14.10.2005   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 255/79

1.1

EØSU har gentagne gange gjort sig til ivrig fortaler for en europæisk politik for »økonomisk, social og territorial samhørighed« i henhold til ordlyden i forfatningstraktaten. I sin udtalelse om de finansielle overslag 2007-2013 (1) gentager EØSU denne støtte og anmoder navnlig om, at der tildeles flere budgetmidler til strukturpolitikken og til Samhørighedsfonden, især med henblik på at tage hensyn til de nye og kommende medlemsstater, uden at det går ud over landene fra de vanskeligst stillede lande og regioner i EU-15.

1.2

Det foreliggende forslag, fastlægger ånden i og rammerne for de programmer, som kan iværksættes for perioden 2007-2013. Forslaget falder halvvejs inde i den nuværende programmeringsperiode for strukturfondene. Evalueringerne af denne periode er endnu ikke fuldt ud kendt og analyseret, navnlig for så vidt angår iværksættelsen af strukturforanstaltninger i de nye medlemsstater.

1.2.1

Forslaget udgør således en generel teknisk og finansiel ramme, hvis overordnede principper lader til at være fastlagt, men hvis nøjagtige gennemførelsesmetoder samt budgetmæssige virkninger fortsat må drøftes indgående, navnlig medlemsstaterne imellem. Det skal ligeledes understreges, at EU i perioden 2007-2013 vil blive udvidet yderligere, først og fremmest i 2007 med to lande, Bulgarien og Rumænien, som til fulde bør nyde godt af samhørighedspolitikken i lyset af deres økonomiske og sociale situation.

1.3

Med sit forslag agter Kommissionen derfor at opretholde samhørighedspolitikkens nøgleprincipper — programmering, partnerskab, samfinansiering og evaluering. Den bebuder dog en yderligere decentralisering af ansvaret til medlemsstaterne og de lokale myndigheder, en forenkling af procedurerne samt »klare og mere stringente« overvågningsmekanismer.

1.4

For så vidt angår fremtiden for samhørighedspolitikken specifikt, har EØSU gennem de sidste fire år formuleret 70 forslag i ikke færre end 12 udtalelser (2). Kommissionen bad EØSU om en sonderende udtalelse om gennemførelsen af partnerskabet (3), og Rådets formandskab bad ligeledes i 2003 EØSU om en udtalelse (4) som led i forberedelserne til det uformelle møde i Rådet af ministre med ansvar for samhørighedspolitikken, som fandt sted i Rom den 20. oktober 2003. I sine mange udtalelser har EØSU formuleret ofte meget innovative forslag med henblik på forbedring af samhørighedspolitikken.

1.5

Den generelle status for Kommissionens behandling af EØSU's forslag er relativt positiv, undtagen for så vidt angår det afgørende spørgsmål om partnerskab. Kommissionen har taget størstedelen af EØSU's forslag til følge (i alt 39 ud af 70 af de konkrete forslag) og har ændret regler under samhørighedspolitikken i henhold til ånden i EØSU's forslag (8 tilfælde). Dette betyder, at Kommissionen i de fleste tilfælde (47 ud af i alt 72) har taget hensyn til EØSU's forslag.

2.1.1

Efter udvidelsen med ti nye medlemsstater ligger EU med sine 455 mio. indbyggere på en global tredjeplads — langt bagefter Kina og Indien, men dog foran USA, som har 300 mio. indbyggere, og Rusland, som har 140 mio. indbyggere. Med et BNP på 10 billioner EUR råder EU over en tredjedel af verdens rigdom og en femtedel af verdenshandelen. EU er således i dag en potentiel verdensmagt.

2.1.2

På trods af at de nye lande er mindre udviklede end de aktuelle medlemsstater, bibringer de en økonomisk dynamik (en gennemsnitsvækst på 3,6 % i de ti nye medlemsstater mod 0,4 % i 2003 i EU-15), som uden tvivl vil bidrage til at ændre konjunkturerne og den globale dynamik i EU væsentligt i en positiv retning.

2.2.1

Som enhver forandring eller gennemgribende reform vil den nye dimension i Europa uundgåeligt medføre et behov for institutionelle, politiske og budgetmæssige tilpasninger. De fire tidligere udvidelser — 1973 (Det Forenede Kongerige, Irland, Danmark), 1981/1986 (Grækenland, Spanien, Portugal), 1989 (den tyske genforening), 1995 (Sverige, Finland, Østrig) — skabte allerede et tvingende behov for tilpasninger.

2.2.2

Den aktuelle udvidelse, som er usædvanlig i lyset af antallet af nye medlemsstater og deres svage økonomi, stiller EU over for en række specifikke problemer.

