Sag C-119/09

Société fiduciaire nationale d’expertise comptable

mod

Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))

»Fri udveksling af tjenesteydelser – direktiv 2006/123/EF – artikel 24 – forbud mod alle generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation – revisorerhvervet – forbud mod dørsalg«

Sammendrag af dom

1.        Etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – kommerciel kommunikation

[Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, art. 4, nr. 12), og art. 24]

2.        Etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123 – kommerciel kommunikation for lovregulerede erhverv

(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123, art. 24, stk. 1 og 2)

1.        Begrebet kommerciel kommunikation som defineret i artikel 4, nr. 12), i direktiv 2006/123 om tjenesteydelser i det indre marked omfatter ikke blot klassiske former for markedsføring, men også andre former for markedsføring og kommunikation af oplysninger med henblik på at få nye kunder.

Dørsalg er således omfattet af begrebet kommerciel kommunikation som omhandlet i artikel 4, nr. 12), og artikel 24 i direktiv 2006/123, fordi det udgør en form for kommunikation af oplysninger med henblik på at få nye kunder, det indebærer en personlig kontakt mellem tjenesteyderen og den potentielle kunde med henblik på at tilbyde sidstnævnte en tjenesteydelse, og det kan af denne grund kvalificeres som direkte markedsføring.

(jf. præmis 32, 33 og 38)

2.        Artikel 24, stk. 1, i direktiv 2006/123 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der fuldstændigt forbyder medlemmer af et lovreguleret erhverv, såsom revisorerhvervet, at foretage dørsalg. Det fremgår således af såvel formålet med artikel 24 som af den sammenhæng, den indgår i, at EU-lovgivers hensigt ikke blot var at bringe totalforbuddet mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation til ophør, uanset i hvilken form, men også at fjerne forbud mod en eller flere former for kommerciel kommunikation som omhandlet i artikel 4, nr. 12), i direktiv 2006/123, såsom bl.a. reklame, direkte markedsføring eller sponsorering. Henset til de eksempler, der fremgår af 100. betragtning til direktivet, skal faglige regler, der forbyder kommunikation i et eller flere bestemte medier af oplysninger om tjenesteyderen eller hans virksomhed, også anses for totalforbud, som skal ophæves, jf. direktivets artikel 24, stk. 1.

Et bredt affattet forbud mod dørsalg, der forbyder al dørsalg, uanset form, indhold eller anvendte midler, og som omfatter et forbud mod alle kommunikationsmidler, der gør det muligt at gennemføre denne form for kommerciel kommunikation, skal anses for at være et generelt forbud mod kommerciel kommunikation, som er forbudt ifølge artikel 24, stk. 1, i direktiv 2006/113.

Fordi den fuldstændigt forbyder en form for kommerciel kommunikation og af denne grund er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 24, stk. 1, i direktiv 2006/123, er en sådan lovgivning uforenelig med direktivet og kan ikke begrundes i henhold til direktivets artikel 24, stk. 2, selv hvis den er ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og forholdsmæssig.

(jf. præmis 29, 41, 42, 45 og 46 samt domskonkl.)

DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)

5. april 2011 (*)

»Fri udveksling af tjenesteydelser – direktiv 2006/123/EF – artikel 24 – forbud mod alle generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation – revisorerhvervet – forbud mod dørsalg«

I sag C-119/09,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Conseil d’État (Frankrig) ved afgørelse af 4. marts 2009, indgået til Domstolen den 1. april 2009, i sagen:

Société fiduciaire nationale d’expertise comptable

mod

Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique,

har

DOMSTOLEN (Store Afdeling)

sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, K. Schiemann, J.-J. Kasel og D. Šváby samt dommerne A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, U. Lõhmus (refererende dommer), M. Safjan og M. Berger,

generaladvokat: J. Mazák

justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. marts 2010,

efter at der er afgivet indlæg af:

–        Société fiduciaire nationale d’expertise comptable ved avocat F. Molinié

–        den franske regering ved G. de Bergues og B. Messmer, som befuldmægtigede

–        den cypriotiske regering ved D. Kallí, som befuldmægtiget

–        den nederlandske regering ved C. Wissels, M. de Grave og J. Langer, som befuldmægtigede

–        Europa-Kommissionen ved I. Rogalski og C. Vrignon, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. maj 2010,

afsagt følgende

Dom

1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT L 376, s. 36).

2        Anmodningen er blevet fremsat i en sag mellem Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (herefter »Société fiduciaire«) og ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique (ministeren for budget, offentlige regnskaber og offentlig forvaltning) vedrørende et søgsmål med påstand om annullation af bekendtgørelse nr. 2007-1387 af 27. september 2007 vedrørende et fagetisk kodeks for revisorer (JORF af 28.9.2007, s. 15847), idet bekendtgørelsen forbyder dørsalg.

 Retsforskrifter

 EU-retlige forskrifter

3        Det anføres i 2., 5. og 100. betragtning til direktiv 2006/123:

»(2)      Et konkurrencedygtigt marked for tjenesteydelser er vigtigt til fremme af økonomisk vækst og jobskabelse i Den Europæiske Union. På nuværende tidspunkt hindrer en lang række barrierer på det indre marked tjenesteyderne, specielt små og mellemstore virksomheder (SMV’er), i at udstrække deres aktiviteter ud over de nationale grænser og drage fuld fordel af det indre marked. Dette svækker konkurrenceevnen på verdensplan for Den Europæiske Unions tjenesteydere. Et frit marked, som tvinger medlemsstaterne til at fjerne restriktionerne for grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser, samtidig med at den nødvendige gennemskuelighed og information over for forbrugerne øges, ville give forbrugerne et større udvalg og en bedre service til lavere priser.

[…]

(5)      Det er derfor nødvendigt at fjerne hindringerne for tjenesteyderes ret til frit at etablere sig i medlemsstaterne og for den frie bevægelighed for tjenesteydelser mellem medlemsstaterne og garantere tjenestemodtagere og tjenesteydere den retssikkerhed, der er påkrævet, for at de reelt kan udøve disse to grundlæggende traktatfæstede friheder. […]

[…]

(100) Det er nødvendigt at bringe totalforbuddet mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation til ophør, ikke ved at ophæve forbuddet mod indholdet af den kommercielle kommunikation, men derimod ved at ophæve forbud, der generelt udelukker bestemte erhverv fra en eller flere former for kommerciel kommunikation, f.eks. forbud mod enhver form for reklame i et eller flere bestemte medier. For så vidt angår indhold og metoder vedrørende kommerciel kommunikation er det nødvendigt at opfordre erhvervene til i overensstemmelse med fællesskabsretten at udarbejde adfærdskodekser på fællesskabsplan.«

4        Artikel 4, nr. 12), i direktiv 2006/123 fastsætter, at der i direktivet forstås følgende ved:

»»kommerciel kommunikation«: enhver form for kommunikation, der har til formål direkte eller indirekte at fremme afsætningen af varer eller tjenesteydelser eller at etablere et image for en virksomhed, organisation eller person, der udøver handels-, industri- eller håndværksvirksomhed eller et lovreguleret erhverv. Følgende udgør ikke i sig selv kommerciel kommunikation:

a)      oplysninger, der muliggør direkte adgang til virksomhedens, organisationens eller personens virksomhed, herunder navnlig et domænenavn eller en e-mail-adresse

b)      kommunikation vedrørende en virksomheds, organisations eller persons varer, tjenesteydelser eller image udarbejdet uafhængigt af denne, især uden finansiel modydelse«.

5        Artikel 24 i direktiv 2006/123 bestemmer under overskriften »Lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation«:

»1.       Medlemsstaterne ophæver alle generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation.

2.      Medlemsstaterne påser, at lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation overholder faglige regler i henhold til fællesskabsretten vedrørende bl.a. erhvervenes uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden alt efter det enkelte erhvervs særlige karakteristika. Faglige regler om kommerciel kommunikation skal være ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og proportionelt afpasset.«

6        Ifølge artikel 44 og 45 i direktiv 2006/123 trådte direktivet i kraft den 28. december 2006 og skulle være gennemført i medlemsstaterne senest den 28. december 2009.

 Nationale bestemmelser

7        Oprettelsen af foreningen af revisorer og forskrifterne om revisorers kvalifikationsbeviser og virksomhed er reguleret ved bestemmelser i bekendtgørelse nr. 45-2138 af 19. september 1945 (JORF af 21.9.1945, s. 5938). Ifølge denne bekendtgørelse er en revisors hovedopgave at kontrollere regnskabet for virksomheder og organisationer, med hvilke han ikke er bundet ved en arbejdskontrakt. Han har kompetence til at bekræfte regnskabsresultatets lovmæssighed og rigtighed og kan også deltage i oprettelsen af virksomheder og organisationer i alle regnskabsmæssige, økonomiske og finansielle aspekter.

8        Indtil vedtagelsen af bekendtgørelse nr. 2004-279 af 25. marts 2004 om forenkling og tilpasning af betingelser for udøvelse af visse former for erhvervsvirksomhed (JORF af 27.3.2004, s. 5888) var enhver form for markedsføring ved personlig henvendelse forbudt for revisorer. Bekendtgørelse nr. 97-586 af 30. maj 1997 vedrørende revisorernes faglige organisationers virkemåde (JORF af 31.5.1997, s. 8510), der fastsætter de betingelser, hvorunder revisorer fremover kan anvende markedsføringstiltag, bestemmer i artikel 7, at disse betingelser vil fremgå af et fagligt kodeks, hvis bestemmelser vil blive fastsat ved bekendtgørelse efter høring af Conseil d’État.

9        Det er således på grundlag af artikel 23 i bekendtgørelse nr. 45-2138 og artikel 7 i bekendtgørelse nr. 97-586, at bekendtgørelse nr.  2007-1387 er blevet vedtaget.

10      Sidstnævnte bekendtgørelses artikel 1 bestemmer:

»De fagetiske regler for revisorer fastsættes i et fagetisk kodeks, som optages som bilag til denne bekendtgørelse.«

11      Artikel 1 i det fagetiske kodeks for revisorer bestemmer:

»Bestemmelserne i dette kodeks finder anvendelse på revisorer uanset under hvilken form virksomheden udøves, og i givet fald på revisorer, der er ansat på prøve, samt på ansatte som nævnt i henholdsvis artikel 83b og artikel 83c i bekendtgørelse nr. 45-2138 af 19. september 1945 om oprettelse af foreningen af revisorer og om revisorers kvalifikationsbeviser og virksomhed.

Med undtagelse af de bestemmelser, der kun angår fysiske personer, finder bestemmelserne også anvendelse på revisionsselskaber og forvaltnings- og regnskabssammenslutninger.«

12      Kodeksets artikel 12 bestemmer:

»I. – Det forbydes de i artikel 1 nævnte personer at gøre brug af uopfordrede fremgangsmåder med henblik på at tilbyde deres tjenesteydelser til tredjemand.

Deres deltagelse i konferencer, seminarer og andre universitetsmæssige eller videnskabelige arrangementer er tilladt i det omfang, de ikke ved sådanne lejligheder foretager handlinger, der svarer til dørsalg.

II. – De i artikel 1 nævnte personer må gerne markedsføre deres tjenesteydelser i det omfang, de bringer offentligheden nyttig information. De midler, de må bruge med henblik herpå, skal være diskrete og være af en sådan art, at de ikke skader erhvervets uafhængighed, værdighed og faglige etik, tavshedspligt eller loyalitet over for kunder og fagfæller.

Hvor de i artikel 1 nævnte personer præsenterer deres erhvervsvirksomhed for tredjemand, uanset på hvilken måde, må de ikke anvende en udtryksform, der kan skade erhvervets værdighed eller omdømme.

Disse kommunikationsmåder samt alle andre måder er kun tilladt, såfremt udtryksformen er passende og afdæmpet, indholdet ikke er upræcist eller egnet til at vildlede offentligheden eller helt mangler sammenlignelige oplysninger.«

 Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

13      Ved stævning indgivet den 28. november 2007 anmodede Société fiduciaire Conseil d’État om at annullere bekendtgørelse nr. 2007-1387, idet bekendtgørelsen forbyder dørsalg. Selskabet anser det generelle totalforbud mod enhver form for dørsalg, som er fastsat i artikel 12-I i det fagetiske kodeks for revisorer, for at være i strid med artikel 24 i direktiv 2006/123 og for i høj grad at være til skade for gennemførelsen af dette direktiv.

14      Den forelæggende ret vurderer, at en præjudiciel forelæggelse er nødvendig i den sag, som er blevet forelagt den, på grund af forbuddet mod dørsalg, der er fastsat i den anfægtede bekendtgørelse, idet det, når det anses for at være i strid med artikel 24 i direktiv 2006/123, alvorligt skader gennemførelsen af direktivet.

15      Under disse omstændigheder har Conseil d’État besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»Tilsigter direktiv [2006/123] for de lovregulerede erhverv, som det omhandler, at forbyde ethvert generelt forbud, uanset hvilken handelsbrug der er tale om, eller giver det medlemsstaterne mulighed for at fastholde generelle forbud for visse handelsbrug, såsom dørsalg?«

 Om formaliteten

16      Den forelæggende ret anmoder om en fortolkning af direktiv 2006/123, hvis gennemførelsesfrist fastsat til den 28. december 2009 endnu ikke var udløbet, da forelæggelsesafgørelsen blev truffet, dvs. den 4. marts 2009.

17      Den franske regering har, uden at rejse en egentlig formalitetsindsigelse vedrørende den præjudicielle anmodning, fremsat indvendinger med hensyn til, om det af den forelæggende ret forelagte spørgsmål er relevant, og dens vurdering, hvorefter den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, såfremt den anses for at være i strid med direktiv 2006/123, alvorligt skader gennemførelsen heraf.

18      Denne regering har anført, at selv om det ganske vist følger af Domstolens praksis, at de medlemsstater, som er adressater for et direktiv, mens fristen for dets gennemførelse løber, skal afholde sig fra at vedtage bestemmelser, der kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare (dom af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, præmis 45, af 8.5.2003, sag C-14/02, ATRAL, Sml. I, s. 4431, præmis 58, og af 23.4.2009, forenede sager C-261/07 og C-299/07, VTB-VAB og Galatea, Sml. I, s. 2949, præmis 38), forholder det sig anderledes for så vidt angår hovedsagen, hvor anvendelsen af den omhandlede nationale lovgivning i gennemførelsesperioden for direktiv 2006/123 hverken havde virkninger, der fortsatte efter udløbet af gennemførelsesfristen, eller virkninger, der var særlig skadelige for det med direktivet tilstræbte formål.

19      I denne henseende bemærkes, at det følger af samme retspraksis, at det påhviler den forelæggende ret, der har fået forelagt hovedsagen, at vurdere, om de nationale bestemmelser, hvis lovlighed bestrides, kan bringe virkeliggørelsen af det i et direktiv foreskrevne resultat i alvorlig fare. I forbindelse med denne vurdering bør den forelæggende ret navnlig undersøge, dels om de pågældende bestemmelser fremtræder som en fuldstændig gennemførelse af direktivet, dels fastlægge de konkrete virkninger af, at de direktivstridige bestemmelser anvendes, og virkningerne af deres tidsmæssige varighed (jf. bl.a. Inter-Environnement Wallonie-dommen, præmis 46 og 47).

20      Det tilkommer ikke Domstolen at efterprøve rigtigheden af denne vurdering i forbindelse med en undersøgelse af, om en anmodning om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.

21      Det følger af fast retspraksis, at der under alle omstændigheder foreligger en formodning for, at det spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har forelagt på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, er relevant (jf. i denne retning dom af 16.12.2008, sag C‑210/06, Cartesio, Sml. I, s. 9641, præmis 67, af 7.10.2010, sag C-515/08, dos Santos Palhota m.fl., endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 20, og af 12.10.2010, sag C-45/09, Rosenbladt, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 33).

22      Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan derfor antages til realitetsbehandling.

 Om det præjudicielle spørgsmål

23      Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 24 i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der forbyder medlemmer af et lovreguleret erhverv, såsom revisorerhvervet, at foretage dørsalg.

24      Det bemærkes indledningsvis, at artikel 24 i direktiv 2006/123, der har overskriften »Lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation«, indebærer to forpligtelser for medlemsstaterne. For det første kræves i dens stk. 1, at medlemsstaterne ophæver alle generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation. For det andet forpligter artiklens stk. 2 medlemsstaterne til at påse, at lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation overholder faglige regler i henhold til EU-retten vedrørende bl.a. erhvervenes uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden alt efter det enkelte erhvervs særlige karakteristika. De nævnte faglige regler skal være ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og proportionelt afpasset.

25      For at efterprøve, om artikel 24 i direktiv 2006/123, navnlig dens stk. 1, kan forbyde et forbud mod dørsalg, såsom det, der er fastsat i den nationale lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen, skal bestemmelsen fortolkes under henvisning til ikke blot sin ordlyd, men også sit formål og den sammenhæng, den indgår i, samt det formål, som den omhandlede lovgivning forfølger.

26      I denne henseende fremgår det af anden og femte betragtning til direktivet, at det tilsigter at fjerne restriktioner for etableringsfriheden for tjenesteydere i medlemsstaterne og for den frie bevægelighed for tjenesteydelser mellem medlemsstaterne for at medvirke til gennemførelsen af det frie og konkurrencedygtige indre marked.

27      Formålet med direktivets artikel 24 er angivet i 100. betragtning til direktivet, ifølge hvilken det er nødvendigt at bringe totalforbuddet mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation til ophør, der generelt udelukker bestemte erhverv fra en eller flere former for kommerciel kommunikation, bl.a. forbud mod enhver form for reklame i et eller flere bestemte medier.

28      Hvad angår den sammenhæng, som artikel 24 i direktiv 2006/123 indgår i, bemærkes, at den henhører under direktivets kapitel V med overskriften »Tjenesteydelsernes kvalitet«. Som generaladvokaten har anført i punkt 31 i forslaget til afgørelse, tilsigter dette kapitel generelt og artikel 24 i særdeleshed hovedsageligt at beskytte forbrugerinteresser ved at forbedre kvaliteten af de tjenesteydelser, der udbydes af de lovregulerede erhverv inden for det indre marked.

29      Det fremgår således af såvel formålet med artikel 24 som af den sammenhæng, den indgår i, som Europa-Kommissionen med rette har anført, at EU-lovgivers hensigt ikke blot var at bringe totalforbuddet mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation til ophør, uanset i hvilken form, men også at fjerne forbud mod en eller flere former for kommerciel kommunikation som omhandlet i artikel 4, nr. 12), i direktiv 2006/123, såsom bl.a. reklame, direkte markedsføring eller sponsorering. Henset til de eksempler, der fremgår af 100. betragtning til direktivet, skal faglige regler, der forbyder kommunikation i et eller flere bestemte medier af oplysninger om tjenesteyderen eller hans virksomhed, også anses for totalforbud, som skal ophæves, jf. direktivets artikel 24, stk. 1.

30      Medlemsstaterne kan dog fortsat i henhold til artikel 24, stk. 2, i direktiv 2006/123, sammenholdt med andet punktum i 100. betragtning til direktivet, fastsætte forbud vedrørende den kommercielle kommunikations indhold og metoder for så vidt angår de lovregulerede erhverv, så længe de fastsatte regler er begrundede og proportionelt afpassede i forhold til formålene om at sikre bl.a. erhvervenes uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden, der er nødvendig for udøvelsen af disse.

31      Med henblik på at fastslå, om den omhandlede lovgivning henhører under anvendelsesområdet for direktivets artikel 24, skal det indledningsvis fastlægges, om dørsalg udgør kommerciel kommunikation som omhandlet i nævnte artikel.

32      Begrebet »kommerciel kommunikation« defineres i artikel 4, nr. 12), som omfattende enhver form for kommunikation, der har til formål direkte eller indirekte at fremme afsætningen af varer eller tjenesteydelser eller at etablere et image for en virksomhed, organisation eller person, der udøver handels-, industri- eller håndværksvirksomhed eller et lovreguleret erhverv. Dog er hverken oplysninger, der muliggør direkte adgang til virksomhedens, organisationens eller personens virksomhed, såsom et domænenavn eller en e-mail-adresse, eller kommunikation vedrørende en virksomheds, organisations eller persons varer, tjenesteydelser eller image udarbejdet uafhængigt af denne, især uden finansiel modydelse, omfattet af begrebet.

33      Som anført af den nederlandske regering, omfatter kommerciel kommunikation ikke blot klassiske former for markedsføring, men også andre former for markedsføring og kommunikation af oplysninger med henblik på at få nye kunder.

34      Hvad angår begrebet dørsalg bemærkes, at hverken direktiv 2006/123 eller nogen anden EU-retsakt indeholder nogen definition heraf. Desuden kan dets rækkevidde variere i retsordenen i de forskellige medlemsstater.

35      Ifølge artikel 12-I i det fagetiske kodeks, der er omhandlet i hovedsagen, skal en revisors uopfordrede henvendelse til en tredjemand med henblik på at tilbyde denne sine tjenesteydelser anses for dørsalg.

36      Det bemærkes, at selv om den præcise rækkevidde af begrebet »dørsalg« som omhandlet i den nationale lovgivning ikke fremgår af forelæggelsesafgørelsen, anser Conseil d’État og alle de berørte, der har indgivet indlæg til Domstolen, dørsalg for at være omfattet af begrebet »kommerciel kommunikation« i artikel 4, nr. 12), i direktiv 2006/123.

37      Ifølge Société fiduciaire defineres dørsalg som et personligt tilbud om varer eller tjenesteydelser til en bestemt juridisk eller fysisk person, der ikke har anmodet herom. Den franske regering tiltræder denne definition og foreslår samtidigt, at der sondres mellem to elementer, nemlig for det første et bevægelseselement, som består i at tage kontakt med tredjemand, som ikke har anmodet herom, og for det andet et indholdselement, der består i at levere en handelsmæssig meddelelse. Ifølge denne regering er det navnlig det andet element, der udgør kommerciel kommunikation som omhandlet i direktiv 2006/123.

38      Det fremgår af disse elementer, at dørsalg udgør en form for kommunikation af oplysninger med henblik på at få nye kunder. Som Kommissionen har gjort gældende, indebærer dørsalg en personlig kontakt mellem tjenesteyderen og den potentielle kunde med henblik på at tilbyde sidstnævnte en tjenesteydelse. Det kan af denne grund kvalificeres som direkte markedsføring. Dørsalg er følgelig omfattet af begrebet »kommerciel kommunikation« som omhandlet i artikel 4, nr. 12), og artikel 24 i direktiv 2006/123.

39      Det spørgsmål, der herefter rejser sig, er, om forbuddet mod dørsalg kan anses for at være et generelt forbud mod kommerciel kommunikation som omhandlet i direktivets artikel 24, stk. 1.

40      Det fremgår af artikel 12-I i det fagetiske kodeks, der er omhandlet i hovedsagen, og af »Vejledende oversigt over kommunikationsmidler«, som Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables har udfærdiget, og som er bilagt den franske regerings skriftlige indlæg, at revisorer i henhold til denne bestemmelse skal afholde sig fra enhver uopfordret personlig henvendelse, som kan anses for hvervning af kunder eller som et konkret tilbud om handelsmæssige tjenesteydelser.

41      Det konstateres, at forbuddet mod dørsalg, således som det er fastsat i nævnte artikel 12-I, er affattet så bredt, at det forbyder al dørsalg, uanset form, indhold eller anvendte midler. Dette forbud omfatter således forbud mod alle kommunikationsmidler, der gør det muligt at gennemføre denne form for kommerciel kommunikation.

42      Det følger heraf, at et sådant forbud skal anses for at være et generelt forbud mod kommerciel kommunikation, som er forbudt ifølge artikel 24, stk. 1, i direktiv 2006/113.

43      Denne konklusion er i overensstemmelse med nævnte direktivs formål, som, jf. denne doms præmis 26, består i at fjerne hindringer for den frie udveksling af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne. En medlemsstats lovgivning, der forbyder revisorer at anvende enhver form for dørsalg, kan påvirke erhvervsdrivende fra andre medlemsstater i højere grad ved at fratage dem et effektivt middel til at trænge ind på det pågældende nationale marked. Et sådant forbud udgør derfor en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser over grænserne (jf. analogt dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis 28 og 38).

44      Den franske regering har gjort gældende, at dørsalg skader revisorers uafhængighed. Da en revisors opgave er at kontrollere regnskabet for virksomheder og organisationer, med hvilke han ikke er bundet ved en arbejdskontrakt, og at bekræfte lovmæssigheden og rigtigheden af regnskabsresultatet for disse virksomheder og organisationer, er det ifølge denne regering væsentligt, at han ikke kan mistænkes for nogen tjenstvillighed over for sine kunder. Hvis en revisor tager kontakt til lederen af den pågældende virksomhed eller organisation, risikerer han at ændre det forhold, som han sædvanligvis skal have til sin kunde, hvilket skader hans uafhængighed.

45      Som konstateret i denne doms præmis 42, forbyder den i hovedsagen omhandlede lovgivning fuldstændigt en form for kommerciel kommunikation og er af denne grund imidlertid omfattet af anvendelsesområdet for artikel 24, stk. 1, i direktiv 2006/123. Lovgivningen er derfor uforenelig med dette direktiv og kan ikke begrundes i henhold til artikel 24, stk. 2, i direktiv 2006/123, selv hvis den er ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og forholdsmæssig.

46      Henset til samtlige disse betragtninger, skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 24, stk. 1, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der fuldstændigt forbyder medlemmer af et lovreguleret erhverv, såsom revisorerhvervet, at foretage dørsalg.

 Sagens omkostninger

47      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Artikel 24, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der fuldstændigt forbyder medlemmer af et lovreguleret erhverv, såsom revisorerhvervet, at foretage dørsalg.

Underskrifter

---

* Processprog: fransk.