1.

Bordtennis (eller, med en handelsbetegnelse, pingpong) er en populær idrætsgren, hvis oprindelse synes at gå tilbage til det 19. eller tidlige 20. århundredes England. Spillet går ud på at slå til bolden, så den kommer over nettet og hopper på modstanderens halvdel af bordet på en måde, så modstanderen ikke kan nå den eller returnere den ordentligt. Til denne grundlæggende definition føjer Encyclopædia Britannica et interessant historisk faktum: Det første verdensmesterskab blev afholdt i London i 1926, og fra da af og frem til 1939 var spillet domineret af spillere fra Centraleuropa, hvor mændenes holdturnering blev vundet ni gange af Ungarn og to gange af Tjekkoslovakiet ( 2 ).

2.

Der findes desværre en anden udgave af spillet, som generelt er mindre fornøjeligt. I tjekkisk juridisk sprogbrug, men måske ikke kun dér, henviser »juridisk« eller »proceduremæssig pingpong« til den uønskede situation, hvor en sag gentagne gange bliver sendt frem og tilbage mellem domstole i en retslig struktur eller mellem domstole og administrative myndigheder i forbindelse med forvaltningsretsplejen.

3.

Den foreliggende sag og de spørgsmål, som den rejser, kunne berettige den antagelse, at spillets popularitet i Centraleuropa, desværre i dets sidstnævnte juridiske udgave, endnu ikke er henlagt til historiebøgerne og encyklopædierne.

4.

I 2015 ændrede den ungarske lovgiver den kompetence, som domstolene havde i forbindelse med fornyet prøvelse af administrative afgørelser om asyl, fra, at de havde mulighed for direkte at ændre en afgørelse, til, at de alene kan annullere og hjemvise den. Følgelig kan de nationale domstole ikke erstatte sådanne afgørelser, når de finder dem retsstridige. De kan blot annullere afgørelsen og sende sagen tilbage til den administrative myndighed med henblik på en ny afgørelse.

5.

A. Torubarov (herefter »sagsøgeren«) ansøgte om international beskyttelse i Ungarn i 2013. Hans ansøgning blev afvist af den administrative myndighed to gange. Begge disse afgørelser om afvisning blev af forskellige årsager annulleret af den forelæggende ret. Derefter afviste den administrative myndighed ansøgningen for tredje gang, åbenbart under tilsidesættelse af de retlige retningslinjer, den forelæggende ret havde udstukket i den anden dom om annullation af den anden administrative afgørelse.

6.

Den forelæggende ret skal nu træffe afgørelse i sagen for tredje gang. Stillet over for problemet med en administrativ myndighed, som ikke er villig til at opfylde en retsafgørelse, ønsker den pågældende ret oplyst, om den kan udlede kompetence til at ændre den omtvistede administrative afgørelse af EU-retten, og mere specifikt af direktiv 2013/32/EU om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (herefter »direktiv 2013/32«) ( 3 ), sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

7.

Ja, det kan den.

8.

Artikel 46, stk. 1, litra a), og artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 bestemmer:

»1.   Medlemsstaterne sikrer, at ansøgere har ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med følgende:

3.   For at efterkomme stk. 1 sikrer medlemsstaterne, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU [ ( 4 )], i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans.«

9.

Artikel 52 i direktiv 2013/32 indeholder følgende overgangsbestemmelser:

»Medlemsstaterne anvender de i artikel 51, stk. 1, omhandlede love og administrative bestemmelser i forbindelse med ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet, og i forbindelse med procedurer for fratagelse af international beskyttelse, der er indledt efter den 20. juli 2015 eller en tidligere dato. Ansøgninger, der er indgivet inden den 20. juli 2015, og procedurer for fratagelse af flygtningestatus, der er indledt inden denne dato, er omfattet af love og administrative bestemmelser, der er vedtaget i henhold til direktiv 2005/85/EF [ ( 5 )].

[…]«

10.

De »i artikel 51, stk. 1, [i direktiv 2013/32] omhandlede love og administrative bestemmelser« omfatter foranstaltninger vedrørende gennemførelsen af artikel 46 i samme direktiv.

11.

§ 46, stk. 1, litra a), i 2007. évi LXX. törvény a menedékjogról (lov LXXX af 2007 om retten til asyl) (herefter »lov om retten til asyl«) bestemmer:

»I asylsager behandlet af flygtningemyndigheden:

12.

§ 68, stk. 5 og 6, i lov om retten til asyl har følgende ordlyd:

»5.   Retten må ikke tilsidesætte flygtningemyndighedens afgørelse. Retten skal annullere enhver administrativ afgørelse, som den finder retsstridig – med undtagelse af tilsidesættelse af en processuel regel, som ikke har betydning for sagens realitet – og om nødvendigt pålægge flygtningemyndigheden at behandle sagen på ny.

6.   Rettens afgørelse, der afslutter sagen, er endelig og kan ikke appelleres.«

13.

§ 339, stk. 1, i 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról (lov III af 1952 om civil retspleje) (herefter »den civile retsplejelov«) fastsætter:

»Medmindre andet er bestemt i den relevante lovgivning, skal retten annullere enhver administrativ afgørelse, som den finder retsstridig – med undtagelse af tilsidesættelse af en processuel regel, som ikke har betydning for sagens realitet – og om nødvendigt pålægge flygtningemyndigheden at behandle sagen på ny.«

14.

§ 109, stk. 4, i 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (lov CXL af 2004 om almindelige regler om administrative procedurer og tjenester) (herefter »lov om administrative procedurer og tjenester«) bestemmer:

»Myndigheden er bundet af konklusionen og begrundelsen i den afgørelse, der træffes af retten med kompetence i forvaltningsretlige søgsmål, og agerer i henhold hertil under den nye sagsbehandling og ved vedtagelsen af en afgørelse.«

15.

§ 121, stk. 1, litra f), i lov om administrative procedurer og tjenester har følgende ordlyd:

»I sager, som er omfattet af dette kapitel, annulleres afgørelsen, såfremt:

[…]

f) indholdet af afgørelsen er i modstrid med det, der fremgår af § 109, stk. 3 og 4.«

16.

Sagsøgeren er en russisk forretningsmand. Han var medlem af det russiske oppositionsparti »den retfærdige sag«. Han var desuden medlem af den civile organisation »det aktive kommercielle Rusland«, der støtter arbejdsgivere i Rusland.

17.

Fra 2008 blev der indledt flere straffesager mod ham i Rusland. Han rejste til Østrig og derefter til Tjekkiet. Derfra blev han udleveret til Rusland den 2. maj 2013 i henhold til en international arrestordre. Da han kom tilbage til Rusland, rejste man sag mod ham, men lod ham være på fri fod.

18.

Den 9. december 2013 krydsede sagsøgeren grænsen til Ungarn. Samme dag blev han arresteret af det ungarske grænsepoliti og indgav en ansøgning om international beskyttelse.

19.

Ved afgørelse af 15. august 2014 gav den ungarske asylmyndighed Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (kontor for indvandring og statsborgerskab) (herefter »sagsøgte«) afslag på ansøgningen (den første administrative afgørelse). Efter sagsøgtes opfattelse viste hverken sagsøgerens erklæringer eller oplysningerne om oprindelseslandet, at han stod over for en reel risiko for forfølgelse eller alvorlig skade.

20.

Sagsøgeren anlagde et forvaltningsretligt søgsmål med henblik på prøvelse af den første administrative afgørelse ved den forelæggende ret, der ved dom af 6. maj 2015 omstødte sagsøgtes afgørelse og pålagde denne at behandle sagen på ny (den første retsafgørelse). Retten fastslog, at den første administrative afgørelse var behæftet med selvmodsigelser, og at sagsøgte ikke havde undersøgt en stor del af de faktiske omstændigheder og kun tilfældigt havde vurderet de undersøgte omstændigheder. Retten pålagde sagsøgte at supplere dennes undersøgelse af oplysningerne om oprindelseslandet og foretage en omfattende vurdering af de faktiske omstændigheder og beviserne ved en ny behandling af sagen.

21.

