisme og kulturel mangfoldighed.

- Retten til information (bestemmelserne om begivenheder af væsentlig samfundsmæssig interesse): Høringerne viste, at der ikke er noget umiddelbart presserende behov for en ændring af denne bestemmelse i direktivet. På trods af at der i forbindelse med bidragene blev foreslået forskellige forbedringer, var der ikke enighed om, hvorvidt begrebet "en betydelig del af befolkningen" skal defineres på europæisk plan, og om der er behov for at ændre direktivet, hvad angår referencedatoer.

- Produktions- og sendekvoter: Størstedelen af de berørte parter går ind for at bevare status quo for så vidt angår fremme af europæiske produktioner (artikel 4). Nogle ønskede en skærpelse af kravene, mens andre foreslog at erstatte de eksisterende krav med andre instrumenter som investeringskrav eller specifikke støtteprogrammer for europæiske produktioner. For så vidt angår produktionskvoterne for "europæiske programmer" (artikel 5) går et altovervejende flertal også ind for at bevare status quo. En række berørte parter går dog ind for indførelse af en harmoniseret definition af begrebet "uafhængige radio- og tv-spredningsorganer".

- Reklame og sponsorvirksomhed: I de fleste af bidragene går man ind for at bevare de eksisterende bestemmelser. Dog udtalte visse operatører, at de gerne så en forenkling af bestemmelserne om indsætning af reklame- og teleshoppingindslag, især en forenkling af reglerne, navnlig hvad angår sportsudsendelser og de 20 minutter, der skal gå mellem de enkelte afbrydelser af udsendelsen. Overordnet set går de berørte parter ind for forbuddet mod at sende reklame for tobaksvarer samt receptpligtige lægemidler. Visse medlemsstater, flertallet af de kommercielle radio- og tv-selskaber og en række reklamebureauer ønsker en vis lempelse af bestemmelserne vedrørende varighed. Hvad angår de nye reklameteknikker, ønskede et stort antal af de berørte parter, at Kommissionen redegør for, hvordan direktivets bestemmelser skal anvendes i forbindelse med de nye teknikker.

- Beskyttelse af mindreårige: der er blandt de berørte parter generel enighed om, at direktivets bestemmelser om beskyttelse af mindreårige er tilstrækkelige og klare. Nogle af de berørte parter påpegede dog problemer med gennemførelse af bestemmelserne, især i forbindelse med internet-miljøet.

FREMTIDIGE SKRIDT

Bidragene affødt af høringsprocessen får Kommissionen til at konkludere, at den nuværende situation på markedet ikke umiddelbart gør en revision af direktivet påkrævet.

På mellemlangt sigt mener Kommissionen dog, at der kan blive behov for en gennemgribende revision af direktivet med henblik på at tage hensyn til den teknologiske udvikling og ændringer af strukturen på av-markedet. Hvad angår lovgivning, planlægger Kommissionen en tilgang med to faser.

På kort sigt

På kort sigt kan der opnås større retssikkerhed ved hjælp af en fortolkningsmeddelelse om direktivets bestemmelser vedrørende fjernsynsreklame, som navnlig vil klarlægge, i hvilket omfang det nuværende direktiv finder anvendelse over for nye reklameteknikker. Kommissionen vil også foreslå en ajourføring af henstillingen om beskyttelse af mindreårige (es de en fr) og den menneskelige værdighed.

På mellemlangt sigt

En række emner skal overvejes og drøftes yderligere, hvilket på et senere tidspunkt kan føre til ændringer af direktivet om fjernsyn uden grænser. Emnerne vil enten blive analyseret af Kommissionen på baggrund af rådgivning fra eksperter (fokusgrupper), eller også vil Kommissionen bestille uafhængige undersøgelser af de forskellige emner. Debatten vil blive koncentreret om følgende emner:

• lovgivning om audiovisuelt indhold
• detaljeringsgraden i lovgivningen om reklame
• retten til information og retten til korte rapporter.

Der vil være undersøgelser om følgende emner til rådighed:

• Sammenlignende undersøgelse af betydningen af, at fjernsynsreklamemarkedet i EU's medlemsstater og visse andre lande pålægges kontrolforanstaltninger
• Undersøgelse af betydningen af foranstaltninger vedrørende fremme af distribution og produktion af tv-programmer i henhold til direktivet om fjernsyn uden grænser
• Undersøgelse af samreguleringsforanstaltninger i mediesektoren
• Undersøgelse af den lovgivningsmæssige behandling af interaktivt fjernsyn.

TILHØRENDE RETSAKTER

Kommissionens fortolkningsmeddelelse om visse aspekter ved bestemmelserne i direktivet om "fjernsyn uden grænser" i forbindelse med tv-reklamer [KOM(2004) 1450 - Den Europæiske Unions Tidende C 102 af 28.4.2004].

Denne meddelelse har til formål at klarlægge, hvordan de relevante bestemmelser i direktivet finder anvendelse på visse kommercielle kommunikationsformer og -teknikker, som f.eks. opdelt skærm, virtuel reklame og interaktiv reklame. Ifølge konklusionerne er de nye reklameformer og - teknikker ikke i sig selv i strid med direktivet, og det forklares, i hvilket omfang deres anvendelse er forenelig med de eksisterende retlige bestemmelser.

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets henstilling af 30. april 2004 om beskyttelse af mindreårige og den menneskelige værdighed og om berigtigelsesretten i forbindelse med den europæiske industris konkurrenceevne inden for audiovisuelle tjenester og informationstjenester [KOM(2004) 341 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

Dette forslag (es de en fr) til henstilling har til formål at komplettere henstilling 98/560/EF, der omhandler samme emne, for at tage hensyn til den teknologiske udvikling og medielandskabet, der er under konstant forandring som følge af nye teknologier og mediefornyelse. Forslaget omfatter fire temaer: berigtigelsesret i alle elektroniske medier, ansvarlighed og undervisning, bekæmpelse af forskelsbehandling samt evaluering eller klassificering af audiovisuelt indhold.

Seneste ajourføring: 28.06.2004