2.4.1

De ti nye medlemsstater har i 2004 en gennemsnitlig indkomst per capita udtrykt i købekraft på under 76 % af gennemsnittet for EU-15. De to lande, hvis tiltrædelse er planlagt i 2007 (Bulgarien og Rumænien), er endnu længere bagud, idet de ligger under 30 % af EU-gennemsnittet. EU må tage højde for denne situation i forbindelse med budgettet, navnlig i debatten om vedtagelsen af de finansielle overslag for 2007-2013.

2.4.2

Den nye bestemmelser for fondene bør tage hensyn hertil og give Kommissionen midlerne til at føre en bæredygtig politik for EU's og medlemsstaternes finanser. Det loft på 4 % af det nationale BNP, som begrænser overførslen af fællesskabsmidler til en given medlemsstat, skal tilgodese såvel økonomisk effektivitet som retfærdighedshensyn. Men integreringen af de nye medlemsstater fjerner ikke de udviklingskløfter, der var i det gamle EU-15. En økonomisk, social og territorial samhørighedspolitik bør derfor dække hele EU og råde over de nødvendige midler hertil.

2.5.1

EU-bevillingerne har spillet en væsentlig rolle for udligningen af skævhederne mellem medlemsstaterne. Denne generelt positive virkning må imidlertid ikke overskygge de mange forbehold, og analysen af betingelserne for iværksættelse af samhørighedspolitikken taler for omfattende reformer:

2.6.1

Det fremgår af ovennævnte, at den økonomiske virkning af strukturfondene er meget varierende, hvad foranstaltningerne angår. Strukturfondene kan dog ikke opfattes som en mirakelkur for regionernes økonomiske udvikling. De er ikke en garanti for vækst — hverken for de støtteberettigede stater eller regioner. De er et supplement til det arbejde, som aktører i de mindst udviklede regioner og lande udfører, men hvis prioriteterne ikke fastlægges sammen med alle lokale aktører, risikerer man kun at bibringe punktvise løsninger på naturlige og strukturelle handicap. Anvendelsen af strukturfondene skal således ses som en løftestang for en strategi, der iværksættes af aktørerne inden for udvikling med størst mulig deltagelse af de berørte borgere. En stor del af fondsmidlerne bør derfor afsættes til innovative foranstaltninger for at understøtte udviklingen af den lokale kapacitet og dermed gøre regioner med udviklingsefterslæb mere attraktive og konkurrencedygtige. EU spiller en afgørende rolle for udvekslingen af god praksis mellem de berørte aktører.

2.6.2

Reformen af samhørighedspolitikken bør tilstræbe en bedre balance mellem investeringer i nødvendig infrastruktur og i menneskelige ressourcer, hvilket der ikke lægges tilstrækkelig vægt på i dag, skønt en sådan balance er afgørende for styrkelsen af potentialet i regioner med udviklingsefterslæb,

2.6.3

Større effektivitet og bedre kvalitet er således en forudsætning for at opnå de europæiske borgeres accept og støtte til en mere ambitiøs samhørighedspolitik, som er mere i trit med de enkelte regioner.

2.7.1

I denne sammenhæng bør Kommissionens forslag om samhørighedspolitikken dels opfylde behovet for territorial samhørighed i det udvidede EU med 25 medlemsstater, dels bidrage til opfyldelsen af EU's overordnede mål, dvs. konkurrenceevne i en videnbaseret økonomi, fuld beskæftigelse og bæredygtig udvikling.

3.1.1

Det nye mål 1 for konvergens samordner det nuværende mål 1 under strukturfondene med Samhørighedsfonden. Overgangstøtte til de regioner, som af statistiske grunde falder udenfor (»nedtrapnings«-regioner) indgår også i dette mål.

3.1.1.1

Berørte områder: regioner, hvis BNP per capita er på mindre end 75 % af EU's gennemsnit, såkaldte samhørighedslande med et BNP per capita på mindre end 90 % af EU's gennemsnit, regioner, der i øjeblikket er berettigede til støtte under mål 1, men som på grund af den statistiske virkning af udvidelsen ikke fortsat vil være det, og fjernområderne, der har modtaget en yderligere tildeling. Der vil blive ydet sådanne regioner støtte på et overgangsgrundlag.

3.1.1.2

Finansielle aspekter: samlet bevilling: 78 % af budgettet til samhørighedspolitikken (som forudset i de finansielle overslag for 2007-2013); støtte til programmerne under det nye mål 1 gennem EFRU, ESF og Samhørighedsfonden.

3.1.1.3

Vigtigste finansierede områder:

3.1.2

Det nye mål 2 for regional konkurrenceevne og beskæftigelse erstatter det nuværende mål 2 (regioner med strukturproblemer) og mål 3 (beskæftigelse og uddannelse).

3.1.2.1

Der sættes ind på to områder:

Dette mål er i overensstemmelse med strategien fra Det Europæiske Råd i Lissabon: styrkelse af beskæftigelsen, økonomisk reform og social samhørighed i en videnbaseret økonomi samt bæredygtig udvikling.

3.1.2.2

Berørte områder: generelt alle regioner uden for det nye mål 1.

3.1.2.3

Finansielle aspekter: samlet bevilling: 18 % af budgettet til samhørighedspolitikken (som forudset i de finansielle overslag for 2007-2013). Midlerne fordeles ligeligt mellem de to indsatsområder.

3.1.2.4

Vigtigste finansierede områder:

3.1.3

Det nye mål 3 for europæisk territorialt samarbejde om interregionalt og europæisk samarbejde erstatter det nuværende fællesskabsinitiativ INTERREG.

3.1.3.1

Berørte områder: medlemsstater og regioner foreslår områder for tværnationalt samarbejde på baggrund af de 13 nuværende zoner for tværnationalt samarbejde (defineret under INTERREG IIIB); Kommissionen træffer herefter afgørelse om områderne for tværnationalt samarbejde i samarbejde med medlemsstaterne og regionerne. Berørte foranstaltninger: af samme type som foranstaltningerne under INTERREG IIIB, idet der lægges vægt på prioriteterne fra Lissabon og Göteborg. Støtte til net for interregionalt samarbejde. Hele EU's territorium er støtteberettiget.

3.1.3.2

Finansielle aspekter: den samlede bevilling anslås til 4 % af budgettet til samhørighedspolitikken (som forudset i de finansielle overslag for 2007-2013). Fond: EFRU.

3.1.3.3

Vigtigste finansierede områder: dette mål omfatter tre typer territorialt samarbejde:

3.2.1

Samhørighedspolitikken har i kraft af sit strategiske aspekt — dvs. »fremme af en harmonisk udvikling af Fællesskabet som helhed« og navnlig »mindskelse af forskellene mellem de forskellige områders udviklingsniveauer« — nogle særtræk, som gør den til et prioriteret emne for forhandlinger, især i forbindelse med de nye budgetforhandlinger.

3.2.2

I denne sammenhæng er samhørighedspolitikken af afgørende betydning for de nye og kommende medlemsstater. Deres økonomiske efterslæb og forældede infrastrukturer er velkendte realiteter, som til fulde retfærdiggør anvendelsen af samhørighedspolitikken straks efter deres tiltrædelse.

3.2.3

For de nuværende medlemsstater har samhørighedspolitikken imidlertid stadig en stor betydning, som det er vigtigt at tage i betragtning. For det første er det en uafviselig politisk kendsgerning, at mål 1-regionerne er afhængige af samhørighedspolitikken. For det andet har visse regioner, som i dag nyder godt af samhørighedspolitikken, og som risikerer at blive udelukket herfra fremover, stadig alvorlige interne problemer, hvad angår territorial samhørighed.

3.2.3.1

I den tredje samhørighedsrapport blev det da også fremhævet, at selv om forskellene mellem medlemsstaterne var delvist overvundet, var der stadig regionale forskelle inden for de enkelte lande ikke forsvundet og i visse lande var de endog blevet forstærket, hvilket klart viser, at der foreligger strukturelle og naturbetingede handicap. Disse forskelle ville have været endnu større uden struktur- og samhørighedspolitiske indgreb, eftersom der er en stærk tendens til, at økonomisk vækst koncentreres i de mest velstående områder.

3.2.4

Endelig vil det være hensigtsmæssigt at inddrage regionerne i samtlige medlemsstater i lyset af målet om større folkelig opbakning til europæisk integration. Det er vigtigt at insistere på den politiske betydning af disse støttemidler, som kan afhjælpe den kommunikationsbrist, der er mellem EU og borgerne. For mange observatører opfattes EU som fjern og restriktiv, hvorimod EU-midlerne kan bringe EU nærmere til borgerne.

3.2.5.

Desuden er territorial samhørighed i henhold til traktaten om en forfatning for Europa er den territoriale samhørighed et grundlæggende princip for EU's virksomhed. Strukturinstrumenterne som led i denne politik skal således gribe ind på Unionens vegne og skal altså på den ene eller den anden måde mobilisere ressourcerne i alle medlemsstater såvel finansielt — som udtryk for solidariteten i Fællesskabet — som i form af idéer, knowhow og projekter. Det vigtige er, at strukturfondsforanstaltningerne gør EU mere synlig, og at hvert projekt tilføres en europæisk merværdi — ikke kun i økonomisk forstand, men gennem fælles strategier, samhandel, samarbejde og overførsel af knowhow, som EU gør mulig.

3.3.1

Kommissionen har ikke fulgt de henstillinger, som EØSU fremsatte i sin sonderende udtalelse (5) med henblik på at styrke de økonomiske og sociale partneres rolle: stemmeret i organerne med ansvar for det forberedende arbejde og opfølgning, teknisk bistand, streng udvælgelse af partnerne og præcisering af opfølgningsorganernes rolle. EØSU undrer sig over svaghederne i Kommissionens forslag, som ikke lever op til de politiske forpligtelser til styrkelse af partnerskabet. EØSU beklager, at Kommissionen har manglet politisk mod på dette område, når samhørighedspolitikkens effektivitet i høj grad afhænger af en hensigtsmæssig inddragelse af de økonomiske og sociale aktører og andre berørte civilsamfundsorganisationer. Denne mangel er ifølge EØSU i strid med principperne for deltagelsesdemokrati, der fastlægges i forfatningstraktaten. Over for spørgsmålet om det skel, der er mellem institutionerne og borgerne, er der her en konkret lejlighed til bedre at leve op til civilsamfundets forventninger. Erfaringerne med en ægte høring af de socioøkonomiske aktører (som i Nordirland) viser, hvilke kvalitets- og effektivitetsmæssige gevinster der kan opnås herigennem; Kommissionen bør mere aktivt fremme reel anvendelse af partnerskaber.

3.3.1.1

Der klages i stadig stigende grad over utilstrækkelig deltagelse i strukturpolitikkerne, hvilket har negativ indvirkning på synligheden, gennemsigtigheden og effektiviteten i samhørighedspolitikken. EØSU er bekymret over det stigende antal klager over denne mangel på partnerskab, som navnlig kommer fra civilsamfundsorganisationer i de nye medlemsstater. EØSU anbefaler, at der oprettes nationale og regionale økonomiske og sociale råd eller lignende organer, som på uafhængig vis kan sikre en gennemsigtig og åben hørings- og opfølgningsproces.

3.3.1.2

Det skal bemærkes, at Kommissionen ikke tager stilling til endsige nævner det grundlæggende princip om inddragelse af de økonomiske og sociale partnere. Der er for få bestemmelser og normer på såvel EU- som nationalt plan til at sikre de sociale partnere og andre berørte civilsamfundsorganisationer deltagelse på alle trin i gennemførelsen af strukturfondene.

3.3.1.3

Kommissionen bør insistere på at styrke kapaciteten hos de lokale og regionale aktører, de territoriale myndigheder og civilsamfundets aktører. Det er bemærkelsesværdigt, at EFRU- og ELFUL-forordningerne kun omtaler styrkelse af den administrative kapacitet med henblik på god regeringsførelse, på trods af at Kommissionen i sin Hvidbog om nye styreformer i EU  (6) understregede, at civilsamfundet har et væsentligt ansvar på dette område. EØSU har specifikt anmodet om, at der i hvert program fastlægges foranstaltninger til styrkelse af kapaciteten hos de økonomiske og sociale lokale og regionale aktører med afsættelse af passende midler hertil (mindst 5 % til hvert program; jf. forslaget til ESF-forordning, der øremærker 2 % af midlerne til dette formål); det anmoder også om, at civilsamfundsorganisationerne bliver berettigede til teknisk bistand (artikel 43).

3.3.1.4

Kvaliteten af partnerskabet er efter EØSU's mening afgørende for gennemførelsen af samhørighedspolitikken. EØSU anmoder derfor Kommissionen om at udarbejde en rapport om gennemførelsen af partnerskabet og foreslår til støtte herfor at indhente civilsamfundsorganisationernes synspunkter. EØSU anmoder Europa-Parlamentet om at vurdere forordningsforslagene i lyset af bestemmelserne om partnerskabet, hvis utilstrækkelighed vidner om svindende interesse fra EU-myndighedernes side.

3.4.1

EØSU bifalder Kommissionens forslag om at bringe samhørighedspolitikken på linie med EU's overordnede strategiske mål, navnlig Cardiff-, Luxembourg-, Lissabon- og Göteborg-processen. Forpligtelserne i det europæiske charter for små virksomheder samt overvejelserne om kvaliteten af de offentlige tjenester, som blev bekræftet i Barcelona, skal ligeledes inddrages i debatten om prioriteterne. EØSU gør sig til fortaler for bindende retningslinjer, der inddrager Unionens politiske prioriteter, og som skal udvikles i samarbejde med medlemsstaterne, Regionsudvalget og Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg.

3.4.2

EØSU ønsker, at disse overordnede retningslinjer i højere grad konkretiseres i forslaget til forordning, således at der træffes et bevidst valg om at prioritere almen og faglig uddannelse og instrumenterne til fremme af vidensamfundet og bæredygtig udvikling højere.

3.4.3

De grundlæggende infrastrukturer er uundværlige for de mindst udviklede regioner, så de kan indhente deres efterslæb. Det drejer sig i lige så høj grad om transportinfrastruktur som om uddannelses- og forskningsinstitutioner samt de infrastrukturer, der er forbundet med miljøforbedring.

3.4.4

For så vidt angår regioner med naturlige handicap, bør der iværksættes varig støtte med henblik på at sikre lige muligheder og kontinuitet i hele EU.

3.4.5

Hvad angår støtte til virksomheder, mener EØSU, at konkurrenceforvridninger må undgås. Det konstaterer, at støtten sjældent er særlig effektiv på grund af den langsommelige tildelingsprocedure. Efter EØSU's mening bør indsatsen koncentreres om skabelsen af et gunstigt miljø for etablering og udvikling af virksomheder (uddannelse, infrastruktur, kollektive skridt). I denne forbindelse bifalder EØSU med de nævnte forbehold, at Kommissionen prioriterer udviklingen af små og mellemstore virksomheder, og at en virksomhed, som har modtaget støtte, forpligtes til at bibeholde virksomhedens etableringssted i syv år.

3.4.6

EØSU understreger betydningen af at styrke forsknings- og innovationskapaciteten, som — i overensstemmelse med Lissabon-målene — er drivkraften i lokaludviklingen på linie med almen og faglig uddannelse. I konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Lissabon nævnes styrkelse af uddannelseskapaciteten, inden for såvel grundlæggende som livslang uddannelse.

3.4.7

Samhørighedspolitikken bør støtte udbygningen af sundhedsinfrastrukturer i de mindst udviklede regioner. Dermed kan EU være med til at bekæmpe årsagerne til udstødelse. I denne henseende kan en udbredelse af de positive erfaringer i hele EU bibringe en reel merværdi. Der bør i denne forbindelse rettes særlig opmærksomhed mod de marginaliserede gruppers situation, såsom indvandrere og etniske minoriteter uden job og adgang til uddannelse. Frem for at anvende tilskud, som sjældent har en reel effekt, bør der satses på udbredelse af erfaringer med udgangspunkt i metoder, som har vist sig effektive, og udbredelsen af positive erfaringer bør fremmes.

3.4.8

Med hensyn til social integration, anser EØSU det for vigtigt, at ikke-forskelsbehandling anerkendes som vejledende princip i alle aktiviteter, der finansieres af strukturfondene, og at strukturfondene ikke leder til oprettelsen af yderligere adgangsbarrierer for handicappede. Da strukturfondene er et afgørende redskab til mindskelse og afhjælpning af social udstødelse og til bekæmpelse af forskelsbehandling af handicappede, bør medlemsstaterne og Kommissionen sørge for, at strukturfondene anvendes som økonomisk instrument til virkeliggørelse af følgende mål:

3.4.8.1

Der er ikke taget tilstrækkeligt hensyn til den sociale dimension i Kommissionens nuværende forslag. Strukturfondene og ikke mindst Den Europæiske Socialfond bør være et redskab, som bruges til jobskabelse, men også til gennemførelse af den europæiske strategi for social integration ved at fremme udviklingen af arbejdsmarkeder, som er orienteret specifikt mod dette mål.

3.4.9

Blandt prioriteterne bør begrebet lokaludvikling ligeledes inddrages. Denne udvikling kræver størst mulig viden om de lokale forhold, hvilket nødvendiggør observationsinstrumenter, som inddrager samtlige aktører i et lokalt partnerskab. Særlig opmærksomhed fortjener situationen i storbyområderne som påpeget i EØSU's nylige initiativudtalelse (7).

3.4.10

Det er vigtigt, at forordningen fastlægger procedurer til støtte for innovation såvel i foranstaltningerne, fremgangsmåderne og kategorier af indgreb. EU bør i denne forbindelse spille en central rolle i understøttelsen og udbredelsen af innovation i politikken for økonomisk, social og territorial samhørighed og tilføre de foranstaltninger, der udvikles og iværksættes på lokalt, regionalt, nationalt og internationalt plan en reel europæisk merværdi.

3.5.1

Gennem årene er der blevet lagt vægt på, at fællesskabsprocedurerne skulle være detaljerede, hvilket har medført meget komplicerede regler på bekostning af synlighed og tilgængelighed. De samme problemer kan allerede konstateres i kandidatlandene i forbindelse med gennemførelsen af førtiltrædelsesstøtten. Enkelthed, hurtigere sagsbehandling og kortere frister, som er bedre i trit med projekternes behov, er af stor betydning for præsentationen, gennemførelsen og forvaltningen af strukturfondene.

3.5.2

Der er således behov for radikale ændringer i retning af en forenkling af procedurerne. Det sker ofte, at nationale regler overlapper kravene i fællesskabsbestemmelserne, hvilket skaber næsten uoverstigelige vanskeligheder i forbindelse med grænseoverskridende eller tværnationale tiltag. I denne henseende er EØSU meget betænkelig over Kommissionens forslag, som — med undtagelse af mål 3 og under forudsætning af, at medlemsstaten anmoder herom — sigter mod at lade støttekriterierne være et nationalt anliggende, og undrer sig over, hvad begrundelsen herfor kan være. EØSU anmoder om, at der fastlægges et fælles grundlag for støttekriterierne med henblik på at sikre sammenhæng i denne politik.

3.5.3

Udvælgelse af støtteberettigede regioner: EØSU kan på ingen måde støtte Kommissionens ønske om at lade medlemsstaterne udvælge de regioner, der skal modtage støtte fra strukturfondene. Denne udvælgelse bør foretages af Kommissionen og medlemsstaten i fællesskab. I denne forbindelse bør man være særligt opmærksom på regioner med strukturelle og naturbetingede handicap, hvor Kommissionen bør inddrages meget tæt i udvælgelsen for at sikre ligebehandling på europæisk plan. Det vil for eksempel være uacceptabelt, at en ø erklæres støtteberettiget i ét land, mens en naboø med samme karakteristika, men beliggende i en anden medlemsstat, udelukkes fra støtte. Borgerne kunne i så fald med god grund undre sig over, hvor den europæiske dimension og sammenhæng er blevet af.

3.5.4

Fastlæggelse af prioriteter: Ligeledes bør EU's rolle på dette område styrkes, således at fondene kan bruges som et ekstra incitament til gennemførelse af foranstaltninger, der indgår i EU's prioriterede opgaver, Lissabon-strategien og de transeuropæiske net.

3.5.4.1

Under alle omstændigheder bør der udvises større årvågenhed for at imødegå risikoen for renationalisering af strukturfondspolitikken, som altid er tilstede. Gennemførelsesmetoderne bør under ingen omstændigheder svække, men derimod styrke den europæiske dimension.

3.5.4.2

Generelt virker Kommissionens forslag om generelle bestemmelser de tre fonde meget ambitiøst. Ved under ét at medtage aspekter såsom forskning, innovation, uddannelsesinvesteringer, informationssamfund, transportinvesteringer, miljø osv. uden at prioritere nogen af dem, risikerer man, at programmet ikke kan gennemføres, fordi de afsatte midler viser sig at være utilstrækkelige.

3.5.4.3

Efter EØSU's mening bør Kommissionens tekst tydeligere henvise til den prioritering, der skal foretages, hvad angår såvel argumenter som indhold. Denne anbefaling vil blive gentaget og udbygget i udtalelserne om hver enkelt fond.

3.5.5

Samarbejde mellem medlemsstater, regioner og civilsamfundets aktører: EØSU beklager, at det nye system i sine strategier og instrumenter fokuserer så meget på medlemsstaterne. Der lægges ikke tilstrækkelig vægt på mulighederne for at indlede samarbejde mellem flere medlemsstater, hvilket er et centralt element i Lissabon-strategien (innovation, uddannelse, transeuropæiske net, videnformidling). Man bør derfor forenkle og lempe betingelserne for adgang til de midler, der er nødvendige for at udvikle samarbejde over grænserne og mellem medlemsstater generelt.

3.5.5.1

I betragtning af, hvor presserende og nødvendigt det er at få skabt et ensartet europæisk instrument for samarbejde mellem regioner og medlemsstater glæder EØSU sig meget over indførelsen af »Europæiske Grupper for Grænseoverskridende Samarbejde« (EGGS).

3.5.5.2

Det er dog et spørgsmål, om dette instrument, som udelukkende sigter på grænseoverskridende samarbejde, ikke i praksis burde defineres mere præcist, især hvad angår kravene til projektforvaltningen inden for de forskellige typer samarbejde. Dette spørgsmål er mere udførligt behandlet i udtalelsen om EGGS.

3.5.6

Offentligt/privat partnerskab: I sin sonderende udtalelse om et partnerskab til gennemførelse af strukturfondene anbefaler EØSU, at det offentlig/private partnerskab styrkes som succesfaktor i projekter, idet det bidrager til legitimitet, koordinering, effektivitet og gennemsigtighed. I denne sammenhæng sætter EØSU spørgsmålstegn ved effekten af den forandring, som Kommissionen har foretaget vedrørende samfinansieringssatsen, som udelukkende baseres på de offentlige udgifter. Opretholdelsen af dette krav kan i sidste ende formindske eller helt eliminere den private komponent i partnerskaberne, hvilket er i strid med ønsket om at fremme bidrag fra den private sektor. EØSU henstiller til, at Kommissionen foretager en forudgående vurdering af dette nye tiltags virkning. Det kræver også, at denne regel ikke anvendes på tekniske støtteforanstaltninger til gavn for de økonomiske og sociale aktører, for ikke at binde EU's støtte til støtten fra de nationale myndigheder. Organisationernes egne midler bør kunne danne grundlag for de europæiske strukturfondsinterventioner.

3.5.7

Én enkelt fond: I betragtning 35 i forslaget til forordning fastlægges det, at »programmeringen og forvaltningen af strukturfondene bør forenkles […] ved at fastsætte, at de operationelle programmer enten skal finansieres af EFRU eller ESF […]«. På trods af at den i teorien bør forenkle programmerne, lader dette nye element til at gå imod den ønskede effekt, idet den skader koordineringen og gennemskueligheden af fondene i regionerne. Kompleksiteten lader til at gå på, at forvaltningen af fondene og programmerne forenkles på fællesskabsniveau, men ikke på lokalt eller regionalt niveau. Der er således udelukkende tale om en forenkling for Europa-Kommissionen. EØSU ville i denne forbindelse have foretrukket en enkelt fond, men Kommissionen er ikke gået i den retning.

3.5.8

Nationale strategiske rammer: Kommissionen foreslår, at Rådet forud for den nye programmeringsperiode og på grundlag af et forslag fra Kommissionen vedtager en overordnet strategi for samhørighedspolitikken, og at Europa-Parlamentet afgiver en udtalelse derom. Hver enkelt medlemsstat bør således udarbejde et politisk oplæg om sin udviklingsstrategi, hvorom der bør forhandles med Kommissionen. EØSU ønsker, at Kommissionen sørger for koordineringen, således at medlemsstaterne indbyrdes når til enighed om målene for disse udviklingsstrategier og dermed sikrer en virkelig ensartet tilgang til fælles problemer. Man bør tilskynde til at indarbejde overvejelser og planlægning med en europæisk og ikke mindst grænseoverskridende dimension i de nationale strategiske rammer.

3.5.9

Opfølgningsorgan: EØSU er i denne ånd imod forslaget om at gøre Europa-Kommissionens tilstedeværelse ved opfølgningsorganernes møder frivillig. EØSU mener derimod, at EU's tiltag skal gøres mere synlige for borgerne, og at opfølgningsorganernes rolle skal styrkes frem for svækkes ved at indføre en supplerende procedure. Kommissionens manglende tilstedeværelse vil medføre, at de økonomiske og sociale partnere og andre berørte civilsamfundsorganisationer bliver ladt alene over for myndighederne og dermed skuffes i deres forventninger til Kommissionen som garant for partnerskabsprincippet.

3.5.10

Additionalitet: EØSU bifalder additionalitetsprincippet: Additionalitetsbegrebet kunne her opfattes fleksibelt, ligesom additionaliteten kunne opfattes som gældende fra program til program og ikke fra projekt til projekt.

3.5.11

Graduering af satserne: EØSU støtter de forslag, der sigter mod at graduere støttesatserne på grundlag af de geografiske handicap i de pågældende regioner. EØSU foreslår, at der gives mulighed for at tildele øget støtte ved en akkumulering af handicap (f.eks. tyndt befolkede øer, landområder og/eller bjergområder). EØSU ønsker at understrege, at disse regioner, som er præget af en lav befolkningstæthed, stadig på grund af deres permanente naturlige handicap hører under de væsentligste mål for strukturpolitikken. »Regionalpolitikken og politikken for udvikling af landdistrikterne bør tage hensyn til dette aspekt i deres gennemførelsesmetoder, herunder ved at foreslå en højere medfinansieringsgrad« (8).

3.5.12

En decentraliseret forvaltning, som skal gøres mere operativ: EØSU mener, at den permanente henvisning til medlemsstaterne og de lokale myndigheder er for risikabel, og at den fjerner en stor del af gennemsigtigheden i EU's tiltag. EØSU foreslår derfor, at der etableres gennemførelsesagenturer med midlertidige opgaver, navnlig for kandidatlandene. En af deres opgaver kunne være at fremme benchmarking af bedste praksis og succeser med henblik på at fremme udbredelsen heraf. EU's tiltag bør i alle tilfælde være mere synlige og identificerbare for borgerne. Frem for skilte med symboler eller generelt uforståelige akronymer for de europæiske instrumenter ville tilstedeværelsen af EU-repræsentanter eller lokale myndigheder, der handler i deres navn, være et mere håndgribeligt udtryk for denne synlighed.

3.5.13

Fremme af globaltilskudsmetoden: EØSU glæder sig over, at forslaget til forordning bekræfter proceduren med globaltilskud til lokale organer. Denne metode er meget velegnet især til foranstaltninger til gavn for mikrovirksomheder. EØSU bifalder, at Kommissionen har taget dets anmodning om større fleksibilitet i tildelingsreglerne for globaltilskuddene til efterretning. EØSU beklager imidlertid, at dets forslag om en mindstegrænse på 15 % af de tildelte indgreb i denne form ikke blev fastholdt, selv om dets effektivitet var bevist. EØSU gentager således denne opfordring.

3.5.14

EU bør, overalt hvor det er muligt, styrke sin synlighed med henblik på at sikre en europæisk dimension i sine tiltag. Det drejer sig om gennem europæiske partnerskaber at udvikle de prioriteter og metoder, som skal sikre en større effektivitet. Samhørighedspolitikkens succes afhænger ikke i så høj grad af beløbet for tildelingen af midler, som af fastlæggelsen af prioriteter og arbejdsmetodernes kvalitet. Solidariteten giver kun mening, hvis den ledsages af samarbejde.

3.5.15

Evaluering: For så vidt angår evalueringen af programmerne, insisterer EØSU på, at det først og fremmest bør dreje sig om en kvalitativ vurdering af programmernes indvirkning frem for en regnskabsmæssig og administrativ vurdering, som det i høj grad er tilfældet i dag. Civilsamfundets aktører bør i højeste grad inddrages i en sådan vurdering.

3.5.16

Ifølge forslaget til forordning tilvejebringer medlemsstaterne »de menneskelige og økonomiske ressourcer, der er nødvendige til gennemførelse af evalueringer«, og desuden »udarbejder de under målet om »konvergens« en evalueringsplan med henblik på at forbedre forvaltningen af operationelle programmer og deres evalueringskapacitet« (art. 46, stk. 1). Ét er, at Kommissionen pålægger medlemsstaterne at sikre kontrollen med gennemførelsen af programmerne, men Kommissionen bør samtidig lægge kraftig vægt på sin ret til permanent at kontrollere anvendelsen af strukturfondene og Samhørighedsfonden i medlemsstaterne. I lyset af de mange observerede mangler vurderer EØSU, at Kommissionens fralæggelse af ansvar for evalueringen kun vil medvirke til at skabe situationer, der er til skade for alle parter.

3.5.17

Annullering af bevillinger, som der ikke er indgået forpligtelser for: EØSU sætter spørgsmålstegn ved »N+2«-reglen, som består i at annullere bevillinger, som der ikke er indgået forpligtelser for, to år efter den fastsatte programperiode. Erfaringerne viser, at de nationale myndigheder med henblik på at undgå dette har tendens til at træffe forhastede beslutninger om tvivlsomme projekter, undertiden med stiltiende accept fra Europa-Kommissionens side. EØSU vurderer, at en streng evaluering fra EU's side af projekter i henhold til fastlagte mål bør være den eneste permanente regel. EØSU bekræfter behovet for at sikre, at de beløb, der ikke er anvendt i de pågældende perioder, genanbringes, frem for at de anvendes til forhastede og overfladiske projekter på grund af truslen om automatisk annullering.

3.5.18

Ifølge flere beretninger fra Revisionsretten er medlemsstaterne i øvrigt ikke i stand til at anvende de tildelte midler. Fremover vil der være fokus på de nye medlemsstater. Disse kendsgerninger skal tages i betragtning, og de relevante afhjælpende foranstaltninger skal træffes.

3.5.19

Den nye revisionsmyndighed: Med oprettelsen af revisionsmyndigheden ser det ud til, at kontrolstrukturerne styrkes ud over de allerede eksisterende myndigheder, nemlig forvaltningsmyndigheden (art. 59) og godkendelsesmyndigheden (art. 60). I henhold til forslaget til forordning skal der sikres en revisionsstrategi (art. 61, stk. 1, litra c): »Inden for seks måneder efter godkendelsen af det operationelle program forelægges Kommissionen en revisionsstrategi, som omfatter de organer, der skal foretage den i litra a) og b) omhandlede revision, de metoder, der skal anvendes, stikprøvemetoden […]«. Endvidere skal der årligt for hvert operationelt program udarbejdes en udtalelse, hvis indhold ligger tæt op ad den endelige påtegning. I henhold til artikel 61, stk. 1, fremlægger revisionsmyndigheden ved afslutningen af det operationelle program »en erklæring, hvori gyldigheden af ansøgningen om betaling af den afsluttende saldo […] vurderes, støttet af en afsluttende kontrolrapport«. EØSU gentager sine henstillinger om udarbejdelse af revisions- og kontrolbestemmelser, der er koncentreret omkring kvalitative og ikke kun kvantitative aspekter af programmernes gennemførelse. EØSU beklager i øvrigt på ny henvisningen til nationale revisionsmyndigheder, hvilket igen er et udtryk for en ansvarsfralæggelse fra Unionens side. EØSU afventer Revisionsrettens udtalelse om dette forslag og ønsker under alle omstændigheder, at Revisionsretten inddrages i forbindelse med indførelsen af enhver revisionsordning.

4.1

EØSU støtter disse forslag, som findes i dets sonderende udtalelse om »Økonomisk og social samhørighed: regionernes konkurrenceevne, styreformer og samarbejde« (9). EØSU vurderer imidlertid, at der i højere grad bør fastlægges rammer for og definitioner af disse bestemmelser i henhold til de forslag, det allerede har stillet, navnlig: