—

M. ved P. O’Shea og I. Whelan, BL, for solicitor B. Burns

—

Irland ved D. O’Hagan, som befuldmægtiget, bistået af barrister D. Conlan Smyth

—

den tjekkiske regering ved M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede

—

den tyske regering ved N. Graf Vitzthum, som befuldmægtiget

—

den ungarske regering ved Z. Fehér Miklós, K. Szíjjártó og Z. Tóth, som befuldmægtigede

—

den nederlandske regering ved C. Wissels og M. Noort, som befuldmægtigede

—

den polske regering ved M. Szpunar, som befuldmægtiget

—

den svenske regering ved K. Petkovska, som befuldmægtiget

—

Europa-Kommissionen ved M. Condou-Durande og M. Wilderspin, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 304, s. 12).

2

Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side M. og på den anden side Minister for Justice, Equality and Law Reform (herefter »Ministeren«), Irland, og Attorney General vedrørende lovligheden af den fulgte procedure ved behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse, som M. havde indgivet efter at have fået afslag på sin ansøgning om meddelelse af flygtningestatus.

3

Artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), som har overskriften »Ret til god forvaltning«, bestemmer i stk. 1 og 2:

»1.   Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.

2.   Denne ret omfatter navnlig:

4

Chartrets artikel 47, andet afsnit, omhandler retten for enhver til effektive retsmidler for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Artiklen præciserer, at enhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret. I medfør af chartrets artikel 48, stk. 2, er respekt for retten til et forsvar sikret enhver, der er anklaget for en lovovertrædelse.

5

I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, er dets bestemmelser rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten.

6

Det Europæiske Råd opstillede den 8. og 9. december 1989 i Strasbourg en harmonisering af medlemsstaternes asylpolitikker som målsætning.

7

Ifølge konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 bør der oprettes et fælles europæisk asylsystem, som bygger på en fuldstændig og inklusiv anvendelse af konventionen om flygtninges retsstilling, som blev undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)) og trådte i kraft den 22. april 1954 (herefter »Genèvekonventionen«). Denne konvention er blevet suppleret af protokollen om flygtninges retsstilling, indgået i New York den 31. januar 1967, der trådte i kraft den 4. oktober 1967 (herefter »1967-protokollen«).

8

Alle medlemsstaterne er kontraherende parter i Genèvekonventionen og 1967-protokollen. Den Europæiske Union er ikke kontraherende part i disse, men i artikel 78, stk. 1, TEUF og chartrets artikel 18 er det fastsat, at asylretten sikres under iagttagelse af reglerne i bl.a. denne konvention og 1967-protokollen.

9

Ved Amsterdamtraktaten, indgået den 2. oktober 1997, blev artikel 63 indsat i EF-traktaten, hvilken bestemmelse gav Rådet for Den Europæiske Union kompetence til, efter høring af Europa-Parlamentet, at vedtage de foranstaltninger, som blev anbefalet af Det Europæiske Råd i Tammerfors.

10

Direktiv 2004/83 blev ligesom Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (EUT L 326, s. 13) vedtaget på dette retsgrundlag.

11

Siden Lissabontraktatens ikrafttrædelse er det artikel 78 TEUF, som foreskriver oprettelsen af et fælles europæisk asylsystem.

12

I første betragtning til direktiverne 2004/83 og 2005/85 er det anført, at en fælles politik på asylområdet, herunder et fælles europæisk asylsystem, udgør en integrerende del af Unionens målsætning om gradvis at indføre et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som er åbent for alle, der på grund af omstændighederne legitimt søger beskyttelse i Det Europæiske Fællesskab. Desuden henvises der i anden betragtning til disse direktiver til konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors.

13

I tiende og ottende betragtning til henholdsvis direktiv 2004/83 og 2005/85 angives det, at direktiverne respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, som bl.a. anerkendes i chartret.

14

Ifølge artikel 1 i direktiv 2004/83 har det til formål at fastsætte dels minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som berettigede til international beskyttelse, dels indholdet af en sådan beskyttelse.

15

Ifølge ordlyden af direktivets artikel 2 forstås i dette ved:

[…]

[…]«

16

Artikel 4 i direktiv 2004/83, der har overskriften »Vurdering af kendsgerninger og omstændigheder«, og som er indeholdt i direktivets kapitel II med overskriften »Vurdering af ansøgninger om international beskyttelse«, er affattet således:

»1.   Medlemsstaterne kan betragte det som ansøgerens pligt hurtigst muligt at forelægge alle de elementer, der er nødvendige for at underbygge hans ansøgning om international beskyttelse. Medlemsstaterne har pligt til i samarbejde med ansøgeren at vurdere de relevante elementer i ansøgningen.

2.   De i stk. 1 nævnte elementer består af udtalelser og al anden for ansøgeren tilgængelig dokumentation om ansøgerens alder, baggrund, herunder eventuelle slægtninges dokumentation, identitet, statsborgerskab(er), tidligere opholdssted(er) og -land(e), tidligere asylansøgninger, rejserute, identitetspapirer og rejsedokumentation samt om grundene til, at vedkommende ansøger om international beskyttelse.

3.   Vurderingen af en ansøgning om international beskyttelse foretages ud fra det specifikke sagsforhold, og der tages herunder hensyn til:

4.   Hvis en ansøger allerede har været udsat for forfølgelse eller alvorlig overlast eller direkte trusler om sådan forfølgelse eller sådan overlast, er der god grund til at formode, at ansøgeren har en velbegrundet frygt for forfølgelse eller løber en reel risiko for at lide alvorlig overlast, medmindre der er god grund til at antage, at sådan forfølgelse eller sådan overlast ikke vil gentage sig.

5.   Hvis medlemsstaterne anvender princippet om, at ansøgeren har pligt til at underbygge sin ansøgning om international beskyttelse, og hvis der er aspekter af ansøgerens erklæringer, der ikke er underbygget af dokumentation eller andre beviser, skal disse aspekter ikke bekræftes, hvis følgende betingelser er opfyldt:

17

Direktiv 2005/85 fastsætter minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus. Desuden præciserer det asylansøgeres rettigheder.

18

Direktivet finder i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, anvendelse på alle asylansøgninger, der indgives på medlemsstaternes område.

19

Artikel 3, stk. 3, bestemmer følgende:

»Hvis medlemsstaterne anvender eller indfører en procedure, hvorefter asylansøgninger både behandles som ansøgninger på grundlag af Genèvekonventionen og som ansøgninger om andre former for international beskyttelse, der ydes under omstændigheder som defineret i artikel 15 i direktiv 2004/83[…], anvender de dette direktiv under hele deres procedure.«

20

Kapitel II i direktiv 2005/85, der har overskriften »Grundlæggende principper og garantier«, fastsætter minimumsregler angående de procedurer, der skal følges, og vedrørende garantier for asylansøgere. Kapitlet indeholder artikel 6-22.

21

Artikel 8 fastlægger de særlige krav til behandlingen af ansøgninger.

22

Artikel 9 angiver kravene til de afgørelser, der træffes af den myndighed, som er kompetent til at tage stilling til asylansøgningerne.

23

Artikel 10 opregner garantierne for asylansøgere.

24

Artikel 12 fastsætter, at asylansøgeren har ret til en personlig samtale, inden der træffes en afgørelse, og artikel 13 præciserer de krav, der stilles til denne samtale.

25

I medfør af artikel 14 skal der udarbejdes en skriftlig rapport om alle personlige samtaler, som asylansøgeren skal have rettidig adgang til.

26

Kapitel III i direktiv 2005/85 fastsætter de regler, der gælder for procedurerne i første instans.

27

Direktivets kapitel V, der har overskriften »Klageadgang«, består af en enkelt artikel, nemlig artikel 39, som i stk. 1 fastsætter asylansøgernes ret til effektive retsmidler ved en ret, bl.a. over for afgørelser om deres asylansøgning.

28

I Irland skal der, med henblik på opnåelse af en international beskyttelse, sondres mellem to former for ansøgninger, nemlig:

29

I nævnte medlemsstat er hver af disse ansøgninger genstand for en særlig procedure, som foregår i forlængelse af hinanden.

30

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de nationale bestemmelser, der regulerer behandlingen af asylansøgninger, i alt væsentligt er indeholdt i loven af 1996 om flygtninge (Refugee Act 1996), i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »1996 Act«).

31

Hvad angår asylansøgninger foregår proceduren i flere etaper som følger:

32

Afgørelsen om afslag på at meddele flygtningestatus kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål for en domstol.

33

Hvad angår den procedure, der regulerer ansøgninger om subsidiær beskyttelse, er denne indeholdt i bekendtgørelse af 2006 om De Europæiske Fællesskaber (betingelser, der berettiger til beskyttelse) (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006), vedtaget af ministeren den 9. oktober 2006, og hvis formål bl.a. er gennemførelsen af direktiv 2004/83 (herefter »2006 Regulations«).

34

Ansøgningen om meddelelse af subsidiær beskyttelse indgives af den pågældende ved hjælp af en formular, hvoraf et eksempel er optaget som bilag til 2006 Regulations.

35

Nævnte bekendtgørelse rummer ingen bestemmelse om, at ansøgeren om en sådan subsidiær beskyttelse skal høres i forbindelse med behandlingen af vedkommendes ansøgning.

36

2006 Regulations indeholder ikke yderligere procedureregler, som kan anses for en gennemførelse af det krav, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2004/83.

37

Ministeren træffer en begrundet afgørelse om ansøgningen om subsidiær beskyttelse, hvorved ansøgningen imødekommes eller afslås.

38

En afgørelse om afslag kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål for en domstol.

39

M. er rwandisk statsborger tilhørende den etniske gruppe tutsi og søgte om asyl i Irland den 1. maj 2008.

40

Til støtte for denne ansøgning gjorde M. gældende, at han, hvis han vendte tilbage til sit oprindelsesland, ville risikere at blive retsforfulgt ved en militærdomstol for åbent at have kritiseret den måde, hvorpå efterforskningen af folkedrabet i 1994 var blevet ledet. Han hævdede at være blevet alvorligt påvirket af dette folkedrab, for så vidt som hans forældre, tre af hans brødre og en af hans søstre var blevet dræbt.

41

Hvad angår sin personlige situation præciserede han, at han, efter at have opnået sit eksamensbevis som jurist ved Rwandas nationale universitet i 2003, havde søgt om ansættelse i den offentlige sektor i Republikken Rwanda, men at han var den eneste fra sin studieårgang, som var blevet nægtet en sådan ansættelse til trods for sine kvalifikationer. I stedet for at opnå denne ansættelse var han blevet tvunget til at acceptere en underordnet stilling ved den militære anklagers kontor, idet den omstændighed, at han således blev underlagt den strenge militære retsorden, udgjorde et middel til at bringe ham til tavshed og til at forhindre ham i at udbrede oplysninger om folkedrabet, hvilke oplysninger kunne have vist sig at være til gene for myndighederne. I øvrigt var det blevet ham kraftigt tilrådet ikke at protestere, og en militærofficer var blevet dræbt, fordi han var begyndt at stille ømtålelige spørgsmål vedrørende forløbet af efterforskningen af det omhandlede folkedrab.

42

I juni 2006 blev M. optaget på det juridiske fakultet på et irsk universitet for at følge studier på det tredje studietrin (LLM). I den anledning blev der i september 2006 meddelt ham et studievisum, og efter at have opnået sit eksamensbevis i november 2007 gennemførte han i værtsmedlemsstaten forskningsarbejder om krigsforbrydelser og folkedrab.

43

Kort tid efter udløbet af sit visum indgav M. en ansøgning om at opnå asyl i Irland. Denne ansøgning blev afslået med den begrundelse, at hans påstande om forfølgelsen af ham i Rwanda var blevet fundet utroværdige. ORAC’s negative anbefaling er dateret den 30. august 2008, og den blev stadfæstet af Refugee Appeals Tribunal den 28. oktober 2008. Ministerens afgørelse, hvori denne afslog at imødekomme hans asylansøgning, blev meddelt den pågældende i løbet af december måned 2008.

44

M. indgav derfor den 31. december 2008 en ansøgning om subsidiær beskyttelse, idet han udfyldte et spørgeskema, der til dette formål er fastsat i henhold til irsk lovgivning.

45

Denne ansøgning blev afslået ved ministerens afgørelse af 24. september 2010. Ved sin afgørelse støttede ministeren sig i vidt omfang på sin forudgående afgørelse af 2008 om afslag på den pågældendes asylansøgning for at konkludere, at M. ikke havde godtgjort, at der forelå tilstrækkelig begrundelse for at påvise, at han ville risikere at lide alvorlig overlast i sit oprindelsesland, eftersom der herskede betydelig tvivl om troværdigheden af hans påstande.

46

M. har den 6. januar 2011 anlagt et annullationssøgsmål ved High Court til prøvelse af denne sidstnævnte afgørelse fra ministeren, inden for rammerne af hvilket han har anfægtet lovligheden af afslaget på hans ansøgning om subsidiær beskyttelse med den begrundelse, at den procedure, der er blevet fulgt ved behandlingen af ansøgningen, ikke er i overensstemmelse med EU-retten.

47

Irland har således ikke alene ikke foretaget en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2004/83, bl.a. artikel 4, stk. 1, andet punktum, og stk. 2, samt den første del af stk. 3, men ministeren har desuden i den foreliggende sag tilsidesat visse EU-retlige regler ved behandlingen af den af M. indgivne ansøgning om subsidiær beskyttelse.

48

Således indebærer det grundlæggende krav om rimelighed ved gennemførelsen af administrative procedurer nærmere bestemt iagttagelse af retten til forsvar.

49

Ligeledes følger det af fast retspraksis, at retten til at blive hørt i enhver procedure, som kan udmunde i en bebyrdende afgørelse, som generelt EU-retligt princip, og selv i mangel af særlige bestemmelser på området, indebærer, at den pågældende person skal sættes i stand til på hensigtsmæssig måde at tilkendegive sit synspunkt vedrørende de omstændigheder, som administrationen påtænker at støtte sin afgørelse på. Det samme princip er nu knæsat i chartret.

50

I lyset af disse principper betyder den i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2004/83 fastsatte samarbejdspligt, at ministeren er forpligtet til at meddele asylansøgeren udfaldet af sin vurdering, inden der træffes en endelig afgørelse, for derved at sætte vedkommende i stand til at reagere på de omstændigheder, der peger i retning af et negativt udfald, ved at fremføre ethvert tilgængeligt dokument eller ethvert argument, der er egnet til at tilbagevise den kompetente nationale myndigheds holdning, samt at henlede denne myndigheds opmærksomhed på ethvert relevant spørgsmål, som der ikke måtte være taget behørigt hensyn til.

51

I den foreliggende sag er det imidlertid ubestridt, at M. på intet tidspunkt er blevet hørt inden for rammerne af behandlingen af hans ansøgning om subsidiær beskyttelse. Desuden er han under hele varigheden af behandlingen af denne ansøgning hverken blevet oplyst om de omstændigheder, som af ministeren blev anset for relevante for at træffe afgørelsen om afslag på at meddele ham subsidiær beskyttelse, eller om datoen for, hvornår denne afgørelse ville blive truffet. Ydermere har ministeren ved begrundelsen af denne afgørelse i meget vidt omfang begrænset sig til at henvise til de begrundelser, der blev fremført ved den forudgående afvisning af M.’s asylansøgning. I øvrigt var han blevet nægtet en mundtlig høring i forbindelse med behandlingen af den klage, som han havde indgivet over afslaget på sin asylansøgning, med den begrundelse, at han ikke havde indgivet denne ansøgning så hurtigt som muligt efter sin ankomst til Irland, og at han ikke havde været i stand til at give en overbevisende begrundelse for denne omstændighed.

52

De kompetente irske myndigheder har anført, at hvor det som i den foreliggende sag drejer sig om en ansøgning om meddelelse af subsidiær beskyttelsesstatus, behandles denne ikke isoleret, men gøres til genstand for et »stærkt samspil mellem ansøgeren og myndighederne« i betragtning af, at en sådan ansøgning nødvendigvis vurderes efter behandlingen af – og afslaget på – en asylansøgning, hvorunder den pågældendes bemærkninger er blevet fyldestgørende hørt, og vedkommende har besvaret et detaljeret spørgeskema. Efter at ansøgningen er blevet indgivet, er proceduren dog »inkvisitorisk og ikke kontradiktorisk«. Den i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2004/83 fastsatte samarbejdspligt angår således alene vurderingen af de til støtte for ansøgningen fremførte, relevante materielle omstændigheder, og den vedrører på ingen måde beslutningsprocessen. I hovedparten af sagerne er de sagsakter, der fremlægges til støtte for ansøgningen om subsidiær beskyttelse, i øvrigt helt identiske med dem, der allerede er blevet indgivet i forbindelse med asylansøgningen, eller i det mindste omtrent de samme, og under alle omstændigheder gøres enhver ny oplysning til genstand for en vurdering.

53

Hvad angår sagens realitet er afslaget på at meddele M. international beskyttelse berettiget ud fra det forhold, at hans påstande savner troværdighed, hvilket understøttes af den omstændighed, at han indgav sine to ansøgninger med en betydelig forsinkelse i forhold til datoen for sin indrejse på irsk område.

54

High Court har betvivlet, at der kan gives M. medhold i det af ham fremførte synspunkt. High Court har således allerede flere gange fastslået, at proceduren for behandling af en ansøgning om meddelelse af subsidiær beskyttelse, som er forløbet under forhold som dem, der ligger til grund for den tvist, der verserer for den forelæggende ret, henset til ordlyden og opbygningen af direktiv 2004/83, såvel som den sammenhæng, direktivet indgår i, ikke kan betragtes som mangelfuld i forhold til det i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i direktivet fastsatte krav.

55

Det følger dog af en afgørelse truffet i 2007 af Raad van State (Nederlandene), at når den kompetente myndighed i Kongeriget Nederlandene overvejer at afslå en asylansøgning, underrettes ansøgeren forudgående herom ved meddelelse af begrundelsen for dette afslag, hvorefter vedkommende har mulighed for at tilkendegive sit synspunkt inden for en fastsat frist.

56

Under disse omstændigheder har High Court besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»I tilfælde af at en ansøger søger subsidiær beskyttelsesstatus efter et afslag på en ansøgning om flygtningestatus, og det indstilles, at der meddeles afslag på en sådan ansøgning, kræver den forpligtelse til at samarbejde med en ansøger, som påhviler en medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 1, [andet punktum], i […] direktiv 2004/83[…], at den pågældende medlemsstats administrative myndigheder meddeler ansøgeren udfaldet af en sådan vurdering, inden der træffes endelig afgørelse, for at sætte ham eller hende i stand til at anfægte de aspekter af den foreslåede afgørelse, som peger i retning af et negativt udfald?«

57

Med henblik på at besvare det spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, skal det indledningsvis bemærkes, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/83 finder anvendelse på en ansøgning som den i hovedsagen omhandlede, hvormed der tilsigtes at opnå subsidiær beskyttelsesstatus.

58

I medfør af såvel selve sin ordlyd som overskriften til det kapitel, som nævnte bestemmelse indgår i, angår denne således »ansøgninger om international beskyttelse«.

59

Som det fremgår af artikel 2, litra a) og g), i direktiv 2004/83, forstås ved »international beskyttelse« flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus, og ved »ansøgning om international beskyttelse« en anmodning, hvormed der søges om flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus.

60

Hvad angår den rækkevidde, der skal tillægges det krav om samarbejde med ansøgeren, som artikel 4, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2004/83 pålægger den berørte medlemsstat, kan der dog ikke gives M. medhold i det af ham fremførte synspunkt om, at denne regel forpligter den nationale myndighed, som er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse, til, inden den træffer en ugunstig afgørelse i denne henseende, og når der tidligere er givet afslag på en asylansøgning fra den samme person, at meddele ansøgeren de elementer, som den påtænker at støtte denne afgørelse på, og på dette tidspunkt at modtage ansøgerens bemærkninger.

61

Det må således fastslås, at et krav af denne art på ingen måde følger af ordlyden af den omhandlede bestemmelse. Hvis EU-lovgiver havde villet pålægge medlemsstaterne forpligtelser som de af M. antydede, ville den givetvis udtrykkeligt have præciseret dette.

62

Ydermere ville en således forstået samarbejdspligt ikke være sammenhængende med det system, som EU-lovgiver har indført med henblik på behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse.

63

Artikel 4 i direktiv 2004/83 angår »vurderingen af kendsgerninger og omstændigheder«, således som det fremgår af bestemmelsens overskrift.

64

I realiteten foregår denne »vurdering« i to særskilte etaper. Den første etape vedrører fastlæggelsen af de faktuelle omstændigheder, som kan udgøre beviselementer til støtte for ansøgningen, mens den anden etape vedrører den retlige vurdering af disse elementer og består i, ud fra de forhold, der kendetegner det enkelte foreliggende tilfælde, at afgøre, hvorvidt de materielle betingelser for meddelelse af international beskyttelse, der er fastsat i artikel 9 og 10 eller 15 i direktiv 2004/83, er opfyldt.

65

Om end det i medfør af direktivets artikel 4, stk. 1, normalt er ansøgerens pligt at forelægge alle de elementer, der er nødvendige for at underbygge hans ansøgning, påhviler det ikke desto mindre den berørte medlemsstat at samarbejde med ansøgeren ved fastlæggelsen af de relevante elementer i ansøgningen.

66

Dette krav om samarbejde, der påhviler medlemsstaten, betyder således konkret, at hvis de af ansøgeren om international beskyttelse tilvejebragte elementer af en given grund ikke er fuldstændige, aktuelle eller relevante, er det nødvendigt, at den berørte medlemsstat på dette trin i proceduren samarbejder aktivt med ansøgeren for at muliggøre, at alle de elementer, der kan underbygge ansøgningen, samles. Desuden kan en medlemsstat have bedre forudsætninger end ansøgeren for at få adgang til visse typer af dokumenter.

67

I øvrigt understøttes den i foregående præmis angivne fortolkning af artikel 8, stk. 2, litra b), i direktiv 2005/85, ifølge hvilken medlemsstaterne sikrer, at der indhentes præcise og ajourførte oplysninger om den generelle situation i asylansøgernes hjemlande og om nødvendigt i de lande, de er rejst igennem.

68

Det er således klart, at artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/83 alene angår den i denne doms præmis 64 nævnte første etape, som omhandler fastlæggelsen af faktiske forhold og omstændigheder som beviselementer, der kan begrunde asylansøgningen.

69

Derimod er det åbenbart, at det af M. fremførte synspunkt angår den i samme præmis i denne dom nævnte anden etape angående vurderingen af de konsekvenser, der skal drages af de til støtte for ansøgningen tilvejebragte elementer ved afgørelsen af, om disse faktisk opfylder betingelserne for meddelelse af den ansøgte internationale beskyttelse.

70

En sådan undersøgelse af, om en asylansøgning er velbegrundet, henhører alene under den kompetente nationale myndigheds ansvar, således at et krav om denne myndigheds samarbejde med ansøgeren, som foreskrevet i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2004/83, på dette trin i proceduren er irrelevant.

71

Det skal tilføjes, at en samarbejdspligt med den af M. fremførte rækkevidde ikke logisk kan rummes inden for rammerne af direktiv 2004/83.

72

Henset til dette direktivs indhold og formål er der hermed således alene tilsigtet at fastsætte dels fælles kriterier for alle medlemsstaterne hvad angår de materielle betingelser, som tredjelandsstatsborgere skal opfylde for at være berettiget til international beskyttelse, dels denne beskyttelses materielle indhold.

73

Derimod tilsigter direktivet ikke på nogen måde at foreskrive de procedureregler, der finder anvendelse ved behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, og følgelig heller ikke at bestemme de processuelle garantier, der i denne forbindelse skal tildeles asylansøgeren.

74

Under disse omstændigheder skal det om dette punkt konkluderes, at kravet om den berørte medlemsstats samarbejde med asylansøgeren, som fastsat i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2004/83, ikke skal fortolkes således, at den kompetente nationale myndighed, i tilfælde af, at en udlænding ansøger om subsidiær beskyttelsesstatus efter at have modtaget afslag på en ansøgning om flygtningestatus, og myndigheden påtænker ligeledes at meddele afslag på denne anden ansøgning, vil være forpligtet til, inden den træffer sin afgørelse, at underrette vedkommende om, at den har til hensigt at afslå dennes ansøgning, og at meddele vedkommende de argumenter, som den påtænker at støtte dette afslag på, for derved at sætte den pågældende i stand til at gøre sine synspunkter gældende i denne anledning.

75

Når dette er præciseret, fremgår det af de indlæg, som parterne i hovedsagen har indgivet for Domstolen, at denne sag mere generelt rejser spørgsmålet om udlændingens ret til at blive hørt i løbet af proceduren for behandlingen af dennes anden ansøgning, som tilsigter meddelelse af subsidiær beskyttelse, når denne ansøgning er indgivet i forlængelse af et afslag på en første ansøgning, som havde til formål at opnå flygtningestatus, i en sag som den for den forelæggende ret verserende, hvor den oprindelige ansøgning har været genstand for en særlig procedure, inden for rammerne af hvilken den pågældende gyldigt har kunnet gøre sine bemærkninger gældende.

76

Med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar skal der således tages stilling til, om EU-retten i en situation som den i hovedsagen omhandlede, der er kendetegnet ved tilstedeværelsen af to separate og på hinanden følgende procedurer med henblik på behandlingen af henholdsvis en asylansøgning og en ansøgning om subsidiær beskyttelse, er til hinder for, at der ikke foretages en fornyet høring af den berørte ved behandlingen af den anden ansøgning og forud for afslaget på denne med den begrundelse, at vedkommende, således som såvel High Court som Irland har anført, allerede er blevet hørt inden for rammerne af proceduren vedrørende den pågældendes første ansøgning, som havde til formål at opnå flygtningestatus.

77

Det bemærkes indledningsvis, at det er direktiv 2005/85, som fastsætter minimumsstandarder for procedurerne for behandling af ansøgninger og præciserer asylansøgernes rettigheder.

78

I denne henseende fastsætter nævnte direktiv bl.a., at asylansøgninger hverken afslås eller udelukkes fra behandling alene med den begrundelse, at de ikke er indgivet hurtigst muligt (artikel 8, stk. 1), at ansøgningerne behandles, og afgørelserne træffes individuelt, objektivt og upartisk [artikel 8, stk. 2, litra a)], at de faktiske og retlige grunde anføres i afgørelsen i tilfælde af afslag på ansøgninger (artikel 9, stk. 2, første afsnit), og at asylansøgeren, inden den besluttende myndighed træffer afgørelse, skal tilbydes en personlig samtale om sin ansøgning under forhold, som giver ansøgeren mulighed for at give en fyldestgørende redegørelse for grundene til sin ansøgning (artikel 12 og artikel 13, stk. 3).

79

Direktiv 2005/85 finder dog ikke anvendelse på ansøgninger om subsidiær beskyttelse, bortset fra når en medlemsstat indfører én enkelt procedure, inden for rammerne af hvilken den behandler en ansøgning i lyset af de to former for international beskyttelse, dvs. den, der angår flygtningestatus, og den, der angår subsidiær beskyttelse. I et sådant tilfælde skal de i dette direktiv fastsatte regler således anvendes under hele proceduren, og derfor også når den kompetente nationale myndighed behandler ansøgningen om at opnå subsidiær beskyttelse.

80

Dette er imidlertid ikke situationen i Irland, idet denne medlemsstat har valgt at oprette to separate procedurer med henblik på behandlingen af henholdsvis asylansøgninger og ansøgninger om subsidiær beskyttelse, hvor sidstnævnte alene kan indgives efter afslag på førstnævnte. Under disse forudsætninger foreskriver irsk ret alene iagttagelse af de i direktiv 2005/85 fastsatte garantier og principper inden for rammerne af behandlingen af ansøgninger om meddelelse af flygtningestatus. Hvad nærmere bestemt angår ansøgerens ret til at blive hørt, inden der træffes en afgørelse, har High Court præciseret i sin forelæggelsesafgørelse, at denne formalitet ifølge national retspraksis ikke skal iagttages ved behandlingen af en ansøgning om subsidiær beskyttelse indgivet efter et afslag på en asylansøgning, eftersom den pågældende allerede er blevet hørt inden for rammerne af behandlingen af hans asylansøgning, og de to procedurer er tæt forbundne.

81

I denne henseende skal der mindes om, at respekt for retten til et forsvar ifølge Domstolens faste praksis udgør et grundlæggende princip i EU-retten (jf. bl.a. dom af 28.3.2000, sag C-7/98, Krombach, Sml. I, s. 1935, præmis 42, og af 18.12.2008, sag C-349/07, Sopropé, Sml. I, s. 10369, præmis 36).

82

I det foreliggende tilfælde, vedrørende nærmere bestemt retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure, hvilken ret udgør en integrerende del af det ovennævnte grundlæggende princip (jf. i denne retning bl.a. dom af 9.11.1983, sag 322/81, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin mod Kommissionen, Sml. s. 3461, præmis 7, og af 18.10.1989, sag 374/87, Orkem mod Kommissionen, Sml. s. 3283, præmis 32), er denne ret i dag knæsat ikke alene ved chartrets artikel 47 og 48, som sikrer respekt for retten til forsvar samt retten til en retfærdig rettergang inden for rammen af enhver retssag, men ligeledes ved chartrets artikel 41, som sikrer retten til en god forvaltning.

83

Chartrets artikel 41, stk. 2, bestemmer, at denne ret til en god forvaltning navnlig omfatter retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt, retten for enhver til aktindsigt i de akter, der vedrører ham eller hende, under iagttagelse af legitime fortrolighedshensyn samt tavshedspligt og sagernes fortrolighed, samt pligt for forvaltningen til at begrunde sine beslutninger.

84

Det bemærkes, at denne bestemmelse, som det følger af selve dens ordlyd, finder generel anvendelse.

85

Domstolen har også løbende fastholdt betydningen af retten til at blive hørt og dens meget betydelige omfang i Unionens retsorden ved at fastslå, at denne ret bør finde anvendelse i enhver procedure, som kan udmunde i en bebyrdende afgørelse (jf. bl.a. dom af 23.10.1974, sag 17/74, Transocean Marine Paint Association mod Kommissionen, Sml. s. 1063, præmis 15, Krombach-dommen, præmis 42, og Sopropé-dommen, præmis 36).

86

I henhold til Domstolens praksis foreligger der en pligt til at iagttage den nævnte ret, selv om de relevante regelsæt ikke udtrykkeligt foreskriver en sådan formalitet (jf. Sopropé-dommen, præmis 38).

87

Retten til at blive hørt garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt (jf. bl.a. dom af 9.6.2005, sag C-287/02, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 5093, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis, Sopropé-dommen, præmis 37, samt dom af 1.10.2009, sag C-141/08 P, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware mod Rådet, Sml. I, s. 9147, præmis 83, og af 21.12.2011, sag C-27/09 P, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, Sml. I, s. 13427, præmis 64 og 65).

88

Denne ret indebærer ligeledes, at forvaltningen tager ethvert nødvendigt hensyn til de af den pågældende således fremlagte bemærkninger ved, med omhu og upartiskhed, at undersøge alle de relevante elementer i den foreliggende sag, og ved at begrunde sin afgørelse udførligt (jf. dom af 21.11.1991, sag C-269/90, Technische Universität München, Sml. I, s. 5469, præmis 14, og Sopropé-dommen, præmis 50), idet forpligtelsen til at begrunde en afgørelse på en måde, der er tilstrækkeligt specifik og konkret til at gøre det muligt for den pågældende at forstå grundene til det afslag, der er blevet meddelt på hans ansøgning, således udgør en nødvendig følge af princippet om retten til forsvar.

89

Det følger af ovenstående redegørelse, at asylansøgerens således udformede ret til at blive hørt bør finde fuld anvendelse på proceduren for behandling af en ansøgning om meddelelse af international beskyttelse, som gennemføres af den kompetente myndighed i medfør af de regler, der er vedtaget i forbindelse med det fælles europæiske asylsystem.

90

Det af den forelæggende ret og Irland forfægtede standpunkt, hvorefter det i det tilfælde, hvor ansøgningen om subsidiær beskyttelse, som i Irland, er genstand for en særlig procedure, der nødvendigvis ligger i forlængelse af et afslag på asyl, som er blevet meddelt efter en behandling, der har indbefattet en høring af ansøgeren, ikke er nødvendigt at foretage en fornyet høring af vedkommende til brug for behandlingen af ansøgningen om subsidiær beskyttelse, da denne formalitet i en vis forstand ville være en gentagelse af den høring, som udlændingen allerede har været berettiget til i en i vidt omfang sammenlignelig sammenhæng, kan i denne henseende ikke tiltrædes.

91

Når en medlemsstat har valgt at oprette to separate og på hinanden følgende procedurer med henblik på behandlingen af asylansøgninger og ansøgninger om subsidiær beskyttelse, skal ansøgerens ret til at blive hørt, henset til dens grundlæggende karakter, tværtimod garanteres fuldt ud inden for rammerne af hver af disse to procedurer.

92

I øvrigt er denne fortolkning så meget desto mere berettiget i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, idet den kompetente nationale myndighed ifølge de oplysninger, som den forelæggende ret selv har fremlagt, begrundede sit afslag på ansøgningen om subsidiær beskyttelse ved i vidt omfang at begrænse sig til at henvise til de begrundelser, der allerede var blevet fremført af samme myndighed til støtte for afslaget på asylansøgningen, skønt det ifølge direktiv 2004/83 ikke er de samme betingelser, der skal opfyldes for meddelelse af flygtningestatus og den subsidiære beskyttelsesstatus, ligesom de til disse statusser knyttede rettigheder i øvrigt er forskellige.

93

Det skal tilføjes, at det ifølge Domstolens faste praksis påhviler medlemsstaterne ikke alene at fortolke deres nationale ret på en måde, der er i overensstemmelse med EU-retten, men ligeledes at sikre, at de ikke støtter sig på en fortolkning, der kommer i konflikt med de af Unionens retsorden beskyttede grundlæggende rettigheder eller med EU-rettens øvrige generelle principper (jf. dom af 21.12.2001, forenede sager C-411/10 og C-493/10, N.S. m.fl., Sml. I, s. 13905, præmis 77).

94

Det er i forhold til disse fortolkningselementer vedrørende EU-retten, at det påhviler den forelæggende ret at vurdere, hvorvidt den procedure, der er blevet gennemført i forbindelse med behandlingen af den af M. indgivne ansøgning om subsidiær beskyttelse, er i overensstemmelse med EU-rettens krav, og i tilfælde af, at den måtte konstatere, at der er sket en tilsidesættelse af sidstnævntes ret til at blive hørt, at drage alle de nødvendige konsekvenser.

95

Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares således:

96

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Kravet om den berørte medlemsstats samarbejde med asylansøgeren, som fastsat i artikel 4, stk. 1, andet punktum, i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse, skal ikke fortolkes således, at den kompetente nationale myndighed, i tilfælde af, at en udlænding ansøger om subsidiær beskyttelsesstatus efter at have modtaget afslag på en ansøgning om flygtningestatus, og myndigheden påtænker ligeledes at meddele afslag på denne anden ansøgning, vil være forpligtet til, inden den træffer sin afgørelse, at underrette vedkommende om, at den har til hensigt at afslå dennes ansøgning, og at meddele vedkommende de argumenter, som den påtænker at støtte dette afslag på, for derved at sætte den pågældende i stand til at gøre sine synspunkter gældende i denne anledning.

Hvor det drejer sig om et system som det, der er etableret ved den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, der er kendetegnet ved tilstedeværelsen af to separate og på hinanden følgende procedurer med henblik på behandlingen af henholdsvis en ansøgning om meddelelse af flygtningestatus og en ansøgning om subsidiær beskyttelse, påhviler det dog den forelæggende ret at sikre iagttagelse, inden for rammerne af hver af disse procedurer, af ansøgerens grundlæggende rettigheder, og særligt af retten til at blive hørt derved, at vedkommende på en hensigtsmæssig måde skal kunne tilkendegive sine bemærkninger forud for vedtagelsen af enhver afgørelse, som ikke tildeler vedkommende den ansøgte beskyttelse. I et sådant system indebærer den omstændighed, at den berørte allerede er blevet gyldigt hørt ved behandlingen af vedkommendes ansøgning om meddelelse af flygtningestatus, ikke, at der kan ses bort fra denne formalitet inden for rammerne af proceduren vedrørende ansøgningen om subsidiær beskyttelse.