Med sin anden afgørelse afsagt den 22. juni 2016 gav sagsøgte igen afslag på den omtvistede ansøgning (den anden administrative afgørelse). Sagsøgte konkluderede, at selv om der var blevet indledt straffesager mod sagsøgeren i Rusland af politiske årsager, ville han i det pågældende land være sikret en ret til retfærdig rettergang for en uafhængig domstol. Sagsøgte påberåbte sig desuden en udtalelse fra Alkotmányvédelmi Hivatal (kontor for beskyttelse af forfatningen, Ungarn). Sagsøgte erklærede, at sagsøgerens forbliven i Ungarn krænkede interesser vedrørende den nationale sikkerhed, idet der forelå en begrundet sandsynlighed for, at sagsøgeren opfyldte betingelserne for udelukkelse som omhandlet i artikel 1, del F, litra c), i Genèvekonventionen af 1951 om flygtninges retsstilling ( 6 ).

22.

Sagsøgeren indbragte den anden administrative afgørelse for den forelæggende ret. Med sin anden dom af 25. februar 2017 omstødte den forelæggende ret den pågældende afgørelse (den anden retsafgørelse). Den fandt, at sagsøgtes afgørelse var retsstridig af to grunde: for det første på grund af den åbenbart usammenhængende vurdering af oplysningerne om oprindelseslandet, og for det andet fordi den var støttet på udtalelsen fra det ungarske kontor for beskyttelse af forfatningen, der indeholdt fortrolige oplysninger.

23.

Med hensyn til det første punkt fandt den forelæggende ret, at det klart var blevet godtgjort, at sagsøgerens frygt for politisk forfølgelse var velbegrundet. Med hensyn til det andet punkt fastslog den forelæggende ret, at vurderingen af udtalelsen var helt usammenhængende, da det ikke kunne udledes af udtalelsen, at sagsøgeren kunne være impliceret i udenlandske hemmelige tjenesters aktiviteter, der krænker Ungarns uafhængighed eller politiske, økonomiske, forsvarsmæssige eller andre relevante interesser, og desuden kunne det ikke fastslås, at udelukkelsesgrunden i artikel 1, del F, litra c), i Genèvekonventionen af 1951 om flygtninges retsstilling var opfyldt.

24.

Den forelæggende ret pålagde derfor sagsøgte at behandle sagen på ny. Den anførte i begrundelsen for dens afgørelse, at sagsøgerens ansøgning om international beskyttelse i princippet burde imødekommes.

25.

Ved afgørelse af 15. maj 2017 gav sagsøgte afslag på sagsøgerens ansøgning og erklærede, at non-refoulement-princippet ikke fandt anvendelse (den tredje administrative afgørelse). Sagsøgte støttede sig ikke længere på den ovennævnte udtalelse. Sagsøgte insisterede dog på, at det ikke var blevet godtgjort, at sagsøgerens frygt for forfølgelse af politiske grunde var velbegrundet.

26.

I et søgsmål til prøvelse af den tredje administrative afgørelse nedlagde sagsøgeren påstand om, at den forelæggende ret skulle annullere den pågældende afgørelse og tildele ham flygtningestatus eller i det mindste subsidiær beskyttelse eller anvendelse af non-refoulement-princippet. Subsidiært nedlagde han påstand om, at den tredje administrative afgørelse skulle annulleres. Hvad angår sidstnævnte anførte sagsøgeren, at han ifølge den anden retsafgørelse burde være blevet anerkendt som flygtning med det eneste forbehold, at der forelå en udelukkelsesgrund imod ham. Den tredje administrative afgørelse er efter hans opfattelse ugyldig, idet den ikke opfyldte rettens foregående dom.

27.

Sagsøgte fastholdt sin holdning fra den tredje administrative afgørelse.

28.

Den forelæggende ret anførte, at sagsøgte ikke havde opfyldt den anden retsafgørelse, hvilket er en annullationsgrund, jf. § 109, stk. 3 og 4, i lov om administrative procedurer og tjenester. Samme ret fastslog ligeledes, at den ifølge de relevante nationale bestemmelser ikke havde kompetence til at ændre en administrativ afgørelse og direkte imødekomme sagsøgerens ansøgning og international beskyttelse. Den havde heller ikke kompetence til at tvinge asylmyndigheden til at følge en tidligere dom, f.eks. ved at sanktionere den for ikke at have gjort dette. Retten havde alene mulighed for at annullere den ugyldige administrative afgørelse og pålægge asylmyndigheden at behandle sagen på ny og træffe en ny afgørelse. Dette kunne imidlertid udmønte sig i en endeløs proceduremæssig ring, hvor asylansøgeren var fanget i retsusikkerhed.

29.

Under disse omstændigheder besluttede Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Pécs, Ungarn) at udsætte sagen og forelægge følgende spørgsmål for Domstolen med henblik på en præjudiciel afgørelse:

»Skal artikel 46, stk. 3, i [direktiv 2013/32], sammenholdt med [chartrets] artikel 47 […], fortolkes således, at de ungarske retter kan ændre administrative afgørelser, der er truffet af en myndighed med kompetence i asylsager, hvorved der gives afslag på international beskyttelse, og at de ungarske retter kan tildele en sådan beskyttelse?«

30.

Der er indgivet skriftlige indlæg af sagsøgeren, af den slovakiske og den ungarske regering samt af Europa-Kommissionen. Sagsøgeren, den ungarske regering og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 8. januar 2019.

31.

Nærværende forslag til afgørelse er struktureret som følger. Jeg fremsætter indledningsvis to bemærkninger om anvendeligheden ratione temporis af direktiv 2013/32 på den foreliggende sag og den terminologi, der anvendes i nærværende forslag til afgørelse (A). Jeg vil dernæst gøre rede for de krav, der udspringer af forpligtelsen til at sikre effektive retsmidler, som fastlagt i såvel direktivets artikel 46, stk. 3, som i chartrets artikel 47 og i EU-retten generelt (B). Jeg vil siden vurdere domstolsprøvelsen af administrative afgørelser truffet i Ungarn i sager om international beskyttelse i lyset af disse krav (C). Da jeg uundgåeligt vil nå frem til den konklusion, at et sådant system for domstolsprøvelse er mangelfuldt, navnlig for så vidt angår effektiv domstolsbeskyttelse, slutter jeg af med forslag til, hvilke retsmidler der skal anvendes under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende (D).

32.

Sagsøgeren indgav sin ansøgning før den 20. juli 2015. I henhold til artikel 52 i direktiv 2013/32 bestemmer denne dato principielt, om de love og administrative bestemmelser, der er vedtaget i henhold til sidstnævnte direktiv, finder anvendelse. Ifølge den samme bestemmelse kan direktivet imidlertid også (for det, der er relevant her) finde anvendelse på ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet inden den 20. juli 2015.

33.

Som svar på Domstolens anmodning om oplysninger bekræftede den forelæggende ret, at direktiv 2013/32 i Ungarn også finder anvendelse på ansøgninger om international beskyttelse indgivet inden den 20. juli 2015. Den relevante begivenhed, som bestemmer, hvorvidt direktiv 2013/32 finder anvendelse i henhold til national ret, ser ud til at være den dato, hvor den relevante administrative afgørelse eller retsafgørelse blev truffet.

34.

I den foreliggende sag blev den relevante (tredje) administrative afgørelse truffet den 15. maj 2017. Jeg skal dermed tage udgangspunkt i den antagelse, at direktiv 2013/32 finder anvendelse på hovedsagen ratione temporis.

35.

I nærværende forslag til afgørelse vil jeg henvise til to former for prøvelse af afgørelser fra administrative myndigheder: ændring og kassation. Den afgørende forskel er i denne henseende de nationale domstoles beføjelse (eller ej) til at erstatte administrative afgørelser vedrørende sagens realitet med deres egne.

36.

Ved en domstols ændring (af den administrative afgørelse) forstår jeg en situation, hvor en del af eller hele (konklusionen i) en administrativ myndigheds afgørelse annulleres og øjeblikkelig erstattes (udskiftes) med en afgørelse truffet af domstolen. Såfremt den domstol, der prøver afgørelsen, er af den opfattelse, at den er i stand til at pådømme sagens realitet, træffer den således selv en (delvis) afgørelse om sagens materielle indhold uden at skulle hjemvise sagen til den administrative myndighed. Retsafgørelsen vil da erstatte (den relevante del af eller hele) den administrative afgørelse.

37.

Med en domstols kassation (af den administrative afgørelse) henviser jeg til en institutionel ordning, i kraft af hvilken en national ret ikke direkte kan erstatte en del af den administrative afgørelse med sin egen. Den kan alene annullere (den pågældende del af eller hele) den administrative afgørelse og sende den tilbage til den administrative myndighed til fornyet vurdering.

38.

Domstolen har allerede haft anledning til i sin seneste dom i Alheto-sagen ( 7 ) at belyse nogle aspekter af kravet om effektive retsmidler, jf. artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47 (under 1). I forbindelse med den foreliggende sag er det dog også de bredere betragtninger vedrørende de forfatningsmæssige og grundlæggende rettigheder, der er af betydning (under 2).

39.

Artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 »præciserer rækkevidden af den ret til effektive retsmidler, som ansøgerne om international beskyttelse […] skal råde over i forbindelse med afgørelser vedrørende deres ansøgninger«. Denne bestemmelse kræver udtrykkeligt »en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse« ved en domstol eller et domstolslignende organ ( 8 ). I en anden dom anførte Domstolen yderligere, at »[d]et følger heraf, at kendetegnene ved det retsmiddel, der er fastsat i artikel 46 i direktiv 2013/32, skal fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47, som udgør en bekræftelse af princippet om effektiv retsbeskyttelse« ( 9 ).

40.

Jeg skal minde om, at chartrets artikel 47, stk. 1 ( 10 ), principielt svarer til artikel 13 i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »EMRK«), mens artikel 47, stk. 2, svarer til EMRK’s artikel 6, stk. 1 ( 11 ). I kraft af forbindelsen i chartrets artikel 52, stk. 3, skal de pågældende bestemmelser i chartret have samme betydning og omfang som (eller være mere omfattende end) de ovennævnte bestemmelser i EMRK.

41.

Alheto-dommen fremhævede tre afgørende punkter.

42.

Som Domstolen fastslog i denne dom til besvarelse af det sjette spørgsmål, er artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, for det første »blind« ex ante for så vidt angår den type domstolsprøvelse, som en medlemsstat har indført til gennemførelse af den pågældende artikel. Domstolen fastslog, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 alene vedrører »»undersøgelse[n]« af sagen og derfor ikke vedrører følgerne af en eventuel annullation af den afgørelse, der er genstand for den nævnte sag« ( 12 ). Det følger heraf, at det i mangel af harmoniserende foranstaltninger således står medlemsstaterne frit for at indføre bestemmelser om prøvelse på grundlag af logikken om ændring eller kassation.

43.

For det andet var der dog knyttet vigtige betingelser til denne udtalelse. Domstolen tilføjede endvidere, at det »fremgår […] ikke desto mindre af direktivets formål om at sikre, at ansøgninger […] behandles så hurtigt som muligt, af forpligtelsen til at sikre en effektiv virkning af […] artikel 46, stk. 3, [i direktiv 2013/32] og af det af chartrets artikel 47 følgende behov for at sikre effektive retsmidler, at alle medlemsstater, der er bundet af direktivet, skal udforme deres nationale ret på en sådan måde, at der efter annullation af den oprindelige afgørelse og i tilfælde af, at sagen sendes tilbage til den domstolslignende eller administrative instans, som er omhandlet i direktivets artikel 2, litra f), inden for kort tid træffes en ny afgørelse, der er i overensstemmelse med den bedømmelse, som er indeholdt i den dom, hvorved den oprindelige afgørelse blev annulleret« ( 13 ).

44.

Domstolens besvarelse indebærer dermed følgende: Mens der ikke udspringer nogen pligt af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, hvorved medlemsstaterne forpligtes til at gennemføre bestemmelsen ved at give de nationale domstole beføjelse til selv at træffe afgørelse om en ansøgnings realitet, kræver opretholdelsen af den pågældende bestemmelses virkning i praksis, at en domstol har beføjelse til at formulere bindende anvisninger, som skal overholdes og gennemføres af den administrative myndighed ( 14 ).

45.

For det tredje skal sidstnævnte krav sammenholdes med det svar, Domstolen gav på det tredje spørgsmål i samme sag, om, hvad en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse i henhold til artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 betyder ( 15 ). I denne henseende fastslog Domstolen, at udtrykket »ex nunc« henviser til retsinstansens forpligtelse til at foretage »en bedømmelse, under hvilken der […] tages hensyn til nye forhold, der er fremkommet efter vedtagelsen af den afgørelse, som er genstand for søgsmålet« ( 16 ).

46.

Adjektivet »fuldstændig« gør det klart, at domstolens rolle ikke blot er at fastlægge, »om de anvendelige bestemmelser er overholdt, men også omfatter fastlæggelse og vurdering af omstændighederne« ( 17 ). I sidstnævnte henseende kræver den fuldstændige undersøgelse, at domstolen efterprøver »såvel de forhold, som den besluttende myndighed har eller kunne have taget hensyn til, som de forhold, der er fremkommet efter […] vedtagelse[n] af afgørelsen«, som skal prøves ( 18 ).

47.

Sammenfattende fastsætter direktiv 2013/32 således for det første ikke en bestemt måde, hvorpå artikel 46, stk. 3, skal gennemføres. Det er op til medlemsstaterne at vælge i lyset af deres retslige og administrative traditioner og praksis. De kan vælge, at afgørelser kan ændres, de kan beslutte sig for kassation og ellers selvfølgelig for forskellige hybrider mellem de to. For det andet er resultatet for begge, at en sådan prøvelse skal være en fuldstændig prøvelse, hvor såvel de retlige som de faktiske omstændigheder kan bedømmes. Skulle medlemsstaterne beslutte sig for kassation, skal de for det tredje sikre, at den administrative myndighed hurtigt efterkommer resultatet af en domstolsprøvelse i den pågældende form, når myndigheden træffer en ny afgørelse efter en dom, som annullerer dens afgørelse.

48.

De præciseringer, som Domstolen giver i Alheto-sagen, er inden for området international beskyttelse udtryk for mere generelle principper vedrørende kravet om effektive retsmidler, som nu er nedfældet i chartrets artikel 47, og hvilke der henvises til i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ( 19 ).

49.

En effektiv domstolsprøvelse udgør selve fundamentet for den retsstat, hvorpå Den Europæiske Union bygger, som Domstolen ofte har erindret om siden sin dom i Les Verts-sagen ( 20 ). Sidstnævnte er en af Den Europæiske Unions grundlæggende værdier, som udtrykt i artikel 2 TEU, og den er »medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund, der bl.a. er præget af retfærdighed« ( 21 ).

50.

Den (nationale) domstols væsentligste og uforanderlige rolle er at sikre, at loven bliver overholdt, og at de individuelle rettigheder bliver beskyttet. Denne rolle udfører den bl.a. ved at føre retslig kontrol med den offentlige forvaltning. Det er naturligvis ikke blot muligt, men også ønskværdigt, at denne beskyttelse allerede sikres i den offentlige forvaltning. Denne mulighed ophæver dog bestemt hverken borgernes ret til adgang til domstolsprøvelse af den offentlige forvaltnings tiltag eller forvaltningsdomstolenes rolle ( 22 ).

51.

Denne rolle skal også respekteres, når det drejer sig om den nationale anvendelse af EU-retten. Når nationale domstole handler som EU-rettens domstole inden for EU-rettens anvendelsesområde ( 23 ), opfylder de naturligt den samme iboende pligt til at sikre, at loven bliver overholdt, og at borgernes rettigheder, som er udledt af EU-retten, bliver beskyttet på nationalt plan. Retsvæsenets rolle er inden for en hvilken som helst medlemsstats forfatningsmæssige magtfordeling afgørende for den effektive anvendelse af EU-retten ( 24 ).

52.

I Unionens kompetencefordeling skal alle sådanne udtalelser absolut begrænses til de instanser, inden for hvilke medlemsstaterne gennemfører EU-retten (som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1) og/eller handler »på de områder, der er omfattet af EU-retten« (som der henvises til i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU).

53.

Dette er naturligvis korrekt, men jeg mener, at det i denne henseende er hensigtsmæssigt at sondre mellem to typer af situationer: på den ene side retsmiddel- eller procedurespecifikke spørgsmål (med argumenter og betragtninger, som vedrører særskilte elementer af retsvæsenets funktion eller indretning) og på den anden side horisontale eller tværgående spørgsmål (som præger hvert eneste element af det nationale retsvæsens funktion). Mens det med henblik på diskussionen af den første type, som f.eks. en potentiel fortolkning af retsmidlers nøjagtige form og omfang i sager om international beskyttelse som omhandlet i artikel 46 i direktiv 2013/32, skal fastslås, at en sag klart henhører under EU-rettens anvendelsesområde, er en sådan diskussion af begrænset betydning i den anden type af sager, i hvilke foranstaltninger truffet på nationalt plan pr. definition strukturelt set vedrører hele retsvæsenets funktion, uanset om en individuel sag vil blive afgjort inden for EU-rettens anvendelsesområde eller ej.

54.

Af disse grunde forstår jeg til fulde, hvorfor Domstolen i dommen i sagen Associação Sindical dos Juízes Portugueses ikke var synderligt optaget af at foretage en knivskarp sondring mellem anvendelsesområdet for artikel 19, stk. 1, TEU og/eller chartrets artikel 51, stk. 1 ( 25 ). Efter min opfattelse er logikken i, at EU-retten klart griber ind i spørgsmål om tværgående, strukturelle ændringer af det nationale retsvæsens funktion, en helt anden, nemlig den, at alle sådanne ændringer uden forskel pr. definition vil finde anvendelse på alle de funktioner, som de nationale domstole udøver. Hvis de nationale dommeres lønninger nedsættes ( 26 ), eller hvis de tvinges til at gå på førtidspension ( 27 ), eller hvis der, rent hypotetisk, med urette anlægges en disciplinærsag mod dem, eller de bliver udsat for pres af politisk udpegede præsidenter for deres domstole eller af andre påvirkede nationale retsinstanser, eller hvis andre tværgående vilkår for deres arbejde og funktion bliver påvirket, vil enhver antydning af, at alt dette kun har betydning for deres arbejde som »nationale« dommere, mens de, hvad angår deres arbejde som »EU-dommere«, forbliver uangribeligt uafhængige, end ikke et argument, der kan diskuteres seriøst.

55.

Alle sådanne tværgående, horisontale foranstaltninger, der pr. definition vil påvirke de nationale retsvæseners funktion i enhver henseende, er således underlagt EU-retten. Efter min personlige opfattelse i vid udstrækning uanset om det specifikke procedurepunkt, der gav anledning til tvisten, ligger eller ikke ligger inden for EU-rettens anvendelsesområde i traditionel forstand. I denne forbindelse minder en indgående diskussion om det nøjagtige anvendelsesområde for chartrets artikel 51, stk. 1, når den sammenholdes med artikel 19, stk. 1, TEU, lidt om en snak om, hvilken farve man skal vælge til sin tevarmer, og hvilket service man skal vælge til sit hjem, koblet sammen med en følelsesladet debat om, hvorvidt netop denne nuance passer præcis til farven på de gardiner, der allerede er valgt til spisestuen, samtidig med, at man ser bort fra, at taget er utæt, husets døre og vinduer er ved at blive fjernet, og murene slår revner. Det forhold, at det regner ind i huset, og at murene er ved at falde sammen, vil dog altid være strukturelt relevant for enhver diskussion om domhusets tilstand, uanset om det efterfølgende i henhold til en hvilken som helst EU-retlig bestemmelse bliver fastslået, at spørgsmålet om tevarmerens farve ligger inden for eller uden for EU-rettens anvendelsesområde.

56.

Endelig kan det være hensigtsmæssigt at erindre om, at alle disse institutionelle og forfatningsmæssige garantier ikke er et mål i sig selv. De er heller ikke blevet indført til gavn for dommerne. De er midler til at nå et andet mål, nemlig at sikre effektiv domstolsbeskyttelse af rettigheder, som er sikret af EU-retten for borgere på nationalt plan, og således atter eksistensen af en retsstat ( 28 ).

57.

Spørgsmålet om fuldbyrdelse af retsafgørelser er opstået i krydsfeltet mellem disse forfatningsmæssige principper, nødvendigheden af et effektivt og velfungerende system for domstolsbeskyttelse samt retten til effektive retsmidler som omhandlet i chartrets artikel 47, stk. 1. En potentiel tilsidesættelse af resultatet af en domstolsprøvelse kan frembyde problemer i to henseender. De er ikke uforenelige. De ser bare det samme problem fra forskellige synsvinkler.

58.

For det første er der de systemiske, strukturelle retsstatsrelaterede problemer. Selv om den faktiske domstolsprøvelse inden for et givet område er underlagt specifikke regler (som f.eks. i den foreliggende sag EU-rettens krav om fuldstændig og ex nunc-kompetence ( 29 )), skal afgørelsen, når en ret har taget stilling i en endelig afgørelse, efterkommes og gennemføres af alle de parter, som den er rettet til, herunder naturligvis den offentlige forvaltning. Såfremt en endelig retsafgørelse ikke bliver opfyldt af den offentlige forvaltning, og en sådan manglende opfyldelse ikke er et enkeltstående tilfælde, undergraver dette den korrekte funktion for ethvert samfund, som bygger på forudsætningen om en retsstat og adskillelsen af den lovgivende, udøvende og dømmende magt.

59.

For det andet udgør den offentlige forvaltnings opfyldelse af retsafgørelsen set ud fra den omhandlede borgers synsvinkel og med hensyn til beskyttelsen af dennes grundlæggende rettigheder et vigtigt element af retten til adgang til en domstol, som fastlagt i chartrets artikel 47, stk. 1. Denne ret kan ikke begrænses til den »inputfase«, der leder frem til en domstols afgørelse, nemlig alene muligheden for »at få adgang til retsbygningen«, anlægge en sag og få lov til at føre sin sag. Den omfatter naturligvis også visse krav for så vidt angår »outputtet« af alle disse anstrengelser, dvs. fasen med fuldbyrdelse af den endelige afgørelse.

60.

Som nævnt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) ved fortolkningen af EMRK’s artikel 6, stk. 1, ville »the right to a court of which the right of access, that is the right to institute proceedings before courts in civil matters, constitutes one aspect […] be illusory if a Contracting State’s domestic legal system allowed a final, binding judicial decision to remain inoperative to the detriment of one party« ( 30 ). Menneskerettighedsdomstolen fortsatte, at »it would be inconceivable that [EMRK’s artikel 6, stk. 1,] should describe in detail procedural guarantees afforded to litigants […] without protecting the implementation of judicial decisions; to construe [EMRK’s artikel 6, stk. 1,] as being concerned exclusively with access to a court and the conduct of proceedings would be likely to lead to situations incompatible with the principle of the rule of law which the Contracting States undertook to respect when they ratified the Convention«.

61.

Menneskerettighedsdomstolen konkluderede således, at »execution of a judgment given by any court must therefore be regarded as an integral part of the »trial« for the purposes of Article 6« ( 31 ). Desuden er »this principle […] of even greater importance in the context of administrative proceedings concerning a dispute whose outcome is decisive for a litigant’s civil rights«. Meget vigtigt er det, at »a person who has obtained a judgment against the State at the end of legal proceedings should not be expected to bring separate enforcement proceedings« ( 32 ).

62.

Det spørgsmål, som den forelæggende ret har indgivet i den foreliggende sag, bør bedømmes ud fra denne generelle ramme.

63.

Den bedømmelse, som Domstolen foretog i Alheto-sagen, var af generel og fremadskuende karakter. Det forelagte spørgsmål var, hvorvidt artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 forudsætter, at der anvendes en bestemt metode til gennemførelse heraf. Svaret på dette spørgsmål var, som allerede forklaret ovenfor i punkt 39-47 i nærværende forslag til afgørelse, negativt. Det tilkommer medlemsstaterne at træffe afgørelse herom, forudsat at de indførte procedurer opfylder visse minimumskrav til deres effektive funktion.

64.

Den foreliggende sag er derimod specifik og af retrospektiv karakter. Den begynder og fortsætter i det væsentlige dér, hvor Alheto-sagen blev afsluttet. I den foreliggende sag har en medlemsstat allerede foretaget sit valg med hensyn til den omhandlede nationale models struktur og proceduremæssige indretning. Den forelæggende ret ønsker oplyst, hvorvidt dette specifikke nationale procedurevalg, således som det som påvist i hovedsagen fungerer i praksis, er foreneligt med de krav, der fremgår af ovenstående punkt i nærværende forslag til afgørelse.

65.

Den traditionelle analytiske model til undersøgelse af sådanne proceduremæssige eller institutionelle valg foretaget af medlemsstaterne er det dobbelte krav om ækvivalens og effektivitet, der i fravær af harmonisering på EU-plan tjener som grænse for den almindelige nationale (proces)autonomi.

66.

Skønt jeg er enig i, at sagens kerne i den foreliggende sag er den (in)effektive karakter af det nationale system for domstolsprøvelse, når det efterprøves ud fra effektivitetskravet og chartrets artikel 47, stk. 1 (under 2), forekommer det mig stadig meget lærerigt at indlede analysen med en diskussion af ækvivalenskravet (under 1). Dette skyldes endvidere, at i kraft af rækkevidden af de skønsbeføjelser, som medlemsstaterne indrømmes i Alheto-dommen med hensyn til, hvordan de helt præcist ønsker at strukturere deres procedurer i henhold til artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, blev ækvivalensbetragtningen rent faktisk (gen)indsat i et billede, som ellers kunne ses udelukkende at vedrøre effektiviteten af en EU-retlig harmoniseringsforanstaltning.

67.

Ækvivalenskravet forbyder i det væsentlige en medlemsstat at fastsætte processuelle regler for anmodninger, der fremsættes med henblik på at beskytte de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, som er mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret ( 33 ).

68.

Med henblik på undersøgelsen af dette krav bør det klarlægges, præcis hvilken regel der skal efterprøves, og hvilke andre regler den skal sammenholdes med.

69.

For så vidt angår det første punkt fremgår det af forelæggelsesafgørelsen og af den diskussion, der opstod i retsmødet, at de nationale regler, som fastlægger omfanget af domstolsprøvelse i sager om international beskyttelse, har udviklet sig over tre forskellige perioder.

70.

For det første syntes domstolsprøvelse af administrative afgørelser inden den 15. september 2015 generelt at være reguleret efter kassationsprincippet, mens ændringskompetencen var en undtagelse ( 34 ). Kompetencen til at ændre en afgørelse blev tillagt forvaltningsdomstolene i udvalgte sager, f.eks. spørgsmål vedrørende personers retlige status (adoption eller registerindføringer vedrørende personoplysninger i befolkningsstatistikker), i sager, som krævede en hurtig afgørelse (forældremyndighed eller anbringelse af en mindreårig i en passende børneplejeinstitution), i nogle sager af økonomisk karakter (familieydelser og socialsikringsydelser, registrering af rettigheder og forhold omkring fast ejendom, skat, afgiftsforpligtelser og andre betalingsforpligtelser, overdragelse af ejendom og benyttelse af beboelsesejendomme) og i sager af specifik historisk relevans (anbringelse af oplysninger i generelle arkiver, spørgsmål om varigheden af en periode tilbragt som tilbageholdt i forbindelse med varetægtsfængsling til beskyttelse af den offentlige sikkerhed eller i fangelejre i Sovjetunionen). Sager om international beskyttelse (asyl) blev også medtaget på listen over undtagelser i henhold til § 339, stk. 2, litra j), i den civile retsplejelov. Domstolenes ændringskompetence blev anerkendt i § 68, stk. 5, i lov om retten til asyl ( 35 ). Før den 15. september 2015 havde de nationale domstole altså kompetence til at ændre administrative afgørelser i sager om international beskyttelse.

71.

For det andet forblev det almindelige princip om kassation i forvaltningsretlige sager uændret mellem den 15. september 2015 og den 1. januar 2018 ( 36 ), men § 339, stk. 2, litra j), i den civile retsplejelov, som indeholdt undtagelsen vedrørende asylsager, blev ophævet ( 37 ). Asylsager blev dermed udelukket fra listen over undtagelser med det resultat, at det almindelige kassationsprincip atter fandt anvendelse. § 68, stk. 5, i lov om retten til asyl blev ændret til »[r]etten må ikke tilsidesætte flygtningemyndighedens afgørelse. Retten skal omstøde enhver administrativ afgørelse, som den finder retsstridig, […] og om nødvendigt pålægge den kompetente myndighed at behandle sagen på ny«.

72.

I forelæggelsesafgørelsen forklares det, at formålet med denne ændring ifølge lovgivers begrundelse var at skabe ensartethed i retsafgørelserne. Denne begrundelse gav lovgiver imidlertid for så vidt angik det oprindelige forslag. Sidstnævnte vedrørte i begyndelsen kun domstolsprøvelse af ansøgninger indgivet i »gennemrejseområder«. Omvendt synes der ikke at være fremsat nogen begrundelse for den deraf følgende og mere generelt udformede reform, som vedrører domstolsprøvelse af alle ansøgninger om international beskyttelse (uanset hvor ansøgningen blev indgivet).

73.

For det tredje blev den generelle og almindelige regel, som fandt anvendelse på domstolsprøvelse af administrative afgørelser, pr. 1. januar 2018 ændret fra kassation til kompetence til at ændre afgørelser, idet den nye regel bestemmer, at »retten skal ændre den administrative retsakt, hvis sagens karakter tillader det, omstændighederne er behørigt klarlagt, og der kan træffes endelig afgørelse om retstvisten på grundlag af de tilgængelige oplysninger« ( 38 ). Området vedrørende international beskyttelse var dog fortsat udelukket fra denne nye regel, eftersom § 68, stk. 5, i lov om retten til asyl principielt var uændret ( 39 ). Den generelle, almindelige regel har således siden den 1. januar 2018 været ændringskompetencen, men afgørelser om international beskyttelse er blandt de sager, der fortsat er omfattet af en undtagelse, og som derfor stadig er omfattet af kassationsprincippet.

74.

Hovedsagen ser ud til at falde ind under den anden periode, i hvilken sager vedrørende international beskyttelse var udelukket fra listen over undtagelser og dermed var omfattet af det almindelige kassationsprincip. Det er derfor denne ordning, der skal være genstand for denne vurdering.

75.

For så vidt angår det sammenligningsgrundlag, i forhold til hvilken den relevante (anden) ordning kan efterprøves, skal det anføres, at de harmoniserede bestemmelser i direktiv 2013/32 ikke synes at have noget »intern« (nationalt) sidestykke og dermed et sammenligningsgrundlag. Den foreliggende sag vedrører et harmoniseret retsområde, som ikke har noget direkte nationalt sammenligningsgrundlag. Under disse omstændigheder må der søges efter »tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret«, hvor »sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold« ( 40 ) kan sammenlignes med den foreliggende sag, på et højere abstraktionsniveau, samtidig med, at der ligeledes søges efter den tættest mulige analogi til det relevante søgsmål under EU-retten eller den relevante bestemmelse i det nationale retssystem ( 41 ). Denne tættest mulige analogi må dog ikke være så abstrakt, at den dækker et helt retsområde, da dette ville gøre sammenligningen umulig.

76.

Mens denne vurdering i sidste ende skal foretages af den nationale ret med udgangspunkt i dens viden om de nationale processuelle regler, skal jeg bemærke, at i den anden af de ovennævnte perioder (15.9.2015 til 1.1.2018) forblev sager vedrørende personers retlige status og sager, der, henset til deres karakter, principielt krævede en forholdsvis hurtig afgørelse (adoption, forældremyndighed eller anbringelse af en mindreårig i en passende børneplejeinstitution) ( 42 ), i modsætning til sager om international beskyttelse udelukket fra det almindelige kassationsprincip.

77.

Disse retsområder drejer sig i lighed med en afgørelse om international beskyttelse om vigtige elementer af en persons retlige status, i hvilken henseende det synes væsentligt at opnå en hurtig endelig afgørelse om personens ansøgning. Med forbehold af den forelæggende rets vurdering af, hvorvidt konklusionen vedrørende denne sammenlignelighed kan opretholdes, henset til sagsgenstanden, søgsmålsgrundlaget og de væsentligste forhold i sådanne sager ( 43 ), synes det vanskeligt at identificere de grunde og argumenter, der forklarer denne systemiske afvigelse for så vidt angår sager om international beskyttelse.

78.

Jeg vil gerne klart fremhæve ét punkt: Den netop skitserede analyse er ikke et argument for uforanderlighed. Den omstændighed, at der frem til et vist tidspunkt har været en bestemt proceduremæssig ordning, betyder bestemt ikke, at denne proceduremæssige ordning ikke kan ændres i fremtiden. Det relevante spørgsmål er imidlertid, hvorfor der pludselig opstod behov for en sådan ændring, når der åbenbart ikke var konstateret et tilsvarende behov inden for andre lignende områder, som stadig var omfattet af de samme regler.

79.

Det er på dette punkt, den ungarske regerings argumenter ikke er overbevisende. Regeringen har fremsat to argumenter for, hvorfor det i 2015 var nødvendigt at fratage domstolene deres kompetence til at ændre afgørelser og erstatte den med en kompetence til alene at annullere og hjemvise afgørelser: Ifølge det første argument er området vedrørende international beskyttelse et særdeles komplekst og vanskeligt område, der kræver specifik viden, som kun en specialiseret administrativ myndighed er i besiddelse af, og ifølge det andet var der behov for at sikre ensartethed i vedtagelsen af afgørelser på dette område.

80.

Jeg benægter naturligvis ikke, at asylsager er følsomme sager, men jeg undres indledningsvis over det argument, at det pågældende retsområde i modsætning til nogle af de andre sager, der er opført på listen i § 339, stk. 2, i den civile retsplejelov ( 44 ), f.eks. sager vedrørende personers retlige status, eller som kræver en hurtig afgørelse, er så umådelig meget mere komplekse, at det skal fremhæves på denne måde.

81.

Dernæst begrunder den ungarske regering yderligere nødvendigheden af i denne forbindelse kun at tillægge domstolene annullationsbeføjelse med behovet for at sikre ensartethed i afgørelserne. Dette behov skyldes ifølge den pågældende regering, at retsafgørelsen ikke kan appelleres.

82.

Det er efter min opfattelse et mærkeligt argument, hvor man sætter vognen foran hesten og straks derefter fremsætter en beskyldning om, at hesten er halt, fordi den ikke kan trække vognen ordentligt. Såfremt man vil sikre ensartethed i vedtagelsen af retsafgørelser inden for et bestemt område, er den naturlige måde at gøre det på ved at oprette en højere retsinstans, som får til opgave at gøre præcis dét. Jeg kan ikke se, hvordan målet om ensartethed kan nås ved at fratage domstolene beføjelse til at ændre afgørelser og samtidig overlade kompetencen til at træffe afgørelse om asylansøgningers realitet til forvaltningen. Så længe der er mulighed for fornyet prøvelse, også kassation, hvor kompetencen er tillagt forskellige domstole eller endda forskellige dommere, er der pr. definition »fare« for, at der opnås forskellige resultater ved forskellige domstole. Sidstnævnte konsekvens påviser snarere den fulde logiske rækkevidde af dette argument, som ligeledes kunne anvendes til at påstå, at der for at bevare en ensartet afgørelsespraksis ved en administrativ myndighed ikke må finde domstolsprøvelse sted overhovedet.

83.

Henset til alle samtlige ovenstående elementer er det min opfattelse, at den ungarske regerings argumenter for, at området vedrørende international beskyttelse nødvendigvis måtte underkastes særbehandling, er vanskelige at forsvare.

84.

Dette bliver endnu mere iøjnefaldende, hvis man som et subsidiært argument ser på perioden efter reformen af 1. januar 2018, der ændrede den almindelige regel (som dermed finder anvendelse på alle områder af domstolsprøvelse af administrative afgørelser) fra kassations- til ændringsprincippet og udelod asylområdet fra denne nye almindelige regel. Selv om denne periode ikke direkte er relevant for denne ækvivalensvurdering, bør det anføres, at kompetencen til at ændre en afgørelse er blevet indført som en generel regel inden for en række områder, der synes langt mere komplekse end sager om international beskyttelse (med al mulig respekt for sidstnævnte, selvfølgelig).

85.

I lyset af de ændringer, der er blevet foretaget med hensyn til domstolsprøvelse over de tre forskellige perioder, som er belyst ovenfor, må jeg indrømme, at jeg ikke forstår, hvad det er, der gør spørgsmål om international beskyttelse så strukturelt anderledes og uforenelige med ændringsprincippet. Dette udelukker på ingen måde, at der findes grunde til denne særbehandling. Faktum er ikke desto mindre, at selv hvis de findes, er de ikke blevet fremført af den ungarske regering i den foreliggende sag.

86.

I overensstemmelse med effektivitetskravet må processuelle regler for søgsmål til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve disse rettigheder ( 45 ). Desuden skal spørgsmålet om, »hvorvidt en national processuel bestemmelse gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at anvende EU-retten, […] bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure, dennes forløb og dens særlige kendetegn, for de forskellige nationale retter. I denne forbindelse skal der i givet fald bl.a. tages hensyn til beskyttelsen af retten til forsvar, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig gennemførelse af proceduren« ( 46 ).

87.

Hvad begrebet effektive retsmidler specifikt betyder i sammenhæng med artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, stk. 1, er allerede blevet fastslået af Domstolen i Alheto-dommen og forklaret ovenfor i punkt 39-47 i nærværende forslag til afgørelse.

88.

Vurderingskriteriet er relativt klart, men vi skal i første omgang have bortvejret en anden type tvivl. For så vidt angår anmodninger om præjudiciel afgørelse er Domstolen kompetent til at fortolke EU-retten. Under dette arbejde kan den ved effektivitets- eller ækvivalensvurderingen komme med anvisninger med hensyn til den generelle, normative forenelighed: De nationale regler, der er struktureret og/eller anvendes på en bestemt måde, er eller er ikke forenelige med kravene i EU-retten. Der fokuseres således på den normative konflikt, idet det antages, at de nationale organer eller myndigheder rent faktisk »spiller efter reglerne«, og på reglens generelle funktion, og altså ikke på dens potentielle fejlagtige anvendelse i den enkelte sag.

89.

Dette traditionelle billede bliver noget mere sløret, hvis disse to lag begynder at forskyde sig: Hvad nu, hvis »loven i praksis« afviger fra »de skrevne love« i en enkelt sag?

90.

Den potentielle adskillelse af de to analyseniveauer er også afspejlet i de forskellige synsvinkler ovenfor i punkt 58 og 59 i nærværende forslag til afgørelse: På den ene side er der den strukturelle analyse af en bestemt model eller dens anvendelse i praksis, som kan tyde på strukturelle mangler. På den anden side er der analysen af den enkelte sag, som i en given sag kan give sig udslag i en tilsidesættelse af den pågældende ansøgers grundlæggende rettigheder uden dog at udgøre et strukturelt problem. Sidstnævnte kan der ses bort fra som en engangsfejl (i et ellers korrekt system).

91.

Jeg vil gerne gøre det helt klart, at denne sag efter min opfattelse stadig er et eksempel på den førstnævnte analysetype. Man kunne fremsætte det argument, at den foreliggende sag blot er et enkeltstående tilfælde af fejlagtig anvendelse af loven i en specifik sag vedrørende én enkelt ansøger, som ikke vidner om mere omfattende strukturelle fejl.

92.

Denne opfattelse er imidlertid umulig at forsvare.

93.

Som det allerede er blevet redegjort for i punkt 67-85 ovenfor som led i diskussionen af ækvivalenskravet, er den foreliggende sag for det første fast forankret i en type eller model for domstolsprøvelse, hvis parametre er blevet fastsat af lovgiver. Disse parametre opstiller nødvendigvis grænser for, hvad en dommer i en given sag som den foreliggende kan gøre.

94.

For det andet har den ungarske regering anført, at systemets funktion som dokumenteret i den foreliggende sag er den funktion, som lovgiver efterstræbte, især i lyset af regeringens forklaring vedrørende fortolkningen af § 109, stk. 4, i lov om administrative procedurer og tjenester. Den ungarske regering har ganske vist fremført et ret enestående syn på forvaltningsretsplejens rolle og funktioner ved prøvelsen af administrative afgørelser i henhold til denne bestemmelse. Den nævnte i denne forbindelse, at forvaltningsdomstole kun kan udstede instrukser om, hvilke omstændigheder der bør undersøges, hvilke nye beviser der skal indsamles, og foretage en abstrakt fortolkning af lovgivningen samt angive de relevante faktorer, som forvaltningen skal tage hensyn til i sin beslutningstagning. Forvaltningsdomstolen kan derimod ikke binde forvaltningen for så vidt angår dens specifikke vurdering i den enkelte sag og kan ikke træffe afgørelse i sagen i stedet for asylmyndigheden, som er bemyndiget hertil i henhold til direktiv 2013/32.

95.

Den foreliggende sag ser således langt fra ud til at være et enkeltstående eksempel og bør snarere opfattes som en individuel anskueliggørelse af en mere omfattende bevidst institutionel plan. I denne henseende og ud fra den antagelse, at modellen har de parametre, der er blevet påpeget i den foreliggende sag og yderligere forklaret af den ungarske regering, kan spørgsmålet om den strukturelle effektivitet i den specifikke model for domstolsprøvelse, som Ungarn har valgt til gennemførelse af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, vurderes.

96.

Vurderet på det plan er det klart, at en model for domstolsprøvelse i sager om international beskyttelse, i hvilken domstolene alene er tillagt kassationskompetence, mens de retlige retningslinjer, som de udstikker i deres annullationsafgørelser, faktisk tilsidesættes af de administrative instanser, ikke opfylder kravene om effektiv domstolsprøvelse som omhandlet i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 og fortolket i lyset af chartrets artikel 47, stk. 1.

97.

Jeg vil gerne med det samme fremhæve, at der ikke er nogen tvivl om, at den myndighed, der er kompetent til at behandle ansøgninger om international beskyttelse i første instans ( 47 ) (dvs. på forvaltningsplan), spiller en særdeles vigtig rolle i asylbeskyttelsessystemet som udformet i henhold til direktiv 2013/32 ( 48 ).

98.

Når dette er sagt, følger det næppe af en sådan bekræftelse af den centrale rolle, som de administrative myndigheder spiller, at en efterfølgende domstolsprøvelse skal være delvis eller begrænset. Jeg vil navnlig gerne dvæle lidt ved det ovennævnte syn på omfanget af domstolsprøvelse, som den ungarske regering har fremført. I den tidligere nævnte § 109, stk. 4, i lov om administrative procedurer og tjenester bestemmes det, at »[m]yndigheden er bundet af konklusionen og begrundelsen i den afgørelse, der træffes af retten med kompetence i forvaltningsretlige søgsmål, og agerer i overensstemmelse hermed i den nye sagsbehandling og ved vedtagelsen af en afgørelse« ( 49 ).

99.

Denne bestemmelse er umiddelbart ganske lig en række andre bestemmelser, der kan findes i systemer med kassationsprøvelse af administrative afgørelser. Det, der dog er helt anderledes, er den ungarske regerings (påfaldende snævre) fortolkning af denne bestemmelse.

100.

Det er naturligvis korrekt, at det tilkommer den nationale lovgiver og de nationale domstole at udforme og fortolke § 109, stk. 4, i lov om administrative procedurer og tjenester.

101.

Anvendes den selvsamme bestemmelse som et værktøj til håndhævelse af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, f.eks. i sager om international beskyttelse, der er omfattet af EU-retten, er den ungarske regerings fortolkning af bestemmelsen imidlertid åbenlyst uholdbar. Som Domstolen allerede har fastslået, omfatter kravene i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, som fortolket i Alheto-dommen, en ex nunc-prøvelse med fuld kompetence med hensyn til såvel de faktiske som de retlige omstændigheder med bindende virkning for den administrative myndighed, som hurtigt skal gennemføres af den pågældende myndighed ( 50 ).

102.

Dette betyder, at en national ret, som efterprøver en sådan afgørelse, er beføjet til at udstikke bindende retningslinjer vedrørende både de retlige omstændigheder og vurderingen af de faktiske omstændigheder i den enkelte sag, som den administrative myndighed er bundet af og skal følge. Dette syn på domstolsprøvelse er et helt andet: En domstol er til for at prøve afgørelser og for at kontrollere den offentlige forvaltning, ikke for at fungere som en ydmyg »amicus administratoris«, der fremsætter forslag til, hvordan loven eventuelt kunne fortolkes, eller hvilke oplysninger forvaltningen måske kunne indsamle i næste runde.

103.

På den anden side er det naturligvis også rigtigt, at en retsafgørelses således bindende virkninger alene vil opstå vedrørende det forhold, der er omfattet af den pågældende afgørelse. Med andre ord bliver det faktiske og retlige område, inden for hvilket forvaltningen kan agere, mindre efter rettens afgørelse om et bestemt forhold. For så vidt som retten effektivt har »lukket« et vist retligt område af for yderligere overvejelser med en endelig afgørelse, kan det samme spørgsmål ikke vurderes på ny. Alt andet ville gå imod meningen og formålet med domstolsprøvelse og gøre forvaltningsretspleje til en endeløs proceduremæssig pingpong.

104.

Forvaltningen kan derimod foretage sin egen vurdering inden for det retlige område, som domstolen har ladet stå »åbent«, og den er i forbindelse med international beskyttelse, hvor vurderingen skal foretages ex nunc, desuden specifikt forpligtet til at tage højde for alle nye forhold, der måtte opstå mellem rettens afgørelse om annullation og vedtagelsen af en ny administrativ afgørelse.

105.

I begge tilfælde skal forvaltningen imidlertid bruge det »område«, som en tidligere retsafgørelse potentielt har ladet stå åbent, og/eller vurderingens ex nunc-karakter i god tro: Forvaltningen skal kontinuerligt vurdere de faktiske omstændigheder, men den må ikke (mis)bruge denne forpligtelse til at påberåbe sig elementer, der formelt set er nye, men som ikke har nogen betydning for vurderingen af de faktiske omstændigheder, med henblik på at omgå grænserne for den tidligere retlige vurdering, der nødvendigvis var knyttet til den tidligere administrative afgørelse, som indeholdt specifikke faktiske elementer.

106.

Jeg vil gerne tilføje, at den samme konklusion efter min opfattelse kan drages ud fra kravene i chartrets artikel 47, stk. 1 ( 51 ), som fortolkningen af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 og medlemsstaternes gennemførelse heraf ( 52 ) skal opfylde.

107.

Det bør i denne forbindelse bemærkes, at artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 ville miste enhver virkning i praksis, hvis forvaltningen havde mulighed for at genoptage spørgsmål, som en ret allerede tidligere havde truffet afgørelse om ved en endelig dom ( 53 ). En sådan situation ville desuden være i strid med retssikkerhedsprincippet, der skal opfattes som en del af retten til effektive retsmidler og er »one of the fundamental aspects of the rule of law« ( 54 ). Som Menneskerettighedsdomstolen har påpeget, kræver retssikkerhedsprincippet, at »where courts have finally determined an issue, their ruling should not be called into question« ( 55 ). Derudover er manglende opfyldelse af kravet om adgang til effektive retsmidler, som allerede nævnt i generelle vendinger ovenfor ( 56 ), i strid med selve kernen i retsstatsprincippet i Den Europæiske Union.

108.

For så vidt angår hovedsagen synes den administrative myndigheds eventuelle resterende beslutningsområde i lyset af de elementer, der er fremlagt i forelæggelsesafgørelsen, at være blevet lukket af den forelæggende ret efter annullationen af den anden administrative afgørelse. Mens den forelæggende ret i den første annullationsdom pålagde myndigheden at undersøge specifikke beviser, forklarede den i den anden annullationsdom, at ansøgerens ansøgning om international beskyttelse skulle efterkommes, da det var påvist, at der forelå en grund til velbegrundet frygt. Området var således ikke åbent, så den administrative myndighed kunne foretage denne vurdering på ny.

109.

Det kan desuden tilføjes, at forvaltningen ved at se bort fra den nationale rets vurdering, som blev fremsat i begrundelsen for den anden annullationsdom, har forlænget sagens samlede varighed (sagen har på indeværende tidspunkt varet fem år og er endnu ikke afsluttet). På denne måde hindrede den opfyldelsen af målet om omgående prøvelse, som skal forfølges i såvel den administrative som den retlige fase af vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse ( 57 ).

110.

Af disse grunde er det min foreløbige konklusion, at en model for domstolsprøvelse i sager om international beskyttelse, i hvilken domstolene alene er tillagt kassationskompetence, og i hvilken de retlige retningslinjer, som de udstikker i deres afgørelser om annullation, faktisk tilsidesættes af de administrative organer, når de atter træffer afgørelse om den samme sag, således som det er påvist i hovedsagen, ikke opfylder kravene om effektiv domstolsprøvelse som omhandlet i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 og fortolket i lyset af chartrets artikel 47, stk. 1.

111.

Den netop dragne foreløbige konklusion giver anledning til yderligere to spørgsmål, som den forelæggende ret også behandlede: Hvilke retsmidler skal anvendes, og præcist hvornår skal de anvendes under omstændigheder som de i denne sag omhandlede?

112.

Dette spørgsmål var genstand for en del diskussion i retsmødet. Domstolen stillede den ungarske regering spørgsmål om de instrumenter og foranstaltninger i ungarsk ret, som kan sikre effektiv håndhævelse af en retsafgørelse mod den administrative myndighed. Det fremgår af det givne svar og med forbehold af den forelæggende rets kontrol, at der ikke findes en sådan foranstaltning.

113.

Det ser ud til, at den nationale ret ikke under en verserende retssag kan tvinge forvaltningen til at iværksætte specifikke tiltag for så vidt angår sagens realitet. Selv om man måske teoretisk kunne foreslå pålæggelse af bøder eller fremsættelse af påbud, synes sådanne foranstaltninger (uden at komme ind på spørgsmålet om deres effektivitet) ikke at være tilgængelige.

114.

Så snart retten afsiger en endelig afgørelse om sagens realitet, afsluttes sagen og retssagen desangående. Det bliver dermed logisk set umuligt for retten at begynde at håndhæve sin egen afgørelse over for forvaltningen, eftersom der ikke længere er nogen verserende sag. Rettens afgørelse i forhold til forvaltningen bør alene træffes ved anvendelse af loven, nemlig § 109, stk. 4, i lov om administrative procedurer og tjenester, under forudsætning af, at fortolkningen af denne bestemmelse og den nationale realitet rent faktisk leder frem til denne konklusion.

115.

Der synes i national ret således ikke at være nogen levedygtige alternativer til frivillig opfyldelse af en retsafgørelse, der kunne give domstolene beføjelse til at tvinge forvaltningen til at opfylde deres afgørelse. Spørgsmålet bliver derfor, som den forelæggende ret har fastslået, hvorvidt EU-retten i en sådan situation giver den nationale domstol et retsmiddel.

116.

Det gør den efter min opfattelse. Som Domstolen har fastslået, »i medfør af princippet om EU-rettens forrang, som er et væsentligt kendetegn ved Unionens retsorden […], kan den omstændighed, at en medlemsstat påberåber sig bestemmelser i national ret, selv hvis der er tale om forfatningsbestemmelser, ikke ændre EU-rettens virkning på denne stats område« ( 58 ). Princippet om forrang (og direkte virkning ( 59 )) forpligter således den nationale ret til at tilsidesætte alle nationale regler, der formulerer domstolsprøvelse i sager om international beskyttelse på en måde, som er uforenelig med artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32 og med chartrets artikel 47, stk. 1, og forhindrer den nationale ret i at virkeliggøre de mål, som forfølges med disse regler ( 60 ).

117.

Jeg forstår, at det i den foreliggende sag ikke er muligt at fortolke national ret i overensstemmelse med EU-retten. Undladelsen af at anvende den uforenelige regel er derfor i henhold til EU-retten det eneste mulige retsmiddel i den foreliggende sag ( 61 ). Det spørgsmål, der øjeblikkelig opstår, er ikke desto mindre, hvordan en sådan undladelse ville fungere i forbindelse med den foreliggende sag.

118.

Dette ville afhænge af, hvilke processuelle regler der i sidste ende finder anvendelse på hovedsagen på det tidspunkt, hvor den forelæggende ret på ny træffer afgørelse herom.

119.

Såfremt de gældende processuelle regler er dem, der trådte i kraft den 1. januar 2018, betyder EU-rettens forrang, at den undtagelse, der fjernede forvaltningsdomstolenes mulighed for at ændre administrative afgørelser i sager om international beskyttelse, er udelukket. Jeg kan forstå, at denne undtagelse er indeholdt i § 68, stk. 5, i lov om retten til asyl. En sag behandlet på nationalt plan ville dermed gå tilbage til den generelle kompetence til at ændre administrative afgørelser, der i øjeblikket udøves i henhold til CAL’s § 90, stk. 1.

120.

Såfremt den gældende retsplejelov er den, som var i kraft mellem den 15. september 2015 og den 1. januar 2018, kunne kompetencen til at ændre administrative afgørelser i den foreliggende sag udøves ved at undlade at anvende den lov, der ophævede litra j) på listen i § 339, stk. 2, i den civile retsplejelov, som var i kraft inden den 15. september 2015, og som også ændrede § 68, stk. 5, i lov om retten til asyl. De processuelle regler ville således faktisk gå tilbage til den ordning, der fandtes for sager om international beskyttelse inden den 15. september 2015.

121.

Sammenfattende er det fælles tema, at den foreslåede løsning ville bestå i faktisk at udelukke udelukkelsen af kompetencen til at ændre afgørelser under domstolsprøvelse i sager om international beskyttelse. I ingen af scenarierne ville de nationale domstole efter den pågældende udelukkelse blive pålagt at gøre noget, som de ikke havde været vant til at gøre tidligere, og som ikke er den almindelige fremgangsmåde i dag.

122.

Det sidste spørgsmål vedrører det tidspunkt, hvor EU-rettens forrang udløser den ovennævnte udelukkelse. Henset til de kumulative krav om omgående prøvelse og opfyldelse af en tidligere retsafgørelse som omhandlet i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, stk. 1, svarer det tidspunkt, hvor den nationale domstols ovennævnte kompetence udløses, til den situation, hvor i) den klare vurdering i en retsafgørelse, som annullerer en administrativ afgørelse, er blevet tilsidesat af den administrative myndighed, ii) uden at sidstnævnte har tilvejebragt nye elementer, som den med rimelighed og med rette burde have taget under overvejelse, hvorved den fratager den domstolsbeskyttelse, som ansøgeren ydes, enhver virkning i praksis.

123.

Kort sagt handler det udløsende punkt ikke om tal, men om kvalitet. Ifølge den logik, som er beskrevet ovenfor i punkt 103-105 i nærværende forslag til afgørelse, hvor området for vedtagelse af administrative afgørelser »lukkes« ved en allerede foretaget retlig vurdering, får en national ret kompetence til at ændre en afgørelse om international beskyttelse i henhold til EU-retten, første gang dens afgørelse er blevet tilsidesat. Det er lige meget, om dette sker i den syvende, den tredje eller endda den anden runde af domstolsprøvelsen.

124.

I lyset af det ovenstående er min anden foreløbige konklusion, at en national ret, som træffer afgørelse under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende, for at sikre overholdelse af artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, stk. 1, skal tilsidesætte den nationale regel, der begrænser dens kompetence til alene at annullere den relevante administrative afgørelse. Denne forpligtelse opstår, når den klare vurdering i en retsafgørelse, som annullerer en tidligere administrativ afgørelse, er blevet tilsidesat af den administrative myndighed, der på ny har truffet afgørelse i den samme sag, uden at sidstnævnte har tilvejebragt nye elementer, som den med rimelighed og med rette kunne have taget under overvejelse, hvorved den fratager den domstolsbeskyttelse, der ydes i henhold til de påberåbte bestemmelser, enhver virkning i praksis.

125.

Afslutningsvis bør det anføres, at de generelle betragtninger vedrørende den afgørende rolle, som en effektiv domstolsprøvelse spiller med hensyn til at beskytte retsstatsprincippet i ethvert retssystem, finder anvendelse på ethvert EU-retligt område, der skal gennemføres på nationalt plan. Dette gælder især omfanget og graden af retsafgørelsers bindende virkninger og den forpligtelse, der påhviler de offentlige myndigheder til at gennemføre dem fuldt ud og i god tro. Når dette er sagt, skal det ligeledes fremhæves, at den foreliggende sag vedrører de specifikke krav til domstolsprøvelsens hurtighed og kvalitet, der er nærmere fastsat i den afledte ret, nemlig artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, som omhandler et ganske specifikt retsområde.

126.

I lyset af ovenstående betragtninger skal jeg foreslå Domstolen at svare Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Pécs, Ungarn) som følger: